Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Ioniţa Cochinţu │- │
│ │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 55 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996, excepţie ridicată de Societatea Publicis Groupe Holding B.V. cu sediul în Olanda în Dosarul nr. 7.148/2/2016 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.504D/2017. 2. La apelul nominal se prezintă, pentru partea Consiliul Concurenţei, domnul consilier juridic Andrei Pufulescu, cu delegaţie depusă la dosar. Lipsesc celelalte părţi. Procedura de citare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Consiliului Concurenţei, care solicită, în principal, respingerea, ca inadmisibilă, a excepţiei de neconstituţionalitate şi ca neîntemeiată, în subsidiar. În ceea ce priveşte prima apreciere, arată că: dispoziţiile art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 vizează cifra de afaceri totală pentru concentrări economice; legea reglementează cu privire la practicile anticoncurenţiale grave - abuzul de poziţie dominantă şi cartelurile; litigiul de faţă a pornit de la aplicarea unei amenzi în materia concentrărilor economice; critica de neconstituţionalitate se raportează la o parte a textului care nu vizează amenda aplicată; în dinamica legislativă, prevederile criticate au fost modificate, iar în situaţia societăţilor nerezidente, prin raportare la concentrările economice, s-a prevăzut, în mod concret, cum se calculează cifra de afaceri în funcţie de care se aplică amenda şi, prin urmare, normele în discuţie nu mai sunt în vigoare în forma criticată; dosarul este pendinte pe rolul instanţelor de judecată, iar o eventuală analiză a concursului de legi şi aplicarea legii mai favorabile speţei ţin de operaţiunile de interpretare şi aplicare a normelor legale, atribut ce este al instanţelor de judecată; autoarea excepţiei este nemulţumită şi de modalitatea în care s-au modificat instrucţiunile de aplicare a legii, care sunt acte administrative cu caracter normativ, or controlul acestora revine, de asemenea, instanţelor de judecată. 4. Cu privire la aprecierea că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, în esenţă, arată că, în ceea ce priveşte susţinerea potrivit căreia raportarea amenzii ar trebui să se facă la veniturile de pe piaţa relevantă, iar nu la veniturile totale, respectiv la cifra de afaceri totală, această situaţie a mai fost analizată de către instanţa de contencios constituţional, deşi prin motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se pretinde că aceasta este formulată în baza unor argumente juridice diferite faţă de cele cuprinse în jurisprudenţa anterioară a instanţei de contencios constituţional. În acest sens, menţionează jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie şi susţine că, în speţă, principiul aplicabil veniturilor totale este acelaşi, iar autoarea excepţiei de neconstituţionalitate solicită soluţionarea acesteia prin raportare la veniturile realizate de o societate rezidentă doar pe teritoriul României, respectiv la o parte din cifra de afaceri iar nu prin raportare la veniturile totale ale societăţii. 5. De asemenea, faţă de criticile formulate, mai învederează că autoarea excepţiei de neconstituţionalitate îşi are sediul într-un stat care face parte din Uniunea Europeană şi care are o tradiţie în aplicarea normelor în materie de concurenţă şi, prin urmare, ar trebui să cunoască actele normative europene în materie, care se referă la o cifră de afaceri mai cuprinzătoare, respectiv cifra de afaceri mondială totală (spre exemplu Directiva 2019/1 (UE) a Parlamentului European şi a Consiliului din 11 decembrie 2018; Regulamentul (CE) nr. 139/2004 cu privire la controlul concentrărilor economice între întreprinderi; Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 care vizează aplicarea sancţiunilor pentru carteluri sau abuzul de poziţie dominantă). Toate actele normative europene se raportează la cifra totală de afaceri, iar legea concurenţei este o transpunere a acquis-ului comunitar. De altfel, prin Directiva 2013/34/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 iunie 2013 şi prin Directiva 2014/95/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 22 octombrie 2014 se prevede în mod clar ce înseamnă cifră de afaceri totală, astfel cum a fost preluată şi pe plan naţional prin legislaţia concurenţei, respectiv sumele obţinute din vânzarea de produse şi prestarea de servicii, după deducerea reducerilor comerciale şi a taxei pe valoarea adăugată. În acest context, precizează că, urmare a transpunerii Directivei 1/2019 (UE), începând cu anul 2021 se va institui răspunderea contravenţională solidară şi se va aplica noţiunea/conceptul unic de entitate economică. În final, depune note scrise. 6. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate, în principal, ca inadmisibilă, deoarece se critică aspecte ce ţin de fondul litigiului, de aplicare şi de interpretare a legii şi, în subsidiar, ca neîntemeiată, având în vedere faptul că normele criticate au mai fost supuse controlului de constituţionalitate din perspectiva unor critici similare. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele: 7. Prin Încheierea din 6 aprilie 2017, pronunţată în Dosarul nr. 7.148/2/2016, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 55 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996, excepţie ridicată de Societatea Publicis Groupe Holding B.V. cu sediul în Olanda într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei cereri prin care se solicită anularea unei decizii emise de Consiliul Concurenţei în temeiul Legii nr. 21/1996. 8. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine, în esenţă, că prevederile criticate sunt lipsite de claritate, precizie şi previzibilitate, deoarece în cuprinsul acestora nu este definită noţiunea de „cifră de afaceri totală“ şi nici alte articole din Legea nr. 21/1996 nu conţin trimiteri la alte acte normative cu forţă egală legii prin care să se precizeze înţelesul acestei sintagme. Astfel, în virtutea textului criticat, o întreprindere nerezidentă nu are niciun reper pentru a putea determina ce categorii de venituri intră în „cifra de afaceri totală“ şi dacă sunt incluse toate categoriile de venituri înregistrate în ţara de origine sau doar cele din România, pentru a putea determina întinderea sancţiunii legale aplicabile în virtutea prevederilor criticate. În acest context, se precizează că dispoziţiile art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 nu pot fi interpretate prin analogie cu dispoziţii din materia concentrărilor economice, ce au drept scop identificarea acelor operaţiuni de concentrare economică care sunt supuse controlului ex ante al Consiliului Concurenţei. Aceste aspecte au condus la o interpretare de o manieră diferită atât de către instanţele de judecată, cât şi de către Consiliul Concurenţei. Or, având în vedere faptul că Legea nr. 21/1996 instituie una dintre cele mai grave sancţiuni contravenţionale din dreptul român, prin stabilirea acestora fără a oferi niciun alt element care să ajute la identificarea veniturilor ce intră în sfera acestei noţiuni, textul criticat este contrar principiului legalităţii prevăzut de art. 1 alin. (5) în coroborare cu art. 23 alin. (12) din Constituţie, astfel cum acesta a fost dezvoltat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. De altfel, având în vedere atât natura contravenţiilor, cât şi gravitatea sancţiunilor instituite de normele criticate, se consideră că acestea se încadrează în noţiunea de faptă în materie penală, astfel cum aceasta a fost definită în Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului. 9. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal opinează că excepţia de neconstituţionalitate pare a fi întemeiată, deoarece textul criticat nu conţine o definire a sintagmei „cifră de afaceri totală“ utilizată de art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, iar o aplicare a definiţiei „cifrei de afaceri“ din art. 67 alin. (1) din aceeaşi lege ridică probleme legate de faptul că aceasta se referă la o sintagmă parţial diferită care este destinată interpretării art. 12 din această lege, iar nu art. 55. În acest context, arată că prevederile criticate trebuie analizate din perspectiva situaţiei particulare a autoarei excepţiei care este o societate de naţionalitate olandeză, dar cu activitate pe teritoriul mai multor ţări, ceea ce presupune obţinerea unor venituri în fiecare ţară în care acţionează. 10. Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 11. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 12. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze prezenta excepţie. 13. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 55 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 29 februarie 2016, care au următorul cuprins: "(1) Constituie contravenţii şi se sancţionează cu amendă de la 0,5% la 10% din cifra de afaceri totală realizată în anul financiar anterior sancţionării următoarele fapte, săvârşite cu intenţie sau din neglijenţă de întreprinderi sau asociaţii de întreprinderi: a) încălcarea prevederilor art. 5 şi 6 din prezenta lege, precum şi a prevederilor art. 101 şi 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene; b) nenotificarea unei concentrări economice, potrivit prevederilor art. 13 alin. (1) şi (2), înainte de punerea în aplicare a acesteia, cu excepţia cazului în care sunt incidente prevederile art. 13 alin. (7) sau s-a acordat o derogare conform art. 13 alin. (8); c) realizarea unei operaţiuni de concentrare economică cu încălcarea prevederilor art. 13 alin. (6)-(8); d) punerea în practică a unei operaţiuni de concentrare economică, declarată incompatibilă printr-o decizie a Consiliului Concurenţei, potrivit prevederilor art. 47 alin. (4) lit. a); e) neîndeplinirea unei obligaţii, a unei condiţii sau a unei măsuri impuse printr-o decizie luată potrivit prevederilor prezentei legi." 14. În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (5) în componenta privind calitatea legii şi ale art. 23 alin. (12) potrivit căruia „Nici o pedeapsă nu poate fi stabilită sau aplicată decât în condiţiile şi în temeiul legii“. 15. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că prevederile art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 fac parte din capitolul VI - Sancţiuni şi prin acestea se statuează cu privire la sancţionarea faptelor anticoncurenţiale. Potrivit dispoziţiilor criticate, constituie contravenţii şi se sancţionează cu amendă de la 0,5% la 10% din cifra de afaceri totală realizată în anul financiar anterior sancţionării următoarele fapte, săvârşite cu intenţie sau din neglijenţă de întreprinderi sau asociaţii de întreprinderi: a) încălcarea prevederilor art. 5 şi 6 din lege, precum şi a prevederilor art. 101 şi art. 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene; b) nenotificarea unei concentrări economice, potrivit prevederilor art. 13 alin. (1) şi (2), înainte de punerea în aplicare a acesteia, cu excepţia cazului în care sunt incidente prevederile art. 13 alin. (7) sau sa acordat o derogare conform art. 13 alin. (8); c) realizarea unei operaţiuni de concentrare economică cu încălcarea prevederilor art. 13 alin. (6)-(8); d) punerea în practică a unei operaţiuni de concentrare economică, declarată incompatibilă printr-o decizie a Consiliului Concurenţei, potrivit prevederilor art. 47 alin. (4) lit. a); e) neîndeplinirea unei obligaţii, a unei condiţii sau a unei măsuri impuse printr-o decizie luată potrivit prevederilor acestei legi. 16. În ceea ce priveşte normele naţionale ce reglementează în materie de concurenţă, criticate în prezenta cauză, Curtea observă că acestea constituie o transpunere a prevederilor europene, prin prisma art. 148 din Constituţie, care s-a realizat prin mai multe acte normative, în acest sens fiind, spre exemplu, şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 75/2010 privind modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 6 iulie 2010. Acest act normativ a fost adoptat cu scopul de a putea fi aplicate eficient la nivel naţional prevederile art. 101 şi art. 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, atât din punctul de vedere al deciziilor pe care autoritatea naţională de concurenţă are competenţa, în temeiul Regulamentului Consiliului (CE) nr. 1/2003, să le adopte, cât şi din punctul de vedere al obligaţiilor de cooperare pe care Consiliul Concurenţei le are în raporturile cu Comisia Europeană şi celelalte autorităţi de concurenţă din statele membre, având în vedere faptul că, potrivit prevederilor art. 5 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002, Consiliul Concurenţei, alături de autorităţile de concurenţă ale statelor membre, a devenit competent să aplice prevederile art. 101 şi 102 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, în cazuri individuale, precum şi faptul că, în temeiul regulamentului anterior menţionat, Consiliul Concurenţei a dobândit obligaţii exprese în materie de concurenţă. 17. Referitor la „cifra de afaceri totală“, Curtea observă că, prin Hotărârea din 27 septembrie 2006, pronunţată în cauza T59/02, Archer Daniels Midland Co împotriva Comisiei Comunităţilor Europene, Tribunalul Uniunii Europene a statuat că, în cazul în care scopul amenzii s-ar limita doar la a nega profitul aşteptat sau avantajul scontat, întreprinderea nu va ţine seama suficient de faptul că comportamentul în cauză constituie o încălcare a art. 101 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene. A privi amenda doar ca pe o compensare pentru prejudiciile create ar echivala cu negarea efectului descurajator pe care aceasta trebuie să-l aibă şi care se referă la comportamentul viitor, dar şi a caracterului punitiv al unei astfel de măsuri în legătură cu respectiva încălcare comisă. Similar, în cazul unei întreprinderi care este activă pe un număr mare de pieţe şi care are o capacitate financiară deosebit de mare, luarea în calcul doar a cifrei de afaceri de pe piaţa relevantă nu poate fi suficientă pentru a asigura amenzii un efect descurajant. Cu cât o întreprindere este mai mare şi cu cât are la dispoziţie mai multe resurse globale care îi permit să acţioneze în mod independent pe piaţă, cu atât mai mult trebuie să fie conştientă de importanţa rolului său în buna funcţionare a concurenţei pe piaţă. În acest context, a ţine cont de cifra de afaceri totală, în scopul de a calcula cuantumul amenzii, nu echivalează cu ideea de amendă disproporţionată. 18. Prin Decizia nr. 191 din 9 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 11 iulie 2019, Curtea, raportându-se la jurisprudenţa sa în materie, a arătat că, având în vedere impactul încălcărilor regulilor de concurenţă, care produc consecinţe grave atât economiei în ansamblul său, cât şi, în mod direct, consumatorilor şi celorlalte întreprinderi de pe piaţă, pentru a fi eficiente, sancţiunile trebuie să transmită un puternic mesaj de descurajare contravenienţilor şi să fie într-un cuantum necesar realizării efectului disuasiv. Regimul sancţionator contravenţional aplicabil în domeniul concurenţei comportă anumite trăsături specifice, cum ar fi amenzile prevăzute în cuantumuri foarte ridicate şi aplicabilitatea limitată a dreptului comun în materie contravenţională (Decizia nr. 556 din 7 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 15 august 2007, Decizia nr. 243 din 4 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 288 din 14 aprilie 2008). Stabilirea „cifrei de afaceri totală“ ca şi criteriu de raportare în cadrul individualizării sancţiunii, chiar dacă determină în final cuantumuri mari ale amenzii, nu poate determina neconstituţionalitatea textului de lege criticat, cu atât mai mult cu cât individualizarea amenzii se face în funcţie de gravitatea faptei săvârşite (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 490 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 6 februarie 2014). Astfel, Consiliul Concurenţei - autoritatea competentă să constate şi să sancţioneze contravenţiile prevăzute de Legea concurenţei - trebuie să individualizeze sancţiunea aplicată, ţinând seama de gravitatea şi durata faptei şi de consecinţele sale asupra concurenţei (a se vedea şi Decizia nr. 243 din 4 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 288 din 14 aprilie 2008, şi Decizia nr. 556 din 7 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 15 august 2007). 19. De asemenea, prin Decizia nr. 490 din 21 noiembrie 2013, precitată, Curtea a observat că astfel de amenzi, instituite ca procent din cifra de afaceri şi care pot determina cuantumuri mari ale sancţiunilor, pot fi regăsite în diverse domenii în care impactul încălcărilor poate produce consecinţe grave, fiind reglementate, spre exemplu, de Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 485 din 16 iulie 2012, de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 111/2011 privind comunicaţiile electronice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 27 decembrie 2011 sau de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2013 privind serviciile poştale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 139 din 15 martie 2013. De asemenea, Curtea a reţinut că nivelul maxim al amenzilor pentru contravenţiile săvârşite în domeniul concurenţei în unele state membre ale Uniunii Europene este stabilit la cote similare (Franţa, Germania, Olanda, Portugalia, Spania, Regatul Unit, potrivit studiului întocmit la data de 8 august 2013 de Directoratul pentru afaceri financiare şi economice - Comitetul pentru concurenţă din cadrul Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică). 20. În ceea ce priveşte reglementarea unor sancţiuni de natura celor instituite prin normele criticate, Curtea, în jurisprudenţa sa, a arătat că legiuitorul este liber să reglementeze cu privire la răspunderea contravenţională a persoanei juridice sau fizice, întrucât niciun articol din Legea fundamentală nu interzice reglementarea unei astfel de răspunderi (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 128 din 10 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 6 iunie 2016, paragraful 19). 21. Totodată, Curtea observă că la art. 1 paragraful 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale se prevede dreptul la respectarea bunurilor şi lipsirea de proprietate numai pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional. Însă, în cuprinsul aceluiaşi articol, la paragraful 2, se dispune că aceste prevederi nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii sau a amenzilor. Astfel, prin normele cuprinse în Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale se permite statelor contractante să adopte legile pe care le consideră necesare pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii sau a „amenzilor“. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, autorităţile naţionale sunt cele care decid, în primul rând, ce fel de „amendă“ trebuie aplicată, deciziile luate în acest domeniu implicând o apreciere a problemelor politice, economice şi sociale, apreciere pe care Convenţia o lasă în competenţa statelor membre, acestea având la dispoziţie o largă marjă de apreciere (a se vedea Decizia de inadmisibilitate din 21 martie 2006, pronunţată în Cauza Valico - S.R.L. împotriva Italiei, Decizia de inadmisibilitate din 19 noiembrie 2013, pronunţată în Cauza Electrosan - S.R.L. împotriva României, paragraful 17, şi Hotărârea din 18 iunie 2013, pronunţată în Cauza S.C. Complex Herta Import Export - S.R.L. Lipova împotriva României, paragraful 32). 22. Având în vedere critica formulată în prezenta cauză, raportată la prevederile art. 1 alin. (5) şi ale art. 23 alin. (12), Curtea constată că sancţiunile aplicabile în cazul încălcărilor normelor imperative prevăzute de Legea concurenţei sunt sancţiuni contravenţionale. 23. Cu privire la sancţiunile contravenţionale, prin Decizia nr. 1.360 din 27 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 874 din 15 decembrie 2009, şi prin Decizia nr. 183 din 8 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 17 iunie 2003, Curtea a constatat că, în pofida faptului că în obiectul acţiunii îl constituie o plângere contravenţională, textul constituţional al art. 23 alin. (12) referitor la principiul legalităţii pedepsei din Constituţie, invocat în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate, este pertinent pentru soluţionarea acesteia. În acest context, instanţa de contencios constituţional, invocând Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 21 februarie 1984, pronunţată în Cauza Özturk împotriva Germaniei, a reţinut că, în scopul aplicării prevederilor art. 6 al Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale [acuzaţie „în materie penală“], trebuie avute în vedere trei criterii: 1. caracterizarea faptei în dreptul naţional; 2. natura faptei; 3. natura şi gradul de gravitate ale sancţiunii care ar putea fi aplicată persoanei în cauză. Astfel, modul de definire a faptelor prin dreptul intern are o valoare relativă, esenţială fiind natura faptei şi a sancţiunii. În consecinţă, Curtea a reţinut că gravitatea sancţiunii impuse prin procesul-verbal de constatare şi sancţionare determină aplicabilitatea prevederilor art. 23 alin. (12) din Constituţie. 24. Cu referire la faptul că art. 23 din Constituţie nu ar fi aplicabil decât persoanelor fizice, Curtea Constituţională a constatat că alin. (12) al acestui text constituţional se referă la legalitatea incriminării, principiu aplicabil atât cu privire la persoanele fizice, cât şi la cele juridice. Acceptând teza potrivit căreia principiul nulla poena sine lege se aplică numai persoanelor fizice, s-ar ajunge la situaţia ca persoanele juridice să poată fi sancţionate penal în lipsa unui text legal incriminator, ceea ce este inadmisibil. Faţă de această împrejurare, Curtea a reţinut că textul constituţional al art. 23 alin. (12) vizează atât persoanele fizice, cât şi persoanele juridice. 25. De altfel, prin Hotărârea din 27 septembrie 2011, pronunţată în Cauza Menarini diagnostics S.R.L. împotriva Italiei, paragrafele 38-44, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că sancţiunile din dreptul concurenţei se încadrează, datorită nivelului foarte ridicat al acestora, în sfera sancţiunilor penale (în acest sens, a se vedea şi Hotărârea din 21 februarie 1984, pronunţată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Özturk împotriva Germaniei, precitată). 26. Faţă de această împrejurare, în ceea ce priveşte incriminarea unei fapte, Curtea, în jurisprudenţa sa, a arătat că dispoziţiile legale incriminatoare constituie o expresie a prevederilor art. 23 alin. (12) din Constituţie, potrivit cărora „Nicio pedeapsă nu poate fi stabilită sau aplicată decât în condiţiile şi în temeiul legii“, care implică exigenţa ca infracţiunile şi pedepsele să fie stabilite numai printr-un act normativ cu forţă de lege „în temeiul legii“, iar prin trimiterea la „condiţiile legii“ trebuie realizată coroborarea cu art. 1 alin. (5) din Constituţie care consacră principiul legalităţii şi care impune obligaţia ca normele adoptate să fie clare, precise şi previzibile, adică să se aplice inclusiv normele de calitate a legii. Curtea a stabilit că cerinţa de claritate a legii vizează caracterul neechivoc al obiectului reglementării, cea de precizie se referă la exactitatea soluţiei legislative alese şi a limbajului folosit, în timp ce previzibilitatea legii priveşte scopul şi consecinţele pe care le antrenează (în acest sens, a se vedea Decizia nr. 363 din 7 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 6 iulie 2015, paragrafele 16-20). 27. În acest context, Curtea observă că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis şi clar pentru a putea fi aplicat (a se vedea, în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, sau Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012). În acelaşi sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că legea trebuie, într-adevăr, să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în ceea ce priveşte efectele sale. Pentru ca legea să satisfacă cerinţa de previzibilitate, ea trebuie să precizeze cu suficientă claritate întinderea şi modalităţile de exercitare a puterii de apreciere a autorităţilor în domeniul respectiv, ţinând cont de scopul legitim urmărit, pentru a oferi persoanei o protecţie adecvată împotriva arbitrariului (a se vedea Hotărârea din 4 mai 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 52, şi Hotărârea din 25 ianuarie 2007, pronunţată în Cauza Sissanis împotriva României, paragraful 66). 28. De aceea, o lege îndeplineşte condiţiile calitative impuse atât de Constituţie, cât şi de Convenţie, numai dacă norma este enunţată cu suficientă precizie pentru a permite cetăţeanului să îşi adapteze conduita în funcţie de aceasta, astfel încât, apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, faţă de circumstanţele speţei, consecinţele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă şi să îşi corecteze conduita. 29. Curtea reţine că, potrivit principiului generalităţii legilor, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. Astfel, numeroase legi folosesc, prin forţa lucrurilor, formule mai mult sau mai puţin vagi, a căror interpretare şi aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare. Deşi certitudinea este extrem de dezirabilă, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesivă, or, legea trebuie să fie capabilă să se adapteze schimbărilor de situaţie (a se vedea, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 903 din 6 iulie 2010, precitată, Decizia Curţii Constituţionale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, sau Decizia nr. 744 din 13 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 102 din 6 februarie 2017, paragraful 35, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materie, spre exemplu, Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Cantoni împotriva Franţei, paragraful 29, Hotărârea din 25 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Wingrove împotriva Regatului Unit, paragraful 40, Hotărârea din 4 mai 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 55, Hotărârea din 9 noiembrie 2006, pronunţată în Cauza Leempoel & S.A. ED. Cine Revue împotriva Belgiei, paragraful 59). 30. În ceea ce priveşte accesibilitatea legii, din punct de vedere formal, aceasta are în vedere aducerea la cunoştinţa publică a actelor normative de rang infraconstituţional şi intrarea în vigoare a acestora, care se realizează în temeiul art. 78 din Constituţie, respectiv legea se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. Însă, pentru a fi îndeplinită cerinţa de accesibilitate a legii, nu este suficient ca o lege să fie adusă la cunoştinţa publică, ci este necesar ca între actele normative care reglementează un anumit domeniu să existe o conexiune logică pentru a da posibilitatea destinatarilor acestora să determine conţinutul domeniului reglementat (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 363 din 7 mai 2015, precitată, paragrafele 26 şi 27). 31. În continuarea celor anterior expuse, Curtea are în vedere şi Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 24 mai 2007, pronunţată în Cauza Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni împotriva României, paragraful 35, prin care s-a statuat că semnificaţia noţiunii de previzibilitate depinde într-o mare măsură de conţinutul textului despre care este vorba, de domeniul pe care îl acoperă, precum şi de numărul şi calitatea destinatarilor săi. Previzibilitatea legii nu se opune ideii ca persoana în cauză să fie determinată să recurgă la îndrumări clare pentru a putea evalua, într-o măsură rezonabilă în circumstanţele cauzei, consecinţele ce ar putea rezulta dintr-o anumită faptă. La fel se întâmplă şi cu profesioniştii, obişnuiţi să dea dovadă de o mare prudenţă în exercitarea activităţii lor. Astfel, se poate aştepta ca aceştia să acorde o atenţie specială evaluării riscurilor pe care aceasta le prezintă. 32. De asemenea, referitor la claritatea şi predictibilitatea normelor, Curtea observă că aceste noţiuni au fost incluse de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime, principii care în opinia acestei instanţe se suprapun într-o mare măsură sau se corelează. Astfel, principiul încrederii legitime impune ca legislaţia să fie clară şi predictibilă, unitară şi coerentă. Importanţa acestor rigori este cu atât mai vizibilă cu cât lipsa de previzibilitate poate produce consecinţe defavorabile pentru persoanele fizice şi pentru întreprinderi (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 12 decembrie 2003, pronunţată în cauza C-362/12, Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation împotriva Commissioners of Inland Revenue şi Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs, paragraful 44). 33. Totodată, Curtea observă că, potrivit art. 44 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, partea dispozitivă a actului normativ reprezintă conţinutul propriu-zis al reglementării, alcătuit din totalitatea normelor juridice instituite pentru sfera raporturilor sociale ce fac obiectul acestuia, iar potrivit art. 16 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 24/2000, pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere. 34. Raportat la cauza de faţă, Curtea observă că atât stabilirea contravenţiilor şi sancţionarea acestora, cât şi aspectele esenţiale referitoare la cifra de afaceri la care se raportează materia concurenţei sunt prevăzute în mod concret de norme de rang infraconstituţional cu valoare de lege, respectiv prin dispoziţiile art. 55 şi art. 67-69 din Legea nr. 21/1996. 35. Totodată, legiuitorul, prin art. 26 din Legea nr. 21/1996 abilitează Consiliul Concurenţei ca, în aplicarea acestei legi, să adopte regulamente şi instrucţiuni etc. Astfel, cu privire la modul de calcul al cifrei totale de afaceri, în aplicarea normelor legale criticate şi în virtutea Legii nr. 21/1996, au fost emise Ordinul preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 101/2004 pentru punerea în aplicare a Instrucţiunilor cu privire la calculul cifrei de afaceri în cazurile de comportament anticoncurenţial prevăzute la art. 5 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996 şi în cazurile de concentrare economică, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 17 mai 2004, precum şi Instrucţiunile privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996, aprobate prin mai multe ordine succesive ale preşedintelui Consiliului Concurenţei (Ordinul preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 694/2016, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 882 din 3 noiembrie 2016, Ordinul nr. 1.037 din 10 decembrie 2019, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.017 din 18 decembrie 2019. Aceste acte normative infralegale conţin prevederi de circumstanţiere/explicitare a noţiunilor generale-cadru folosite în lege, precum şi chestiuni legate de modul de calcul al cifrei de afaceri în cazurile de comportament anticoncurenţial şi în cazurile de concentrare economică, de individualizare a sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996 şi punctul de plecare pentru determinarea nivelului de bază al amenzii în cazul acestor contravenţii, precum şi trimiteri la acte normative în domeniul contabilităţii şi al fiscalităţii ce au incidenţă în materie şi în care sunt, de asemenea, cuprinse şi definite chestiuni legate de cifra totală de afaceri, de rezidenţi/nerezidenţi, inclusiv în funcţie de obiectul de activitate al acestora etc. 36. Faţă de cele prezentate, Curtea constată că dispoziţiile art. 55 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996 sunt în deplin acord cu principiul legalităţii înscris în art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta sa privind calitatea legii, coroborat cu principiul legalităţii pedepsei prevăzut la art. 23 alin. (12) din Legea fundamentală, şi ale căror conţinuturi şi înţelesuri au fost desluşite prin jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional. Astfel, normele criticate sunt circumscrise domeniului de referinţă în materia concurenţei, sunt clare, precise, previzibile şi accesibile, existând o conexiune directă între prevederile legale primare şi cele de reglementare secundară, prin care se clarifică anumite aspecte în domeniul concurenţei. De altfel, este firesc un asemenea mod de reglementare, întrucât prin normele infralegale, date în aplicarea legii, se procedează la organizarea executării legilor, care are un sens mai larg decât cea privind aplicarea legii, fiind precizate măsuri în vederea stabilirii cadrului legal necesar pentru ducerea la îndeplinire a dispoziţiilor legii (în acest sens, a se vedea Decizia nr. 51/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 186 din 3 martie 2004). 37. Curtea constată că sunt îndeplinite criteriile de calitate a legii dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, a Curţii Europene a Drepturilor Omului şi Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, având în vedere şi faptul că normele criticate sunt circumscrise activităţii unor profesionişti în domeniu concurenţei. Astfel, acestea se adresează unor întreprinderi - persoane fizice sau juridice - şi care sunt angajate într-o activitate economică, ce constă în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piaţă dată, indiferent de statutul juridic şi de modul de finanţare al acestora, precum şi autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice centrale sau locale, în măsura în care acestea, prin deciziile emise sau prin reglementările adoptate, intervin în operaţiuni de piaţă, influenţând direct sau indirect concurenţa, cu excepţia situaţiilor când asemenea măsuri sunt luate în aplicarea altor legi sau pentru apărarea unui interes public major. 38. În ceea ce priveşte celelalte chestiuni relevate de autoarea excepţiei de neconstituţionalitate cu privire la modul concret de stabilire a cifrei totale de afaceri în speţa respectivă, Curtea reţine că acestea sunt chestiuni ce ţin efectiv de aplicarea normelor legale în materie de către Consiliul Concurenţei şi de către instanţele de judecată pe rolul cărora se află litigiul, avându-se în vedere atât prevederile legale naţionale cât şi cele europene, prin prisma art. 148 din Constituţie, şi nu sunt aspecte ce intră în sfera de soluţionare a Curţii Constituţionale. De altfel, în procesul de interpretare şi de aplicare a legii trebuie ţinut seama şi de principiul priorităţii dreptului european în materia concurenţei, aplicabil prin prisma prevederilor art. 148 din Constituţie. În acest context, Curtea observă că dreptul european conţine Directiva 2013/34/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 iunie 2013 privind situaţiile financiare anuale, situaţiile financiare consolidate şi rapoartele conexe ale anumitor tipuri de întreprinderi, de modificare a Directivei 2006/43/CE a Parlamentului European şi a Consiliului şi de abrogare a Directivelor 78/660/CEE şi 83/349/CEE, care cuprinde la art. 2 definiţii prin care se clarifică aspecte legate de cifra de afaceri în discuţie. 39. Faţă de cele prezentate, Curtea constată că dispoziţiile art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 nu sunt contrare prevederilor art. 1 alin. (5) şi ale art. 23 alin. (12) din Constituţie, astfel că excepţia de neconstituţionalitate urmează a fi respinsă ca neîntemeiată. 40. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea Publicis Groupe Holding B.V. cu sediul în Olanda în Dosarul nr. 7.148/2/2016 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 55 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 25 iunie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Ioniţa Cochinţu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
