Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel-Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia-Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Patricia Marilena │- │
│Ionea │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional, obiecţie formulată de un număr de 64 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal şi de un număr de 27 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Uniunii Salvaţi România, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.956 din 9 iunie 2020 şi constituie obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 688A/2020. La sesizare a fost anexată Legea privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia susţin că Legea privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional încalcă prevederile art. 1 alin. (3) şi alin. (5) din Constituţie, coroborate cu dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. În susţinerea acestei critici de neconstituţionalitate arată că în avizul Consiliului Legislativ referitor la propunerea legislativă pentru stabilirea indicatorilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului din economia naţională s-a subliniat necesitatea eliminării dispoziţiilor art. 1 şi art. 2 din iniţiativa legislativă pentru a se evita paralelismul legislativ. În acest document, Consiliul Legislativ a arătat că art. 1 din actul normativ criticat se referă la garantarea dreptului salariaţilor la plata unui salariu de bază minim, care este reglementată deja atât în Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cât şi în Hotărârea Guvernului nr. 937/2018 pentru stabilirea salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată. De asemenea, ipoteza art. 2 din legea analizată este similară atât cu prevederile Legii nr. 53/2003, cât şi cu cele ale Legii-cadru nr. 153/2017 în ceea ce priveşte stabilirea cuantumului salariului de bază minim prin aplicarea unui coeficient raportat la salariul minim brut pe ţară garantat în plată. În plus, această ipoteză este reluată în cuprinsul art. 3 din aceeaşi lege. 4. Autorii sesizării arată că legiuitorul a ignorat aceste recomandări şi a adoptat reglementarea în forma propusă de autorii iniţiativei, cu o modificare formală, care nu evită paralelismul legislativ, prin înlocuirea sintagmei „plata unui salariu de bază minim“ cu sintagma „plata unui salariu brut lunar“. A rezultat astfel o reglementare cu un conţinut neclar şi echivoc, susceptibil de mai multe înţelesuri, care ar produce efecte juridice contrare. 5. Un alt aspect de neconstituţionalitate invocat priveşte faptul că Legea privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional nu respectă dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi alin. (5) din Constituţie deoarece încalcă principiul securităţii juridice în componenta sa privind calitatea actului normativ, aşa cum a fost dezvoltat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin Decizia nr. 150 din 17 martie 2016, paragraful 20. În concret, autorii obiecţiei arată că sintagma „la plata unui salariu brut lunar“ utilizată de legiuitor în art. 1 şi art. 2 din legea critică nu este suficient de clară pentru a se putea determina dacă norma are în vedere un drept general la salariu brut ca element esenţial al contractului individual de muncă - ceea ce este deja reglementat prin dispoziţiile Legii nr. 53/2003, situaţie care ar accentua paralelismul legislativ antereferit - sau sintagma are în vedere garantarea dreptului la un salariu minim brut lunar - ceea ce ar face norma inutilă, deoarece acest aspect este reglementat prin dispoziţiile art. 3 şi art. 4 din acelaşi act normativ. De asemenea, legiuitorul a continuat să păstreze în conţinutul actului normativ exprimări tautologice semnalate ca atare de Consiliul Legislativ. Este cazul sintagmei conţinute în art. 3 „coeficienţi minimali de ierarhizare salarială pentru sectoare de activitate pentru care nu au fost încheiate contracte colective de muncă aplicabile la nivelul întregului sector de activitate“ despre care Consiliul Legislativ a arătat: „cu privire la sintagma «pentru sectoarele pentru care au fost încheiate contracte colective de muncă aplicabile la nivelul întregului sector de activitate», în primul rând semnalăm exprimarea tautologică, fiind necesară revederea şi reformularea acesteia.“ 6. În critica de neconstituţionalitate formulată, autorii acesteia arată şi faptul că Legea privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional nu respectă dispoziţiile art. 108 alin. (1) şi alin. (2) din Constituţie, deoarece este încălcată competenţa de reglementare a Guvernului României stabilită prin acte normative în vigoare, respectiv Legea nr. 53/2003. În acest sens, invocă cele reţinute de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 531 din 18 iulie 2018 referitoare la exercitarea de către Parlament a competenţei sale de autoritate legiuitoare. Autorii sesizării arată că, potrivit art. 164 alin. (1^1) din Legea nr. 53/2003, „Prin hotărâre a Guvernului se poate stabili o majorare a salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată prevăzut la alin. (1), diferenţiat pe criteriile nivelului de studii şi al vechimii în muncă.“ Or, legea supusă criticii de neconstituţionalitate nu conţine nicio normă de modificare, completare sau de abrogare a dispoziţiilor art. 164 alin. (1^1) din Legea nr. 53/2003. În această situaţie, în eventualitatea intrării în vigoare a Legii privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional, va exista o dispoziţie cu caracter primar care stabileşte expres care sunt coeficienţii de ierarhizare pentru stabilirea salariului minim brut în anumite sectoare de activitate şi, pe de altă parte, o altă normă, de asemenea, cu caracter primar, care stabileşte competenţa Guvernului de a modifica prin act infralegal aceiaşi coeficienţi de ierarhizare. Norma supusă criticii de neconstituţionalitate are însă caracter ordinar, pe când norma primară care instituie competenţa Guvernului de a modifica indicii de ierarhizare, fiind cuprinsă în Codul muncii, are caracter organic şi, prin urmare, este o normă de nivel superior legii criticate în ierarhia actelor normative. Inexistenţa abrogării exprese a normei cuprinse în art. 164 alin. (1^1) din Legea nr. 53/2003, coroborată cu forţa juridică superioară a acesteia în raport cu normele cuprinse în Legea privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional, menţine competenţa Guvernului de a proceda, în temeiul legii în vigoare, la modificarea unei norme imperative stabilite la nivel primar, prin lege ordinară de către Parlament. De altfel, abrogarea expresă a unei norme juridice de nivel superior printr-un act normativ de nivel inferior ar fi contrară dispoziţiilor art. 64 alin. (1) din Legea nr. 24/2000. 7. Autorii sesizării susţin şi că Legea privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional a fost adoptată fără respectarea dispoziţiilor art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie, fiind încălcat principiul responsabilităţii fiscal-bugetare. În susţinerea acestei critici este invocată jurisprudenţa Curţii Constituţionale, de exemplu, Decizia nr. 331 din 21 mai 2019. Autorii obiecţiei arată că prin stabilirea unor coeficienţi de ierarhizare în domeniile care nu intră sub incidenţa contractelor colective de muncă sau a legilor speciale de salarizare, Parlamentul procedează la modificarea implicită a Legii bugetului de stat pentru anul 2020 nr. 5/2020, deoarece există sectoare de activitate aflate sub autoritatea administraţiei publice centrale sau a autorităţilor publice locale în care sunt angajate persoane cărora nu li se aplică dispoziţiile contractelor colective de muncă şi nu există reglementări speciale în materia stabilirii şi plăţii salariului minim brut, contractele de muncă fiind încheiate în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 53/2003 -- Codul muncii, în special în cazul regiilor autonome sau al societăţilor comerciale cu capital de stat. Modificarea salarizării în cadrul acestor entităţi care prestează servicii publice generează majorarea bugetelor angajatorilor cu impact final asupra bugetului de stat pentru anul 2020 şi pentru următorii ani fiscali, cu încălcarea dispoziţiilor art. 15 din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010. Contrar dispoziţiilor constituţionale, jurisprudenţei Curţii Constituţionale şi punctului de vedere al Consiliului Legislativ, legiuitorul a ales să adopte legea fără consultarea Guvernului cu privire la impactul reglementării asupra Legii bugetului de stat pentru anul 2020 nr. 5/2020, nesolicitând fişa financiară obligatorie. În acest sens, arată că nu există o adresă din partea conducerii Senatului sau a Camerei Deputaţilor ori a conducerii Comisiilor sesizate cu întocmirea raportului pentru propunerea legislativă cu nr. L466/2019 la Senat şi PLX nr. 525/2019 la Camera Deputaţilor. Astfel, Parlamentul, prin ambele sale Camere legislative, a procedat contrar dispoziţiilor art. 111 alin. (1) teza a doua şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie. 8. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate. 9. Guvernul a transmis punctul său de vedere prin Adresa nr. 5/3.072/2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.406 din 25 iunie 2020, prin care apreciază că este întemeiată critica de neconstituţionalitate a Legii privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 111 alin. (2) teza a doua, precum şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţia României, şi neîntemeiată sub celelalte aspecte. Astfel, arată că, potrivit legislaţiei în vigoare, în România există două modalităţi principale de stabilire a salariilor, respectiv prin negociere - fie colectivă sau individuală - şi prin lege, în cazul personalului din autorităţile şi instituţiile publice. Salariul minim brut pe ţară este prevăzut ca o măsură de protecţie a salariaţilor, având scopul de a le satisface necesităţile decente vitale în ceea ce priveşte procurarea de alimente, îmbrăcăminte, nevoia de educaţie şi recreere, şi constituie un prag sub care nu se poate coborî cu ocazia negocierii colective şi individuale sau stabilirii salariilor prin acte normative speciale. Angajatorul trebuie să garanteze salariul minim brut pe ţară şi atunci când salariaţii primesc, conform contractului colectiv sau individual de muncă, hrană, cazare sau alte facilităţi. Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 96/2018 privind prerogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 93/2019, s-a stabilit că prin hotărâre a Guvernului se poate stabili o majorare a salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată diferenţiat pe criteriile nivelului de studii şi vechimii în muncă, iar toate drepturile şi obligaţiile stabilite potrivit legii prin raportare la salariul de bază minim brut pe ţară garantat în plată se determină utilizând nivelul salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată. În acest context, dreptul tuturor salariaţilor la un salariu de bază minim este reglementat şi garantat de legea generală în materie - Codul muncii, obiectul de reglementare al legii criticate, după cum arată şi titlul acesteia, fiind stabilirea unor coeficienţi minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional. Prin urmare, nu se poate susţine că dispoziţiile criticate constituie un paralelism legislativ, interzis de art. 16 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. 10. Pe de altă parte, atât titlul legii, cât şi modul de redactare al art. 1 - art. 3 din legea criticată sunt neclare şi imprecise, aspecte care sunt de natură a conduce la încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (3) şi alin. (5) din Constituţie. Astfel, legea criticată conţine nu doar formulări incorecte şi improprii actelor normative, cum ar fi „dreptul tuturor salariaţilor la plata unui salariu brut lunar“ care se stabileşte prin „aplicarea unui coeficient raportat la salariul de bază minim brut pe ţară garantat în plată“, dar nici nu poate fi aplicată, deoarece, potrivit art. 3, ea se va aplica pentru sectoarele de activitate/unităţile care nu au încheiat contracte colective de muncă sau acolo unde nu există legi speciale privind salarizarea. 11. Guvernul consideră că este neîntemeiată critica de neconstituţionalitate prin raportare la art. 108 alin. (1) şi (2) din Constituţie, deoarece aceste prevederi constituţionale autorizează expres sau implicit Guvernul să dispună măsuri specifice prin acte de nivel infralegal, în aplicarea prevederilor instituite la nivel primar, fără însă a putea institui obligaţii, atribuţii, raporturi juridice nereglementate prin norme juridice la nivel de lege. 12. Cât priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la prevederile art. 111 şi art. 138 alin. (5) din Constituţie, Guvernul consideră că este întemeiată. În acest sens arată că introducerea unor dispoziţii care privesc salarizarea personalului, inclusiv a celui bugetar, fără o informare a Parlamentului de către Guvern, eludează cadrul constituţional stabilit pentru întocmirea bugetului public, duce la nesocotirea prevederilor constituţionale înscrise în art. 111, referitoare la informarea Parlamentului, şi ale art. 138 alin. (5), potrivit cărora nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. De asemenea aminteşte că art. 111 din Constituţie îşi găseşte concretizarea în art. 15 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi în art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc obligaţia de întocmire a fişei financiare şi care îi conferă acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat. Aceasta trebuie să cuprindă, potrivit legii, schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar. Guvernul invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale, aşa cum este Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016 - paragraful 59, sau Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016 - paragraful 30, în care s-a statuat că „în lipsa unei fişe financiare reactualizate la momentul adoptării legii conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, [...] şi în lipsa unui dialog real între Guvern şi Parlament [...], nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv, nefiind aşadar reală“. 13. În opinia Guvernului, faptul că cheltuielile de salarizare preconizate prin textele de lege criticate grevează bugetul pentru anul următor nu este de natură să justifice aprobarea unor cheltuieli fără implicarea, în condiţiile Legii fundamentale, a Guvernului, care, potrivit art. 138 alin. (2) din Constituţie, are competenţa de a elabora, anual, proiectul bugetului de stat şi al asigurărilor sociale. Aşa cum s-a subliniat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, prevederile art. 138 alin. (5) din Constituţie se referă tocmai la caracterul obiectiv şi efectiv al sursei de finanţare şi operează cu elemente de certitudine şi previzibilitate bugetară, respectiv „acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar“, iar „colaborarea loială între Parlament şi Guvern în privinţa legiferării în materie bugetară trebuie să se manifeste atât în privinţa elaborării bugetului public naţional, cât şi a modificării sale pe parcursul exerciţiului bugetar, având în vedere raţiunea pentru care este întocmit un asemenea buget, şi anume aceea de a oferi posibilitatea unei imagini de ansamblu, la nivel macroeconomic, a veniturilor şi cheltuielilor publice“. 14. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au trimis punctele de vedere solicitate asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 15. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 16. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional, care are următorul conţinut: "ART. 1 Prezenta lege garantează dreptul tuturor salariaţilor la plata unui salariu brut lunar, diferenţiat pe criteriul nivelului de studii în cadrul unui program normal de lucru. ART. 2 Cuantumul salariului brut lunar se stabileşte prin aplicarea unui coeficient raportat la salariul de bază minim brut pe ţară garantat în plată, stabilit prin hotărâre a Guvernului, potrivit legii. ART. 3 Prezenta lege stabileşte coeficienţii minimali de ierarhizare salarială pentru sectoare de activitate pentru care nu au fost încheiate contracte colective de muncă aplicabile la nivelul întregului sector de activitate şi pentru care nu există legi speciale privind salarizarea sau contract colectiv de muncă la nivel de unitate în vigoare, cu respectarea prevederilor art. 2. ART. 4 Coeficienţii minimali de ierarhizare sunt aplicabili pentru toate categoriile de salariaţi încadraţi pe funcţii pentru care este obligatoriu un nivel de calificare potrivit anexei la prezenta lege. ART. 5 Anexa face parte din prezenta lege, iar coeficienţii prevăzuţi au caracter minimal." 17. Autorii sesizării susţin că, prin modul în care a fost adoptată, precum şi prin conţinutul normativ, legea supusă analizei de constituţionalitate încalcă următoarele prevederi din Constituţie: art. 1 alin. (3) şi (5) referitor la statul român şi obligaţia respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 108 alin. (1) şi (2) privind actele Guvernului, art. 111 alin. (1) referitor la informarea Parlamentului şi art. 138 alin. (5) privind interdicţia de a aproba o cheltuială bugetară fără stabilirea sursei de finanţare. 18. În vederea soluţionării prezentei obiecţii de neconstituţionalitate, Curtea va proceda la verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, al termenului în care aceştia sunt îndrituiţi să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, iar cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea menţionată, constatarea neîndeplinirii uneia având efecte dirimante şi făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (a se vedea în acest sens Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70, sau Decizia nr. 385 din 5 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018, paragraful 32). 19. Referitor la titularii dreptului de sesizare, prezenta obiecţie de neconstituţionalitate a fost formulată de un număr de 64 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal şi de un număr de 27 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Uniunii Salvaţi România, care, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, au dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, fiind aşadar îndeplinită această primă condiţie de admisibilitate. 20. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de 2 zile, începând de la acelaşi moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgenţă. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament. Cu privire la acest aspect, Curtea constată că Legea privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional a fost adoptată, în procedură ordinară, de Camera Deputaţilor, Cameră decizională, în data de 3 iunie 2020, a fost depusă la aceeaşi dată la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii şi apoi trimisă spre promulgare, în data de 9 iunie 2020. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 11 iunie 2020. Într-o atare situaţie, luând act de faptul că sesizarea de neconstituţionalitate a fost formulată în termenul de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional. 21. În vederea analizării admisibilităţii prezentei sesizări cu privire la cel de-al treilea aspect de admisibilitate - obiectul controlului de constituţionalitate, respectiv stabilirea sferei de competenţă a Curţii cu privire la legea dedusă controlului, este necesară analiza criticilor formulate de autorii sesizării. Analizând temeiurile constituţionale invocate în susţinerea sesizării de neconstituţionalitate, precum şi motivarea obiecţiei formulate, Curtea observă că obiectul criticii în prezenta cauză îl constituie procedura de adoptare a legii, precum şi conţinutul normativ al acesteia. 22. Aşadar, nefiind incident un fine de neprimire a sesizării astfel formulate, Curtea urmează să examineze pe fond obiecţia de neconstituţionalitate. 23. Analizând cu prioritate aspectele de neconstituţionalitate extrinsecă invocate de autorii sesizării, Curtea reţine că dispoziţiile Legii privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional garantează plata unui salariu brut lunar diferenţiat pe criteriul nivelului de studii, în cadrul unui program normal de lucru. Aşa cum reiese din expunerea de motive la legea analizată, raţiunile avute în vedere de iniţiatorii proiectului de lege au fost acelea referitoare la „lipsa unui cadru legislativ care să prevadă indicatorii minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului din economia naţională, corespunzător nivelului de bază al pregătirii profesionale“ şi necesitatea prevederii acestora pentru „menţinerea unei motivări adecvate a muncii prin evitarea aplatizării excesive a grilei de salarizare“, precum şi în vederea garantării unor „forme de protecţie minimă a venitului salariatului“. Prin urmare, actul normativ consacră dreptul la diferenţiere salarială atunci când nivelul de calificare este relevant, fiind obligatoriu pentru încadrarea pe funcţie. În anexa la legea supusă analizei de constituţionalitate se prevăd coeficienţii minimi de ierarhizare în funcţie de nivelul de calificare. 24. Curtea apreciază că dispoziţiile legii analizate prevăd măsuri cu implicaţii asupra bugetului de stat, astfel că, potrivit dispoziţiilor art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituţie, este obligatorie solicitarea informării Guvernului. Totodată, sunt incidente prevederile art. 138 alin. (5) din Constituţie şi ale art. 15 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, referitoare la obligativitatea întocmirii unei fişe financiare, cu respectarea condiţiilor prevăzute de art. 21 din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată. 25. Aceeaşi concluzie este reţinută şi în observaţiile cuprinse în pct. 2 din Avizul Consiliului Legislativ nr. 668 din 2 august 2019 referitor la propunerea legislativă pentru stabilirea indicatorilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului din economia naţională, precum şi în observaţiile cuprinse în pct. 3 din punctul de vedere al Guvernului cu privire la acelaşi proiect de lege, formulat în temeiul art. 111 alin. (1) din Constituţie, în care se arată că iniţiativa legislativă implică creşterea cheltuielilor de la bugetul de stat şi este necesară precizarea sursei de finanţare pentru fiecare obiectiv de cheltuieli bugetare preconizat. 26. Sintetizând exigenţele stabilite de legiuitorul constituant prin prevederile art. 111 alin. (1) şi art. 138 alin. (5) din Constituţie, aşa cum au fost dezvoltate în jurisprudenţa sa anterioară, Curtea, prin deciziile nr. 56 din 5 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 12 martie 2020, şi nr. 58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 205 din 13 martie 2020, a reţinut că, potrivit art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituţie, „În cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie“. Cu privire la această prevedere a Legii fundamentale, Curtea, în jurisprudenţa sa, a reţinut că stabileşte, pe de o parte, obligaţia Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de a prezenta informaţiile şi documentele necesare actului legiferării şi, pe de altă parte, modalitatea de obţinere a acestor informaţii, respectiv la cererea Camerei Deputaţilor, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora (Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 18 iunie 2019). Acest text consacră garanţia constituţională a colaborării dintre Parlament şi Guvern în procesul de legiferare, instituind obligaţii reciproce în sarcina celor două autorităţi publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1195 din 14 decembrie 2004). Curtea a mai reţinut că în cadrul raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern este obligatorie solicitarea unei informări atunci când iniţiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligaţie a Parlamentului este în consonanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (2) care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competenţe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligaţiei de a cere informarea menţionată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecinţă neconstituţionalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007). 27. Prin Decizia nr. 629 din 9 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 28 ianuarie 2019, şi prin Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, precitată, Curtea a precizat că art. 111 alin. (1) din Constituţie „prevede expres şi limitativ că relaţia dintre autorităţile menţionate se realizează prin intermediul preşedinţilor Camerei Deputaţilor, Senatului sau comisiilor parlamentare“. În acest sens au fost invocate, de altfel, şi normele regulamentare care detaliază procedura legislativă. Astfel, dând expresie prevederilor constituţionale menţionate, Regulamentul Camerei Deputaţilor, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 481 din 28 iunie 2016, stabileşte în art. 92 alin. (4) că „În cazul propunerilor legislative depuse în condiţiile alin. (1), care implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele Camerei Deputaţilor va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, în acelaşi termen de 15 zile“, iar la alin. (6) că „Dacă în cursul dezbaterii, în comisia sesizată în fond apar amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele comisiei va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, într-un termen care să se încadreze în termenul de predare a raportului.“ De asemenea Regulamentul Senatului stabileşte la art. 88 alin. (3) că „Propunerile legislative se comunică Guvernului în termen de 3 zile de la prezentarea în Biroul permanent, pentru a se pronunţa şi în ceea ce priveşte aplicarea art. 111 din Constituţia României, republicată“ , iar la art. 92 alin. (6) că „Propunerile legislative formulate de senatori şi deputaţi, care implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, trebuie să fie însoţite de dovada solicitării informării Guvernului, înaintată prin preşedintele Senatului, în conformitate cu dispoziţiile art. 111 din Constituţia României, republicată“. Prin urmare, Curtea a statuat că „un document prin care o Cameră a Parlamentului transmite Guvernului o iniţiativă legislativă solicitând informarea prevăzută de art. 111 din Constituţie, dar care nu este semnat de preşedintele Camerei respective, nu produce efectul juridic consacrat de norma constituţională, neabsolvind Camera de obligaţia prevăzută de art. 111 teza a doua din Constituţie“. 28. În ceea ce priveşte Legea privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional, Curtea constată că, prin Adresa nr. 3.978 din 4 iulie 2019, secretarul general al Senatului a înaintat secretarului general al Guvernului solicitarea de informare în temeiul art. 111 din Constituţie. Guvernul a trimis punctul său de vedere cu nr. 3.746 din 28 mai 2020, acesta fiind înregistrat la secretarul general al Camerei Deputaţilor cu nr. 2/3.457 din 29 mai 2020. 29. Examinând procesul legislativ, Curtea constată că obligaţia Senatului, ca primă Cameră sesizată, de a solicita informarea Guvernului asupra Propunerii legislative privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional s-a realizat cu încălcarea prevederilor art. 111 alin. (1) din Constituţie, adresa înaintată secretarului general al Guvernului fiind semnată, contrar prevederilor constituţionale arătate, precum şi dispoziţiilor art. 92 alin. (6) din Regulamentul Senatului, de către secretarul general al Senatului, şi nu de către preşedintele acestei Camere. Or, aşa cum a statuat Curtea Constituţională prin Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, paragraful 46, condiţia impusă de norma constituţională reprezintă o cerinţă de validitate a actului prin care se solicită informarea, astfel că neîndeplinirea ei afectează însăşi existenţa actului. Cu alte cuvinte, un document prin care o Cameră a Parlamentului transmite Guvernului o iniţiativă legislativă, solicitând informarea prevăzută de art. 111 din Constituţie, dar care nu este semnat de preşedintele Camerei respective, nu produce efectul juridic consacrat de norma constituţională, neabsolvind Camera de obligaţia prevăzută de art. 111 teza a doua din Constituţie. 30. Examinând criticile de neconstituţionalitate extrinsecă formulate prin raportare la dispoziţiile constituţionale cuprinse în art. 138 alin. (5), Curtea reţine că, aşa cum a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa, obligativitatea indicării sursei de finanţare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare, prevăzută de norma constituţională, constituie un aspect distinct de cel al lipsei fondurilor pentru susţinerea finanţării din punct de vedere bugetar. Astfel, prin Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008, Curtea Constituţională a reţinut că stabilirea sursei de finanţare şi insuficienţa resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituţie, iar al doilea nu are caracter constituţional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern. Art. 138 alin. (5) din Constituţie impune stabilirea concomitentă atât a alocaţiei bugetare, ce are semnificaţia unei cheltuieli, cât şi a sursei de finanţare, ce are semnificaţia venitului necesar pentru suportarea acesteia, spre a evita consecinţele negative, pe plan economic şi social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996). Aşadar, norma constituţională nu se referă la existenţa in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul ca acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat, pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar. 31. Prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 58, Curtea a reţinut că, întrucât „nu are competenţa să se pronunţe cu privire la caracterul suficient al resurselor financiare, rezultă că aceasta are doar competenţa de a verifica, prin raportare la art. 138 alin. (5) din Constituţie, dacă pentru realizarea cheltuielii bugetare a fost indicată sursa de finanţare“. Or, această verificare se poate realiza doar prin raportare la prevederile legale cuprinse în art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi în art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc obligaţia de întocmire a fişei financiare şi care îi conferă acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat. Aceasta trebuie să cuprindă, potrivit legii, schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar. 32. În ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor care impun solicitarea fişei financiare, Curtea reţine că, atâta vreme cât dispoziţiile legale generează impact financiar asupra bugetului de stat, obligaţia solicitării fişei financiare incumbă tuturor iniţiatorilor, în temeiul art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, potrivit cărora „În cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/ iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii au obligaţia să prezinte: a) fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002 [...]“, iar dacă acestea sunt rezultatul unor amendamente admise în cadrul procedurii legislative, prima Cameră sesizată sau Camera decizională, după caz, are obligaţia de a solicita fişa financiară (a se vedea în acest sens Decizia nr. 764 din 18 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 9 martie 2015). 33. Apoi, Curtea reaminteşte faptul că nu deputatul sau senatorul trebuie să întocmească fişa financiară, ci Guvernul, art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 stabilind expres că "În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării“. Prin urmare, pentru a respecta procedura constituţională de adoptare a unui act normativ care implică o cheltuială bugetară, este suficient ca iniţiatorii actului normativ să facă dovada că, în temeiul dispoziţiilor legale anterior menţionate, au solicitat Guvernului fişa financiară. Netransmiterea fişei financiare în termenul legal de către autoritatea publică care are obligaţia de a întocmi acest document nu poate constitui un impediment în continuarea procedurii de legiferare. Sub acest aspect, prin Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 21 februarie 2017, paragraful 59, Curtea a stabilit că „a ridica această competenţă a Guvernului la nivel de regulă constituţională implicit admisă de art. 138 alin. (5) din Constituţie ar echivala cu o condiţie potestativă pură în sensul că orice lege ce are implicaţii bugetare ar putea fi adoptată numai dacă Guvernul a întocmit şi a transmis Parlamentului fişa financiară. Or, dacă Guvernul nu susţine iniţiativa legislativă/nu este de acord cu ea şi, prin urmare, nu transmite fişa financiară, nu poate bloca procesul legislativ printr-o atitudine omisivă" 34. Un alt aspect vizează faptul că „fişa financiară prevăzută de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 nu trebuie confundată cu punctul de vedere emis de Guvern conform art. 11 lit. b^1) din Legea nr. 90/2001 [punct de vedere emis ca urmare a solicitării formulate în temeiul art. 111 alin. (1) din Constituţie, n.r.], cele două documente generate de Guvern având un regim juridic şi, implicit, finalităţi diferite. Prin urmare, atunci când o propunere legislativă are implicaţii bugetare, Guvernul trebuie să prezinte ambele documente menţionate, aşadar atât punctul de vedere, cât şi fişa financiară“ (a se vedea Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, precitată, paragraful 60). 35. Cu privire la efectele pe care le produce lipsa fişei financiare, Curtea a stabilit, de exemplu, prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, precitată, paragraful 59, sau Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 886 din 4 noiembrie 2016, paragraful 30, că, „în lipsa unei fişe financiare reactualizate la momentul adoptării legii conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, [...] şi în lipsa unui dialog real între Guvern şi Parlament [... ], nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv, nefiind aşadar reală“. 36. Or, în ceea ce priveşte legea supusă prezentului control de constituţionalitate, Curtea constată că nu au fost îndeplinite condiţiile legale şi constituţionale referitoare la solicitarea fişei financiare nici de către iniţiatorii propunerii legislative şi nici de către Camera Parlamentului în care au fost propuse şi adoptate amendamente. Neîndeplinirea obligaţiei solicitării fişei financiare conduce, în mod firesc, la concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi real, astfel că au fost încălcate prevederile constituţionale cuprinse în art. 138 alin. (5) referitoare la stabilirea sursei de finanţare. 37. În concluzie, întrucât cheltuielile preconizate prin textele de lege criticate grevează asupra bugetului de stat, adoptarea lor ar fi fost posibilă doar după stabilirea sursei de finanţare în condiţiile Legii fundamentale şi după solicitarea informării Parlamentului de către Guvern. Or, Curtea constată că, în secţiunea a 4-a din expunerea de motive la Legea privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional se menţionează, în mod expres, că iniţiatorii reglementării au apreciat că aceasta nu are impact asupra bugetului general consolidat, astfel că nu au întreprins demersuri în acest sens. 38. Curtea consideră că neîndeplinirea obligaţiei iniţiatorilor legii de a solicita Guvernului fişa financiară, conform art. 138 alin. (5) din Constituţie coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, şi a obligaţiei preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului de solicitare a informării din partea Guvernului, potrivit prevederilor art. 111 alin. (1) din Constituţie, conduce la concluzia că între Parlament şi Guvern nu a existat un dialog real cu prilejul adoptării legii supuse controlului, iar Parlamentul a decis asupra majorării unor cheltuieli bugetare întemeindu-se pe o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv. 39. Faţă de temeinicia motivelor de neconstituţionalitate extrinsecă, reţinută prin raportare la dispoziţiile art. 111 alin. (1) teza a doua şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie, care afectează Legea privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional, Curtea constată că nu mai este cazul să examineze criticile de neconstituţionalitate intrinsecă invocate de autorii sesizării. 40. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de un număr de 64 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal şi de un număr de 27 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Uniunii Salvaţi România şi constată că Legea privind stabilirea coeficienţilor minimali de ierarhizare privind salarizarea personalului la nivel naţional este neconstituţională, în ansamblul său. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 14 iulie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Patricia Marilena Ionea -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
