Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Marian Enache │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Dimitrie-Bogdan │- judecător │
│Licu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Laura-Iuliana │- judecător │
│Scântei │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Andreea Costin │- │
│ │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea art. 2 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, obiecţie formulată de Avocatul Poporului. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.393 din 10 aprilie 2023 şi constituie obiectul Dosarului nr. 858A/2023. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se arată că legea criticată operează modificări în privinţa art. 2 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, cu referire la modalitatea în care serviciile specializate gestionează câinii fără stăpân, fiind inclusă, în afară de posibilitatea concesiunii, şi posibilitatea gestiunii directe şi a gestiunii delegate, în condiţiile legii, către persoane juridice care pot presta activităţi în domeniul protecţiei animalelor, potrivit statutului, cu obligaţia asigurării serviciilor medical-veterinare, contractate cu medici veterinari de liberă practică, organizaţi în condiţiile legii. 4. Potrivit expunerii de motive ce însoţeşte legea criticată, autorităţile administraţiei publice locale, în temeiul prevederilor art. 22 din Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, sunt libere să hotărască asupra modalităţii de gestiune a serviciilor de utilităţi publice aflate sub responsabilitatea lor. Aceste autorităţi au posibilitatea de a gestiona în mod direct serviciile de utilităţi publice în baza unei hotărâri de dare în administrare sau de a încredinţa gestiunea acestora, respectiv toate ori numai o parte din competenţele şi responsabilităţile proprii privind furnizarea/prestarea unui serviciu de utilităţi publice ori a uneia sau mai multor activităţi din sfera respectivului serviciu de utilităţi publice, în baza unui contract de delegare a gestiunii. Modalitatea de gestiune a serviciilor de utilităţi publice se stabileşte prin hotărâri ale autorităţilor deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale, în baza unui studiu de oportunitate, în funcţie de natura şi starea serviciului, de necesitatea asigurării celui mai bun raport preţ/calitate, de interesele actuale şi de perspectivă ale unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi de mărimea şi complexitatea sistemelor de utilităţi publice. Desfăşurarea activităţilor specifice oricărui serviciu de utilităţi publice, indiferent de forma de gestiune aleasă, se realizează pe baza unui regulament al serviciului şi a unui caiet de sarcini. Acestea sunt elaborate şi aprobate de autorităţile administraţiei publice locale, în conformitate cu regulamentul-cadru şi cu caietul de sarcini-cadru ale serviciului. Mai mult, serviciul de gestionare a câinilor fără stăpân este un serviciu de utilitate publică, astfel încât iniţiatorul susţine că trebuie lăsat la aprecierea fiecărei unităţi administrativ-teritoriale dreptul de a alege modalitatea de încredinţare a acestui serviciu de utilitate publică, respectiv gestiune directă sau gestiune delegată. 5. Astfel, autorul obiecţiei apreciază că dispoziţiile legale criticate nu sunt suficient de clare în ceea ce priveşte criteriile de selectare a persoanelor juridice care pot presta activităţi în domeniul protecţiei animalelor, lăsând o marjă prea mare de apreciere autorităţii administraţiei publice locale în încredinţarea către acestea a gestionării câinilor fără stăpân, astfel că sintagma „în condiţiile legii“ - fără precizarea în mod expres a normelor vizate - nu este suficientă pentru a justifica atribuirea unor astfel de responsabilităţi. Mai mult, în privinţa persoanelor juridice incertitudinea este generată de atribuirea acestui serviciu de utilitate publică „către persoane juridice care pot presta activităţi în domeniul protecţiei animalelor“. 6. În acest context menţionează avizul Consiliului Legislativ în care s-a arătat, referitor la sintagma „în condiţiile legii“, că este necesară reformularea corespunzătoare a textului, astfel încât să se precizeze în mod expres normele vizate. Totodată, în avizul său, Consiliul Legislativ a făcut propunerea ca sintagma „Serviciile specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân pot fi realizate (...) numai către persoane juridice care pot presta activităţi în domeniul protecţiei animalelor şi către asociaţii sau fundaţii care desfăşoară activităţi în domeniul protecţiei animalelor, potrivit statutului (...)“ să fie reformulată astfel: „Serviciile specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân pot fi realizate (...) numai de către persoane juridice care pot presta activităţi în domeniul protecţiei animalelor şi de către asociaţii sau fundaţii care desfăşoară activităţi în domeniul protecţiei animalelor, potrivit statutului sau actului constitutiv, după caz (...)“. 7. Prin urmare, textul legal criticat este neclar şi imprecis, fiind lipsit de previzibilitate, ceea ce este contrar dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, dat fiind că stabileşte într-o manieră generală selectarea persoanelor juridice, asociaţiilor şi fundaţiilor cărora li se pot delega serviciile specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân, mai exact „în condiţiile legii“ şi potrivit statutelor acestora. 8. Or, art. 1 alin. (5) din Constituţie instituie o obligaţie generală, impusă tuturor subiecţilor de drept, inclusiv puterii legislative, care, în activitatea de legiferare, trebuie să respecte Legea fundamentală şi să asigure calitatea actelor normative emise. Principiul previzibilităţii impune autorităţilor publice să reglementeze relaţiile sociale prin adoptarea de acte normative previzibile, astfel că lipsa unor asemenea exigenţe ale normelor juridice determină o nesiguranţă a raporturilor juridice. 9. Totodată, autorul obiecţiei susţine că prin adoptarea legii criticate s-ar ajunge la existenţa unui paralelism legislativ, în sensul că s-a reglementat referitor la posibilitatea gestionării câinilor fără stăpân prin concesiune, gestiune directă şi gestiune delegată atât prin actul normativ criticat, Legea pentru modificarea art. 2 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân (PL-x nr. 116/2023), cât şi prin Legea pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân (PL-x nr. 291/2022), în privinţa căruia Preşedintele României a formulat sesizare de neconstituţionalitate, iar Curtea Constituţională a pronunţat o decizie de admitere parţială. Prin urmare, după publicarea deciziei menţionate, Legea pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân (PL-x nr. 291/2022) îşi va relua parcursul legislativ pentru punerea în acord cu decizia Curţii Constituţionale. 10. Sub acest aspect, având în vedere prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (5) din Constituţie, reglementarea criticată încalcă şi normele de tehnică legislativă, prin crearea unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. 11. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din acest act normativ, tehnica legislativă asigură sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ, iar art. 14 din Legea nr. 24/2000 prevede că reglementările de acelaşi nivel şi având acelaşi obiect se cuprind într-un singur act normativ. În acelaşi sens, art. 16 din Legea nr. 24/2000 stabileşte că în procesul de legiferare este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în două sau mai multe acte normative, iar în cazul existenţei unor paralelisme, acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice. 12. În continuare, se arată că reglementarea criticată, utilizând sintagma „persoane juridice care pot presta activităţi“, încalcă principiul egalităţii în drepturi consacrat de art. 16 din Constituţie prin faptul că instituie un privilegiu atribuirea serviciilor publice pentru gestionarea câinilor fără stăpân în favoarea persoanelor juridice în detrimentul asociaţiilor şi fundaţiilor care desfăşoară activităţi în domeniul protecţiei animalelor. 13. Legiuitorul nu a justificat această diferenţă de tratament între cele două categorii de subiecte de drept şi nici nu a stabilit criterii clare şi obiective de selecţie a acestora în vederea atribuirii contractelor de servicii publice. Prin utilizarea sintagmei „pot presta activităţi“ legiuitorul reglementează o condiţie având caracter facultativ, şi anume posibilitatea persoanelor juridice de a presta activităţi în domeniul protecţiei animalelor, în timp ce, în cazul asociaţiilor şi fundaţiilor, prin utilizarea sintagmei „desfăşoară activităţi“, într-o manieră imperativă, legea reglementează obligaţia desfăşurării activităţilor în domeniul protecţiei animalelor. Diferenţa de tratament juridic dintre persoanele juridice care pot presta activităţi în domeniul protecţiei animalelor, pe de o parte, şi asociaţiile şi fundaţiile care desfăşoară activităţi în domeniul protecţiei animalelor, pe de altă parte, nu are nicio justificare obiectivă şi raţională, legea instituind, aşadar, un veritabil privilegiu în favoarea persoanelor juridice, altele decât asociaţiile şi fundaţiile, încălcând astfel principiul egalităţii în faţa legii, statuat la art. 16 din Constituţie. Tratamentul juridic diferit instituit de legiuitor în privinţa subiectelor de drept menţionate se răsfrânge asupra sănătăţii şi siguranţei cetăţenilor, astfel încât dispoziţiile art. 16 din Constituţie sunt incidente în cauză. 14. În susţinerea criticilor formulate este invocată jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la dreptul la ocrotirea sănătăţii (Decizia nr. 511 din 4 iulie 2017), la respectarea normelor de tehnică legislativă prin evitarea paralelismelor (Decizia nr. 1.358 din 21 octombrie 2010) şi la aplicabilitatea dispoziţiilor art. 16 din Constituţie în cazul persoanelor colective (Decizia nr. 512 din 18 noiembrie 2004). 15. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului pentru a-şi exprima punctele lor de vedere asupra acesteia. 16. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate formulate. 17. La dosarul cauzei au fost depuse memorii amicus curiae prin care se solicită respingerea, ca neîntemeiată, a obiecţiei de neconstituţionalitate. 18. De asemenea, la dosarul cauzei, Asociaţia Toto şi Pufi, din Bucureşti, a transmis un document, la care au aderat mai multe asociaţii şi fundaţii, precum şi specialişti în etologie şi psihoterapeuţi, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 1.397 din 4 aprilie 2023, intitulat „Sesizare de neconstituţionalitate“ prin care arată, în esenţă, că legea criticată încalcă nu mai puţin de 15 articole din Legea fundamentală. 19. La termenul de judecată fixat pentru data de 14 iunie 2023, Curtea, având în vedere cererea de amânare a dezbaterilor asupra cauzei, a amânat succesiv dezbaterea pentru datele de 28 iunie 2023, 12 iulie 2023 şi 27 septembrie 2023, când a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 20. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea pentru modificarea art. 2 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, care prevede: "ARTICOL UNIC La articolul 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 794 din 13 decembrie 2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 227/2002, cu modificările şi completările ulterioare, alineatul (4) se modifică şi va avea următorul cuprins: Serviciile specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân pot fi realizate prin gestiune directă, gestiune delegată şi concesiune, în condiţiile legii, numai către persoane juridice care pot presta activităţi în domeniul protecţiei animalelor şi către asociaţii sau fundaţii care desfăşoară activităţi în domeniul protecţiei animalelor, potrivit statutului, cu obligaţia asigurării serviciilor medical-veterinare, contractate cu medici veterinari de liberă practică, organizaţi în condiţiile legii." 21. Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (3) privind valorile supreme ale statului de drept şi alin. (5) privind principiul legalităţii şi calitatea legii, ale art. 16 - Egalitatea în drepturi şi ale art. 34 - Dreptul la ocrotirea sănătăţii. (1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate 22. Înainte de a proceda la analiza propriu-zisă a obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea urmează să constate că aceasta îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul titularului dreptului de sesizare, întrucât a fost formulată de Avocatul Poporului, cât şi sub aspectul obiectului, fiind vorba de o lege adoptată, dar nepromulgată încă. 23. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa constituţională, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv 2 zile, începând de la acelaşi moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgenţă. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament, iar, potrivit art. 77 alin. (3) din Constituţie, în termen de cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare. 24. Din consultarea fişei procesului legislativ rezultă că proiectul de lege pentru modificarea art. 2 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân a fost adoptat de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, la data de 29 martie 2023. La data de 3 aprilie 2023 legea a fost depusă la secretarii generali ai celor două Camere pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii legii şi a fost trimisă la promulgare în data de 8 aprilie 2023. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituţională la data de 10 aprilie 2023. 25. Având în vedere că obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată cu depăşirea termenului de protecţie de 5 zile, prevăzut de art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, dar în interiorul termenului de promulgare de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) din Constituţie, Curtea urmează să constate că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă şi sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanţa constituţională (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70, ipoteza a doua). 26. În consecinţă, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. (2) Analiza criticilor de neconstituţionalitate 27. Analizând critica de neconstituţionalitate referitoare la posibilitatea existenţei unui paralelism legislativ, Curtea reţine că în jurisprudenţa sa a fost chemată de mai multe ori să se pronunţe asupra încălcării art. 1 alin. (5) din Constituţie în raport cu art. 16 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, statuând, în esenţă, că ori de câte ori există o dublare sau o suprapunere între diverse soluţii sau ipoteze normative cuprinse în două sau mai multe articole ori legi, se constată existenţa unui paralelism legislativ, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie [a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 111, Decizia nr. 61 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 30 martie 2017, paragrafele 51 şi 52, Decizia nr. 612 din 3 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 922 din 23 noiembrie 2017, paragraful 55, Decizia nr. 45 din 30 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 5 martie 2018, paragraful 239,Decizia nr. 63 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 6 martie 2018, paragraful 55, Decizia nr. 420 din 3 iulie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 883 din 1 noiembrie 2019, paragrafele 55 şi 58, Decizia nr. 154 din 6 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 398 din 15 mai 2020, paragrafele 87 şi 88, sau Decizia nr. 242 din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 12 iunie 2020, paragraful 79]. 28. Raportând aceste considerente la cauza de faţă, Curtea observă că o altă propunere legislativă [Pl-x nr. 291/2022], având ca obiect modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, a fost adoptată de Parlament şi trimisă pentru promulgare Preşedintelui României, care a formulat, la data de 27 iunie 2022, o sesizare de neconstituţionalitate, ce a format obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.626A/2022. Comparând art. I pct. 2 din legea analizată de Curte în Dosarul 1.626A/2022 cu articolul unic din legea criticată în prezenta cauză, se observă că acestea au acelaşi obiect de reglementare - modificarea art. 2 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 -, precum şi un conţinut normativ identic. 29. Astfel, Legea pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân [Pl-x nr. 291/2022] a format obiect al controlului de constituţionalitate la sesizarea Preşedintelui României, Curtea pronunţând Decizia nr. 6 din 31 ianuarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 657 din 18 iulie 2023. Prin decizia menţionată, Curtea a decis respingerea, ca neîntemeiată, a obiecţiei de neconstituţionalitate a art. I pct. 4 din Legea pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 şi a admis obiecţia de neconstituţionalitate şi a constatat că prevederile art. I pct. 5 din Legea pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 sunt neconstituţionale. Art. I pct. 2 - dispoziţia legală cu un obiect de reglementare şi conţinut normativ identice cu cele ale prevederii criticate în prezenta cauză - nu a format obiect al controlului de constituţionalitate, instanţa constituţională nefiind învestită în acest sens. 30. Cu privire la adoptarea celor două acte normative, Curtea observă că suprapunerea reglementării modificării art. 2 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 a avut loc în perioada cuprinsă între data sesizării Curţii Constituţionale cu obiecţia de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân [Pl-x nr. 291/2022] şi data pronunţării Deciziei nr. 6 din 31 ianuarie 2023, interval în care Parlamentul a iniţiat şi adoptat o reglementare cu conţinut identic, respectiv Legea pentru modificarea art. 2 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân [Pl-x nr. 116/2023], reglementare ce face obiectul prezentei cauze. 31. Decizia nr. 6 din 31 ianuarie 2023, pronunţată în controlul a priori, are ca efect deschiderea procedurii de reexaminare a legii de către Parlament pentru punerea de acord a prevederilor declarate ca fiind neconstituţionale cu decizia instanţei constituţionale în temeiul art. 147 alin. (2) din Constituţie. 32. Prin urmare, Parlamentul nu a aşteptat finalizarea procedurii în faţa Curţii Constituţionale cu privire la Legea pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân şi a iniţiat şi a adoptat legea criticată în prezenta cauză, ale cărei obiect de reglementare şi conţinut normativ se regăsesc în legea antereferită, deşi în punctul său de vedere exprimat asupra propunerii legislative [Pl-x nr. 291/2022], înregistrat la Senat cu nr. 787 din 6 februarie 2023, Guvernul a făcut menţiunea că „modificarea propusă, aproape în aceeaşi formă, a făcut obiectul proiectului de Lege pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân [Pl-x nr. 291/2022], proiect votat de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, în luna mai 2022 şi aflat în prezent în analiză la Curtea Constituţională, ca urmare a unei sesizări de neconstituţionalitate.“ 33. Astfel, Curtea observă că în sensul art. 16 din Legea nr. 24/2000 se impune ca cel puţin un act normativ să fie în vigoare pentru a se putea reţine situaţia existenţei unui paralelism legislativ. 34. În acest context, Curtea reţine că niciuna dintre legile supuse controlului de constituţionalitate nu este în vigoare, aflându-se în etape procedurale diferite - Legea pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân a intrat în procedura de reexaminare în Parlament, iar Legea pentru modificarea art. 2 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân este supusă controlului de constituţionalitate - astfel încât Curtea constată că nu există un paralelism legislativ, interzis de art. 16 din Legea nr. 24/2000. 35. În această situaţie, raportat la cauza de faţă, revine Parlamentului, prin comisiile permanente de specialitate sesizate cu reexaminarea Legii pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân în vederea punerii de acord cu Decizia nr. 6 din 31 ianuarie 2023, să aibă în vedere Legea pentru modificarea art. 2 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, precum şi prezenta decizie, în vederea adoptării unui singur act normativ. 36. În continuare, autorul excepţiei susţine că dispoziţiile legale criticate nu precizează criteriile de selectare a persoanelor juridice care pot presta activităţi în domeniul protecţiei animalelor în vederea concesionării sau dării în gestiune a serviciilor specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân, astfel încât sintagma „în condiţiile legii“ din cuprinsul acestora este apreciată ca având un grad mare de generalitate, fiind insuficient de clară şi previzibilă. 37. Sub aspectul dispoziţiilor legale aplicabile în materia concesiunii de servicii - instrument juridic de delegare a gestiunii, Curtea observă că devin incidente prevederile Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 392 din 23 mai 2016, care reglementează modul de atribuire a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, regimul aplicabil acestora, precum şi aspecte referitoare la executarea lor. Legea are drept scop promovarea concurenţei între operatorii economici, utilizarea resurselor în condiţii de eficienţă, economicitate şi eficacitate şi asigurarea integrităţii procedurii de atribuire a contractelor de concesiune (a se vedea, în acest sens, art. 1 şi 2 din Legea nr. 100/2016). 38. Prin contractul de concesiune de servicii, contract cu titlu oneros, entitatea contractantă [unitatea administrativ-teritorială - în cazul serviciilor publice] atribuie unui operator economic prestarea şi gestionarea unui serviciu, contraprestaţia autorităţii pentru obligaţia operatorului de a presta serviciul fiind fie dreptul de a presta serviciul, fie dreptul de a presta serviciul însoţit de o plată [a se vedea, în acest sens, art. 5 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 100/2016]. 39. De altfel, Curtea observă că şi Normele metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.059/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 829 din 23 decembrie 2013, fac trimitere la respectarea, în domeniul gestionării serviciilor specializate de gestionare a câinilor fără stăpân, a legislaţiei în materia achiziţiilor publice [art. 8]. Deşi normele metodologice fac trimitere la o reglementare care nu mai este în vigoare, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare, care a fost abrogată prin art. 238 din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 390 din 23 mai 2016, prevederile referitoare la concesiunea de lucrări şi la concesiunea de servicii se regăsesc, în prezent, în Legea nr. 100/2016, mai sus menţionată, principiul care guvernează acest tip de contracte rămânând acelaşi. 40. În continuare, Curtea reţine că gestiunea unui serviciu public se realizează prin două modalităţi, gestiune directă şi gestiune delegată. Gestiunea directă se realizează de către o autoritate a administraţiei publice prin structurile sale, cu sau fără personalitate juridică, ori de o societate în care capitalul majoritar îl deţine statul sau o unitate administrativ-teritorială. Gestiunea delegată reprezintă modalitatea de transmitere a dreptului de exploatare a serviciului public către un operator privat, pe baza unui act de delegare a gestiunii şi/sau a unei autorizări din partea autorităţii administraţiei publice competente. Delegarea gestiunii implică dreptul şi obligaţia operatorului de a opera, administra şi exploata serviciul delegat, precum şi dreptul şi obligaţia operatorului de a opera, administra şi exploata sistemele de utilităţi aferente serviciului delegat. Delegarea gestiunii se face cu respectarea prevederilor din legislaţia privind achiziţiile publice, achiziţiile sectoriale şi concesionarea de servicii [art. 591 - Gestiunea directă şi art. 592 - Gestiunea delegată din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019]. 41. Având în vedere cadrul normativ evocat mai sus referitor la gestiunea serviciilor publice şi la concesiunea de servicii, Curtea observă că sintagma „în condiţiile legii“ din cuprinsul dispoziţiilor legale criticate are un caracter sui generis, făcând trimitere la respectarea legilor şi a condiţiilor reglementate de legislaţia în vigoare aplicabilă în materie de achiziţie publică. 42. În jurisprudenţa sa, spre exemplu, în Decizia nr. 589 din 14 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 710 din 7 august 2020, paragrafele 54 şi 55, Curtea a reţinut că, din punct de vedere logico-juridic, norma de drept are o structură proprie ce integrează trei elemente: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea. După criteriul structurii lor logico-juridice, normele de drept se clasifică în norme juridice complete sau determinate, care conţin toate cele trei elemente de structură, respectiv norme juridice incomplete sau nedeterminate, adică acelea din al căror text lipseşte unul dintre elementele de structură. La rândul lor, normele incomplete sunt de două feluri: norme de trimitere, care, pentru elementul de structură care le lipseşte, fac trimitere la un alt act normativ în vigoare împreună cu care reglementarea dobândeşte unitate, şi norme în alb, adică norme de drept nedeterminate care urmează să se completeze cu elementul de structură care le lipseşte dintr-o normă de drept ulterioară. Deşi este recomandat ca legiuitorul să reglementeze norme care să respecte structura logico-juridică tripartită, normele complete sunt rar întâlnite în legislaţie. 43. Faptul că dispoziţia legală criticată în prezenta cauză foloseşte sintagma „în condiţiile legii“ fără a indica expres actele normative la care se face trimitere nu este de natură să afecteze constituţionalitatea normei, înţelesul sintagmei fiind facil de determinat de către destinatarii normei, respectiv autorităţile publice implicate prin personalul de specialitate cu competenţe în acest domeniu şi entităţile cu obiect de activitate în domeniul protecţiei animalelor. 44. Prin urmare, Curtea constată că sintagma utilizată de legiuitor întruneşte condiţiile de claritate şi previzibilitate, critica având un atare obiect fiind neîntemeiată. 45. În continuare, Curtea observă că autorul obiecţiei de neconstituţionalitate face referire la expunerea de motive care însoţeşte legea criticată, prin care iniţiatorii acesteia menţionează Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 121 din 5 martie 2013, cu modificările şi completările ulterioare, susţinând că dreptul de a alege modalitatea de încredinţare a serviciului de gestionare a câinilor fără stăpân, şi anume prin gestiune directă sau gestiune delegată, trebuie lăsat la aprecierea fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, întrucât acest serviciu este unul de utilitate publică. 46. Referitor la invocarea în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate a expunerii de motive, Curtea, în jurisprudenţa sa (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 238 din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 666 din 28 iulie 2020, paragrafele 36-39), a constatat că, de principiu, nu poate exercita un control de constituţionalitate al expunerilor de motive ale diverselor legi adoptate, întrucât acestea şi cu atât mai puţin modul lor de redactare nu au consacrare constituţională. De asemenea, controlul de constituţionalitate vizează legea, şi nu opţiuni, dorinţe sau intenţii cuprinse în expunerea de motive a legii şi, prin urmare, Curtea nu are competenţa să exercite un control de constituţionalitate asupra modului de redactare a expunerii de motive concepute de deputaţi, senatori sau Guvern. Expunerea de motive este un document de motivare necesar în cadrul procedurii de adoptare a legilor, însă, odată adoptată legea, rolul său se reduce la facilitarea înţelegerii acesteia. Prin urmare, expunerea de motive a legii nu este decât un instrument al uneia dintre metodele de interpretare consacrate - metoda de interpretare teleologică. Aceasta presupune stabilirea sensului unei dispoziţii legale ţinându-se seama de finalitatea urmărită de legiuitor la adoptarea actului normativ din care face parte acea dispoziţie. Astfel, expunerea de motive este doar un instrument dintre multe altele ale unei metode interpretative. Faptul că aceasta nu este suficient de precisă sau că nu lămureşte toate aspectele de conţinut ale normei nu duce la concluzia că însăşi norma respectivă este neconstituţională pentru acest motiv, ea având doar o funcţie de suport în interpretarea normei adoptate. Prin urmare, Curtea nu poate reţine aceste critici. 47. Autorul obiecţiei mai arată că dispoziţiile legale criticate sunt neclare şi prin utilizarea sintagmei „persoane juridice care pot presta activităţi în domeniul protecţiei animalelor“, incertitudinea fiind generată de atribuirea gestionării serviciului specializat unor astfel de entităţi. În opinia autorului obiecţiei, sintagma criticată încalcă şi principiul egalităţii în drepturi, întrucât instituie un privilegiu în favoarea persoanelor juridice în detrimentul asociaţiilor şi fundaţiilor care constă în posibilitatea persoanelor juridice de a presta activităţi în domeniul protecţiei animalelor, faţă de obligaţia imperativă de a desfăşura activităţi în domeniul protecţiei animalelor a asociaţiilor şi fundaţiilor. 48. Referitor la această critică, Curtea reţine că, potrivit reglementării criticate, serviciul specializat de gestionare a câinilor fără stăpân se realizează prin gestiune directă, prin gestiune delegată sau acesta poate fi concesionat persoanelor juridice şi asociaţiilor şi fundaţiilor care pot presta ori care desfăşoară activităţi în domeniul protecţiei animalelor. Potrivit art. 2 lit. n) din Normele metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.059/2013, operator al serviciilor specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân este acea persoană juridică, de drept public sau privat, care are competenţa şi capacitatea de a presta servicii în domeniul protecţiei animalelor şi căreia i s-a delegat, încredinţat sau concesionat, în condiţiile legii, realizarea activităţii de gestionare a câinilor fără stăpân. 49. Gestiunea directă a unui serviciu specializat se realizează de consiliile locale şi consiliile judeţene prin structurile proprii sau prin organisme prestatoare de servicii înfiinţate potrivit art. 92 din Codul administrativ, care pot fi operatori de drept public sau drept privat, actul constitutiv al acestor entităţi fiind hotărârea consiliului local/judeţean de înfiinţare. Dreptul de a gestiona serviciul specializat de gestionare a câinilor fără stăpân se naşte în baza hotărârii adoptate de către autorităţile deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale prin care se aprobă gestiunea directă. 50. În situaţia în care autorităţile administraţiei publice nu pot realiza serviciul specializat de gestionare a câinilor fără stăpân în condiţii de eficienţă, gestionarea acestuia poate fi realizată de către anumite entităţi private autorizate să presteze acest serviciu. 51. Pentru a putea desfăşura anumite activităţi, persoana juridică trebuie să aibă capacitate de folosinţă, care se dobândeşte, potrivit art. 205 din Codul civil, de la data înregistrării în registrele publice sau de la data autorizării. În cazul activităţilor care trebuie autorizate de organele competente, dreptul de a desfăşura asemenea activităţi se naşte numai din momentul obţinerii autorizaţiei respective [art. 207 alin. (1) din Codul civil], astfel încât o persoană juridică poate fi autorizată să se constituie, dar nu şi să deruleze activităţile care sunt preconizate şi care cad sub incidenţa dispoziţiilor legale speciale care permit aceste activităţi numai cu autorizaţie emisă de organele competente. 52. Prin urmare, Curtea observă că în cazul persoanelor juridice fără scop lucrativ (în cazul prezentei obiecţii de neconstituţionalitate - asociaţii şi fundaţii) capacitatea juridică este limitată la scopul lor statutar. Asociaţiile şi fundaţiile pot, conform art. 48 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare, să deruleze activităţi economice directe sau să îşi constituie societăţi comerciale, veniturile ce ar putea rezulta fiind orientate tot către realizarea scopului legal sau statutar al organizaţiei. 53. Aşadar, asociaţia şi fundaţia dobândesc personalitate juridică prin înscrierea în Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor aflat la grefa judecătoriei în a cărei circumscripţie îşi au sediul, devenind astfel persoane juridice (art. 5, 8 şi 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000), iar statutul acestora va menţiona, sub sancţiunea nulităţii, scopul şi obiectivele pentru care au fost înfiinţate (art. 6 şi 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000). Dacă asociaţia, prin natura scopului sau obiectivelor propuse, urmează să desfăşoare activităţi pentru care, potrivit legii, sunt necesare autorizaţii administrative prealabile, aceste activităţi nu vor putea fi iniţiate, sub sancţiunea dizolvării pe cale judecătorească, decât după obţinerea autorizaţiilor respective (art. 14 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000). Aşadar, asociaţiile şi fundaţiile pot avea acele drepturi şi obligaţii circumscrise realizării scopului stabilit prin actul de constituire şi confirmat de instanţa judecătorească. 54. În concluzie, asociaţiile şi fundaţiile se constituie în vederea realizării unor activităţi de interes general sau comunitar, putând desfăşura orice alte activităţi economice directe numai dacă au caracter accesoriu şi sunt în strânsă legătură cu scopul lor principal. 55. În privinţa persoanelor juridice cu scop lucrativ, Curtea reţine că acestea pot derula orice activitate, adică pot avea un scop lucrativ concretizat într-un obiect de activitate, care, însă, trebuie precizat, sub sancţiunea nulităţii, în actul constitutiv al persoanei juridice [a se vedea art. 196 alin. (1) lit. e) din Codul civil] şi care conturează sfera activităţilor pe care societatea le va desfăşura. Autorizarea unui nou obiect de activitate se face la registrul comerţului la fel ca orice altă modificare a actului constitutiv al societăţii. Schimbarea obiectului de activitate poate fi determinată de nevoia societăţii de a desfăşura o anumită activitate în vederea producerii de bunuri sau servicii care poate implica atragerea de noi resurse umane, tehnologice sau financiare. Aşadar, schimbarea obiectului de activitate al societăţii este strâns legat de evoluţiile economice, de eficientizarea activităţii societăţii şi de obţinerea de profit, în principiu orice activităţi putând fi incluse în obiectul de activitate. Totodată, efectuarea anumitor activităţi poate necesita autorizarea organelor competente, dreptul desfăşurării acestora născându-se din momentul obţinerii autorizaţiei respective, sub sancţiunea nulităţii actelor şi faptelor săvârşite fără autorizare (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 382 din 31 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668 din 1 august 2018, paragraful 22). 56. Pe de altă parte, persoanele juridice cu scop lucrativ pot desfăşura o plenitudine de activităţi, nefiind constituite în vederea îndeplinirii unui anume scop, singurul scop principal la constituire fiind obţinerea de beneficii prin desfăşurarea anumitor activităţi concretizate într-un obiect de activitate. În cazul persoanelor juridice cu scop lucrativ precizarea în actul constitutiv a obiectului de activitate nu are rolul de a fixa limitele capacităţii juridice a persoanei juridice, ci de a preîntâmpina desfiinţarea acesteia în urma unei acţiuni în nulitatea persoanei juridice înseşi. Aşadar, o persoană juridică cu scop lucrativ îşi poate schimba obiectul de activitate în vederea obţinerii de profit, în principiu orice activităţi putând fi incluse în obiectul de activitate. Acesta este şi sensul sintagmei „pot presta“ din cuprinsul normei criticate, care desemnează persoanele juridice cu capacitate de folosinţă dobândită ca urmare a obţinerii autorizaţiilor prevăzute de lege, a menţionării în actul constitutiv a obiectului de activitate, criterii în funcţie de care se acordă dreptul de a gestiona serviciul specializat şi care trebuie să aibă legătură cu situaţia persoanelor vizate de normă. 57. Curtea reţine că textul de lege criticat care se referă la „asociaţii şi fundaţii care desfăşoară activităţi“ şi la „persoane juridice care pot presta activităţi“ în domeniul protecţiei animalelor nu este de natură să atragă neclaritatea şi imprecizia textului şi nici nu instituie un privilegiu în favoarea persoanelor juridice, altele decât asociaţiile şi fundaţiile. În aceste condiţii, Curtea nu poate reţine pretinsa discriminare între asociaţii şi fundaţii, pe de o parte, şi alte persoane juridice cu scop lucrativ, pe de altă parte, întrucât legiuitorul a creat pentru ambele categorii de persoane premisele pentru a participa la îndeplinirea unui interes public/comunitar prin gestionarea/concesionarea serviciului specializat de gestionare a câinilor fără stăpân, cu condiţia îndeplinirii condiţiilor legale de funcţionare. 58. Or, potrivit jurisprudenţei Curţii, discriminarea se bazează pe noţiunea de excludere de la un privilegiu (a se vedea Decizia nr. 62 din 21 octombrie 1993, publicată în Monitorul Oficial a României, Partea I, nr. 49 din 25 februarie 1994), iar remediul constituţional specific, în cazul constatării neconstituţionalităţii discriminării, îl reprezintă acordarea sau accesul la privilegiu (a se vedea Decizia nr. 685 din 28 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial a României, Partea I, nr. 470 din 11 iulie 2012, şi Decizia nr. 164 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial a României, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013). 59. În concluzie, operatorul serviciilor specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân va face dovada că este fie persoană juridică fără scop lucrativ, fie persoană juridică cu scop lucrativ, precum şi a faptului că este înregistrat şi autorizat sanitar-veterinar de către autoritatea competentă pentru desfăşurarea activităţii şi va fi selecţionat cu respectarea prevederilor legislaţiei în materie de achiziţii publice pe baza unor criterii care vor evalua organizarea, indicatorii de performanţă şi dotările tehnice proprii. 60. De altfel, Curtea observă că, potrivit art. 8 din Convenţia europeană pentru protecţia animalelor de companie, orice persoană care desfăşoară sau care are intenţia de a desfăşura activităţi în legătură cu animalele de companie, inclusiv să administreze un refugiu pentru animale, trebuie să declare autorităţii competente animalele implicate, persoana responsabilă care posedă cunoştinţele şi aptitudinile necesare exercitării activităţilor - având fie o pregătire corespunzătoare, fie o experienţă suficientă cu animalele de companie -, descrierea instalaţiilor şi echipamentelor utilizate care trebuie să corespundă cerinţelor din Convenţia menţionată. Numai în situaţia îndeplinirii tuturor acestor cerinţe, autoritatea competentă va autoriza desfăşurarea acestora, în caz contrar putând dispune chiar interdicţia desfăşurării activităţii. Autoritatea competentă trebuie, în conformitate cu legislaţia naţională, să controleze dacă acele condiţii menţionate mai sus sunt îndeplinite sau nu. 61. În concluzie, nu orice entitate poate gestiona acest serviciu, ci numai acelea care pot face dovada capacităţii dobândite prin lege şi prin actul de constituire de a-şi asuma drepturile şi obligaţiile ce decurg din scopul şi activitatea declarate şi care fac dovada dotărilor, cunoştinţelor şi pregătirii necesare derulării activităţii în domeniul protecţiei animalelor. 62. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că Legea pentru modificarea art. 2 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân este constituţională în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 27 septembrie 2023. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE MARIAN ENACHE Magistrat-asistent, Andreea Costin -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
