Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Marian Enache │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mihaela Ciochină │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Dimitrie-Bogdan │- judecător │
│Licu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Laura-Iuliana │- judecător │
│Scântei │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Bianca Drăghici │- │
│ │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Iosif Mustea în Dosarul nr. 4.312/117/2018 al Curţii de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 139D/2020. 2. La apelul nominal se constată lipsa părţilor. Procedura de înştiinţare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, având în vedere că instituţia revocării actului administrativ şi excepţiile de la această regulă sunt consacrate precis şi previzibil, aşa încât cei interesaţi îşi pot adapta conduita. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele: 4. Prin Încheierea din 6 decembrie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 4.312/117/2018, Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia a fost ridicată de intimatul-pârât Iosif Mustea în calea de atac a recursului formulat împotriva unei sentinţe civile, pronunţate într-o cauză având ca obiect anularea unui act emis de o autoritate publică locală, respectiv a unei autorizaţii de construire. 5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul susţine, în esenţă, referitor la lipsa de previzibilitate intrinsecă a dispoziţiilor criticate, că nici introducerea sintagmei „acţiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice“ în cadrul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care reglementează situaţiile de excepţie de la regula obligativităţii plângerii prealabile, nici termenii utilizaţi în cuprinsul acesteia nu respectă exigenţele constituţionale referitoare la calitatea legii, respectiv nu întrunesc cerinţele de claritate, precizie şi previzibilitate, fiind contrare art. 1 alin. (5) din Constituţie. În acest sens, se invocă jurisprudenţa în materie a Curţii Europene a Drepturilor Omului şi cea a Curţii Constituţionale, respectiv considerentele Deciziilor Curţii Constituţionale nr. 232 din 5 iulie 2001, nr. 53 din 25 ianuarie 2011 şi nr. 732 din 16 decembrie 2014. 6. Se afirmă că excepţiile de la caracterul obligatoriu al plângerii prealabile, reglementate de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, sunt de strictă interpretare şi aplicare, fără a permite o interpretare extensivă, care ar goli de conţinut regula obligativităţii plângerii prealabile. Astfel, sintagma „acte administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice“ introdusă în cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 este identică cu cea din art. 1 alin. (6) din aceeaşi lege, care vizează exclusiv situaţia formulării acţiunii în contencios administrativ de către autoritatea emitentă, procedura prealabilă nefiind de conceput, întrucât titularul acţiunii este chiar emitentul actului. 7. Se menţionează că, aşa cum s-a arătat în doctrină, „este o prevedere cu totul nouă, încă nefiltrată de practica judiciară, şi nu este clar dacă intenţia legiuitorului a fost aceea de a viza doar acţiunile formulate de autoritatea emitentă în temeiul art. 1 alin. (6), text a cărui ipoteză cuprinde situaţia actelor care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice (caz în care neobligativitatea procedurii prealabile decurgea în mod logic tocmai din cumulul calităţii de reclamant cu aceea de autoritate emitentă căreia i s-ar fi putut adresa plângerea) sau dacă, dimpotrivă, câmpul de aplicare este necircumstanţiat“. 8. Se apreciază că, pe de altă parte, termenii utilizaţi în cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, respectiv „acte administrative care au intrat în circuitul civil“, respectiv „acte administrative care au produs efecte juridice“, nu numai că nu sunt clari, dar sunt susceptibili de diverse interpretări. Astfel, în ceea ce priveşte intrarea actelor administrative în circuitul juridic civil, în doctrină s-au exprimat mai multe opinii, respectiv: actele administrative intră în circuitul juridic civil numai în momentul în care în baza lor s-a încheiat un contract civil; numai actele administrative individuale cu conţinut patrimonial pot intra în circuitul juridic civil atunci când dreptul produs de act a fost tranzacţionat; actele administrative nu au aptitudinea de a intra în circuitul juridic civil, pentru că acesta este tărâmul exclusiv al bunurilor conform art. 1229 din Codul civil. 9. De asemenea, în ceea ce priveşte momentul la care actele administrative produc efecte juridice, în doctrină s-a arătat că un act administrativ intră în vigoare şi, prin urmare, începe să producă efectele pentru care a fost emis de la data publicării (dacă actul este normativ) sau de la data comunicării (dacă este individual). Cu toate acestea însă, în cazul actelor administrative individuale, momentul comunicării şi cel de la care acestea produc efectele juridice pentru care au fost emise nu coincid întotdeauna. 10. Mai mult decât atât, textul nu distinge între „începerea“ producerii de efecte juridice şi „epuizarea“ acestor efecte, lăsând o marjă de interpretare ce determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice, al egalităţii în faţa legii şi al dreptului la un proces echitabil, prevăzute de art. 1 alin. (3), art. 16 şi art. 21 alin. (3) din Constituţie. 11. Se consideră că o altă confuzie, sub acest aspect, o reprezintă art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 care se referă la efectele juridice ale actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, nu la efectele juridice ale actului administrativ. 12. Nu în ultimul rând, din sintagma analizată nu rezultă cu claritate dacă aceste condiţii - intrarea în circuitul juridic civil şi producerea de efecte juridice - sunt cumulative sau alternative, aspect esenţial pentru aplicarea normei. 13. Referitor la lipsa de previzibilitate extrinsecă - corelarea cu celelalte dispoziţii ale Legii nr. 554/2004 - se susţine că instanţa de contencios constituţional, prin deciziile nr. 447 din 29 octombrie 2013 şi nr. 473 din 21 noiembrie 2013, tinde să confere o forţă cât mai mare acestei exigenţe, dând relevanţă nu numai formulării în sine a normei (previzibilitate intrinsecă), ci şi corelării cu alte acte normative şi a aptitudinii acesteia de a fi aplicată efectiv şi eficient (previzibilitate extrinsecă). 14. Din această perspectivă, sintagma „acţiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice“ din cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu este corelată cu dispoziţiile art. 7 alin. (1)-(3), ale art. 11 alin. (1) şi ale art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, iar această lipsă de previzibilitate extrinsecă este de natură a afecta grav dreptul la un proces echitabil şi principiul egalităţii în faţa legii. 15. Caracterul obligatoriu al plângerii prealabile reprezintă regula în materia contenciosului administrativ, după cum rezultă din formularea lipsită de echivoc a dispoziţiilor art. 7 alin. (1)-(3), ale art. 8 alin. (1) şi ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004; termenele incidente cu privire la plângerea prealabilă sunt stricte şi riguros reglementate, reprezentând punctul de referinţă pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ. 16. Excepţiile de la caracterul obligatoriu al plângerii prealabile sunt de strictă interpretare şi aplicare, astfel încât, potrivit normelor de tehnică legislativă, nu ar trebui să permită o interpretare extensivă, care ar goli de conţinut prevederile anterior menţionate. Însă introducerea acestei sintagme în cuprinsul situaţiilor de excepţie de la regula obligativităţii plângerii prealabile, din cauza câmpului său de aplicare extrem de imprecis, poate fi interpretată drept o restrângere a regulii doar la anumite situaţii identificabile per a contrario dintr-o prevedere care este în sine lipsită de previzibilitate. Prin urmare, extinderea excepţiei determină lipsirea de efecte juridice a regulii. 17. Termenele prevăzute de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru introducerea acţiunii de contencios administrativ se raportează la plângerea prealabilă, respectiv la răspunsul la aceasta sau la expirarea termenului de răspuns; excepţia de la regula formulării plângerii prealabile rămâne descoperită în ceea ce priveşte momentul de la care începe să curgă acest termen. 18. Prin urmare, sintagma criticată generează confuzii prin raportare la teza a doua din art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 care se referă la efectele juridice ale actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, nu la efectele juridice ale actului administrativ. 19. Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, deoarece instituţia revocării actului administrativ şi excepţiile de la regulă sunt consacrate în dreptul administrativ, atât precis, cât şi previzibil, cei interesaţi având posibilitatea să-şi reprezinte exigenţele pe care aceasta le impune. Chestiunea corelării normei atacate cu prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 ţine de interpretarea şi aplicarea legii, nefiind o problemă de constituţionalitate. Nu se poate vorbi despre o discriminare în sensul art. 16 din Constituţie, deoarece textul se aplică într-o situaţie obiectivă, actul administrativ devenind irevocabil prin intrarea acestuia în circuitul civil. De asemenea, norma are o justificare rezonabilă, întrucât în această situaţie plângerea prealabilă este inutilă, formularea ei neputând conduce la revocarea de către emitent a actului administrativ. Totodată, norma criticată nu încalcă dreptul la un proces echitabil, ci, dimpotrivă, este de natură să înlăture formalismul şi să asigure accesul la un tribunal, drept fundamental care reprezintă, de asemenea, o componentă esenţială a procesului echitabil, consacrat atât de art. 21 alin. (1) din Legea fundamentală, cât şi de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. 20. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 21. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 22. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 23. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, potrivit dispozitivului încheierii de sesizare, dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare. Însă, din examinarea considerentelor încheierii de sesizare şi a notelor scrise ale autorului excepţiei, Curtea observă că, în realitate, este criticată doar sintagma „acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice“ din cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia: „În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.“ 24. Autorul excepţiei consideră că prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) privind caracterele statului român şi principiul respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 16 referitor la egalitatea în drepturi şi art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil. 25. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală „Procedura prealabilă“, cuprinse în capitolul II intitulat „Procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ“, instituie o procedură obligatorie, prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ competente, reglementează condiţiile şi termenele în care se exercită, precum şi excepţiile de la regula caracterului obligatoriu al procedurii prealabile. 26. Curtea observă că, în literatura juridică de specialitate (G. Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată cu legislaţie, jurisprudenţă şi doctrină, ediţia a 5-a, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2022, p. 190), s-a reţinut că excepţiile de la regula caracterului obligatoriu al procedurii prealabile reglementate de dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 sunt „excepţii determinate de calitatea reclamantului - cazurile acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici; excepţii determinate de obiectul acţiunii - cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, formulate în temeiul art. 9 din lege; acţiunile privind refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri sau nerezolvarea unei cereri adresate autorităţii în termen legal, acte administrative asimilate, conform art. 2 alin. (2) din lege, excepţiile de nelegalitate, invocate potrivit art. 4; excepţii determinate de efectele produse de actele administrative vizate - cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.“ 27. Sintetizând criticile de neconstituţionalitate formulate, Curtea reţine că autorul excepţiei susţine, în esenţă, că sintagma „acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice“ din cuprinsul dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 este lipsită de claritate şi previzibilitate, întrucât este de strictă interpretare şi aplicare, fără a permite o interpretare extensivă, care ar goli de conţinut regula obligativităţii plângerii prealabile, iar termenii utilizaţi sunt susceptibili de diverse interpretări şi nu disting între „începerea“ producerii de efecte juridice şi „epuizarea“ acestor efecte, lăsând o marjă de interpretare. 28. Având în vedere aceste critici, Curtea reţine că interpretarea normelor de lege este operaţiunea de stabilire a conţinutului şi a sensului la care acestea se referă şi este o etapă absolut necesară în vederea aplicării corecte a legii situaţiei de fapt concrete din cauză, instanţa de judecată fiind ţinută să aplice în acest scop metodele de interpretare a normelor juridice. Aşa cum a stabilit Curtea Constituţională, în mod constant, în jurisprudenţa sa, interpretarea legilor este o operaţiune raţională, utilizată de orice subiect de drept în vederea aplicării şi respectării legii, având ca scop clarificarea înţelesului unei norme juridice sau a câmpului său de aplicare. Instanţele judecătoreşti interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluţionării cauzelor cu care au fost învestite, interpretarea fiind faza indispensabilă procesului de aplicare a legii. Oricât de clar ar fi textul unei dispoziţii legale - se arată în Hotărârea din 22 noiembrie 1995, pronunţată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Cauza C.R. împotriva Regatului Unit, paragraful 34 -, în orice sistem juridic există, în mod inevitabil, un element de interpretare judiciară (a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 600 din 14 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 395 din 11 iunie 2009, sau Decizia nr. 360 din 25 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 14 mai 2010). 29. În consecinţă, problema de drept invocată de autorul excepţiei de neconstituţionalitate şi dedusă spre soluţionare Curţii Constituţionale - referitoare la stabilirea momentului intrării în vigoare a actelor administrative şi al producerii efectelor juridice - este în realitate una de interpretare şi de aplicare a normelor de lege aplicabile cazului concret dedus judecăţii instanţei care a sesizat Curtea Constituţională. În cazul în care practica judiciară vădeşte o interpretare neunitară, Constituţia, prin art. 126 alin. (3), atribuie Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, iar nu Curţii Constituţionale, competenţa de a stabili interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti. 30. Având în vedere că, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, excepţia de neconstituţionalitate a sintagmei „acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice“ din cuprinsul dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel cum este formulată, este inadmisibilă. 31. De altfel, în cauză, instanţa de control judiciar, - Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, admiţând recursul şi trimiţând cauza spre rejudecare instanţei de fond - Tribunalului Cluj -, a reţinut că prima instanţă a dat o interpretare greşită normei de excepţie instituite prin art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, apreciind că în cauză nu era necesară plângerea prealabilă. 32. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a sintagmei „acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice“ din cuprinsul dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Iosif Mustea în Dosarul nr. 4.312/117/2018 al Curţii de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Curţii de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 21 noiembrie 2023. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE MARIAN ENACHE Magistrat-asistent, Bianca Drăghici -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
