Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Valentina │- │
│Bărbăţeanu │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 239/2007 privind reglementarea regimului juridic al unor bunuri imobile aflate în folosinţa unităţilor de cult, obiecţie formulată de 50 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Uniunea Salvaţi România şi al Uniunii Democrate Maghiare din România, precum şi neafiliaţi. De asemenea sesizarea a fost semnată şi de un senator aparţinând Grupului parlamentar al Uniunii Democrate Maghiare din România. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.830 din 3 iunie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 666A/2020. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia arată că, până în prezent, autorităţile publice au considerat că intră sub incidenţa Legii nr. 239/2007 doar imobilele atribuite în folosinţă gratuită cultelor religioase între data de 1 ianuarie 1990 şi data intrării în vigoare a legii menţionate, respingând cererile de transmitere fără plată a dreptului de proprietate asupra imobilelor primite în folosinţă gratuită după intrarea în vigoare a acesteia. Precizează că intenţia iniţiatorului legii criticate, exprimată în expunerea de motive anexată acesteia, a fost de a înlătura posibilitatea acestei interpretări restrictive a prevederilor referitoare la imobilele care au fost atribuite, după data de 1 ianuarie 1990, în folosinţa gratuită a cultelor religioase, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 136 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. În acest sens, autorii obiecţiei de neconstituţionalitate arată că noţiunile de „garantare“ şi „ocrotire“ a proprietăţii publice, cuprinse în art. 136 alin. (2) din Constituţie, au semnificaţii distincte. Astfel, prin garantare se urmăreşte, pe de o parte, protejarea unităţilor administrativ-teritoriale împotriva unor acţiuni abuzive ale statului, în vederea asigurării principiului autonomiei locale, prevăzut de art. 120 alin. (1) din Constituţie, şi, pe de altă parte, protejarea patrimoniului public împotriva unor acţiuni ilegale de trecere a unor bunuri din domeniul public în domeniul privat, iar prin ocrotire se înţelege apărarea, prin lege, a dreptului de proprietate publică împotriva oricăror încălcări, indiferent din partea cui ar veni. Un exemplu de modalitate de ocrotire a dreptului de proprietate publică printr-o lege se regăseşte în Codul administrativ, care nu reglementează o procedură de trecere a bunurilor din domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale direct în domeniul privat al terţilor, ci mai întâi în domeniul privat al aceluiaşi titular al dreptului de proprietate. Abia ulterior, după ce bunurile respective intră în circuitul civil şi încetează să mai fie inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, pot fi trecute în domeniul privat al statului sau al altei unităţi administrativ-teritoriale ori pot fi vândute, date în administrare, concesionate sau închiriate altor persoane juridice sau fizice. Aşadar, prin impunerea unei proceduri în mai multe etape, fiecare cu actorii şi regulile sale specifice, bunurile aflate în domeniul public sunt protejate prin lege, conform dezideratului consacrat la nivel constituţional. În contradicţie cu acest principiu fundamental este art. 3 alin. (2) din Legea nr. 239/2007, care prevede că, dacă imobilul atribuit în folosinţă gratuită unităţii de cult se află în domeniul public, prin aceeaşi hotărâre se aprobă atât trecerea acestuia în domeniul privat al statului sau al unităţii administrativ-teritoriale, cât şi transmiterea fără plată în proprietatea privată a unităţii de cult solicitante. Este eliminată astfel ab initio orice analiză prealabilă trecerii imobilului din domeniul public în domeniul privat, simpla constatare a stării de fapt constând în atribuirea acestuia în folosinţa gratuită a unui cult religios după data de 1 ianuarie 1990 fiind suficientă pentru realizarea acestei operaţiuni, simultan cu transmiterea, fără contraprestaţie, în patrimoniul unei persoane juridice de drept privat. Prin urmare, chiar dacă, ulterior atribuirii în folosinţa gratuită a cultului religios, imobilul ar deveni obiectul exclusiv al proprietăţii publice, de exemplu în baza unei legi organice sau prin descoperirea unor bogăţii de subsol etc., titularul dreptului de proprietate publică s-ar afla în imposibilitatea de a refuza să soluţioneze favorabil cererea de transmitere fără plată a imobilului pentru acest motiv, eludându-se astfel dispoziţiile art. 136 alin. (2) din Constituţie. 4. Se mai arată că formularea actuală a art. 1 alin. (1) din Legea nr. 239/2007 a permis Guvernului şi consiliilor unităţilor administrativ-teritoriale utilizarea unei interpretări restrictive, conform căreia sub incidenţa actului normativ se află doar imobilele atribuite în folosinţă gratuită cultelor religioase între data de 1 ianuarie 1990 şi data intrării sale în vigoare, respectiv 3 august 2007. Astfel, obiectul de reglementare al legii a rămas esenţialmente determinabil prin raportare la efectuarea unui act juridic într-un anumit interval de timp, anterior şi precis delimitat. Forma propusă de iniţiatorul legii criticate nu mai permite o asemenea interpretare şi încadrează sub imperiul Legii nr. 239/2007 inclusiv imobilele atribuite în folosinţă gratuită cultelor religioase după data intrării sale în vigoare, pe termen nedeterminat. Această modificare contravine principiului ocrotirii prin lege a proprietăţii publice, deoarece permite autorităţilor publice titulare să vulnerabilizeze orice imobile aflate în domeniul public prin simpla atribuire a acestora în folosinţa gratuită a cultelor religioase, act care le conferă acestor entităţi dreptul ca bunurile respective să le fie transmise în proprietate, la cerere şi cu titlu gratuit. Or, asigurarea protecţiei constituţionale a proprietăţii publice reclamă efectuarea anumitor formalităţi pentru trecerea bunurilor din domeniul public în domeniul privat, constând în adoptarea de hotărâri de către Guvern sau consiliile unităţilor administrativ-teritoriale, după caz, acte administrative care trebuie însoţite de note de fundamentare, respectiv de referate de aprobare, în conformitate cu dispoziţiile art. 30 alin. (1) lit. b) şi c) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. 5. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere. 6. Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În susţinerea punctului său de vedere, arată că solicitarea verificării neconstituţionalităţii priveşte însăşi legea de bază, aflată în prezent în vigoare. Astfel, observă că se critică prevederile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 239/2007, deşi acest articol nu a făcut obiect al modificării prin legea în cauză, care a vizat strict art. 1 alin. (1) din Legea nr. 293/2007. Ca atare, apreciază că acele critici de neconstituţionalitate care nu privesc conţinutul Legii pentru modificarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 239/2007 nu pot fi reţinute. Aceasta, deoarece, potrivit art. 146 din Constituţie, există diferenţe majore între controlul de constituţionalitate anterior şi cel ulterior. Pentru evidenţierea acestora, invocă prevederile art. 146 lit. a) şi d) din Legea fundamentală, art. 15 şi art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale şi art. 134 şi 136 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, precizând subiectele de drept care pot sesiza Curtea Constituţională cu exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, respectiv a posteriori, obiectul asupra căruia poartă fiecare tip de control şi efectele acestora, conform art. 147 alin. (1) şi (2) din Constituţie. Or, criticile autorului sesizării care privesc legea aflată în vigoare nu pot fi reţinute, întrucât sesizarea nu îndeplineşte condiţiile unei proceduri de control de constituţionalitate a posteriori. 7. În plus, în ceea ce priveşte critica potrivit căreia, în conformitate cu art. 3 alin. (2) din Legea nr. 239/2007, imobilele vizate de acesta trec din domeniul public al statului în proprietatea privată a cultelor, contravenind Codului administrativ, care nu reglementează o astfel de procedură, observă că, în această materie, Codul administrativ reprezintă legea generală, iar Legea nr. 239/2007 reprezintă legea specială care, potrivit principiului specialia generalibus derogant, se aplică prioritar. 8. Cu privire la modificarea adusă de legea supusă controlului de constituţionalitate, arată că singura diferenţă dintre textul aflat în vigoare şi textul modificat constă în înlocuirea sintagmei „care au fost atribuite“ cu cea de „atribuite“, cu referire la imobilele aflate în folosinţa gratuită a cultelor religioase după data de 1 ianuarie 1990. Această modificare reprezintă doar o clarificare a înţelesului legii, în condiţiile în care sintagma „care au fost atribuite“ a fost interpretată în sensul că doar imobilele atribuite în folosinţa gratuită a cultelor religioase după data de 1 ianuarie 1990 şi până la data intrării în vigoare a Legii nr. 239/2007 fac obiectul textului de lege, deşi legea nu prevedea o astfel de limitare, dedusă pe calea unei interpretări neautentice. Noua formulare conduce la eliminarea interpretării restrictive menţionate, permiţând trecerea în proprietatea cultelor religioase a imobilelor care le-au fost atribuite în folosinţă gratuită inclusiv după intrarea în vigoare a Legii nr. 239/2007, cu condiţia să nu fi făcut obiect al retrocedării până la data aderării României la Uniunea Europeană. 9. Având în vedere considerentele prezentate, apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate formulată este neîntemeiată şi solicită respingerea acesteia. 10. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. 11. La dosar, a fost primit un document prin care Patriarhia Română şi-a exprimat opinia cu privire la legea criticată, în sensul constituţionalităţii acesteia. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 12. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 13. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie prevederile Legii pentru modificarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 239/2007 privind reglementarea regimului juridic al unor bunuri imobile aflate în folosinţa unităţilor de cult. Aceasta are un articol unic, cu următoarea redactare: "ARTICOL UNIC Alineatul (1) al articolului 1 din Legea nr. 239/2007 privind reglementarea regimului juridic al unor bunuri imobile aflate în folosinţa unităţilor de cult, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 1 august 2007, se modifică şi va avea următorul cuprins: "ART. 1 (1) Imobilele aflate în proprietatea statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale, atribuite în folosinţă gratuită cultelor religioase după 1 ianuarie 1990, pot fi transmise fără plată în proprietatea unităţilor de cult deţinătoare, în condiţiile prezentei legi."" 14. Dispoziţiile din Legea fundamentală invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 136 alin. (2), potrivit cărora proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. (1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate 15. Curtea constată că sesizarea îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba despre o lege adoptată şi nepromulgată încă, cât şi sub aspectul titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind formulată de 50 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Uniunea Salvaţi România şi al Uniunii Democrate Maghiare din România, precum şi neafiliaţi. De asemenea sesizarea a fost semnată şi de un senator aparţinând Grupului parlamentar al Uniunii Democrate Maghiare din România. 16. Termenul prevăzut de lege pentru sesizarea Curţii Constituţionale cu exercitarea controlului de constituţionalitate a priori a fost, de asemenea, respectat. Astfel, din urmărirea procesului legislativ, se constată că legea a fost adoptată de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, la data de 27 mai 2020 şi a fost depusă în aceeaşi zi la Secretarul general al Camerei Deputaţilor şi la cel al Senatului în vederea exercitării dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii. Pe data de 2 iunie 2020 a fost trimisă Preşedintelui României, iar pe 3 iunie a fost înregistrată la Curtea Constituţională obiecţia de neconstituţionalitate ce formează obiectul prezentului dosar, fără ca în acest interval de timp legea să fi fost promulgată. 17. Faţă de acest parcurs legislativ, Curtea reţine că, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, „în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, cu 5 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare, legea se comunică Guvernului, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi Avocatului Poporului şi se depune la secretarul general al Camerei Deputaţilor şi la cel al Senatului. În cazul în care legea a fost adoptată cu procedură de urgenţă, termenul este de două zile“. 18. În jurisprudenţa sa, Curtea a constatat că termenele cuprinse la art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 au un caracter de protecţie pentru titularii dreptului de sesizare a instanţei constituţionale cu exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, astfel că nu există nicio sancţiune dacă sesizarea se realizează după expirarea acestora. Într-o astfel de ipoteză însă, pentru a fi reţinută admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate formulate, este esenţial ca legea supusă controlului să nu fi fost promulgată în prealabil de Preşedintele României. Termenul de 5, respectiv de 2 zile, la care face referire art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 nu poate fi calificat ca fiind un termen de decădere, în sensul că numai în interiorul acestuia poate fi sesizată Curtea Constituţională cu soluţionarea unei obiecţii de neconstituţionalitate, ci, dimpotrivă, are semnificaţia unei garanţii asociate dreptului de sesizare a Curţii, care implică o interdicţie totală de promulgare a legii în acest termen. Consecinţa nerespectării termenului menţionat constă doar în faptul că, formulând obiecţia în afara termenului, autorul acesteia se expune riscului ca, până la acel moment, Preşedintele să promulge legea. Însă, în condiţiile în care, la primirea sesizării, Curtea încunoştinţează Preşedintele cu privire la înregistrarea pe rolul său a cererii de exercitare a controlului de constituţionalitate a priori, acesta nu are competenţa de a emite, în tot acest răstimp, decretul de promulgare a legii (a se vedea în acest sens şi Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 21 februarie 2017, paragraful 25, Decizia nr. 299 din 3 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 408 din 14 mai 2018, paragraful 31, sau Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 51 ). 19. În cauza de faţă, obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă şi prin prisma acestui aspect, întrucât legea nu fusese promulgată până la sesizarea Curţii în vederea exercitării controlului de constituţionalitate a priori. (2) Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate 20. Autorii prezentei obiecţii de neconstituţionalitate formulează critici de natură intrinsecă, prin raportare la dispoziţiile art. 136 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. 21. Legea criticată are un articol unic, prin care modifică art. 1 alin. (1) din Legea nr. 239/2007, precizând că imobilele aflate în proprietatea statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale, atribuite în folosinţă gratuită cultelor religioase după 1 ianuarie 1990, pot fi transmise fără plată în proprietatea unităţilor de cult deţinătoare. Diferenţa faţă de varianta iniţială a acestor prevederi legale rezidă în schimbarea modalităţii gramaticale de individualizare a imobilelor vizate. În redactarea în prezent în vigoare se face referire la imobilele „care au fost atribuite“, iar legea modificatoare are în vedere imobilele „atribuite“. În expunerea de motive se precizează că finalitatea acestei modificări este de a aduce în domeniul de aplicaţie a legii şi imobilele care au fost atribuite cultelor religioase în folosinţă gratuită după 4 august 2007 - data intrării în vigoare a Legii nr. 239/2007 -, astfel încât să poată fi trecute în proprietatea unităţilor de cult religios nu doar cele care au fost astfel atribuite din anul 1990 până la acel moment, aşa cum se proceda ca urmare a interpretării date până în prezent prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 239/2007. Autorii obiecţiei critică faptul că forma propusă de iniţiator şi adoptată de Parlament nu mai lasă loc pentru o asemenea interpretare şi încadrează sub cupola Legii nr. 239/2007 inclusiv imobilele atribuite în folosinţă gratuită cultelor religioase după data intrării sale în vigoare, pe termen nedeterminat, vulnerabilizând bunurile aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale. 22. Curtea apreciază că modificarea operată prin legea supusă controlului de constituţionalitate nu este de natură să contravină dispoziţiilor art. 136 alin. (2) din Constituţie referitoare la garantarea şi ocrotirea proprietăţii publice, întrucât stabilirea sferei imobilelor care pot fi trecute, la cerere, în proprietatea privată a cultelor religioase, ulterior atribuirii acestora în folosinţa gratuită, constituie o opţiune a legiuitorului, care are dreptul suveran de a reglementa regimul juridic al unor bunuri, aşa cum apreciază adecvat situaţiilor din practică. Redactarea propusă conservă voinţa iniţială a legiuitorului, de a permite trecerea în proprietatea cultelor religioase a imobilelor atribuite în folosinţă gratuită, operând doar o precizare, sub aspect temporal, a domeniului de aplicare a legii, prin utilizarea exprimării care urmăreşte să înlăture interpretarea în baza căreia puteau fi transmise fără plată în proprietatea unităţilor de cult doar imobilele atribuite acestora în folosinţă gratuită până la intrarea în vigoare a Legii nr. 239/2007. 23. Curtea subliniază că, potrivit regimului constituţional şi legal al dreptului de proprietate publică, acesta poate purta asupra unor bunuri care formează obiect exclusiv al proprietăţii publice sau poate avea ca obiect bunuri care pot aparţine deopotrivă domeniului public sau celui privat al statului ori al unităţilor administrativ-teritoriale, după caz. 24. Prima categorie de bunuri menţionate este individualizată în art. 136 alin. (3) din Constituţie, care include, pe de o parte, bunuri care sunt obiect exclusiv al proprietăţii publice ca urmare a destinaţiei acestora, fiind prin natura lor de interes public sau naţional (bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental) şi, pe de altă parte, bunuri care dobândesc această calificare prin declaraţia legii. 25. Curtea constată că, în condiţiile existenţei unui regim juridic al bunurilor care sunt proprietatea exclusivă a statului strict configurat la nivel constituţional şi legal, este exclusă de plano ipoteza luată în discuţie de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate, conform căreia titularul dreptului de proprietate publică s-ar afla în imposibilitatea de a refuza să soluţioneze favorabil cererea de transmitere fără plată a imobilului atunci când, ulterior atribuirii în folosinţa gratuită a cultului religios, acesta ar deveni obiectul exclusiv al proprietăţii publice, de exemplu în baza unei legi organice sau prin descoperirea unor bogăţii de subsol. Curtea constată, sub acest aspect, că, potrivit art. 136 alin. (4), caracteristica definitorie a bunurilor care fac obiectul proprietăţii publice este inalienabilitatea, astfel că eventualele acte de înstrăinare a acestora, indiferent în temeiul cărei reglementări ar fi încheiate, sunt lovite de nulitate absolută. Aşadar, intervenirea unei situaţii precum cea antamată în motivarea excepţiei este contracarată prin acest remediu legal categoric, desprins din prevederile constituţionale menţionate. 26. Curtea reţine, totodată, că modificarea preconizată nu aduce atingere dreptului de proprietate publică al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, acesta fiind în continuare caracterizat de garanţiile specifice conferite prin aplicarea coroborată a legislaţiei incidente, interpretarea sistemică a actelor normative fiind impusă de necesitatea coerenţei şi unităţii ansamblului normativ, care exclude existenţa izolată a unei norme. Ca atare, textul de lege criticat trebuie examinat prin prisma celorlalte dispoziţii legale care configurează regimul proprietăţii publice. 27. Astfel, analizând ipoteza în care bunul imobil în discuţie face parte din domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, Curtea reţine că, potrivit art. 874 alin. (1) şi (3) şi art. 867 alin. (1) din Codul civil, dreptul de folosinţă asupra bunurilor proprietate publică se acordă, cu titlu gratuit, pe termen limitat, în favoarea instituţiilor de utilitate publică - aşa cum sunt cultele religioase recunoscute ca atare - şi se constituie, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean sau a consiliului local. Art. 3 din Legea nr. 239/2007 stabileşte că cererile de transmitere a dreptului de proprietate se soluţionează de titularul dreptului de proprietate (unitate administrativ-teritorială sau statul) prin hotărâre, precizând că, în situaţia în care, în momentul atribuirii, imobilul se află în domeniul public, prin hotărâre se va aproba şi trecerea acestuia în domeniul privat al statului sau al unităţii administrativ-teritoriale, potrivit legii. Faţă de susţinerea autorilor obiecţiei în sensul că asigurarea protecţiei constituţionale a proprietăţii publice reclamă efectuarea anumitor formalităţi pentru trecerea bunurilor din domeniul public în domeniul privat, constând în adoptarea de hotărâri de către Guvern sau, după caz, de consiliile unităţilor administrativ-teritoriale, care trebuie însoţite de note de fundamentare, respectiv de referate de aprobare, Curtea observă că aplicarea textului de lege la care fac referire autorii obiecţiei se face coroborat cu dispoziţiile art. 361 alin. (1)-(3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, potrivit cărora trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia se face prin hotărâre a Guvernului, dacă prin lege nu se dispune altfel, iar trecerea unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul privat al acesteia se face prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti ori a consiliului local al comunei, al oraşului sau al municipiului, după caz, dacă prin lege nu se dispune altfel. Totodată, art. 361 alin. (3) din Codul administrativ prevede că în instrumentele de prezentare şi motivare ale hotărârilor menţionate se regăseşte, în mod obligatoriu, justificarea temeinică a încetării uzului sau interesului public naţional sau local, după caz. În mod similar era reglementată această problematică şi prin Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, modificată prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, care, prin art. 10 alin. (2), stabilea că trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, dacă prin Constituţie sau prin lege nu se dispune altfel. 28. Curtea constată că, raportat la domeniul său de reglementare, Legea nr. 239/2007 mai oferă o garanţie, constând în interdicţia, impusă prin art. 4, de înstrăinare pe un interval de timp de 30 de ani a imobilelor astfel dobândite, sub sancţiunea nulităţii absolute a actului de transmitere a proprietăţii şi a repunerii în situaţia anterioară. Totodată, relevant sub aspectul protecţiei dreptului de proprietate publică este faptul că legea criticată nu obligă titularul acestui drept să transfere bunul imobil în proprietatea unităţii de cult solicitante, care l-a deţinut în folosinţă gratuită, ci îi oferă o opţiune în acest sens. 29. Aşadar, susţinerea referitoare la pretinsa vulnerabilizare a garanţiilor dreptului de proprietate publică nu poate fi reţinută, întrucât acestea se menţin nealterate şi ulterior modificării preconizate de legea criticată. Bunurile imobile care intră în sfera de aplicare a legii, astfel cum aceasta este conturată ca urmare a modificării propuse, vor putea fi trecute în proprietatea privată a cultelor religioase, dar doar în condiţiile respectării rigorilor impuse de regimul bunului vizat. Aceasta deoarece cadrul legislativ actual configurează modalitatea de atribuire în folosinţă gratuită, pe de o parte, şi, pe de altă parte, schimbarea regimului juridic al bunului în discuţie, în sensul trecerii acestuia, dacă este cazul, din proprietatea publică a statului sau a unităţii administrativ-teritoriale în proprietatea privată a aceluiaşi titular, urmând ca dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 239/2007 să opereze numai după efectuarea acestui transfer. 30. Curtea observă că, în realitate, prin critica formulată, autorii acesteia translatează, de fapt, controlul de constituţionalitate asupra prevederilor art. 3 alin. (2) din Legea nr. 239/2007, în prezent în vigoare, text care nu a făcut obiectul modificării prin legea ce constituie obiect al analizei în cauza de faţă. Prevederile menţionate stabilesc că „În situaţia în care în momentul atribuirii imobilul se afla în domeniul public, prin hotărâre se va aproba şi trecerea acestuia în domeniul privat al statului sau al unităţii administrativ-teritoriale, potrivit legii“. Or, în cadrul controlului de constituţionalitate întemeiat pe art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, care poartă asupra prevederilor unei legi adoptate de Parlament, dar care nu a intrat în vigoare, nefiind încă promulgată de Preşedintele României şi trimisă apoi spre publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, nu se poate analiza constituţionalitatea unui text de lege cuprins într-o lege aflată deja în fondul activ al legislaţiei - chiar dacă acesta face parte din legea care urmează să fie modificată - doar pe considerentul că ar exista o legătură logică între cele două prevederi. Este de principiu că toate dispoziţiile cuprinse într-o lege se află într-o relaţie indisolubilă, constituind împreună un ansamblu coerent, care este circumscris domeniului de reglementare al legii respective, dar analiza de constituţionalitate nu poate fi în mod artificial deplasată asupra unor prevederi cu privire la care controlul de constituţionalitate se poate exercita în alte condiţii, strict definite prin Constituţie şi Legea nr. 47/1992, respectiv pe calea excepţiei de neconstituţionalitate ridicate în cadrul unui proces aflat pe rolul unei instanţe sau direct de Avocatul Poporului. 31. În fine, Curtea precizează că, în condiţiile constatării conformităţii legii criticate cu dispoziţiile constituţionale invocate de autorii obiecţiei, oportunitatea soluţiei legislative conţinute de legea în discuţie nu poate fi supusă cenzurii instanţei de contencios constituţional, ţinând de opţiunea exclusivă şi suverană a Parlamentului. 32. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că Legea pentru modificarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 239/2007 privind reglementarea regimului juridic al unor bunuri imobile aflate în folosinţa unităţilor de cult este constituţională în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 8 iulie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Valentina Bărbăţeanu OPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluţia pronunţată de Curtea Constituţională, cu majoritate de voturi, formulăm prezenta opinie separată, considerând că sesizarea vizând neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii pentru modificarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 239/2007 privind reglementarea regimului juridic al unor bunuri imobile aflate în folosinţa unităţilor de cult, formulată de 51 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Uniunea Salvaţi România şi al Uniunii Democrate Maghiare din România, precum şi neafiliaţi, se impunea a fi admisă, întrucât legea criticată încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta sa privind calitatea legii, prin nesocotirea normelor de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cuprinse în art. 30 şi art. 31 din Legea nr. 24/2000, precum şi dispoziţiile art. 136 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. 1. Legea pentru modificarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 239/2007 privind reglementarea regimului juridic al unor bunuri imobile aflate în folosinţa unităţilor de cult, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 1 august 2007, are un articol unic, cu următoarea redactare: "ARTICOL UNIC Alineatul (1) al articolului 1 din Legea nr. 239/2007 privind reglementarea regimului juridic al unor bunuri imobile aflate în folosinţa unităţilor de cult, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 1 august 2007, se modifică şi va avea următorul cuprins: "ART. 1 (1) Imobilele aflate în proprietatea statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale, atribuite în folosinţă gratuită cultelor religioase după 1 ianuarie 1990, pot fi transmise fără plată în proprietatea unităţilor de cult deţinătoare, în condiţiile prezentei legi."" 2. În actuala redactare, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 239/2007 prevede că pot fi transmise, fără plată, în proprietatea unităţilor de cult deţinătoare imobilele aflate în proprietatea statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale care au fost atribuite în folosinţă gratuită cultelor religioase după data de 1 ianuarie 1990. În conformitate cu aceste prevederi legale, până în prezent, autorităţile publice s-au pronunţat în sensul că intră sub incidenţa actului normativ mai sus menţionat doar imobilele atribuite în folosinţă gratuită cultelor religioase între data de 1 ianuarie 1990 şi data intrării în vigoare a Legii nr. 239/2007 (s.n. respectiv data de 3 august 2007), respingând cererile de transmitere fără plată a dreptului de proprietate asupra imobilelor primite în folosinţă gratuită de către cultele religioase după intrarea în vigoare a Legii nr. 239/2007. Astfel, obiectul de reglementare al legii era esenţialmente determinabil, prin raportare la efectuarea unui act juridic într-un anumit interval de timp, anterior şi precis delimitat. 3. Forma noii legi propusă de iniţiator şi adoptată de Parlament şi care face obiectul controlului de constituţionalitate în prezenta cauză nu mai permite o asemenea aplicare a legii întrucât prin înlocuirea sintagmei „care au fost atribuite“ din vechea lege cu sintagma „atribuite“, practic sub imperiul Legii nr. 239/2007 au intrat inclusiv imobilele atribuite în folosinţă gratuită cultelor religioase după data de 3 august 2007 (s.n. data intrării în vigoare a Legii nr. 239/2007), pe termen nedeterminat. 4. În opinia majoritară respingerea sesizării a fost motivată de faptul că modificarea adusă prin legea supusă controlului de constituţionalitate, în sensul înlocuirii sintagmei „care au fost atribuite“ din vechea lege cu expresia „atribuite“, cu referire la imobilele aflate în folosinţa gratuită a cultelor religioase după data de 1 ianuarie 1990, este concordantă cu Expunerea de motive a iniţiatorului care menţionează că această modificare reprezintă doar o clarificare a sensului legii, în scopul eliminării interpretării restrictive pe care o făceau Guvernul şi consiliile unităţilor administrativ-teritoriale, conform căreia sub incidenţa actului normativ se află doar imobilele atribuite în folosinţă gratuită cultelor religioase între data de 1 ianuarie 1990 şi data intrării în vigoare a Legii nr. 239/2007, respectiv 3 august 2007. 5. Potrivit art. 30 şi art. 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată: "ART. 30 (1) Proiectele de acte normative trebuie însoţite de următoarele documente de motivare: a) expuneri de motive - în cazul proiectelor de legi şi al propunerilor legislative; (2) Expunerile de motive (...) constituie instrumentele de prezentare şi motivare ale noilor reglementări propuse. ART. 31 (1) Instrumentul de prezentare şi motivare include conţinutul evaluării impactului actelor normative, cuprinzând următoarele secţiuni: a) motivul emiterii actului normativ - cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la insuficienţele şi neconcordanţele reglementărilor în vigoare; principiile de bază şi finalitatea reglementărilor propuse, cu evidenţierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluărilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a căror implementare este elaborat respectivul proiect; b) impactul socioeconomic - efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social şi asupra mediului înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor şi beneficiilor; c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri; e) consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizaţiile şi specialiştii consultaţi, esenţa recomandărilor primite; g) măsurile de implementare - modificările instituţionale şi funcţionale la nivelul administraţiei publice centrale şi locale. (2) În situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza şi în executarea căruia se emite. (3) Forma finală a instrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative trebuie să cuprindă referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Curţii de Conturi sau Consiliului Economic şi Social." 6. Examinând expunerea de motive care a însoţit propunerea legislativă pentru modificarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 239/2007 privind reglementarea regimului juridic al unor bunuri imobile aflate în folosinţa unităţilor de cult constatăm că aceasta a fost extrem de sumară, fără a se face vreo referire la cerinţele care au reclamat intervenţia normativă, bazate pe cunoaşterea temeinică a realităţilor economico-sociale ce urmau să fie reglementate, la finalitatea reglementării propuse şi la efectele acesteia. 6.1. De asemenea, expunerea de motive nu a fost însoţită de un studiu de impact al dispoziţiilor propuse, de prezentarea unei liste detaliate a imobilelor ce fac obiectul propunerii legislative, de valoarea acestor imobile (terenuri, terenuri cu construcţii şi anexe) şi nu s-a făcut nicio referire la categoriile de culte ce deţin aceste imobile, neputându-se astfel estima impactul economic şi social al iniţiativei legislative. Acest fapt a determinat de altfel Consiliul Economic şi Social să dea aviz negativ actului normativ. 6.2. Totodată, în expunerea de motive nu au fost nominalizate organismele sau autorităţile consultate; din aceeaşi expunere de motive nu rezultă în ce măsură propunerea legislativă ar crea diferenţe de tratament între cultele religioase, întrucât dispoziţiile legale vizează transmiterea cu titlu gratuit a imobilelor din proprietatea publică sau privată a statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale în proprietatea anumitor culte religioase sau unităţi de cult, şi anume numai a acelora care deţin în folosinţă gratuită imobile dobândite după data de 1 ianuarie 1990. 7. Caracterul sumar al instrumentului de prezentare şi motivare, precum şi lipsa de fundamentare temeinică a actelor normative au fost sancţionate de Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, în raport cu exigenţele de claritate, predictibilitate a legii şi securitate a raporturilor juridice impuse de art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu invocarea deopotrivă a normelor de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel, de exemplu, prin Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Curtea Constituţională a reţinut că „în expunerea de motive nu se regăseşte motivarea asupra niciuneia dintre soluţiile preconizate, ceea ce este contrar prevederilor constituţionale şi legale mai sus indicate“ [s.n. ale art. 30-31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (referitoare la motivarea proiectelor de acte normative, sub aspectul instrumentelor de prezentare şi motivare, precum şi al cuprinsului şi redactării motivării) şi ale art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală (...)]. Tot astfel, prin Decizia nr. 682 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 11 iulie 2012, Curtea a constatat că „dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, instituie obligaţia fundamentării actelor normative. (...) Lipsa unei fundamentări temeinice a actului normativ în discuţie determină, pentru motivele arătate, încălcarea prevederilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (5) potrivit cărora, «În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie»“. 7.1. De dată mai recentă, prin Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019, Curtea Constituţională a invalidat, de asemenea, o lege de modificare a unui alt act normativ pentru că aceasta nu era temeinic motivată. În paragrafele 79-80 ale deciziei Curtea a arătat că: „În lipsa motivării, în sensul arătat, a legii adoptate, nu se poate cunoaşte raţiunea legiuitorului, esenţială pentru înţelegerea, interpretarea şi aplicarea acesteia. (…) Faţă de obiectul iniţiativei legislative, pronunţat tehnic, de strictă specialitate, Curtea constată că motivarea formală, fără o temeinică fundamentare a legii criticate, afectează calitatea şi predictibilitatea sa, cu consecinţa încălcării prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie.“ 8. Totodată, modificarea adusă Legii nr. 239/2007 prin legea supusă controlului de constituţionalitate în prezenta cauză încalcă principiul ocrotirii prin lege a proprietăţii publice, consacrat de dispoziţiile art. 136 alin. (2) din Constituţie, deoarece permite autorităţilor publice titulare să vulnerabilizeze orice imobile aflate în domeniul public, prin simpla atribuire a acestora în folosinţa gratuită a cultelor religioase, act care le conferă acestor entităţi dreptul ca bunurile respective să le fie transmise în proprietate privată, la cerere şi cu titlu gratuit, pe termen nedeterminat. Or, asigurarea protecţiei constituţionale a proprietăţii publice reclamă efectuarea unor anumite formalităţi pentru trecerea bunurilor din domeniul public în domeniul privat, constând în adoptarea de hotărâri de către Guvern sau consiliile unităţilor administrativ-teritoriale, după caz, acte administrative care trebuie însoţite de note de fundamentare, respectiv de referate de aprobare, în conformitate cu dispoziţiile art. 30 alin. (1) lit. b) şi c) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. 9. Un exemplu de modalitate de ocrotire a dreptului de proprietate publică printr-o lege există în Codul administrativ, care nu reglementează o procedură de trecere a bunurilor din domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale direct în domeniul privat al terţilor, ci mai întâi în domeniul privat al aceluiaşi titular al dreptului de proprietate. Abia ulterior, după ce bunurile respective intră în circuitul civil şi încetează să mai fie inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, acestea pot fi trecute în domeniul privat al statului sau al altei unităţi administrativ-teritoriale ori pot fi vândute, date în administrare, concesionate sau închiriate altor persoane juridice sau fizice. Aşadar, prin impunerea unei proceduri în mai multe etape, fiecare cu actorii şi regulile sale specifice, bunurile aflate în domeniul public sunt protejate prin lege, conform dezideratului consacrat la nivel constituţional. 10. Or, în contradicţie cu acest principiu fundamental, prin legea supusă controlului de constituţionalitate în prezenta cauză se prevede că, dacă imobilul atribuit în folosinţă gratuită - a cărui transmitere în proprietate, fără plată, este solicitată de unitatea de cult - se află în domeniul public, prin aceeaşi hotărâre de transmitere se aprobă atât trecerea acestuia în domeniul privat al statului sau al unităţii administrativ-teritoriale, cât şi transmiterea fără plată în proprietatea privată a unităţii de cult solicitante. 11. Este eliminată astfel ab initio orice analiză prealabilă trecerii imobilului din domeniul public în domeniul privat, simpla constatare a stării de fapt - constând în atribuirea acestuia în folosinţa gratuită a unui cult religios după data de 1 ianuarie 1990, pe termen nedeterminat - fiind suficientă pentru realizarea acestei operaţiuni, simultan cu transmiterea fără contraprestaţie în patrimoniul unei persoane juridice de drept privat. 12. Prin urmare, chiar dacă ulterior atribuirii în folosinţa gratuită a cultului religios, imobilul ar deveni obiectul exclusiv al proprietăţii publice, în baza unei legi organice (s.n. Anexele nr. 2-4 din Codul administrativ conţin liste exemplificative ale bunurilor care aparţin domeniului public al statului, al judeţului, al comunei, al oraşului şi al municipiului.), titularul dreptului de proprietate publică s-ar afla în imposibilitatea de a refuza să soluţioneze în sens pozitiv cererea de transmitere fără plată a imobilului, eludându-se astfel dispoziţiile art. 136 alin. (2) din Constituţie. Pentru toate aceste motive considerăm că sesizarea vizând neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii pentru modificarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 239/2007 privind reglementarea regimului juridic al unor bunuri imobile aflate în folosinţa unităţilor de cult, formulată de 51 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Uniunea Salvaţi România şi al Uniunii Democrate Maghiare din România, precum şi neafiliaţi, se impunea a fi admisă, întrucât legea criticată încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta sa privind calitatea legii, prin nesocotirea normelor de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cuprinse în art. 30 şi art. 31 din Legea nr. 24/2000, precum şi dispoziţiile art. 136 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. Judecători, dr. Livia Stanciu prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
