Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Patricia Marilena │- │
│Ionea │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, obiecţie formulată de Guvernul României. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 1 din 2 ianuarie 2020 şi constituie obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1A/2020. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate Guvernul susţine că, atât prin modul în care a fost adoptată, cât şi prin conţinutul normativ, legea supusă analizei de constituţionalitate încalcă prevederile constituţionale ale art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1), ale art. 138 alin. (5) coroborate cu cele ale art. 111 alin. (1), precum şi pe cele ale art. 16 alin. (1). 4. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la prevederile art. 61 alin. (1) şi ale art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală, autorul sesizării arată că adoptarea Legii pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice s-a realizat cu încălcarea principiului bicameralismului, întrucât prima Cameră sesizată, Senatul, nu a dezbătut textul şi soluţiile adoptate de Camera Deputaţilor. Astfel, în data de 19 noiembrie 2018, legea a fost respinsă de Senat. În urma parcurgerii procedurii parlamentare din Camera Deputaţilor, prin raportul Comisiei de muncă şi protecţie socială au fost admise 11 amendamente, iar atât din punct de vedere formal, cât şi al conţinutului, textul adoptat de Camera Deputaţilor se îndepărtează de la voinţa iniţiatorilor, aceste amendamente nefiind avute în vedere nici de Senat, care a respins propunerea legislativă. 5. Guvernul arată că, potrivit formei iniţiatorului, art. I din Legea pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice prevedea că art. 38 lit. d) alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 se completează astfel: „d) prin excepţie de la lit. a), începând cu 1 martie 2018, cuantumul brut al salariilor de bază, precum şi cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor, primelor, premiilor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul lunar brut, de care beneficiază personalul din învăţământul preuniversitar şi universitar de stat, precum şi personalul din Biblioteca Naţională a României şi Biblioteca Academiei Române, se majorează cu 20% faţă de nivelul acordat pentru luna februarie 2018“. 6. Potrivit amendamentelor aduse de Camera Deputaţilor, modificările de la art. I pct. 2 din lege au vizat însă salariile de bază pentru anul 2022 pentru funcţiile de manager, director general adjunct, respectiv director în cazul Bibliotecii Naţionale şi al Bibliotecii Academiei Române. De asemenea, a fost introdusă şi o modificare, în sensul creşterii salariilor de bază şi pentru managerii, directorii generali adjuncţi, respectiv directorii muzeelor de importanţă naţională, iar la art. I pct. 4 au fost realizate şi modificări ale salariilor de bază pentru funcţiile de manager, director general adjunct, respectiv director din alte muzee. 7. Chiar dacă prevederile art. II din legea criticată reiau dispoziţiile din forma iniţiatorului în privinţa personalului Bibliotecii Naţionale a României şi Bibliotecii Academiei Române, acestor prevederi le-au fost adăugate şi alte dispoziţii neavute în vedere nici de iniţiator şi nici de prima Cameră sesizată. Astfel, art. III din legea adoptată de Camera Deputaţilor prevede modificări salariale pentru o altă instituţie. Potrivit acestui articol, „începând cu drepturile salariale aferente lunii ianuarie 2020, cuantumul brut al salariilor de bază de care beneficiază personalul din cadrul Institutului pentru studierea problemelor minorităţilor naţionale se majorează cu 100%, cu respectarea prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare“. 8. Nu în ultimul rând, potrivit art. IV din legea adoptată de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, s-a introdus o derogare de la dispoziţiile art. 34 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, cu modificările şi completările ulterioare, pentru personalul din structura Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi a unităţilor din subordinea acesteia, care ocupă funcţii şi îşi desfăşoară activitatea în condiţii ce impun acordarea sporurilor specifice, personal care nu avea în plată sporuri în luna decembrie 2018, respectiv pentru personalul nou-încadrat. Derogarea vizează acordarea sporurilor cuvenite, în cuantumul corespunzător, raportat la salariul de bază existent în plată în luna decembrie 2018. 9. Guvernul aminteşte că în jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-a statuat că, pentru a determina cazurile în care în procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului, trebuie să se determine, pe de o parte, dacă există deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, dacă există configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere. De asemenea, aminteşte că, potrivit celor reţinute prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, Camera decizională nu poate modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, deoarece s-ar abate de la finalitatea urmărită de iniţiator. În acelaşi sens invocă şi deciziile nr. 62 din 13 februarie 2018 şi nr. 472 din 22 aprilie 2008. 10. Prin urmare, având în vedere criteriile stabilite în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, Guvernul apreciază că Legea pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, în forma trimisă spre promulgare, se îndepărtează de la voinţa iniţiatorului, iar, în acelaşi timp, modificările aduse legii în Camera decizională sunt substanţiale. Totodată, configuraţia legii adoptate de cele două Camere ale Parlamentului este semnificativ diferită, forma iniţiatorului având un singur articol, în timp ce legea adoptată de Camera Deputaţilor are 4 articole. De asemenea, se operează modificări atât în cuprinsul Legii-cadru nr. 153/2017, cât şi în cuprinsul anexelor la această lege şi sunt introduse, totodată, derogări de la alte acte normative neavute în vedere de iniţiatori. 11. În motivarea criticii de neconstituţionalitate raportate la prevederile art. 138 alin. (5) coroborate cu cele ale art. 111 alin. (1) din Constituţie, Guvernul arată că legea supusă controlului de constituţionalitate modifică şi completează dispoziţii ale Legii-cadru nr. 153/2017, majorând cuantumul brut al salariilor pentru personalul Bibliotecii Naţionale a României, al Bibliotecii Academiei Române, al muzeelor de importanţă naţională şi al altor muzee, al Institutului pentru Studierea Problemelor Minorităţilor Naţionale şi, totodată, acordă anumite sporuri personalului Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi unităţilor din subordinea acesteia. Prin aceste reglementări se generează noi cheltuieli din fonduri publice necesare plăţii salariilor majorate prin prevederile acestei legi. Toate aceste prevederi dau naştere unor cheltuieli financiare care sunt de natură să majoreze cheltuielile bugetului de stat. 12. Potrivit punctului de vedere al Guvernului transmis în data de 6 iunie 2019, document transmis Parlamentului anterior raportului Comisiei de muncă şi protecţie socială adoptat în data de 26 noiembrie 2019, era semnalat faptul că „aprobarea măsurilor propuse prin iniţiativa legislativă generează impact asupra cheltuielilor de personal ale bugetului general consolidat, astfel: cca 4,4 milioane lei anual, determinate de majorarea drepturilor salariale aferente personalului Bibliotecii Naţionale a României şi Bibliotecii Academiei Române; cca 328 milioane lei anual, determinate de acordarea majorării de 20% pentru personalul nedidactic din învăţământ“. În acelaşi document se menţionează faptul că „soluţia preconizată necesită completări şi justificări din perspectiva art. 138 alin. (5) din Constituţia României“. Guvernul a menţionat şi că „era necesară indicarea surselor financiare din care urmează să se asigure de către stat plata sumelor generate de aplicarea măsurii propuse“. 13. Autorul sesizării aminteşte că, potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, în situaţia iniţierii unor măsuri care conduc la majorarea cheltuielilor bugetare, trebuie prezentată fişa financiară în care se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat. Fişa financiară trebuie să aibă în vedere: schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar, aflat oricum deja la limita ţintei de deficit de 3% din PIB. În acelaşi sens dispune şi art. 15 alin. (1) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, conform căruia în cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii au obligaţia să prezinte fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002, însoţită de ipotezele şi metodologia de calcul utilizată, precum şi o declaraţie conform căreia majorarea de cheltuială respectivă este compatibilă cu obiectivele şi priorităţile strategice specificate în strategia fiscal-bugetară, cu legea bugetară anuală şi cu plafoanele de cheltuieli prezentate în strategia fiscal-bugetară. 14. Totodată, autorul obiecţiei de neconstituţionalitate aminteşte că, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, în cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară, în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării, iar, conform art. 111 alin. (1) teza a II-a din Legea fundamentală, „În cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie“. În acelaşi sens, art. 138 alin. (5) din Constituţie prevede că „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare“. 15. Or, Guvernul arată că din analiza fişei legislative a legii deduse controlului de constituţionalitate reiese că iniţiatorii nu au precizat care sunt impactul bugetar, cheltuielile bugetare în anul curent şi în următorii ani şi sursele din care să se asigure acoperirea cheltuielilor generate de propunerea legislativă. 16. Cu privire la obligaţia constituţională a Parlamentului de a solicita o informare Guvernului atunci când iniţiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat, precum şi cu privire la obligaţia stabilirii sursei de finanţare a cheltuielilor bugetare, Guvernul invocă şi cele reţinute de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016. 17. În ceea ce priveşte critica raportată la prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie, Guvernul susţine că dispoziţiile art. IV din Legea pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice sunt discriminatorii. În acest sens arată că textul de lege criticat instituie o excepţie pentru personalul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi al unităţilor din subordinea acesteia, care ocupă funcţii şi îşi desfăşoară activitatea în condiţii ce impun acordarea unor sporuri specifice, de la aplicarea dispoziţiilor art. 34 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2008, care limitează cuantumul sporurilor la nivelul acordat pentru luna decembrie 2018. Or, consideră că o asemenea derogare nu se întemeiază pe o justificare obiectivă şi rezonabilă. 18. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate. 19. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis punctul său de vedere prin Adresa nr. 2/736 din 30 ianuarie 2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 644 din 30 ianuarie 2020, apreciind că motivele de neconstituţionalitate invocate de autorul sesizării nu pot fi reţinute. Astfel, referindu-se la critica de neconstituţionalitate intrinsecă, raportată la prevederile art. 16 din Constituţie, arată, în esenţă, că nivelul de salarizare din cadrul instituţiilor pentru care se propune majorarea salarială este un factor care contribuie la lipsa de personal, fapt care trebuie remediat. Consideră că este necesară o salarizare mai bună pentru a atrage personal specializat sau care să rămână în cadrul instituţiilor respective. Modificările prevăzute au în vedere eliminarea inechităţilor dintre beneficiarii sistemului de salarizare, atât între genuri, cât şi pentru fiecare tip de gen, precum şi dintre categorii de persoane care au desfăşurat activitatea în aceleaşi condiţii de muncă. 20. Referitor la critica de neconstituţionalitate vizând încălcarea principiului bicameralismului, arată că modificările aduse de Camera decizională nu se circumscriu criteriilor esenţiale stabilite de Curtea Constituţională pentru determinarea cazurilor în care prin procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului. Dimpotrivă, prin amendamentele adoptate la Camera decizională se aduce un plus de rigoare normativă şi se clarifică anumite aspecte ale obiectului de reglementare, cu respectarea configuraţiei iniţiativei şi a finalităţii urmărite de iniţiator. În ceea ce priveşte art. I pct. 1 din legea supusă controlului de constituţionalitate, modificările propuse de iniţiator nu puteau fi aplicate, întrucât aceste dispoziţii ale legii ar fi retroactivat. În plus, în forma iniţiatorului, ar fi fost eliminate o serie de categorii de personal din învăţământ care au beneficiat de majorarea salarială din ianuarie 2018. De asemenea, au fost avute în vedere modificările intervenite în capitolele bugetare şi respectarea deciziilor Curţii de Conturi. În ceea ce priveşte art. I pct. 2 din legea criticată, arată că întotdeauna a existat o salarizare la acelaşi nivel pentru funcţiile de conducere din instituţiile de cultură şi, deşi legea subliniază aceste principii corecte, regăsite de altfel şi în Codul muncii sau în legislaţia Uniunii Europene, punerea în aplicare a dus la apariţia unei serii întregi de nerespectări ale principiilor evocate anterior, care afectează în mod nedemn tocmai personalul cu atribuţii şi funcţii de conducere din muzeele şi bibliotecile naţionale. Astfel, comisia sesizată în fond a considerat că persoanele care ocupă aceste funcţii sunt discriminate, prin reducerea cu 37% a veniturilor salariale. În această situaţie sunt aproximativ 26 de manageri de muzee şi biblioteci naţionale şi de importanţă naţională, care gestionează bunuri de patrimoniu de importanţă vitală pentru România, asigurând o bună imagine a ţării în afara graniţelor. Până la apariţia Legii-cadru nr. 153/2017, nivelul de salarizare era similar pentru funcţii identice din instituţiile de spectacole, biblioteci şi muzee naţionale sau de importanţă naţională şi era situat aproximativ la acelaşi nivel cu cel pentru funcţiile analoage din administraţia publică centrală. Aşa cum reiese din motivarea amendamentului în raportul Comisiei pentru muncă şi protecţie socială, s-a propus o majorare care să aducă salarizarea celor trei funcţii de conducere din biblioteci şi muzee naţionale la nivel similar cu cel pentru funcţiile din administraţia publică. Astfel, se reduce din diferenţa salarială pierdută în anul 2018, care a fost între 1.345 şi 3.780 lei. Aceeaşi situaţie se regăseşte şi la managerii de muzee naţionale care au ajuns în paradoxala situaţie de a avea salariul mai mic decât personalul de execuţie. 21. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la prevederile art. 111 şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie, preşedintele Camerei Deputaţilor arată că nu poate fi reţinută, întrucât textul la care face referire autorul sesizării are ca moment al aplicării drepturile salariale aferente lunii ianuarie 2020, adică cele încasate în luna februarie 2020, ceea ce nu este de natură a încălca nici principiul bicameralismului, nici dispoziţiile art. 138 alin. (5) din Constituţie cu privire la necesitatea stabilirii sursei de finanţare la aprobarea unor cheltuieli bugetare, deoarece la momentul adoptării, 4 decembrie 2019, bugetul era în dezbaterea Guvernului. Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că la bugetul constituit pentru anul 2020 trebuia să ţină seama şi de eventualele modificări survenite ca urmare a adoptării anumitor legi în Parlament. Din acest punct de vedere, Guvernul nu a ţinut cont de voinţa legiuitorului, din moment ce această modificare nu s-a reflectat în propunerea de buget pe anul 2020. Chiar dacă Guvernul este cel care elaborează proiectul bugetului de stat, nu înseamnă că Parlamentul nu poate adopta măsuri legislative care să impună din partea Guvernului iniţierea unui proiect de lege/ordonanţă de urgenţă de modificare a bugetului în curs sau iniţierea proiectului de buget pentru anul următor adoptării legii ce impune cheltuieli bugetare, cu luarea în considerare a acesteia în procesul de elaborare a proiectului de lege privind bugetul de stat. Prin urmare, nu se poate reţine încălcarea Constituţiei pentru simplul fapt că Parlamentul şi-a exercitat rolul prevăzut de art. 61 alin. (1) din Constituţie. 22. Avocatul Poporului a transmis punctul său de vedere prin Adresa nr. 98 din 17 ianuarie 2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 383 din 21 ianuarie 2020, apreciind că motivele de neconstituţionalitate invocate de Guvern nu pot fi reţinute. În acest sens arată că principiul bicameralismului nu a fost încălcat, întrucât modificările aduse de Camera decizională nu sunt de natură să schimbe în mod fundamental configuraţia formei adoptate de Senat, chiar dacă iniţial s-a urmărit modificarea unui text de lege, iar cea de-a doua Cameră a adoptat modificări mai ample, din moment ce acestea sunt realizate în aceeaşi materie, cea a salarizării. În realitate, cele două Camere au adoptat soluţii diferite în privinţa cadrului de salarizare, fără a se releva existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate, or, această manieră de legiferare, „în vederea atingerii aceleiaşi finalităţi legislative, constituie o aplicare a principiului autonomiei funcţionale a Camerelor Parlamentului, ce dă sens înseşi componenţei bicamerale a autorităţii legiuitoare, prevăzute la art. 61 alin. (2) din Constituţie“ (Decizia Curţii Constituţionale nr. 507 din 18 septembrie 2019). În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la prevederile art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie, Avocatul Poporului arată că din analiza procesului legislativ nu rezultă cu exactitate în ce măsură Camera decizională a solicitat informarea din partea Guvernului, potrivit art. 111 alin. (1) din Constituţie. Cu toate acestea, Guvernul a transmis un punct de vedere Camerei decizionale cu nr. 5.447 din 6 iunie 2019, prin care a relevat că „soluţia preconizată necesită completări şi justificări din perspectiva prevederilor art. 138 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora „nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare“. Astfel, consideră că „era necesară indicarea surselor financiare din care urmează să se asigure de către stat plata sumelor generate de aplicarea măsurii propuse“. Or, aceste obligaţii, astfel cum a decis Curtea Constituţională, aparţin Guvernului, art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 stabilind că: „în cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară [...] în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării“. Ca atare, fişa financiară prevăzută de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 nu trebuie confundată cu punctul de vedere emis de Guvern conform art. 11 lit. b^1) din Legea nr. 90/2001, cele două documente generate de Guvern având un regim juridic şi, implicit, finalităţi diferite. Prin urmare, atunci când o propunere legislativă are implicaţii bugetare, Guvernul trebuie să prezinte ambele documente menţionate, aşadar, atât punctul de vedere, cât şi fişa financiară. Or, dacă Guvernul nu susţine iniţiativa legislativă/nu este de acord cu ea şi, prin urmare, nu transmite fişa financiară, nu poate bloca procesul legislativ printr-o atitudine omisivă. Aşadar, având în vedere conţinutul normativ al legii criticate, dar şi faptul că sunt puse în discuţie chestiuni referitoare la caracterul suficient al resurselor bugetare, Avocatul Poporului arată că excedează Curţii Constituţionale competenţa de a stabili dacă există sau nu astfel de resurse, deoarece „aprecierea caracterului suficient al resurselor financiare este o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern“ (Decizia Curţii Constituţionale nr. 393 din 5 iunie 2019). În sfârşit, referindu-se la criticile de neconstituţionalitate aduse dispoziţiilor art. IV din legea supusă controlului de constituţionalitate, Avocatul Poporului arată că dispoziţiile art. 34 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018, la care face trimitere textul de lege criticat, au fost modificate prin art. I pct. 12 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative. În aceste condiţii, prin intrarea în vigoare a prevederilor art. IV din Legea pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice s-ar ajunge în situaţia ca un act normativ nou-intrat în fondul activ legislativ să facă trimitere la o normă abrogată. Deşi se permite trimiterea la alte acte normative, aceasta nu poate presupune luarea în considerare a unei norme abrogate. La momentul recurgerii la procedeul legislativ al trimiterii la alte acte normative, norma la care se face trimitere trebuie să fie o normă în vigoare, aparţinând fondului activ al legislaţiei, având în vedere că, potrivit prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, abrogarea unei dispoziţii sau a unui act normativ are caracter definitiv, cu consecinţa că, odată abrogat, actul normativ respectiv nu îşi va mai putea produce efectele. Or, faţă de aceste aspecte, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că „prin abrogare sunt scoase din sistemul legislaţiei acele reglementări juridice care încetează să se mai aplice, din cauza faptului că ele nu mai sunt necesare sau că în locul lor apar noi norme juridice, cu un conţinut diferit faţă de cele anterioare. Astfel, ca urmare a abrogării, dispoziţia respectivă iese din fondul activ al legislaţiei, iar trimiterea la o astfel de dispoziţie este în sine neconstituţională“ (Decizia Curţii Constituţionale nr. 72 din 29 ianuarie 2019). În atari condiţii, ca urmare a intervenţiei Guvernului asupra Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018, mai exact prin modificarea prevederilor art. 34 alin. (2), aspectele de neconstituţionalitate ale dispoziţiilor art. IV din Legea pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice nu mai pot fi reţinute din perspectiva prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituţie. 23. Preşedintele Senatului nu a transmis Curţii Constituţionale punctul său de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 24. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 25. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. 26. Guvernul consideră că, atât prin modul în care a fost adoptată, cât şi prin conţinutul normativ, legea supusă analizei de constituţionalitate încalcă următoarele prevederi din Constituţie: art. 61 alin. (2) referitor la structura Parlamentului, art. 75 alin. (1) privind sesizarea Camerelor Parlamentului, art. 111 alin. (1) privind informarea Parlamentului, art. 138 alin. (5) privind sursele de finanţare ale cheltuielilor bugetare, precum şi art. 16 alin. (1) referitor la egalitatea în drepturi a cetăţenilor. De asemenea, Guvernul invocă şi dispoziţiile următoarelor acte normative: - Art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, cu modificările şi completările ulterioare: "(1) În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative/măsuri/politici a căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, se va întocmi o fişă financiară, care va respecta condiţiile prevăzute de Legea nr. 69/2010. În această fişă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie să aibă în vedere: a) schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; b) estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; c) măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar.(2) În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării.;" – Art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 330 din 14 mai 2015: "(1) În cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii au obligaţia să prezinte: a) fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare, însoţită de ipotezele şi metodologia de calcul utilizată;." 27. În vederea soluţionării prezentei obiecţii de neconstituţionalitate, Curtea va proceda la verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, iar cea dea treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea menţionată, constatarea neîndeplinirii uneia având efecte dirimante şi făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (a se vedea în acest sens Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70, sau Decizia nr. 385 din 5 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018, paragraful 32). 28. Referitor la titularul dreptului de sesizare, prezenta obiecţie de neconstituţionalitate a fost formulată de Guvernul României, care, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, are dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, fiind, aşadar, îndeplinită această primă condiţie de admisibilitate. 29. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de 2 zile, începând de la acelaşi moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgenţă. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament. Cu privire la acest aspect, Curtea constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice a fost adoptată, în procedură ordinară, de Camera Deputaţilor, Cameră decizională, în data de 4 decembrie 2019, a fost depusă, în data de 9 decembrie 2019, la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii şi apoi trimisă spre promulgare, în data de 14 decembrie 2019. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 2 ianuarie 2020. Într-o atare situaţie, luând act de faptul că sesizarea de neconstituţionalitate a fost formulată în termenul de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional. 30. În vederea analizării admisibilităţii prezentei sesizări cu privire la cel de-al treilea aspect de admisibilitate - obiectul controlului de constituţionalitate, respectiv stabilirea sferei de competenţă a Curţii cu privire la legea dedusă controlului, este necesară analiza criticilor formulate de autorul sesizării. Analizând temeiurile constituţionale invocate în susţinerea sesizării de neconstituţionalitate, precum şi motivarea obiecţiei formulate, Curtea observă că obiectul criticii în prezenta cauză îl constituie procedura de adoptare a legii, precum şi conţinutul normativ al acesteia. 31. Aşadar, nefiind incident un fine de neprimire a sesizării astfel formulate, Curtea urmează să examineze pe fond obiecţia de neconstituţionalitate. 32. Examinând parcursul procesului legislativ al actului normativ supus controlului de constituţionalitate, Curtea reţine că, la data de 22 mai 2018, un număr 2 senatori şi 5 deputaţi au înregistrat la Senat propunerea legislativă pentru modificarea Legii nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Documentul cuprindea 2 articole, numerotate cu cifre romane. În primul articol se prevedea: „Prin excepţie de la lit. a), începând cu 1 martie 2018, cuantumul brut al salariilor de bază, precum şi cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor, primelor, premiilor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul lunar brut, de care beneficiază personalul din învăţământul preuniversitar şi universitar de stat, precum şi personalul din Biblioteca Naţională a României şi Biblioteca Academiei Române, se majorează cu 20% faţă de nivelul acordat pentru luna februarie 2018.“ Potrivit celui de-al doilea articol, aceste măsuri urmau să se aplice începând cu data intrării în vigoare a legii. 33. Efectul modificărilor operate prin aceste texte de lege era acela al includerii în categoria celor care beneficiau de majorări ale drepturilor salariale începând cu data de 1 martie 2018 şi a personalului din Biblioteca Naţională a României şi Biblioteca Academiei Române, iniţiatorii legii susţinând că urmăresc eliminarea unor discrepanţe şi inechităţi salariale pentru această categorie de personal. 34. Pe data de 19 noiembrie 2019, propunerea legislativă a fost respinsă de Senat, fiind trimisă, în aceeaşi zi, Camerei Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională. Propunerea legislativă a primit avizul negativ al Comisiei pentru drepturile omului, culte şi problemele minorităţilor naţionale (nr. 4c-6/644 din 28 noiembrie 2018), avizul favorabil al Comisiei pentru cultură, arte, mijloace de informare în masă (din 21 februarie 2019), punctul de vedere negativ al Guvernului (nr. 5.447 din 6 iunie 2019) şi raportul favorabil al Comisiei pentru muncă şi protecţie socială (nr. 4c-9/971 din 26 noiembrie 2019), acest din urmă document conţinând 11 amendamente admise. 35. Pe data de 4 decembrie 2019, Camera Deputaţilor a adoptat Legea pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, aceasta conţinând 4 articole, notate cu cifre romane. 36. Astfel, primul articol este structurat în 4 puncte, primul punct referindu-se la o modificare adusă anexei nr. I, capitolul I, litera A, punctul 4, nota de la punctul 1. Aşa cum reiese din Raportul asupra propunerii legislative pentru completarea Legiicadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, întocmit de Comisia pentru muncă şi protecţie socială, având în vedere „modificările intervenite în capitolele bugetare şi pentru respectarea deciziilor Curţii de Conturi“, membrii comisiei au propus ca textul de lege să fie modificat în sensul precizării că sumele pentru majorările salariilor de bază prevăzute în anexa nr. I la pct. 1, 3 şi 4 se vor plăti „cu încadrare în bugetul aprobat“. 37. Dispoziţiile pct. 2, 3 şi 4 din primul articol al legii adoptate de Camera Deputaţilor prevăd majorări salariale, începând cu anul 2022, pentru personalul cu atribuţii şi funcţii de conducere din bibliotecile naţionale, din muzeele de importanţă naţională şi alte muzee. 38. Prevederile art. II, preluând esenţa reglementării supuse dezbaterii Senatului, prevăd că, începând cu drepturile salariale aferente lunii ianuarie 2020, se majorează cu 20% cuantumul brut al salariilor de bază de care beneficiază personalul din cadrul Bibliotecii Naţionale a României şi al Bibliotecii Academiei Române, cu respectarea prevederilor art. 38 alin. (6) din Legeacadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare. Potrivit prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017, „În situaţia în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de funcţie/salariile de funcţie, indemnizaţiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022.“ 39. Dispoziţiile art. III prevăd o majorare cu 100%, începând cu luna ianuarie 2020, a cuantumului brut al salariilor de bază de care beneficiază personalul din cadrul Institutului pentru Studierea Problemelor Minorităţilor Naţionale, cu respectarea art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017. 40. În sfârşit, prevederile art. IV din legea criticată prevăd acordarea unor sporuri specifice pentru personalul din structura Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi a unităţilor din subordinea acesteia. 41. Aşa cum reiese din raportul Comisiei pentru muncă şi protecţie socială, toate prevederile referitoare la majorări salariale sau acordarea unor sporuri cuprinse în Legea pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice sunt întemeiate pe raţiuni ce privesc necesitatea eliminării unor inechităţi sau discriminări sub aspectul salarizării. 42. În critica pe care o formulează, Guvernul României invocă atât aspecte de neconstituţionalitate extrinsecă a Legii pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cât şi aspecte de neconstituţionalitate intrinsecă a dispoziţiilor art. IV din acest act normativ. 43. Analizând criticile de neconstituţionalitate extrinsecă vizând încălcarea principiului bicameralismului, Curtea reţine că, în jurisprudenţa sa, prin Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, a reţinut că Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, iar structura sa este bicamerală, fiind alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat. Principiul bicameralismului, astfel consacrat, se reflectă însă nu numai în dualismul instituţional în cadrul Parlamentului, ci şi în cel funcţional, deoarece art. 75 din Legea fundamentală stabileşte competenţe de legiferare potrivit cărora fiecare dintre cele două Camere are, în cazurile expres definite, fie calitatea de primă Cameră sesizată, fie de Cameră decizională. Totodată, ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră. Art. 75 din Legea fundamentală a introdus, după revizuirea şi republicarea acesteia în octombrie 2003, soluţia obligativităţii sesizării, în anumite materii, ca primă Cameră, de reflecţie, a Senatului sau, după caz, a Camerei Deputaţilor şi, în consecinţă, reglementarea rolului de Cameră decizională, pentru anumite materii, a Senatului şi, pentru alte materii, a Camerei Deputaţilor, tocmai pentru a nu exclude o Cameră sau alta din mecanismul legiferării. 44. Tot pe cale jurisprudenţială (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, precitată, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011), Curtea a stabilit două criterii esenţiale pentru a se determina cazurile în care prin procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea cumulativă a celor două criterii este de natură a afecta principiul constituţional care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziţie privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ. 45. Prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, Curtea a statuat că art. 75 alin. (3) din Constituţie, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Curtea a subliniat însă că, în acest caz, Camera decizională nu poate modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator. 46. Dezvoltând problematica referitoare la marja în care Camera decizională poate interveni şi modifica obiectul şi configuraţia propunerii legislative, Curtea, prin Decizia nr. 429 din 21 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 592 din 24 iulie 2017, paragrafele 30 şi 31, a precizat că pot exista abateri inerente de la forma adoptată de Camera de reflecţie, „fără schimbarea obiectului esenţial al proiectului de lege/propunerii legislative“ şi atât timp cât „aspectele principiale pe care le-a avut în vedere propunerea/proiectul de lege în forma sa însuşită de Camera de reflecţie.“ Prin urmare, modificările aduse formei adoptate de Camera de reflecţie „trebuie să cuprindă o soluţie legislativă care păstrează concepţia de ansamblu a acesteia şi să fie adaptate în mod corespunzător, prin stabilirea unei soluţii legislative alternative/complementare care nu se abate de la forma adoptată de Camera de reflecţie, în condiţiile în care aceasta este mai cuprinzătoare sau mai bine articulată în cadrul ansamblului legii, cu realizarea anumitor coroborări inerente oricărei modificări.“ 47. De asemenea, Curtea a arătat că „modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce asupra proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008).“ 48. Analizând actul normativ criticat prin prisma acestor repere jurisprudenţiale, Curtea constată că modificările operate prin dispoziţiile art. I pct. 1 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017, aşa cum a fost adoptată în Camera Deputaţilor, reprezintă precizări necesare asigurării unui cadru legislativ coerent, în contextul în care au loc modificări în capitolele bugetare. Curtea observă că modificările intervenite în capitolele bugetare la care fac trimitere membrii Comisiei pentru muncă şi protecţie socială se referă la familia ocupaţională de funcţii bugetare „Învăţământ“, reglementată în anexa nr. I la Legea-cadru nr. 153/2017, şi nu la personalul avut în vedere de iniţiatorii legii, respectiv cel din Biblioteca Naţională a României şi Biblioteca Academiei Române, a cărui salarizare este reglementată în anexa nr. III la aceeaşi lege. 49. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. I pct. 2, 3 şi 4, Curtea constată că acestea prevăd majorări salariale acordate managerilor şi directorilor din biblioteci naţionale sau de importanţă naţională, celor din Biblioteca Academiei Române, precum şi celor din muzeele de importanţă naţională şi alte muzee. Aceste dispoziţii legale, deşi se referă la aceeaşi familie ocupaţională reglementată de anexa nr. III la Legea-cadru nr. 153/2017, fiind invocate aceleaşi considerente referitoare la existenţa unor inechităţi din punctul de vedere al salarizării, extind categoria de personal avută în vedere de iniţiatorii legii în vederea majorărilor salariale. 50. Dispoziţiile art. II din legea criticată redau modificarea legislativă propusă de iniţiatorii legii, referitoare la majorarea cu 20% a cuantumului brut al salariilor de bază de care beneficiază personalul din cadrul Bibliotecii Naţionale a României şi al Bibliotecii Academiei Române. 51. Articolul III din legea supusă controlului de constituţionalitate prevede o mărire salarială semnificativă, cu 100%, pentru personalul Institutului pentru Studierea Problemelor Minorităţilor Naţionale, aspect ce nu a fost supus dezbaterii Camerei de reflecţie. 52. De asemenea, art. IV din lege se referă la acordarea unor sporuri salariale pentru personalul din structura Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi a unităţilor din subordinea acestora, măsură ce nu a fost analizată de Senat. 53. Curtea constată că, plecând de la obiectivul propus de iniţiatorii legii, acela de a înlătura unele inechităţi de salarizare pentru anumite categorii de personal, Camera decizională a extins sfera acestor categorii şi la alte familii ocupaţionale, prevăzând, totodată, majorări salariale şi acordarea unor drepturi salariale pe care iniţiatorii propunerii legislative nu leau avut în vedere. Aceste completări nu se rezumă, prin urmare, la materia supusă dezbaterii în Camera de reflecţie, ci instituie reglementări noi, ce nu au fost supuse dezbaterii decât în Camera decizională. Aceste completări au avut drept urmare modificarea configuraţiei actului normativ, acesta fiind structurat, în final, în 4 articole diferite, primul articol conţinând 4 puncte. 54. Curtea apreciază că intervenţia Camerei Deputaţilor asupra Legii pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice a depăşit marja în care Camera decizională poate modifica sau completa legea adoptată de Camera de reflecţie, dând expresie conlucrării celor două Camere în procesul de elaborare a legilor. Astfel, chiar dacă motivele invocate pentru a opera schimbări asupra formei supuse dezbaterii Senatului sunt asemănătoare celor invocate de iniţiatori, respectiv considerente ce ţin de realizarea unei salarizări echitabile, reglementările adoptate de Camera Deputaţilor au un caracter de noutate faţă de materia propusă de iniţiatori, referindu-se la categorii de personal şi majorări salariale pe care Senatul nu le-a avut în vedere, aşa încât, excepţie făcând dispoziţiile art. II din legea analizată, pentru toate celelalte articole de lege Camera Deputaţilor s-a constituit ca unic legiuitor, cu încălcarea prevederilor constituţionale care consacră principiul bicameralismului. Mai mult, configuraţia actului normativ adoptat de Camera Deputaţilor este semnificativ diferită de cea supusă dezbaterii Senatului, iar acest fapt nu rezultă dintr-o simplă restructurare a materiei, ci din adoptarea unor reglementări noi, care nu au legătură şi nu derivă din reglementarea iniţială. 55. Prin urmare, Curtea constată că adoptarea Legii pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice de către Camera Deputaţilor s-a realizat cu încălcarea principiului constituţional al bicameralismului. 56. Analizând, în continuare, critica de neconstituţionalitate extrinsecă raportată la prevederile constituţionale ale art. 111 alin. (1), Curtea reţine că, potrivit tezei a doua din acest articol constituţional „În cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie.“ Cu privire la această prevedere a Legii fundamentale, Curtea, în jurisprudenţa sa, a reţinut că stabileşte, pe de o parte, obligaţia Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de a prezenta informaţiile şi documentele necesare actului legiferării şi, pe de altă parte, modalitatea de obţinere a acestor informaţii, respectiv la cererea Camerei Deputaţilor, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora (Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 18 iunie 2019). Acest text consacră garanţia constituţională a colaborării dintre Parlament şi Guvern în procesul de legiferare, instituind obligaţii reciproce în sarcina celor două autorităţi publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004). Curtea a mai reţinut că în cadrul raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern este obligatorie solicitarea unei informări atunci când iniţiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligaţie a Parlamentului este în consonanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (2) care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competenţe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligaţiei de a cere informarea menţionată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecinţă neconstituţionalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007). 57. Prin Decizia nr. 629 din 9 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 28 ianuarie 2019, şi prin Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, precitată, Curtea a precizat că art. 111 alin. (1) din Constituţie „prevede expres şi limitativ că relaţia dintre autorităţile menţionate se realizează prin intermediul preşedinţilor Camerei Deputaţilor, Senatului sau comisiilor parlamentare“. În acest sens au fost invocate, de altfel, şi normele regulamentare care detaliază procedura legislativă. Astfel, dând expresie prevederilor constituţionale menţionate, Regulamentul Camerei Deputaţilor, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 481 din 28 iunie 2016, stabileşte, în art. 92 alin. (4), că „În cazul propunerilor legislative depuse în condiţiile alin. (1), care implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele Camerei Deputaţilor va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, în acelaşi termen de 15 zile“, iar la alin. (6) că, „Dacă în cursul dezbaterii, în comisia sesizată în fond apar amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele comisiei va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, într-un termen care să se încadreze în termenul de predare a raportului.“ De asemenea Regulamentul Senatului stabileşte la art. 88 alin. (3) că „Propunerile legislative se comunică Guvernului în termen de 3 zile de la prezentarea în Biroul permanent, pentru a se pronunţa şi în ceea ce priveşte aplicarea art. 111 din Constituţia României, republicată“, iar la art. 92 alin. (6) că „Propunerile legislative formulate de senatori şi deputaţi, care implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, trebuie să fie însoţite de dovada solicitării informării Guvernului, înaintată prin preşedintele Senatului, în conformitate cu dispoziţiile art. 111 din Constituţia României, republicată“. Prin urmare, Curtea a statuat că „un document prin care o Cameră a Parlamentului transmite Guvernului o iniţiativă legislativă solicitând informarea prevăzută de art. 111 din Constituţie, dar care nu este semnat de preşedintele Camerei respective, nu produce efectul juridic consacrat de norma constituţională, neabsolvind Camera de obligaţia prevăzută de art. 111 teza a doua din Constituţie.“ 58. În ceea ce priveşte Legea pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, Curtea reţine că, la data de 30 mai 2018, prin Adresele cu nr. XXXV/2650 şi nr. XXXV/2647, secretarul general al Senatului a trimis, în temeiul art. 88 alin. (3) din Regulamentul Senatului, către secretarul general al Guvernului, respectiv către ministrul pentru relaţia cu Parlamentul, Propunerea legislativă pentru completarea Legii nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, alături de alte propuneri legislative. La 19 noiembrie 2018, Senatul votează respingerea propunerii legislative, aceasta fiind trimisă Camerei decizionale, pentru dezbatere. 59. Punctul de vedere al Guvernului, formulat în temeiul art. 111 alin. (1) din Constituţie, este înaintat secretarului general al Camerei Deputaţilor la data de 6 iunie 2019. Acesta are în vedere legea în forma propusă de iniţiatori şi supusă dezbaterii Senatului. 60. Ulterior, în cadrul procedurii parlamentare a dezbaterilor asupra proiectului de lege au fost depuse amendamente de către parlamentari. Preşedintele Comisiei pentru muncă şi protecţie socială, în cadrul căreia au fost propuse aceste amendamente, nu a solicitat informarea Guvernului cu privire la noile reglementările propuse, deşi acestea prevedeau măsuri cu impact asupra bugetului de stat. În consecinţă, Guvernul nu a trimis un alt punct de vedere sau o fişă financiară asupra proiectului de lege, aşa cum a fost modificat în cadrul Comisiei pentru muncă şi protecţie socială. 61. Examinând procesul legislativ, Curtea constată că obligaţia Senatului, ca primă Cameră sesizată, de a solicita informarea Guvernului asupra Propunerii legislative pentru modificarea Legii-cadru nr. 153/2017 s-a realizat cu încălcarea prevederilor art. 111 alin. (1) din Constituţie, adresele înaintate secretarului general al Guvernului, respectiv ministrului pentru relaţia cu Parlamentul fiind semnate, contrar prevederilor constituţionale arătate, precum şi a dispoziţiilor art. 92 alin. (6) din Regulamentul Senatului, de către secretarul general al Senatului, şi nu de către preşedintele acestei Camere. Or, aşa cum a statuat Curtea Constituţională prin Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, paragraful 46, condiţia impusă de norma constituţională reprezintă o cerinţă de validitate a actului prin care se solicită informarea, astfel că neîndeplinirea ei afectează însăşi existenţa actului. Cu alte cuvinte, un document prin care o Cameră a Parlamentului transmite Guvernului o iniţiativă legislativă solicitând informarea prevăzută de art. 111 din Constituţie, dar care nu este semnat de preşedintele Camerei respective, nu produce efectul juridic consacrat de norma constituţională, neabsolvind Camera de obligaţia prevăzută de art. 111 teza a doua din Constituţie. 62. De asemenea, în ceea ce priveşte modificările aduse propunerii legislative în cadrul Comisiei pentru muncă şi protecţie socială din cadrul Camerei Deputaţilor, Curtea constată că, încălcând aceleaşi prevederi constituţionale, precum şi pe cele ale art. 91 alin. (4) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 919 din 14 noiembrie 2019, preşedintele Comisiei pentru muncă şi protecţie socială nu a solicitat Guvernului o informare, în temeiul art. 111 din Constituţie. 63. Prin urmare, Curtea constată că adoptarea Legii pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice s-a realizat cu încălcarea condiţiilor formale prevăzute de art. 111 alin. (1) din Constituţie. 64. Examinând criticile de neconstituţionalitate extrinsecă formulate prin raportare la dispoziţiile constituţionale cuprinse în art. 138 alin. (5), Curtea reţine că, aşa cum a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa, obligativitatea indicării sursei de finanţare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare, prevăzută de norma constituţională, constituie un aspect distinct de cel al lipsei fondurilor pentru susţinerea finanţării din punct de vedere bugetar. Astfel, prin Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008, Curtea Constituţională a reţinut că stabilirea sursei de finanţare şi insuficienţa resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituţie, iar al doilea nu are caracter constituţional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern. Art. 138 alin. (5) din Constituţie impune stabilirea concomitentă atât a alocaţiei bugetare, ce are semnificaţia unei cheltuieli, cât şi a sursei de finanţare, ce are semnificaţia venitului necesar pentru suportarea acesteia, spre a evita consecinţele negative, pe plan economic şi social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996). Aşadar, norma constituţională nu se referă la existenţa in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul ca acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar. 65. Prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 58, Curtea a reţinut că, întrucât „nu are competenţa să se pronunţe cu privire la caracterul suficient al resurselor financiare, rezultă că aceasta are doar competenţa de a verifica, prin raportare la art. 138 alin. (5) din Constituţie, dacă pentru realizarea cheltuielii bugetare a fost indicată sursa de finanţare“. Or, această verificare se poate realiza doar prin raportare la prevederile legale cuprinse în art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi în art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc obligaţia de întocmire a fişei financiare şi care îi conferă acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat. Aceasta trebuie să cuprindă, potrivit legii, schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar. 66. În ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor care impun solicitarea fişei financiare, Curtea reţine că, atâta vreme cât dispoziţiile legale generează impact financiar asupra bugetului de stat, obligaţia solicitării fişei financiare incumbă tuturor iniţiatorilor, în temeiul art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, potrivit cărora „În cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii au obligaţia să prezinte: a) fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002 [...]“, iar dacă acestea sunt rezultatul unor amendamente admise în cadrul procedurii legislative, prima Cameră sesizată sau Camera decizională, după caz, are obligaţia de a solicita fişa financiară (a se vedea în acest sens Decizia nr. 764 din 18 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 9 martie 2015). 67. Apoi, Curtea reaminteşte faptul că nu deputatul sau senatorul trebuie să întocmească fişa financiară, ci Guvernul, art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 stabilind expres că „În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării“. Prin urmare, pentru a respecta procedura constituţională de adoptare a unui act normativ care implică o cheltuială bugetară, este suficient ca iniţiatorii actului normativ să facă dovada că, în temeiul dispoziţiilor legale anterior menţionate, au solicitat Guvernului fişa financiară. Netransmiterea fişei financiare în termenul legal de către autoritatea publică care are obligaţia de a întocmi acest document nu poate constitui un impediment în continuarea procedurii de legiferare. Sub acest aspect, prin Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 21 februarie 2017, paragraful 59, Curtea a stabilit că „a ridica această competenţă a Guvernului la nivel de regulă constituţională implicit admisă de art. 138 alin. (5) din Constituţie ar echivala cu o condiţie potestativă pură în sensul că orice lege ce are implicaţii bugetare ar putea fi adoptată numai dacă Guvernul a întocmit şi a transmis Parlamentului fişa financiară. Or, dacă Guvernul nu susţine iniţiativa legislativă/nu este de acord cu ea şi, prin urmare, nu transmite fişa financiară, nu poate bloca procesul legislativ printr-o atitudine omisivă“. 68. Un alt aspect vizează faptul că „fişa financiară prevăzută de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 nu trebuie confundată cu punctul de vedere emis de Guvern conform art. 11 lit. b^1) din Legea nr. 90/2001 [punct de vedere emis ca urmare a solicitării formulate în temeiul art. 111 alin. (1) din Constituţie, n.r.], cele două documente generate de Guvern având un regim juridic şi, implicit, finalităţi diferite. Prin urmare, atunci când o propunere legislativă are implicaţii bugetare, Guvernul trebuie să prezinte ambele documente menţionate, aşadar atât punctul de vedere, cât şi fişa financiară“ (a se vedea Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, precitată, paragraful 60). 69. Cu privire la efectele pe care le produce lipsa fişei financiare, Curtea a stabilit, de exemplu, prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, precitată, paragraful 59, sau Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 886 din 4 noiembrie 2016, paragraful 30, că „în lipsa unei fişe financiare reactualizate la momentul adoptării legii conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, [...] şi în lipsa unui dialog real între Guvern şi Parlament [...], nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv, nefiind aşadar reală“. 70. Or, în ceea ce priveşte legea supusă prezentului control de constituţionalitate, Curtea constată că nu au fost îndeplinite condiţiile legale şi constituţionale referitoare la solicitarea fişei financiare nici de către iniţiatorii propunerii legislative şi nici de către Camera Parlamentului în care au fost propuse şi adoptate amendamente. Neîndeplinirea obligaţiei solicitării fişei financiare conduce, în mod firesc, la concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi real, astfel că au fost încălcate prevederile constituţionale cuprinse în art. 138 alin. (5) referitoare la stabilirea sursei de finanţare. 71. În concluzie, întrucât cheltuielile preconizate prin textele de lege criticate grevează asupra bugetului de stat, adoptarea lor ar fi fost posibilă doar după stabilirea sursei de finanţare în condiţiile Legii fundamentale şi după solicitarea informării Parlamentului de către Guvern. Neîndeplinirea obligaţiei iniţiatorilor legii de a solicita Guvernului fişa financiară, conform art. 138 alin. (5) din Constituţie coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, şi a obligaţiei preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului sau a preşedintelui Comisiei pentru muncă şi protecţie socială de solicitare a informării din partea Guvernului, potrivit prevederilor art. 111 alin. (1) din Constituţie, conduce la concluzia că între Parlament şi Guvern nu a existat un dialog real cu prilejul adoptării legii supuse controlului, iar Camera decizională a decis asupra majorării unor cheltuieli bugetare întemeindu-se pe o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv. 72. Faţă de cele constatate şi având în vedere jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale dezvoltată cu privire la interpretarea art. 111 alin. (1) teza a doua şi a art. 138 alin. (5) din Constituţie, Curtea apreciază că se impune admiterea obiecţiei de neconstituţionalitate (a se vedea în acest sens şi Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, precitată, paragraful 53). Colaborarea loială dintre Parlament şi Guvern în privinţa legiferării în materie bugetară trebuie să se manifeste atât în privinţa elaborării bugetului public naţional, cât şi a modificării sale pe parcursul exerciţiului bugetar, având în vedere raţiunea pentru care este întocmit un asemenea buget, şi anume aceea de a oferi posibilitatea unei imagini de ansamblu, la nivel macroeconomic, a veniturilor şi cheltuielilor publice. 73. Faţă de temeinicia motivelor de neconstituţionalitate extrinsecă, reţinută prin raportare la dispoziţiile art. 61 alin. (2), art. 75 alin. (1), art. 111 alin. (1) teza a doua şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie, care afectează Legea pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, Curtea constată că nu mai este cazul să examineze criticile de neconstituţionalitate intrinsecă referitoare la încălcarea principiului egalităţii în drepturi, care implică analiza conţinutului normativ al legii. 74. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Guvernul României şi constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice este neconstituţională, în ansamblul său. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 5 februarie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Patricia Marilena Ionea -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
