Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Petre Lăzăroiu │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mircea Ştefan │- judecător │
│Minea │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Simona-Maya │- judecător │
│Teodoroiu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mihaela Senia │- │
│Costinescu │magistrat-asistent-şef│
└───────────────┴──────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii manualului şcolar, obiecţie formulată de un număr de 27 de senatori aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal şi Uniunii Salvaţi România, în temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. 2. Cu Adresa nr. XXXV/2.677 din 31 mai 2018, secretarul general al Senatului a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată, care a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.197 din 31 mai 2018 şi constituie obiectul Dosarului nr. 827A/2018. 3. În motivarea sesizării de neconstituţionalitate, autorii formulează atât critici de neconstituţionalitate extrinsecă, cât şi critici de neconstituţionalitate intrinsecă. 4. Astfel, autorii susţin că Legea manualului şcolar încalcă principiul bicameralismului consacrat de art. 61 alin. (2) din Constituţie, sub aspectul dualismului instituţional şi funcţional, motiv pentru care întreaga procedură de adoptare a legii a fost fundamental viciată. Potrivit titlului legii, dar şi întregului ei conţinut normativ, scopul acestei legi îl constituie reglementarea regimului juridic al manualului şcolar, definit în cuprinsul art. 2 lit. (a) din lege ca fiind „principalul instrument de lucru al elevului“. În raport cu dispoziţiile art. 73 alin. (1) şi (3) din Constituţie, legea face parte din categoria legilor ordinare, obiectul ei de reglementare nefiind cuprins în categoria celor prevăzute la art. 73 alin. (3) sau în alt articol din Constituţie ca fiind de natură organică. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, pentru a analiza apartenenţa sau nu a unei reglementări la categoria legilor ordinare sau organice, definitoriu este criteriul material. În acelaşi timp trebuie observat că Legea manualului şcolar nu modifică şi nici nu derogă de la vreo lege organică. Prin urmare, Legea manualului şcolar este o lege ordinară, motiv pentru care procedura ei constituţională de aprobare ar fi trebuit să fie una specifică acestei categorii de legi. 5. Pe de altă parte, Constituţia României, revizuită în anul 2003, a introdus o competenţă decizională specială şi distinctă atât pentru Camera Deputaţilor, cât şi pentru Senat, în sensul că naveta legislativă pentru dezbaterea şi adoptarea legii are o natură strict constituţională. În acelaşi timp, principiul bicameralismului, consacrat de art. 61 din Constituţie, se reflectă nu numai în dualismul instituţional în cadrul Parlamentului, ci şi în cel funcţional. Potrivit art. 75 alin. (1) din Constituţie, cu excepţia competenţelor de dezbatere şi adoptare ca primă Cameră sesizată date expres în sarcina Camerei Deputaţilor, celelalte proiecte de legi şi propuneri legislative se supun dezbaterii şi adoptării, ca primă Cameră sesizată, Senatului. Altfel spus, regula este aceea că Senatul este prima Cameră sesizată, iar Camera Deputaţilor este, ca regulă, Camera decizională. 6. Întrucât Legea manualului şcolar este o lege ordinară, iar cele două Camere ale Parlamentului exercită competenţe constituţionale diferite şi expres determinate sub aspectul conţinutului materiei, în cazul dezbaterii şi adoptării proiectelor de legi şi a propunerilor legislative, aşa cum sunt ele stabilite de art. 75 alin. (1) din Constituţie, autorii obiecţiei apreciază că Legea manualului şcolar este neconstituţională în integralitatea sa, ca urmare a dezbaterii şi adoptării ei cu încălcarea competenţelor constituţionale de legiferare, fiind dezbătută şi aprobată în primă fază de Camera Deputaţilor ca primă Cameră sesizată, iar de Senat, în calitate de Cameră decizională. 7. În raport cu cele precizate, autorii obiecţiei solicită să se constate că Legea manualului şcolar este neconstituţională, întrucât încalcă principiul bicameralismului consacrat de art. 64 alin. (1) din Constituţie, fiind dezbătută şi adoptată cu încălcarea dispoziţiilor art. 75 alin. (1) din Constituţie. 8. Pe de altă parte, Legea manualului şcolar conţine prevederi care generează paralelisme legislative, ceea ce contravine art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 13, art. 14 şi art. 16 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, întrucât obiectul de reglementare al acestei legi se suprapune cu prevederi care se regăsesc în cuprinsul Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011. Practic, din cauza redactărilor ambigue, a nerezolvării unor probleme de suprapunere legislativă, de neunificare a sediului materiei, persoana care va trebui să aplice legea ori instanţa de judecată chemată să spună dreptul se vor lovi de dificultăţi logico-juridice de interpretare şi de aplicare, foarte greu de surmontat. În opinia autorilor, în cazul instanţelor de judecată, în lipsa de claritate a textului normativ, de nereglementare a tuturor situaţiilor ce pot fi identificate, practic, ele vor fi obligate să „creeze“ drept. Or acest lucru vine în contradicţie cu principiul separaţiei puterilor în stat şi cu prevederile art. 61 din Constituţie, potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare. Prin urmare, dispoziţiile art. 1-11 din Legea manualului şcolar contravin art. 1 alin. (5) din Constituţie, iar lipsa de previzibilitate a actului normativ îşi are originea în faptul că legiuitorul defineşte şi operează în cuprinsul legii cu două noţiuni distincte, respectiv manualul şcolar şi manualul şcolar de bază, noţiuni pe care le foloseşte uneori cu sensuri diferite, alteori sensul pare a fi comun. Prin folosirea sintagmei „autori/coautori“ sunt încălcate normele de tehnică legislativă sub aspectul clarităţii şi rigorii textului normativ, dar şi din punctul de vedere al corelării actelor normative şi al sistematizării legislaţiei naţionale. Mai mult, definiţiile pe care legea le stabileşte folosesc greşit unele noţiuni (nici învăţământul de stat şi nici învăţământul particular nu sunt obligatorii, ci învăţământul, procesul de învăţare este obligatoriu şi mai exact „învăţământul general obligatoriu este de 11 clase“, potrivit art. 16 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2013) sau sunt incorecte (practic, orice bun, indiferent de valoarea şi semnificaţia ori importanţa socială, dar care serveşte funcţionării unui serviciu public este calificat ca fiind un bun de interes public, cu toate consecinţele juridice de rigoare). În definirea principiului echităţii şi egalităţii de şanse nu se precizează când, cum şi în ce condiţii elevii şi profesorii pot beneficia de manuale şcolare gratuite şi nici dacă acest drept vizează numai manualele şcolare ori şi manualele şcolare de bază. 9. În continuare, autorii sesizării arată că, în condiţiile în care rolul evaluării nu este de a stabili care dintre ofertele de manuale depuse constituie manualele de bază, ci doar de a verifica şi de a certifica care dintre ofertele de manuale depuse îndeplinesc cerinţele de calitate prevăzute de art. 4 alin. (1), legea nu stabileşte care este semnificaţia juridică a aprobării, cine aprobă manualele, în ce condiţii pot fi ele aprobate, care este actul administrativ prin care două sau mai multe manuale sunt aprobate etc. Dacă procedura aprobată prin ordin al ministrului educaţiei naţionale urmează să stea la baza evaluării manualelor, autorii obiecţiei apreciază că delegarea în sarcina ministrului educaţiei naţionale a elaborării şi adoptării acestei proceduri este neconstituţională, transferând către un organ al administraţiei publice atribuţia de reglementare într-o materie care impune norme cu forţă de lege. Mai mult, achiziţia bunurilor şi serviciilor de către autorităţile publice, precum şi plata acestora fac obiectul legii achiziţiilor publice, motiv pentru care plata lor nu poate fi „reglementată“ prin ordin de ministru. Faţă de principiul separării puterilor în stat este absolut necesar ca, în măsura în care plătitorul este chiar Ministerul Educaţiei Naţionale, regulile şi condiţiile privind plăţile ce urmează a fi făcute, mai ales că este vorba de bani publici, să fie prevăzute în lege, şi nu printr-o autoreglementare pe care urmează să o realizeze chiar plătitorul. Sub acest aspect, autorii susţin că „nu este normal să clamezi necesitatea adoptării unei legi a manualului, iar cele mai importante reglementări să le transferi în sarcina ministrului educaţiei naţionale pentru a fi la nivel de ordin de ministru“. 10. Legea nu clarifică problema plăţii manualelor care nu sunt manuale de bază. Art. 4 alin. (3) vorbeşte exclusiv de plata autorilor/coautorilor pentru cumpărarea drepturilor de autor în ceea ce priveşte exclusiv manualele de bază, iar pentru celelalte manuale şcolare ori materiale auxiliare nu există nicio prevedere, ceea ce dă naştere unei insecurităţi juridice inacceptabile. 11. Lipsa de claritate, rigoare şi predictibilitate normativă a art. 4 alin. (6) din lege, prin raportare la întreaga economie a textului legii, derivă din faptul că nu este reglementată situaţia în care, în urma evaluării, trei sau mai mult de trei variante îndeplinesc condiţiile de calitate pentru a le fi recunoscut statutul de manual de bază. Acest alineat, dar şi textul legii tac în această privinţă, nefiind clare condiţiile de departajare, autoritatea decidentă şi procedura de realizare. De asemenea, art. 4 alin. (8) din lege, deşi face vorbire de stabilirea unui tiraj pentru manualele şcolare, nu arată cine stabileşte tirajul, după ce criterii şi cine îl aprobă. 12. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 7 din lege, autorii susţin că ceea ce a dorit legiuitorul a fost să stabilească condiţiile în care se pot demara procedurile de achiziţionare de către Ministerul Educaţiei Naţionale a unui nou manual. În acest sens, condiţiile impuse capătă sens, numai că redactarea articolului este deficitară, făcând textul inaplicabil în forma redactată. 13. De asemenea, art. 8 este un articol neclar, care lasă loc interpretării, în sensul că nu este reglementat statutul experţilor care urmează să facă reevaluarea manualului şcolar. În mod concret nu se determină cine poate avea calitatea de expert, cine îi numeşte pe aceşti experţi, din câte persoane şi în ce condiţii este format un grup de experţi. În mod similar, art. 9 este dificil de înţeles şi de pus în practică din cauza unei redactări neclare, sintagma „situaţii temeinic justificate“ în care un manual poate fi suspendat ori retras, lăsând loc arbitrariului. Art. 10 din lege creează un paralelism normativ din cauza faptului că reglementări asemănătoare, dar mai clare şi mai acoperitor redactate, se regăsesc în Legea nr. 8/1996 privind dreptul de autor şi drepturile conexe, legea-cadru în materie de drepturi de autor. Prezenta normă nu instituie o normă derogatorie de la dreptul comun, ci doar reglementează un raport social care deja are o consacrare legală. 14. Având în vedere principiul separaţiei puterilor în stat şi atributul de stat de drept al statului român, apare ca neconstituţională atribuirea către Ministerul Educaţiei Naţionale a competenţei de a elabora normele metodologice de aplicare a Legii manualului şcolar, în temeiul art. 11 din legea supusă controlului. Or, în condiţiile în care Ministerul Educaţiei Naţionale are, potrivit legii, o serie de atribuţii şi sarcini de adus la îndeplinire, inclusiv elaborarea şi emiterea unor norme, a se vedea art. 4 alin. (1), alin. (2), alin. (7), alin. (8), art. 5, art. 6 alin. (5) şi art. (9), fiind organul administraţiei publice centrale care execută legea, elaborarea şi aprobarea propriilor norme în baza cărora va urma să îşi îndeplinească atribuţiile şi sarcinile apar în puternică opoziţie cu principiul separaţiei puterilor în stat. Practic, o instituţie, Ministerul Educaţiei Naţionale, printr-un act propriu, îşi va stabili competenţa materială şi îşi va trasa sarcini. 15. În continuare, autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că Legea manualului şcolar încalcă prevederile cuprinse în art. 45, art. 135 alin. (1) şi (2) coroborat cu art. 53 din Constituţie. Astfel, din analiza dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea manualului şcolar se poate observa că legiuitorul a exclus din sfera persoanelor care au vocaţia de a beneficia de prevederile legii persoanele juridice. Or, în contextul în care pe piaţa manualelor şcolare se recurge adesea la contracte de cesiune a drepturilor de autor către edituri, autorii apreciază că, în ipoteza unei cesiuni prealabile a drepturilor de autor, când autorul nu mai poate utiliza opera şi nici transmite dreptul unei alte persoane fără consimţământul cedentului, soluţia normativă constituie o veritabilă suprimare a dreptului la libertate economică, prin încălcarea accesului liber al persoanei la o activitate economică. Mai mult, excluderea persoanelor juridice din sfera persoanelor care pot depune manuscrise în vederea dobândirii de către acestea a statutului de „manual şcolar de bază“ constituie o măsură disproporţionată şi discriminatorie, tratamentul diferit neavând o justificare obiectivă şi raţională. 16. O altă deficienţă a legii criticate rezidă în faptul că exclude de pe piaţă orice alt competitor, Societatea Editura Didactică şi Pedagogică devenind unic furnizor al manualelor şcolare, în pofida practicilor anterioare şi a prevederilor cuprinse în Legea educaţiei naţionale. Pe această cale, competitivitatea specifică economiei de piaţă este înlocuită cu o formulă discutabilă „proces de evaluare“. Această soluţie este contrară dispoziţiilor art. 135 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora „Economia României este economie de piaţă, bazată pe libera iniţiativă şi concurenţă“. În opinia autorilor sesizării, „evaluarea“ nu este echivalentă cu principiul concurenţei. De altfel, dacă manualul şcolar de bază este un bun de interes public, achiziţionarea acestuia ar trebui făcută în baza Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice. 17. În fine, autorii obiecţiei susţin că Legea manualului şcolar încalcă prevederile cuprinse în art. 11 alin. (1) şi art. 148 din Constituţie, invocând, în acest sens, un acord de împrumut dintre România şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare cu privire la reforma învăţământului preuniversitar, un raport al Băncii Mondiale care stabileşte necesitatea continuării procesului de editare a manualelor şcolare printr-o procedură competitivă, precum şi art. 2 al Convenţiei pentru apărarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale, care reglementează dreptul la instruire, precum şi o decizie a fostei Comisii Europene a Drepturilor Omului. 18. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere. 19. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis, cu Adresa nr. 2/5.791 din 11 iunie 2018, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.496 din 11 iunie 2018, punctul său de vedere cu privire la sesizarea ce face obiectul Dosarului Curţii nr. 827A/2018. 20. Legea manualului şcolar reglementează, în principal, regimul manualului şcolar de bază în învăţământul preuniversitar, ca bun de interes public şi principalul instrument de lucru al elevului. Prin obiectul de reglementare, această lege vizează un domeniu de interes public, în care primează dreptul fundamental la învăţătură, statul exercitându-şi prerogativele constituţionale şi legale printr-o activitate destinată protejării intereselor naţionale în domeniul învăţământului general obligatoriu. Potrivit prevederilor art. 32 alin. (1) din Constituţie, dreptul la învăţătură este asigurat, în primul rând, prin învăţământul general obligatoriu. Legea manualului şcolar contribuie în mod eficient la îndeplinirea unui obiectiv de securitate naţională, diminuând unul din riscurile identificate în Strategia Naţională de Apărare a Ţării, şi anume cel al deficienţelor din sistemul naţional al educaţiei. Ca bun de interes public, destinat funcţionării unui serviciu public, respectiv cel al educaţiei naţionale, manualul şcolar este achiziţionat din fonduri provenite de la bugetul de stat, respectând principiul eficienţei. În baza acestui principiu se urmăreşte obţinerea de rezultate educaţionale maxime prin gestionarea resurselor existente. Prin obiectul de reglementare, legea care face obiectul prezentei sesizări de neconstituţionalitate vizează unul dintre aspectele esenţiale ale organizării generale a învăţământului, respectiv asigurarea de către stat, prin Ministerul Educaţiei Naţionale, a manualelor şcolare necesare susţinerii procesului educaţional din învăţământul preuniversitar de stat şi cel particular acreditat/autorizat, fapt ce conferă acesteia caracterul de lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. n) din Constituţie. În consecinţă, preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că susţinerile autorilor prezentei sesizări de neconstituţionalitate cu privire la încălcarea principiului bicameralismului sunt neîntemeiate, Legea manualului şcolar fiind adoptată cu respectarea prevederilor art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1) din Constituţie. 21. În ceea ce priveşte susţinerile autorilor, potrivit cărora legea care face obiectul prezentei sesizări conţine unele paralelisme legislative, fiind lipsită de predictibilitate, claritate şi rigoare normativă, preşedintele Camerei Deputaţilor arată că legea este precisă, fiind redactată într-un stil specific normativ, conceptele şi noţiunile utilizate sunt configurate în concordanţă cu dreptul pozitiv, iar stabilirea soluţiilor normative este departe de a fi ambiguă, acestea fiind redate previzibil şi univoc, cu respectarea întocmai a cerinţelor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. 22. Cu privire la pretinsa încălcare a prevederilor art. 45 şi art. 135 alin. (1) şi (2) coroborat cu art. 53 din Constituţie se arată că această critică este neîntemeiată, întrucât obiectul reglementării nu vizează un domeniu exclusiv economic, al comerţului sau al pieţei, unde primează libera iniţiativă, concurenţa şi libertatea comerţului, ci domeniul dreptului fundamental la învăţătură, consfinţit în art. 32 alin. (1) din Constituţie, drept care nu poate fi efectiv fără a pune la dispoziţie la timp elevilor din învăţământul preuniversitar manualele de bază, absolut necesare unui proces de învăţământ modern şi la cele mai înalte standarde. Prin aceste măsuri legislative, statul îşi exercită prerogativele constituţionale şi legale prin care sunt protejate interesele naţionale în domeniul învăţământului general obligatoriu, contribuind la realizarea efectivă a dreptului constituţional la învăţătură, prin asigurarea manualelor de bază elevilor din învăţământul general obligatoriu. 23. Referitor la susţinerea potrivit căreia Legea manualului şcolar ar încălca prevederile art. 11 alin. (1) şi art. 148 din Constituţie, autorii sesizării de neconstituţionalitate invocă încălcarea unui acord de împrumut dintre România şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare cu privire la reforma învăţământului preuniversitar, un raport al Băncii Mondiale care stabileşte necesitatea continuării procesului de editare a manualelor şcolare printr-o procedură competitivă, precum şi art. 2 al Convenţiei pentru apărarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale, care reglementează dreptul la instruire, precum şi o decizie a fostei Comisii Europene a Drepturilor Omului prin care s-a statuat că: un anumit tip de instruire nu poate fi redus la un singur manual, atunci când sunt disponibile mai multe lucrări care exprimă puncte de vedere asemănătoare. Se invocă, de asemenea, şi doctrina juridică, potrivit căreia statul are datoria de a asigura pluralismul în educaţie, dar poate impune unele obligaţii în sarcina instituţiilor de învăţământ sau chiar a indivizilor. Or, preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că susţinerile privind încălcarea prevederilor constituţionale nu sunt întemeiate, întrucât Legea manualului şcolar prevede la art. 3 lit. d) teza finală că, după evaluare, se aprobă trei variante de manual şcolar de bază, care respectă criteriile prevăzute la art. 4 alin. (1), asigurându-se astfel, calitatea acestora în condiţii de competitivitate. 24. În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a prevederilor art. 1 alin. (3) din Constituţie, potrivit cărora România este stat de drept şi care consacră principiul separaţiei puterilor în stat, preşedintele Camerei Deputaţilor arătă că susţinerea autorilor sesizării nu este întemeiată, întrucât, potrivit prevederilor art. 94 alin. (2) lit. f) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, în domeniul învăţământului preuniversitar Ministerul Educaţiei Naţionale elaborează, evaluează, aprobă şi achiziţionează, după caz, manualele şcolare şi asigură finanţarea conform legii şi, în acest sens, este singura autoritate cu competenţe în domeniu. Prin urmare, singura autoritate a statului abilitată să adopte normele metodologice de aplicare a Legii manualului şcolar este Ministerul Educaţiei Naţionale. De asemenea, potrivit aceluiaşi temei legal, ministrului educaţiei naţionale îi revine atribuţia de a adopta procedura evaluării manuscriselor autorilor/coautorilor manualelor şcolare supuse evaluării calităţii, potrivit prevederilor art. 4 alin. (2) din legea criticată pentru neconstituţionalitate, precum şi reglementarea plăţii evaluatorilor, conform alin. (7) al aceluiaşi articol. 25. Având în vedere considerentele expuse, preşedintele Camerei Deputaţilor consideră obiecţia de neconstituţionalitate ca neîntemeiată şi propune respingerea acesteia ca atare. 26. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la obiecţiile de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul judecătorului-raportor, dispoziţiile Legii manualului şcolar, precum şi prevederile Constituţiei, reţine următoarele: 27. Actul de sesizare în Dosarul Curţii Constituţionale nr. 827A/2018 are ca obiect al criticilor de neconstituţionalitate dispoziţiile Legii manualului şcolar, în ansamblul său, precum şi a dispoziţiilor art. 1-11 din cuprinsul legii, în special. 28. Autorii sesizării susţin că dispoziţiile criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5), art. 11 alin. (1), art. 45, art. 53, art. 61 alin. (2), art. 75 alin. (1), art. 135 alin. (1) şi (2) şi ale art. 148. 29. În vederea soluţionării prezentei sesizări, Curtea procedează, mai întâi, la verificarea admisibilităţii acesteia. Analiza îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a sesizării trebuie realizată prin raportare la art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, potrivit căruia „Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori.“ Astfel, se constată că actul supus controlului de constituţionalitate este o lege adoptată de Parlamentul României, sesizările fiind formulate de un număr de 27 de senatori aparţinând grupurilor parlamentare al Partidului Naţional Liberal şi al Uniunii Salvaţi România, subiect de drept care întruneşte, potrivit dispoziţiilor legale, calitatea de titular al sesizării Curţii Constituţionale cu obiecţia de neconstituţionalitate. 30. Analiza îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a sesizării trebuie realizată şi prin raportare la art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, potrivit căruia „În vederea exercitării dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, cu 5 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare, legea se comunică Guvernului, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi Avocatului Poporului şi se depune la secretarul general al Camerei Deputaţilor şi la cel al Senatului. În cazul în care legea a fost adoptată cu procedură de urgenţă, termenul este de două zile“. Cu privire la acest aspect se constată că Legea manualului şcolar a fost adoptată, în procedură de urgenţă, de Senat, Cameră decizională, în data de 22 mai 2018 şi a fost depusă la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii, în data de 29 mai 2018, şi trimisă spre promulgare în data de 31 mai 2018. Sesizarea formulată de 27 de senatori aparţinând grupurilor parlamentare al Partidului Naţional Liberal şi al Uniunii Salvaţi România a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 31 mai 2018. Termenele reglementate prin art. 133 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, art. 56 alin. (1) din Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, respectiv art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 sunt „termene care privesc desfăşurarea raporturilor constituţionale dintre autorităţile publice şi, prin urmare, în măsura în care nu se prevede altfel în mod expres, nu se calculează pe zile libere“ (Decizia nr. 233 din 20 decembrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 28 decembrie 1999). În consecinţă, nu sunt aplicabile în această procedură dispoziţiile art. 181 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora, când termenul se socoteşte pe zile, nu intră în calcul ziua de la care începe să curgă termenul, nici ziua când acesta se împlineşte, întrucât dreptul public este supus regulii în virtutea căreia termenele se calculează pe zile calendaristice, în sensul că se include în termen şi ziua în care acesta începe să curgă şi ziua când se împlineşte (Decizia nr. 89 din 26 ianuarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 19 februarie 2010). Aşa fiind, Curtea constată că sesizarea a fost formulată în afara termenului de 2 zile prevăzut de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992. Având în vedere, însă, că sesizarea Curţii s-a realizat înainte de promulgarea legii, în interiorul termenului de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) din Constituţie, sesizarea astfel formulată este admisibilă şi constituie temeiul constituţional sui generis al întreruperii termenului de promulgare. 31. Prin urmare, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate. 32. Proiectul de lege a manualului şcolar a fost iniţiat de Guvernul României şi înaintat Camerei Deputaţilor, în calitate de primă Cameră sesizată, la data de 7 martie 2018. Iniţiativa legislativă este justificată în Expunerea de motive de necesitatea ca, în procesul asigurării manualelor şcolare noi, Ministerul Educaţiei Naţionale să finanţeze achiziţia de manuale şcolare, respectând termenele legale pentru derularea etapelor licitaţiilor. În prezent, statul plăteşte, prin Ministerul Educaţiei Naţionale, manualele şcolare, dar nu are şi drepturile de publicare, nefiind proprietarul manuscriselor sau al produselor informatice aferente. Acestea rămân ale editorilor, astfel că orice modificare la manual se poate realiza doar cu acordul lor. În acest context, „licitaţiile de manuale şcolare noi sunt mult întârziate din cauza posibilităţii neîngrădite de contestare repetată a diferitelor etape în derularea procedurii. Atât timp cât manualele şcolare nu sunt considerate un bun de interes public, se riscă reiterarea anuală a aceloraşi probleme“. 33. Se arată, printre altele, că „Legea manualului şcolar contribuie în mod eficient la îndeplinirea unui obiectiv de securitate naţională, şi anume dezvoltarea consolidată, durabilă şi adaptată schimbărilor sociale ale marilor sisteme publice (sănătate, educaţie, protecţie socială), diminuând unul dintre riscurile identificate în Strategia Naţională de Apărare a Ţării, şi anume cel al deficienţelor din sistemul naţional de educaţie“. Aşa fiind, „întrucât eficientizarea demersului didactic şi creşterea calităţii actului educaţional din învăţământul preuniversitar se fac şi prin continuarea programului de modernizare a manualelor şcolare şi adaptarea acestora la realităţile societăţii informaţionale, este imperios necesar ca manualele şcolare să fie considerate bunuri de interes public“. Ca bun de interes public, destinat funcţionării unui serviciu public, respectiv sistemul de educaţie, „manualul şcolar este achiziţionat din fonduri provenite de la bugetul de stat respectând principiul eficienţei, în baza căruia se urmăreşte obţinerea de rezultate educaţionale maxime prin gestionarea resurselor existente.“ 34. Iniţiativa legislativă a primit Avizul Consiliului Legislativ nr. 1.072, adoptat la data de 8 decembrie 2017, prin care această autoritate a avizat favorabil iniţiativa, cu unele observaţii punctuale: „Referitor la categoria de lege a proiectului supus avizării, semnalăm că, la art. 10, se face o derogare de la Legea nr. 8/1996, act adoptat ca lege organică, fără a se preciza în mod expres care sunt dispoziţiile de la care se face derogarea. Astfel, dacă prevederile de la care urmează a se face derogarea au caracter organic, prezentul proiect se încadrează în categoria legilor organice, iar în situaţia în care respectivele prevederi au un caracter ordinar, actualul proiect face parte din categoria legilor ordinare. În aplicarea dispoziţiilor art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală, prima Cameră sesizată este Senatul“. 35. Proiectul de lege a fost aprobat de Camera Deputaţilor, în data de 28 martie 2018, şi trimis spre Camera decizională. La 22 mai 2018, Senatul României, în temeiul art. 75 şi art. 76 alin. (1) din Constituţie, a adoptat legea, şi a trimis-o spre promulgare Preşedintelui României, în data de 31 mai 2018. 36. În termenul constituţional, un număr de 27 de senatori aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal şi Uniunii Salvaţi România a formulat obiecţia de neconstituţionalitate care formează obiectul prezentului dosar. 37. Autorii obiecţiei susţin că Legea manualului şcolar este neconstituţională, întrucât, fiind adoptată în regim de lege organică, încalcă principiul bicameralismului funcţional consacrat de art. 64 alin. (1) din Constituţie, fiind dezbătută şi adoptată cu încălcarea dispoziţiilor art. 75 alin. (1) din Constituţie. 38. Referitor la obiectul de reglementare al legii supuse controlului, Curtea observă că Legea fundamentală nu cuprinde dispoziţii exprese şi nici nu impune reglementarea regimului juridic al manualului şcolar prin norme de natura legii organice. Conţinutul normativ al legii vizează definirea unor noţiuni, precum manual şcolar, manual şcolar de bază, manual Braille, bun de interes public etc., principiile pe care se fundamentează regimul manualului şcolar, procedura de evaluare a manualelor şcolare, condiţiile în care sunt elaborate/reeditate manualele, precum şi competenţa Ministerului Educaţiei Naţionale de a adopta normele metodologice de aplicare a legii. 39. Pe de altă parte, domeniul legilor organice este foarte clar delimitat prin textul Constituţiei, art. 73 alin. (3) fiind de strictă interpretare (Decizia nr. 53 din 18 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 312 din 9 noiembrie 1994), astfel încât legiuitorul va adopta legi organice numai în acele domenii. Curtea, spre exemplu, prin Decizia nr. 88 din 2 iunie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 207 din 3 iunie 1998, Decizia nr. 548 din 15 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 2 iulie 2008, sau Decizia nr. 786 din 13 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 400 din 12 iunie 2009, a stabilit că „este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, şi norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituţie legii organice. De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziţii dintr-o lege organică, dacă acestea nu conţin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecinţă, criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza apartenenţa sau nu a unei reglementări la categoria legilor ordinare sau organice“. 40. În cauza de faţă, Curtea constată că legea supusă controlului de constituţionalitate, respectiv Legea manualului şcolar, este o lege cu caracter ordinar, îndeplinind cerinţa criteriului material, întrucât conţine norme care nu se încadrează în ipotezele prevăzute expres de art. 73 alin. (3) din Constituţie, normă de strictă interpretare şi aplicare. Regimul manualului şcolar, ca bun de interes public, nu se poate fi circumscris domeniului prevăzut la art. 73 alin. (3) lit. n) - organizarea generală a învăţământului, care vizează cadrul legal pentru exercitarea, sub autoritatea statului român, a dreptului fundamental la învăţătură, respectiv reglementarea normelor care privesc structura, funcţiile, organizarea şi funcţionarea sistemului naţional de învăţământ de stat, particular şi confesional. Legea supusă controlului de constituţionalitate are ca obiect de reglementare un element conex învăţământului preuniversitar, şi anume instrumentul de lucru al elevului, care reflectă programa şcolară aferentă disciplinelor/modulelor de pregătire din curriculumul naţional, nicidecum organizarea generală a învăţământului. Regimul manualului şcolar nu poate fi subsumat nici art. 73 alin. (3) lit. t) din Constituţie, printre „celelalte domenii pentru care în Constituţie se prevede adoptarea de legi organice“, care sunt stabilite expres, la art. 31 alin. (5), art. 40 alin. (3), art. 55 alin. (2), art. 58 alin. (3), art. 79 alin. (2), art. 102 alin. (3), art. 105 alin. (2), art. 117 alin. (3), art. 118 alin. (2) şi (3), art. 120 alin. (2), art. 126 alin. (4) şi (5) şi art. 142 alin. (5) din Constituţie (a se vedea în acest sens şi Decizia nr. 1.150 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 832 din data de 10 decembrie 2008). 41. Cu toate acestea, Legea manualului şcolar, astfel cum rezultă din menţiunea finală a acesteia, care atestă că „legea a fost adoptată de Parlamentul României, cu respectarea prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (1) din Constituţia României, republicată“, a fost adoptată cu majoritatea cerută de Constituţie pentru o lege organică. 42. Curtea, în jurisprudenţa sa (de exemplu, Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 667 din 11 septembrie 2014), a statuat că ori de câte ori o lege derogă de la o lege organică, ea trebuie calificată ca fiind organică, întrucât intervine tot în domeniul rezervat legii organice. Mai mult, având în vedere decizia mai sus citată, se poate concluziona în sensul că legiuitorul constituant a stabilit, în mod indirect, în cuprinsul conţinutului normativ al art. 73 alin. (3) din Constituţie, că reglementările derogatorii sau speciale de la cea generală în materie trebuie şi ele adoptate, la rândul lor, tot printr-o lege din aceeaşi categorie. Altfel spus, Curtea a reţinut că dispoziţiile unei legi organice nu pot fi modificate decât prin norme cu aceeaşi forţă juridică. De asemenea, Curtea a reţinut că modificarea poate fi operată şi prin norme cu caracter ordinar, dacă dispoziţiile modificate nu conţin norme de natura legii organice, ci se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecinţă, ceea ce este definitoriu pentru a delimita cele două categorii de legi este criteriul material al legii, respectiv conţinutul său normativ (a se vedea şi Decizia nr. 53 din 18 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 312 din 9 noiembrie 1994, Decizia nr. 88 din 2 iunie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 207 din 3 iunie 1998, şi Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015). 43. Analizând Legea manualului şcolar, Curtea constată că aceasta, potrivit Avizului Consiliului Legislativ nr. 1.072 din 8 decembrie 2017, s-ar fi încadrat în categoria legilor organice numai dacă art. 10, care, în forma iniţiată de Guvern, stipula o derogare de la Legea nr. 8/1996, act adoptat ca lege organică, ar fi derogat de la norme cu caracter organic din cuprinsul respectivei legi. Or, în condiţiile în care norma nu preciza în mod expres care sunt dispoziţiile de la care se face derogarea şi, mai mult, în procedura parlamentară de legiferare, dispoziţiile art. 10 au fost modificate, în sensul eliminării sintagmei „prin derogare de la dispoziţiile Legii nr. 8/1996“, rezultă că legea nu mai conţine derogări de la norme cu caracter organic, întregul act normativ făcând parte din categoria legilor ordinare. 44. Prin urmare, Curtea constată că Legea manualului şcolar, fiind adoptată cu majoritatea absolută, respectiv cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere, în temeiul art. 76 alin. (1), încalcă procedura constituţională de adoptare a legilor ordinare, care prevede la art. 76 alin. (2) din Constituţie, majoritatea simplă, respectiv votul membrilor prezenţi din fiecare Cameră. Întrucât criteriul formal (majoritatea cerută de Constituţie pentru adoptarea în mod valid a unei legi) este subsecvent îndeplinirii criteriului material pentru circumscrierea legii în categoria organică sau ordinară, Curtea constată că, prin nerespectarea procedurii de vot, legiuitorul adăugă domeniului organic noii materii de reglementare, împrejurare ce contravine art. 73 alin. (3) din Constituţie, care, aşa cum am precizat în prealabil, este de strictă şi limitativă interpretare. 45. Mai mult, Curtea reţine că, de regulă, stabilirea caracterului ordinar al legii are relevanţă şi cu privire la respectarea procedurii de adoptare a legilor, astfel cum aceasta este consacrată în Legea fundamentală. Astfel, ordinea în care cele două Camere ale Parlamentului vor dezbate proiectul sau propunerea legislativă depinde şi de caracterizarea legii ca organică sau ordinară, în funcţie de această caracterizare urmând să fie determinată Camera competentă să adopte legea în calitate de primă Cameră sesizată, respectiv Cameră decizională, în temeiul art. 75 alin. (1) din Constituţie. Aşadar, calificarea iniţială a legii ce urmează să fie adoptată, ca organică sau ordinară, are influenţă asupra procesului legislativ, determinând parcursul proiectului de lege sau al propunerii legislative (a se vedea Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017). În cazul de faţă, legea a fost considerată ca aparţinând categoriei legilor organice, ceea ce a atras competenţa Camerei Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, şi pe cea a Senatului de Cameră decizională. 46. Prin urmare, greşita calificare a legii a determinat inversarea rolului celor două Camere ale Parlamentului, astfel că Legea manualului şcolar încalcă şi dispoziţiile art. 75 din Constituţie, potrivit cărora, în materia reglementată, Cameră decizională este Camera Deputaţilor. 47. Având în vedere constatarea viciilor de neconstituţionalitate extrinsecă determinate de încălcarea dispoziţiilor art. 73 alin. (3), art. 75 şi art. 76 alin. (2) din Legea fundamentală, vicii care afectează actul normativ în ansamblul său, Curtea apreciază că nu mai este necesar să examineze şi criticile de neconstituţionalitate intrinsecă formulate de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate (a se vedea Decizia nr. 747 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 922 din 11 decembrie 2015, paragraful 35, Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015, paragraful 33, Decizia nr. 545 din 5 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 25 iulie 2006, sau, mutatis mutandis, Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009). 48. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de un număr de 27 de senatori aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal şi Uniunii Salvaţi România şi constată că Legea manualului şcolar este neconstituţională, în ansamblul său. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, prim-ministrului şi Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 18 iulie 2018. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef, Mihaela Senia Costinescu ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
