Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel-Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia-Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Patricia Marilena │- │
│Ionea │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii şi ale art. 8 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020 privind stocurile de urgenţă medicală, precum şi unele măsuri aferente instituirii carantinei. Excepţia a fost ridicată direct de Avocatul Poporului şi constituie obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 639D/2020. 2. La apelul nominal se prezintă, pentru Avocatul Poporului, doamna Emma Turtoi, şef serviciu contencios, cu împuternicire depusă la dosar. Procedura de citare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantei Avocatului Poporului, care solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate. În acest sens, arată că textele de lege criticate sunt contrare prevederilor Constituţiei, întrucât atribuie în mod exclusiv autorităţilor administrative posibilitatea instituirii unor măsuri severe de restrângere a libertăţii individuale, în mod discreţionar, fără a stabili limitele restrângerii, gradualitatea măsurilor instituite şi modalităţile de încetare a acestora. 4. Argumentele invocate de Avocatul Poporului pornesc de la următoarele premise: natura juridică de măsură restrictivă de libertate pe care o are carantina în toate formele ei; lipsa la nivelul legislaţiei primare a unor reglementări concrete privind procedura şi condiţiile instituirii măsurilor restrictive de libertate, atribuţiile fiecărei autorităţi publice în executarea măsurilor, aplicarea graduală a măsurilor în funcţie de severitatea cazurilor şi posibilitatea revizuirii judiciare a măsurilor dispuse; observarea faptului că omisiunea de reglementare are relevanţă constituţională. 5. În ceea ce priveşte natura juridică a măsurii carantinei, în oricare dintre formele acesteia, arată că, prin analogie cu măsura internării nevoluntare pentru bolile psihice, aceasta nu constituie o sancţiune privativă de libertate, dar este o măsură care lipseşte de libertate persoana carantinată/internată/izolată, în sensul că aceasta nu are libertatea să părăsească instituţia medicală, locuinţa sau spaţiul destinat în care a fost internată sau reţinută, împotriva voinţei sale sau fără consimţământul său. Cât priveşte exigenţele de legiferare prin acte normative primare în domeniul măsurilor restrictive de libertate necesare pentru prevenirea răspândirii bolilor contagioase, observă că legiuitorul s-a limitat la a enunţa în mod generic în cuprinsul prevederilor de lege criticate faptul că măsurile privind prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă generate de epidemii, precum şi bolile transmisibile pentru care declararea, tratamentul sau internarea sunt obligatorii se stabilesc prin ordin al ministrului sănătăţii, respectiv faptul că ministrul sănătăţii instituie carantina pentru persoanele care intră pe teritoriul României din zonele afectate, fără a stabili în concret garanţii adecvate, menite să asigure respectarea caracterului inviolabil al libertăţii persoanei şi a dreptului la viaţă intimă. Or, prin aceste carenţe de legiferare, reglementarea trimite mai degrabă la criterii ce ţin de oportunitate şi subiectivism, arbitrare, caracteristici ce nu pot constitui fundament al garanţiei unor drepturi şi libertăţi, precum dreptul la viaţă intimă şi libertatea individuală. În cazul de faţă, este evident că legea relativizează nepermis reglementarea măsurilor restrictive de libertate, lăsând la latitudinea ministrului sănătăţii stabilirea condiţiilor instituirii şi încetării acestora. Astfel, în aplicarea textelor de lege supuse controlului de constituţionalitate au fost emise o serie de ordine care au stabilit în mod excesiv şi arbitrar condiţiile în care se instituie şi se finalizează carantina, atât pentru persoanele care intră pe teritoriul României din străinătate, cât şi pentru pacienţii testaţi pozitiv sau suspecţi cu virusul SARS-COV-2, simptomatici sau asimptomatici. Consideră că în materia măsurilor privative de libertate impuse de necesitatea prevenirii şi combaterii bolilor contagioase, pentru ca reglementarea să fie constituţională, legiuitorul ar fi trebuit să aibă în vedere cel puţin următoarele aspecte menite să garanteze drepturile fundamentale: reglementarea procedurii şi a condiţiilor de instituire a măsurilor restrictive de libertate, aplicarea graduală, posibilitatea revizuirii judiciare a măsurilor dispuse. 6. Măsurile restrictive de libertate dispuse prin ordinul ministrului sănătăţii sunt consecinţa unui viciu de neconstituţionalitate a actelor normative de reglementare primară în virtutea şi în limitele cărora autoritatea publică este abilitată să acţioneze. Astfel, reglementările sunt lacunare, de vreme ce reguli substanţiale, esenţiale în materia protecţiei individuale, nu sunt reglementate prin lege. Chiar dacă ipoteza dată poate fi considerată o omisiune legislativă, apreciază că nu poate fi ignorat viciul de neconstituţionalitate existent, deoarece tocmai această omisiune este cea care generează încălcarea Constituţiei. 7. Dreptul la libertate al persoanei protejează individul împotriva detenţiei arbitrare şi nejustificate pe baza sănătăţii mintale sau fizice, cum ar fi spitalizarea involuntară. Detenţia unui individ bazată pe motive de sănătate trebuie efectuată conform legii în vigoare şi trebuie să protejeze dreptul individului la un proces echitabil. Art. 5 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale permite privarea de libertate bazată pe ameninţarea reprezentată de răspândirea bolilor contagioase. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a permis privarea de libertate ca o măsură ce serveşte atât interesului individului, cât şi siguranţei publice, dar a stabilit o serie de garanţii procedurale. Astfel, internarea unui individ trebuie să aibă loc numai conform unei proceduri legale prescrise corespunzător şi nu poate fi arbitrară şi orice internare trebuie să facă subiectul unei revizuiri legale periodice, rapide, ce încorporează elementele esenţiale ale procesului echitabil. În lucrarea „Drepturile omului în îngrijirea pacienţilor“, material realizat de Centrul pentru Politici şi Servicii de Sănătate, se menţionează că teama răspândirii bolilor contagioase a determinat statele să supună persoanele suspectate de a fi infectate detenţiei forţate, precum carantina sau izolarea, chiar şi în cazul în care acestea refuză tratamentul. Comitetul pentru Drepturile Omului a cerut guvernelor să se asigure că asemenea măsuri restrictive sunt în conformitate cu drepturile individului, inclusiv cu garanţia revizuirii judiciare. Or, arată că textele de lege supuse controlului de constituţionalitate lasă unei autorităţi administrative, cum este ministrul sănătăţii, posibilitatea să legifereze şi să restrângă drepturi şi libertăţi fundamentale, prin impunerea unor măsuri privative de libertate, acestea putând fi permise doar prin normă primară, şi nu prin acte de reglementare secundară, care determină o stare de incertitudine juridică, având consecinţe prejudiciabile asupra drepturilor persoanei. 8. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale este constantă în a sublinia faptul că măsurile administrative cu caracter normativ pot fi emise numai pe baza şi în executarea legii, trebuie să se limiteze strict la actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine normative care să înlocuiască legea. De asemenea, pentru ca restrângerea drepturilor şi a libertăţilor să poate fi justificată, trebuie întrunite cerinţele prevăzute la art. 53 din Constituţie. Or, măsurile restrictive de libertate la care se referă nu respectă condiţia de a fi prevăzute prin lege. 9. În sfârşit, arată că dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020 nu respectă condiţiile constituţionale referitoare la limitele în care legiuitorul delegat poate reglementa pe calea ordonanţelor de urgenţă, întrucât sunt afectate drepturi fundamentale. 10. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată. În acest sens arată că, în cazul dispoziţiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, măsurile de restrângere ale unor drepturi sau libertăţi sunt prevăzute în chiar conţinutul acestui articol de lege, care constituie un act normativ al legislaţiei primare, astfel că sunt îndeplinite exigenţele constituţionale. Faptul că măsurile concrete se stabilesc prin ordin al ministrului sănătăţii nu poate reprezenta un aspect neconstituţional, întrucât punerea în aplicare a unor dispoziţii sau măsuri stabilite de lege poate fi efectuată prin ordin al ministrului de resort, având în vedere, în acest caz, situaţiile de urgenţă şi de maxim pericol pentru sănătatea publică, precum şi diversitatea situaţiilor concrete cu care se poate confrunta statul în asigurarea asistenţei de sănătate publică. De altfel, protecţia sănătăţii publice constituie o obligaţie instituită în sarcina autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, dar şi în sarcina cetăţenilor, a tuturor persoanelor fizice şi juridice. 11. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 8 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020, arată că această ordonanţă a fost aprobată prin Legea nr. 20/2020. Scopul reglementării îl reprezintă prevenirea şi limitarea îmbolnăvirilor şi aceasta a fost adoptată ca urmare a declarării de către Organizaţia Mondială a Sănătăţii în data de 30 ianuarie 2020 a stării de urgenţă pentru sănătatea publică, la nivel internaţional, din cauza infecţiilor cu noul coronavirus. S-a ţinut cont de caracterul înalt contagios al virusului, care a provocat decesul unui număr mare de persoane în mai multe state. Comisia de la Veneţia, în Raportul din 19 iunie 2020, a precizat că guvernul, ca autoritatea legiuitoare delegată, poate lua măsuri pentru combaterea pandemiei care pot să vizeze restrângerea unor drepturi sau libertăţi, acestea trebuind să respecte însă caracterul necesităţii, proporţionalităţii, să aibă o durată limitată şi să fie supuse spre examinare Parlamentului, aspecte care au fost soluţionate în mod corespunzător prin dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2020. În concluzie, arată că măsurile restrictive sunt stabilite prin lege, iar modul de aplicare a acestora se detaliază prin acte subsecvente, respectând exigenţele constituţionale. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele: 12. Prin Adresa nr. 9.755 din 27 mai 2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.710 din 27 mai 2020, în temeiul art. 146 lit. d) teza finală din Constituţie, al art. 15 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului, precum şi al art. 32 din Legea nr. 47/1992, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii şi ale art. 8 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020 privind stocurile de urgenţă medicală, precum şi unele măsuri aferente instituirii carantinei. 13. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate Avocatul Poporului susţine, în esenţă, că dispoziţiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 şi ale art. 8 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020 sunt contrare art. 1 alin. (5),art. 23 alin. (1),art. 25 şi art. 53 din Constituţie, precum şi art. 5 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, în măsura în care atribuie exclusiv autorităţilor administrative posibilitatea restrângerii libertăţii individuale şi a dreptului la viaţă intimă, familială şi privată, în mod discreţionar, fără a stabili limitele restrângerii, gradualitatea măsurilor instituite şi încetarea acestora. 14. În acest sens, arată că textele de lege criticate nu cuprind dispoziţii privind condiţiile şi procedura instituirii unor măsuri restrictive de libertate impuse de necesitatea prevenirii şi combaterii bolilor contagioase, limitându-se la a delega ministrului sănătăţii instituirea lor prin acte administrative normative. Astfel, întreaga materie a măsurilor restrictive de libertate instituite cu scopul de a preveni şi combate răspândirea bolilor contagioase a fost reglementată, recent, în acte de reglementare secundară, aşa cum sunt Ordinul nr. 414 din 11 martie 2020 privind instituirea măsurii de carantină pentru persoanele aflate în situaţia de urgenţă de sănătate publică internaţională determinată de infecţia cu COVID-19 şi stabilirea unor măsuri în vederea prevenirii şi limitării efectelor şi Ordinul ministrului sănătăţii nr. 753 din 7 mai 2020 pentru modificarea Ordinului ministrului sănătăţii nr. 555/2020 privind aprobarea Planului de măsuri pentru pregătirea spitalelor în contextul epidemiei de coronavirus COVID-19, a Listei spitalelor care asigură asistenţa medicală pacienţilor testaţi pozitiv cu virusul SARS-CoV-2 în faza I şi în faza a II-a şi a Listei cu spitalele de suport pentru pacienţii testaţi pozitiv sau suspecţi cu virusul SARS-CoV-2. Legislaţia primară nu a făcut altceva decât să introducă noţiuni abstracte precum „internare obligatorie“ şi „instituirea carantinei“ în sistemul normativ de reglementare primară, fără a reglementa în detaliu conţinutul lor normativ. În cuprinsul Legii nr. 95/2006 şi al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020 referirile la acestea sunt sumare, fără consistenţă şi lipsite de previzibilitate, dând posibilitatea unui organ administrativ să dispună măsuri privind restrângerea exerciţiului libertăţii individuale prin crearea legii, iar nu punerea sa în executare. 15. În ceea ce priveşte natura juridică a măsurii carantinei (în oricare dintre formele acesteia: instituţionalizată/internare obligatorie/izolare), Avocatul Poporului arată că, prin analogie cu măsura internării nevoluntare, aceasta reprezintă o măsură care lipseşte de libertate persoana carantinată/izolată/internată, în sensul că nu are libertatea să părăsească instituţia medicală/locuinţa/spaţiul destinat în care a fost internată/reţinută împotriva voinţei sale sau fără consimţământul său, fiind necesară instituirea unor garanţii care să prevină abuzurile autorităţilor în ceea ce priveşte respectarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale. 16. Caracterul lacunar al textelor de lege supuse controlului de constituţionalitate permite autorităţilor să instituie măsuri pe baza unor criterii ce ţin de oportunitate şi subiectivism, arbitrare, caracteristici ce nu pot constitui fundament al garanţiei unor drepturi şi libertăţi precum dreptul la viaţă intimă, familială şi privată şi libertatea individuală. Ca atare, măsurile restrictive de libertate dispuse prin ordinele ministrului sănătăţii sunt consecinţa unui viciu de neconstituţionalitate a actelor normative de reglementare primară în virtutea şi în limitele cărora autoritatea publică este abilitată să acţioneze. 17. Avocatul Poporului consideră că în cadrul procedurii de legiferare în materia măsurilor privative de libertate impuse de necesitatea prevenirii şi combaterii bolilor contagioase, legiuitorul ar trebui să aibă în vedere cel puţin următoarele aspecte menite să garanteze apărarea dreptului la viaţă intimă, familială şi privată şi a libertăţii individuale: reglementarea condiţiilor şi a procedurii de instituire şi încetare a măsurilor restrictive de libertate, atribuţiile fiecărei autorităţi publice în executarea măsurilor, aplicarea graduală a măsurilor în funcţie de severitatea cazului, posibilitatea revizuirii judiciare a măsurilor dispuse. Simpla trimitere la o legislaţie infralegală, respectiv acte ale ministrului sănătăţii pentru instituirea carantinei/internării obligatorii, încalcă principiul constituţional al legalităţii, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie. Or, aşa cum a stabilit Curtea Constituţională în considerentele Deciziei nr. 17 din 21 ianuarie 2015, „o limitare a exerciţiului dreptului la viaţă intimă, familială şi privată trebuie să aibă loc într-o manieră clară, previzibilă şi lipsită de echivoc, astfel încât să fie îndepărtată, pe cât posibil, eventualitatea arbitrarului sau a abuzului autorităţilor în acest domeniu“ (paragraful 60). 18. De asemenea, Avocatul Poporului consideră că, în acord cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, este necesar ca reglementările primare să stabilească proporţionalitatea măsurilor restrictive de libertate dispuse. În acest sens, face referire la situaţia pacienţilor asimptomatici care sunt internaţi obligatoriu în spital, fără ca această măsură să respecte principiul stabilit de Curtea Europeană a Drepturilor Omului potrivit căruia măsura impusă trebuie să fie cea mai puţin restrictivă măsură disponibilă pentru a preveni răspândirea bolii. Această măsură este cu atât mai abuzivă cu cât pacientul nu îşi poate exprima consimţământul, ceea ce contravine atât art. 660 din Legea nr. 95/2006, cât şi art. 5 din Convenţia pentru protecţia drepturilor omului şi a demnităţii fiinţei umane faţă de aplicaţiile biologiei şi medicinei. În susţinerea acestei critici, arată că un număr de 722 de medici au adresat Avocatului Poporului un document prin care susţin că măsura internării obligatorii a pacienţilor asimptomatici depistaţi pozitiv la testul COVID-19 este mult prea restrictivă în raport cu instituirea izolării la domiciliu, pe care o consideră mult mai adecvată diagnosticului şi finalităţii de combatere a bolii contagioase. 19. Avocatul Poporului invocă mai multe documente internaţionale care consacră libertatea individuală şi siguranţa persoanei, aşa cum sunt art. 3 şi art. 9 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, art. 9 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice şi art. 5 paragraful 1 lit. e) din Convenţia pentru apărarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale. De asemenea, invocă jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului prin Cauza Enhorn împotriva Suediei în care s-a reţinut că izolarea obligatorie nu a reprezentat cea mai puţin restrictivă măsură disponibilă pentru a preveni răspândirea virusului HIV. Prin urmare, autorităţile nu au găsit un echilibru între necesitatea asigurării faptului că virusul HIV nu va fi răspândit şi dreptul la libertate al petentului. 20. Avocatul Poporului aminteşte că, în legislaţia română, măsura internării nevoluntare este reglementată exhaustiv doar în legislaţia penală, procesual penală şi în Legea sănătăţii mintale şi a protecţiei persoanelor cu tulburări psihice nr. 487/2002. În acest context, este o măsură de siguranţă care se dispune de instanţa de judecată în urma administrării unor probe în procesul penal, cu respectarea dreptului la apărare şi a contradictorialităţii. Or, soluţiile legislative criticate lasă unei autorităţi administrative, cum este ministrul sănătăţii, posibilitatea să legifereze şi să restrângă drepturi fundamentale, prin impunerea unor măsuri privative de libertate, acestea putând fi permise doar prin normă primară, şi nu prin acte de reglementare secundară care determină o stare de incertitudine juridică, cu consecinţe prejudiciabile asupra drepturilor persoanelor. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale este constantă în a sublinia faptul că actele administrative cu caracter normativ pot fi emise numai pe baza şi în executarea legii, trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii normative care să înlocuiască legea. Dispoziţiile legale criticate nu respectă însă condiţia ca măsura restrângerii exerciţiului unor drepturi să fie prevăzută prin lege, fiind încălcate prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (5). 21. Avocatul Poporului susţine şi că, prin ingerinţa în libertatea individuală şi în viaţa intimă, familială şi privată a persoanelor, dispoziţiile art. 8 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020 contravin prevederilor constituţionale referitoare la limitele în care legiuitorul executiv poate legifera pe calea ordonanţelor de urgenţă. 22. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) şi art. 33 din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate. 23. Preşedinţii celor două camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantei Avocatului Poporului, concluziile procurorului, dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 24. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 25. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, potrivit actului de sesizare, dispoziţiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 652 din 28 august 2015, şi cele ale art. 8 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020 privind stocurile de urgenţă medicală, precum şi unele măsuri aferente instituirii carantinei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 102 din 11 februarie 2020. Analizând motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea constată că, în ceea ce priveşte art. 8 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020, criticile vizează doar dispoziţiile alin. (1), astfel că numai acestea vor fi supuse controlului de constituţionalitate. Textele de lege criticate au următorul conţinut: - Articolul 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006: „Măsurile privind prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă generate de epidemii, precum şi bolile transmisibile pentru care declararea, tratamentul sau internarea sunt obligatorii se stabilesc prin ordin al ministrului sănătăţii.“; – Art. 8 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020: „În cazul epidemiilor/pandemiilor sau situaţiilor de urgenţă de sănătate publică internaţionale declarate de Organizaţia Mondială a Sănătăţii, dacă există un risc iminent pentru sănătatea publică, cu respectarea Regulamentului sanitar internaţional (2005), la propunerea Grupului tehnic de experţi ai Ministerului Sănătăţii, ministrul sănătăţii instituie carantina pentru persoanele care intră pe teritoriul României din zonele afectate, ca măsură de prevenire şi limitare a îmbolnăvirilor.“ 26. Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile de lege criticate sunt contrare următoarelor prevederi din Constituţie: art. 1 alin. (5) prin care se consacră obligaţia respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 23 alin. (1) prin care se consacră caracterul inviolabil al libertăţii individuale şi al siguranţei persoanei, art. 25 privind libera circulaţie, art. 26 referitor la viaţa intimă, familială şi privată, art. 53 referitor la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale şi art. 115 alin. (6) prin care se stabileşte interdicţia afectării prin ordonanţe de urgenţă a drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Constituţie. De asemenea, Avocatul Poporului susţine că au fost încălcate prevederile art. 5 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, privind dreptul la libertate şi la siguranţă. 27. Analizând critica de neconstituţionalitate, Curtea constată că aceasta vizează, în esenţă, faptul că dispoziţiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 şi cele ale art. 8 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020 atribuie unei autorităţi administrative, respectiv ministrului sănătăţii, competenţa instituirii carantinei şi a internării obligatorii în vederea prevenirii răspândirii unor boli contagioase, măsuri care implică restrângerea unor drepturi fundamentale, fără a fi stabilite, la nivelul legislaţiei primare, condiţiile, procedura şi limitele în care autorităţile administrative pot acţiona în sensul restrângerii acestor drepturi, respectiv garanţiile care protejează cetăţenii de o eventuală aplicare ilegală, discreţionară sau abuzivă a acestor măsuri. 28. Având în vedere aceste critici, Curtea procedează la examinarea dispoziţiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 şi constată că acestea prevăd competenţa ministrului sănătăţii de a stabili prin ordin „măsurile privind prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă generate de epidemii, precum şi bolile transmisibile pentru care declararea, tratamentul sau internarea sunt obligatorii“. Interpretarea gramaticală a textului de lege relevă că ministrul sănătăţii are competenţa de a dispune în două materii, respectiv cu privire la măsurile privind prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă generate de epidemii - care constituie teza întâi a articolul analizat -, şi cu privire la stabilirea bolilor transmisibile pentru care declararea, tratamentul sau internarea sunt obligatorii - care constituie teza a doua din acelaşi articol de lege. 29. Aşa cum reiese din conţinutul art. 77-79 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, „ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului. În formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4).“ De asemenea, se precizează că „ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora“, precum şi că „ordinele şi instrucţiunile se vor elabora în termenul prevăzut de actul superior sau, după caz, într-un termen util care să facă posibilă ducerea lor la îndeplinire.“ 30. Prin urmare, Curtea reţine că dispoziţiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 nu pot fi interpretate altfel decât în sensul că se referă la competenţa ministrului sănătăţii, ca autoritate publică, aşa cum este definită prin art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, de a emite ordine, respectiv acte administrative normative supuse unui regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii şi în limitele stabilite de aceasta. 31. Cât priveşte competenţa ministrului sănătăţii de a stabili măsurile pentru prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă generate de epidemii, la care se referă art. 25 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 95/2006, Curtea observă că dispoziţiile de lege analizate vizează, în mod evident, situaţii critice, ce pun în discuţie intervenţii ferme, coerente şi adecvate pentru apărarea sănătăţii publice, care pot implica şi restrângeri ale exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale. Aceste măsuri nu sunt nominalizate în conţinutul art. 25 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 95/2006, întrucât se pot concretiza într-o multitudine de acţiuni specifice prin care autoritatea administrativă este chemată să intervină în aria sa de resort, respectiv cea a asigurării sănătăţii publice, atunci când împrejurări deosebite o impun. Prin urmare, norma de lege analizată trebuie interpretată ca reprezentând o consacrare generică a competenţei de intervenţie a ministrului sănătăţii în aria sa de resort, prin mijloace specifice administraţiei, pentru prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă generate de epidemii. 32. Curtea precizează însă că, în măsura în care instituirea acţiunilor ce se impun pentru prevenirea şi gestionarea acestor situaţii implică restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale, actele normative în executarea cărora ministrul sănătăţii emite ordinul trebuie să se subordoneze, la rândul lor, condiţiilor constituţionale referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. 33. În acest sens, Curtea aminteşte că, potrivit celor statuate în jurisprudenţa sa, restrângerea exerciţiului unui drept sau al unei libertăţi fundamentale poate fi reglementată, cu respectarea prevederilor art. 53 din Legea fundamentală, dacă: este prevăzută prin lege; se impune restrângerea dreptului sau a libertăţii; restrângerea se circumscrie motivelor expres prevăzute de textul constituţional, şi anume pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav; măsura este necesară într-o societate democratică; restrângerea este proporţională cu situaţia care a determinat-o; este aplicată în mod nediscriminatoriu; nu aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii. [Decizia nr. 874 din 25 iunie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010]. 34. De asemenea, Curtea aminteşte că, potrivit prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, reglementările care afectează drepturile şi libertăţile fundamentale nu pot constitui obiectul unor ordonanţe de urgenţă. 35. Prin urmare, Curtea reţine că deşi dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 95/2006 trebuie privite ca un cadru de reglementare generic, care consacră competenţa de acţiune a ministrului sănătăţii prin emiterea de acte administrative normative într-un domeniu specific, această reglementare nu poate constitui însă, per se, unicul temei legal pentru emiterea unor ordine ce privesc stabilirea unor măsuri pentru prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă generate de epidemii care implică restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale, ci este necesar ca aceste măsuri să fi fost reglementate la nivel primar, printr-un act normativ care se subordonează condiţiilor constituţionale care permit o astfel de restrângere. 36. Respectarea tuturor acestor cerinţe se circumscrie condiţiei legalităţii actului administrativ normativ, care are ca prim reper prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie“ şi poate fi supusă controlului instanţei de contencios administrativ, în temeiul art. 52 alin. (1) din Constituţie şi al Legii nr. 554/2004. 37. Prin urmare, Curtea apreciază că art. 25 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 95/2006, care consacră competenţa ministrului sănătăţii de a emite ordine în vederea instituirii unor măsuri pentru prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă generate de epidemii, nu este contrar prevederilor Legii fundamentale, ci constituie o expresie a rolului administraţiei publice de a asigura executarea legii şi de a satisface interesul general al societăţii - în cazul concret, ocrotirea sănătăţii publice -, prin acte emise în regim de putere publică. O eventuală depăşire a cadrului constituţional şi legal în care ministrul sănătăţii acţionează în aplicarea textului de lege analizat poate fi supusă controlului instanţei de contencios administrativ, nereprezentând un aspect ce revine controlului Curţii Constituţionale. 38. Cât priveşte dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 95/2006, Curtea constată că, potrivit acestui text de lege, ministrul sănătăţii are competenţa de a stabili bolile transmisibile pentru care declararea, tratamentul sau internarea sunt obligatorii. Întrucât reglementarea nu stabileşte care sunt criteriile în temeiul cărora ministrul decide în sensul mai sus arătat, reiese că acesta se bucură, în realitate, de libertatea de a stabili condiţiile în care, în cazul anumitor boli transmisibile, sunt necesare declararea, tratamentul sau internarea obligatorie. 39. Curtea observă şi că, spre deosebire de teza întâi a aceluiaşi articol de lege, care nu menţionează măsurile concrete pe care ministrul sănătăţii le poate stabili prin ordin, acestea putând constitui obiectul altor reglementări, dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 95/2006 se referă în mod expres la măsurile care privesc obligarea persoanelor care au fost diagnosticate cu unele boli transmisibile să declare acest diagnostic, să urmeze tratament sau să fie internate, chiar şi fără consimţământul lor. Acest text de lege reprezintă unicul cadru de reglementare referitor la aceste măsuri şi, în consecinţă, unicul temei la nivelul legislaţiei primare în baza căruia ministrul poate emite ordine referitoare la obligarea cetăţenilor să declare, să urmeze un tratament sau să se interneze dacă au o boală transmisibilă. 40. Curtea observă că, în temeiul art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, ministrul sănătăţii a emis Ordinul nr. 555 din 3 aprilie 2020 privind aprobarea Planului de măsuri pentru pregătirea spitalelor în contextul epidemiei de coronavirus COVID-19, a Listei spitalelor care asigură asistenţa medicală pacienţilor testaţi pozitiv cu virusul SARS-CoV-2 în faza I şi în faza a II-a şi a Listei cu spitalele de suport pentru pacienţii testaţi pozitiv sau suspecţi cu virusul SARS-CoV-2, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 7 aprilie 2020. Acest ordin a fost supus unor modificări succesive, relevante în speţă fiind modificările aduse prin Ordinul nr. 753 din 7 mai 2020 pentru modificarea Ordinului ministrului sănătăţii nr. 555/2020 privind aprobarea Planului de măsuri pentru pregătirea spitalelor în contextul epidemiei de coronavirus COVID-19, a Listei spitalelor care asigură asistenţa medicală pacienţilor testaţi pozitiv cu virusul SARS-CoV-2 în faza I şi în faza a II-a şi a Listei cu spitalele de suport pentru pacienţii testaţi pozitiv sau suspecţi cu virusul SARS-CoV-2, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 371 din 8 mai 2020, Ordinul nr. 961 din 29 mai 2020 pentru modificarea şi completarea Ordinului ministrului sănătăţii nr. 555/2020 privind aprobarea Planului de măsuri pentru pregătirea spitalelor în contextul epidemiei de coronavirus COVID-19, a Listei spitalelor care asigură asistenţa medicală pacienţilor testaţi pozitiv cu virusul SARS-CoV-2 în faza I şi în faza a II-a şi a Listei cu spitalele de suport pentru pacienţii testaţi pozitiv sau suspecţi cu virusul SARS-CoV-2, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 460 din 29 mai 2020, şi Ordinul nr. 1.137 din 23 iunie 2020 pentru modificarea şi completarea Ordinului ministrului sănătăţii nr. 555/2020 privind aprobarea Planului de măsuri pentru pregătirea spitalelor în contextul epidemiei de coronavirus COVID-19, a Listei spitalelor care asigură asistenţa medicală pacienţilor testaţi pozitiv cu virusul SARS-CoV-2 în faza I şi în faza a II-a şi a Listei cu spitalele de suport pentru pacienţii testaţi pozitiv sau suspecţi cu virusul SARS-CoV-2, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 23 iunie 2020. Aceste ordine emise de ministrul sănătăţii reglementează condiţiile de identificare a pacienţilor COVID-19, de izolare şi de internare a acestora, precum şi condiţiile de externare. Spre exemplu, în anexa la Ordinul ministrului sănătăţii nr. 753/2020, care modifică Planul de măsuri pentru pregătirea spitalelor în contextul epidemiei de coronavirus COVID-19, în capitolul IV „Triajul clinico-epidemiologic al pacienţilor“ se prevede: "A. Identificarea pacienţilor COVID-19 La nivelul spitalelor, diagnosticul pozitiv de COVID-19 se realizează conform metodologiei INSP prin recoltarea exsudatului nazofaringian şi/sau orofaringian pentru detecţie prin RT-PCR a ARN SARS-CoV-2, respectând algoritmul de testare. În aşteptarea rezultatului, pacienţii suspecţi vor fi izolaţi în zone-tampon ale unităţii unde s-a ridicat suspiciunea de COVID19 şi au fost recoltate probele biologice (spital, secţie de spital) sau în alte locaţii desemnate la nivel local, după caz. Pacienţii cu suspiciune înaltă de COVID-19 formă severă, dar cu teste negative/neconcludente sau rezultate indisponibile pot fi asimilaţi pacientului COVID-19 şi trimişi spitalelor de faza I şi II, cu menţinerea criteriilor de izolare până la clarificarea definitivă a diagnosticului. Evaluarea clinico-paraclinică a pacienţilor se va face în condiţii de precauţii pentru boli cu transmitere prin secreţii respiratorii. Pe perioada în care se aşteaptă confirmarea COVID-19 pacienţii vor fi izolaţi în cameră individuală cu grup sanitar propriu, în condiţii de precauţii pentru infecţii cu transmitere prin secreţii respiratorii sau prin aerosolizare (dacă se practică manopere generatoare de aerosoli: IOT, bronhoscopie, ventilaţie noninvazivă, gastroscopie, manevre de resuscitare), şi vor primi toată asistenţa medicală necesară pentru a nu li se agrava starea clinică. Personalul care efectuează aceste manevre cu risc de aerosolizare, cu expunere crescută la infecţie, va fi echipat corespunzător cu echipament de protecţie conform unui pacient COVID-19 pozitiv. Dacă rezultatul testului RT-PCR este negativ, în funcţie de caz, pacienţii simptomatici vor fi orientaţi către unităţi sanitare non-COVID-19 pentru a beneficia de îngrijiri medicale. Prin excepţie, pacienţii simptomatici cu imagine radiologică/CT sugestivă pentru infecţia SARS-CoV-2, fără altă cauză aparentă, vor fi ţinuţi în izolare, vor primi toată asistenţa medicală necesară şi vor efectua al doilea test pentru detecţia ARN SARS-CoV-2 la interval de 48 de ore de la testul 1. Pacienţii cărora li se recoltează exsudatul nazofaringian şi/sau orofaringian în condiţii de spitalizare de zi sau în alte locaţii (centre de dializă, cămine, domiciliu sau altele) vor sta izolaţi la domiciliu de restul membrilor familiei şi vor respecta regulile igienice şi îndrumările primite de la personalul DSP până la primirea rezultatelor.B. Traseul pacienţilor pozitivi SARS-CoV-2 Toţi pacienţii pozitivi SARS-CoV-2 vor fi duşi la spitalele de faza I sau II, unde vor fi evaluaţi prin teste biologice inflamatorii, hematologic, radiologic pulmonar/CT. În funcţie de rezultat, se vor departaja în următoarele categorii de severitate care vor orienta internarea lor ulterioară în spitale de faza I, II, suport sau în unităţi de izolare şi tratament: - pacienţii asimptomatici, fără modificări biologice, hematologice, Rx şi fără factori de risc se vor transfera/interna în unităţile de izolare şi tratament; – pacienţii asimptomatici cu factori de risc, precum şi pacienţii simptomatici care au forme uşoare vor fi transferaţi în spitale de faza II; – pacienţii simptomatici cu forme medii sau severe vor rămâne în spitale faza I sau II care au în structură secţii de terapie intensivă sau în spitale-suport, în cazul în care spitalele de fază I sau II nu au secţii de terapie intensivă; – urgenţele medico-chirurgicale aflate în departamentele UPU sau internate în spitale non-COVID-19 şi confirmate COVID-19 pe parcursul spitalizării vor fi transferate în spitale-suport, numai după rezolvarea urgenţei medico-chirurgicale şi stabilizarea clinică a pacientului, iar ulterior în spitale de faza I sau II; – urgenţele medico-chirurgicale cu COVID-19 din spitale de faza I sau II, fără posibilităţi de rezolvare în aceste spitale, vor fi transferate în spitale-suport cu servicii corespunzătoare, luând toate măsurile de izolare epidemiologică necesare şi cu avertizarea în prealabil a celor unde pacientul se transferă; – izolarea pacienţilor internaţi se va face în saloane şi rezerve separate pacienţi suspecţi/pacienţi internaţi. Odată ce sunt confirmaţi cu infecţie SARS-Cov-2, pacienţii pot fi transferaţi în saloanele cu ceilalţi pacienţi confirmaţi, indiferent de ziua de evoluţie a infecţiei.C. Criterii de externare pentru pacienţii cu COVID-19 Orice pacient din spitalele de faza I, II, suport sau unităţi de izolare şi tratament se va externa în condiţiile în care există două determinări consecutive ale ARN SARS-CoV-2 nedetectabile, la interval de minimum 24 de ore. Nu este necesară izolarea la domiciliu pentru încă 14 zile a pacienţilor externaţi cu două determinări consecutive ale ARN SARS-CoV-2 nedetectabile.D. Criterii de transfer pentru pacienţii COVID-19: a) pacienţii internaţi în spitalele de faza I, II sau suport, atunci când devin afebrili, cu ameliorare semnificativă clinică, fără a mai aştepta ca ARN SARS-CoV-2 să fie nedetectabil în exsudatul nazofaringian, pot fi transferaţi în unităţile de izolare şi tratament. Externarea se va face după două determinări consecutive ale ARN SARS-CoV-2 nedetectabile, la interval minim de 24 de ore; b) pacienţii internaţi în spitalele-suport sau în unităţi de izolare şi tratament vor fi transferaţi în spitale de faza I sau II, dacă apar simptome de alarmă cum ar fi dispnee, durere/presiune toracică, tulburarea stării de conştienţă, scăderea saturaţiei de oxigen sub 93%." 41. Dispoziţiile ordinelor ministrului sănătăţii nr. 961/2020 şi nr. 1.137/2020 modifică criteriile de externare pentru pacienţii cu COVID-19. 42. Curtea constată, prin urmare, că dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 95/2006, având un caracter lacunar, dau în sarcina ministrului sănătăţii complinirea omisiunilor legislative evidente în materia reglementată, prin emiterea de ordine. 43. Curtea aminteşte însă că, aşa cum a subliniat în jurisprudenţa sa, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar şi precis pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat. Curtea a admis că poate fi dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit, dar aceasta nu trebuie să afecteze previzibilitatea. (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 447 din 29 ianuarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013.) 44. Or, dând în sarcina ministrului de resort completarea reglementării referitoare la condiţiile în care persoanele cu boli transmisibile sunt obligate să declare, să urmeze tratament sau să fie internate, precum şi libertatea de a modifica oricând şi fără a respecta anumite limite aceste reglementări, dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 95/2006 dobândesc un caracter imprevizibil, incert şi dificil de anticipat. 45. Desigur, preluând, mutatis mutandis, raţionamentul expus de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 152 din 6 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 387 din 13 mai 2020, paragraful 90, Curtea reţine că o reglementare care se referă la o situaţie excepţională, aşa cum este cea generată de răspândirea iminentă a unei boli transmisibile, trebuie să se bucure de un grad mai sporit de generalitate, întrucât este dificil de anticipat evoluţia concretă a acesteia. Cu toate astea, generalitatea normei primare nu poate fi atenuată prin acte infralegale care să completeze cadrul normativ existent. De aceea, ordinul ministrului sănătăţii, în cazul de faţă, trebuie să cuprindă doar măsurile care organizează executarea dispoziţiilor legale şi particularizează şi adaptează respectivele dispoziţii la situaţia de fapt existentă, fără a se abate (prin modificări sau completări) de la cadrul circumscris prin normele cu putere de lege. 46. Pentru cele mai sus reţinute, Curtea apreciază că dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 95/2006 sunt contrare prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, din care derivă condiţiile privind calitatea normei juridice. 47. Efectele viciului de neconstituţionalitate constatat apar însă şi mai pregnante dacă se are în vedere că materia reglementată de art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 95/2006 priveşte măsuri care aduc atingere drepturilor şi libertăţilor fundamentale, aşa cum este internarea obligatorie a persoanelor cu boli transmisibile. 48. Curtea aminteşte că prevederile art. 23 alin. (1) din Constituţie consacră inviolabilitatea libertăţii individuale şi a siguranţei persoanei. Cât priveşte libertatea individuală, prevederile constituţionale au în vedere libertatea fizică a persoanei, dreptul său de a se putea mişca liber, de a avea conduita dorită şi, totodată, de a nu fi lipsită de libertate decât în cazurile şi condiţiile prevăzute de lege. Prin urmare, întrucât libertatea individuală nu are un caracter absolut, textul constituţional consacră siguranţa persoanei, noţiune ce exprimă ansamblul garanţiilor care protejează persoana aflată în situaţiile în care autorităţile statului dispun măsuri privative de libertate, astfel încât limitarea acestei libertăţi să se facă numai atunci când este necesar, cu respectarea strictă a condiţiilor prevăzute de lege. 49. La nivel internaţional, libertatea individuală este consacrată prin art. 3 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, care prevede că „orice fiinţă umană are dreptul la viaţă, la libertate şi la securitatea persoanei“. De asemenea, potrivit art. 9 paragraful 1 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, „Orice individ are dreptul la libertate şi la securitatea persoanei sale. Nimeni nu poate fi arestat sau deţinut în mod arbitrar. Nimeni nu poate fi privat de libertatea sa decât pentru motivele legale şi în conformitate cu procedura prevăzută de lege.“ Totodată, Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale consacră, în mod expres, în art. 5 dreptul la libertate şi siguranţă, prevăzând că „Orice persoană are dreptul la libertate şi la siguranţă. Nimeni nu poate fi lipsit de libertatea sa, cu excepţia următoarelor cazuri şi potrivit căilor legale“, şi stabileşte o listă cu un număr limitat de cazuri când libertatea persoanei poate fi restrânsă. Între aceste cazuri, se menţionează detenţia legală a unei persoane susceptibile să transmită o boală contagioasă, a unui alienat, a unui alcoolic, a unui toxicoman sau a unui vagabond. [art. 5 paragraful 1 lit. e)]. Paragraful 4 al aceluiaşi articol convenţional prevede că „orice persoană lipsită de libertatea sa prin arestare sau detenţie are dreptul să introducă recurs în faţa unui tribunal, pentru ca acesta să statueze într-un termen scurt asupra legalităţii detenţiei sale şi să dispună eliberarea sa dacă detenţia este ilegală“, iar paragraful 5 dispune că „orice persoană, victimă a unei arestări sau deţineri în condiţii contrare dispoziţiilor acestui articol, are dreptul la reparaţii“. 50. Prin urmare, Curtea reţine că, în lumina dispoziţiilor art. 5 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, detenţia legală a unei persoane susceptibile să transmită o boală contagioasă reprezintă o privare de libertate ce poate fi acceptată în cadrul unei societăţi în vederea asigurării sănătăţii şi securităţii publice, dar care este permisă doar cu îndeplinirea condiţiilor şi a procedurii stabilite prin lege, fiind exclus arbitrariul. De asemenea, orice persoană trebuie să se bucure de posibilitatea contestării în justiţie a măsurii detenţiei de ordin medical social într-un termen scurt, astfel încât, în cazul constatării nelegalităţii măsurii dispuse, să poată fi eliberată. Altfel spus, persoana căreia i se aplică măsura detenţiei de ordin social medical trebuie să beneficieze de un drept de acces la justiţie efectiv, care să asigure judecarea întrun termen rapid a acţiunii şi să dispună eliberarea persoanei deţinute nelegal. 51. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat standardele ce trebuie să fie avute în vedere atunci când se dispune o măsură privativă de libertate în vederea protejării sănătăţii publice. Astfel, în Hotărârea din 25 ianuarie 2005, pronunţată în Cauza Enhorn împotriva Suediei, Curtea de la Strasbourg a reţinut că este necesar să se demonstreze că răspândirea unei boli infecţioase este periculoasă pentru siguranţa şi sănătatea publică şi că detenţia persoanei infectate este ultima soluţie la care se putea recurge pentru a preveni răspândirea bolii, întrucât alte măsuri mai puţin severe au fost avute în vedere şi au fost constate ca fiind insuficiente pentru a proteja interesul public. Mai mult, Curtea a precizat că atunci când aceste criterii nu mai sunt întrunite, temeiurile detenţiei încetează să mai existe. Cu acelaşi prilej, Curtea a apreciat că durata lungă a izolării nu a creat un echilibru corect între nevoia de a preveni răspândirea unei boli şi dreptul la libertate al petentului. 52. Astfel, Curtea de la Strasbourg a subliniat necesitatea unei aplicări graduale a măsurilor necesare pentru protejarea siguranţei şi a sănătăţii publice, astfel încât privarea de libertate a persoanei să reprezinte ultima soluţie la care se poate recurge, după ce alte măsuri, mai puţin severe, au fost luate în considerare, dar s-a constat că sunt ineficiente. Totodată, a precizat necesitatea ca aceste măsuri să fie dispuse pentru o perioadă care să nu determine un dezechilibru între nevoia de protejare a sănătăţii publice şi imperativul respectării libertăţii persoanei. Această din urmă cerinţă a fost subliniată şi în Hotărârea din 8 ianuarie 2009, pronunţată în Cauza Kuimov împotriva Rusiei, paragraful 96, în care a arătat că o măsură restrictivă trebuie să fie temporară şi trebuie să fie întreruptă imediat ce circumstanţele o permit, iar restricţiile severe şi de durată sunt susceptibile să fie disproporţionate în raport cu scopul urmărit. 53. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut că, în instituirea unor restricţii aduse drepturilor prevăzute de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, statele se bucură de o marjă de apreciere, în funcţie de situaţia concretă avută în vedere, iar pentru a răspunde existenţei unei „crize excepţionale fără precedent“ o ingerinţă extinsă asupra drepturilor poate fi acceptată. Deşi Decizia din 7 mai 2013, pronunţată în Cauza Koufaki şi Adedy împotriva Greciei, se referea la o criză financiară care punea în pericol economia naţională a unui stat, aceste considerente pot fi cu uşurinţă invocate şi atunci când se pune în discuţie apărarea sănătăţii publice faţă de pericolul prezentat de răspândirea unei boli grave. 54. Cu toate acestea, Curtea de la Strasbourg a subliniat în Hotărârea din 20 martie 2018, pronunţată în Cauza Mehmet Hasan Altan împotriva Turciei, paragrafele 137-139, că restricţiile aduse libertăţii persoanei trebuie să aibă un temei legal şi aceasta include conformarea faţă de garanţiile şi cerinţele constituţionale. 55. Cât priveşte măsura internării nevoluntare în legislaţia română, Curtea Constituţională aminteşte că această măsură este reglementată în mod detaliat atât în materia penală, cât şi în Legea sănătăţii mintale şi a protecţiei persoanelor cu tulburări psihice nr. 487/2002, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 652 din 13 septembrie 2012. Astfel, în materie penală, art. 108 lit. b), art. 109 alin. (2) şi art. 110 din Codul penal reglementează măsura de siguranţă a internării. Prevederile art. 184 alin. (5) din Codul de procedură penală se referă la internarea nevoluntară necesară în scop probatoriu, respectiv pentru efectuarea unei examinări complete pentru stabilirea stării de sănătate psihică a suspectului sau a inculpatului, în timp ce dispoziţiile art. 247 şi 248 din Codul de procedură penală vizează internarea medicală provizorie care poate fi dispusă cu privire la suspectul sau inculpatul care este bolnav mintal ori consumator de substanţe psihoactive şi prezintă pericol concret şi actual pentru siguranţa publică. În ambele cazuri, reglementările procedurale sunt detaliate în a stabili condiţiile în care internarea se poate dispune, dovezile, procedura exactă, garanţii pentru respectarea dreptului la apărare şi contradictorialitate, inclusiv măsuri de ocrotire pentru persoanele care se află în grija sau întreţinerea persoanei internate nevoluntar. De asemenea, Curtea observă că internarea nevoluntară, precum şi internarea medicală provizorie sunt dispuse de către judecători şi sunt supuse contestării într-un termen scurt [de exemplu, 3 zile, potrivit art. 184 alin. (15) din Codul de procedură penală]. 56. Independent de componenta penală, art. 59-68 din Legea nr. 487/2002 prevăd, la rândul lor, posibilitatea internării nevoluntare atunci când un medic psihiatru abilitat hotărăşte că persoana suferă de o tulburare psihică şi consideră că din cauza acestei tulburări psihice există pericolul iminent de vătămare pentru sine sau pentru alte persoane sau că, în cazul unei persoane suferind de o tulburare psihică gravă, neinternarea ar putea antrena o gravă deteriorare a stării sale sau ar împiedica să i se acorde tratamentul adecvat. Această măsură se aplică numai după ce toate încercările de internare voluntară au fost epuizate şi este supusă în mod obligatoriu cenzurii instanţei de judecată, împreună cu dovezile pe care se întemeiază. Termenele sunt scurte, judecarea se realizează „în regim de urgenţă“ [art. 62 alin. (1)], iar dreptul la apărare al persoanei este asigurat. De asemenea, se prevăd măsuri de protecţie a persoanelor aflate în grija sau întreţinerea persoanei internate nevoluntar. 57. Toate aceste garanţii sunt necesare, întrucât, aşa cum sa reţinut şi mai sus, privarea de libertate este o măsură gravă care nu se justifică decât dacă alte măsuri mai puţin severe au fost considerate ca insuficiente pentru a garanta interesul public sau exigenţele publice ale detenţiei. Astfel, privarea de libertate trebuie să apară ca o măsură indispensabilă în circumstanţele date. 58. Cât priveşte dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 95/2006, Curtea constată că acestea se referă la o ipoteză pe care textele legale mai sus amintite nu o acoperă, respectiv cea în care internarea se poate dispune împotriva voinţei persoanei pentru a preveni răspândirea unei boli transmisibile. Cu toate acestea, prevederile Legii nr. 95/2006 nu sunt însoţite de aceleaşi garanţii şi, prin această omisiune legislativă, Curtea apreciază că sunt încălcate prevederile constituţionale ale art. 23 alin. (1),art. 53 şi art. 20, prin raportare la prevederile art. 5 paragraful 1 lit. e) şi paragrafele 4 şi 5 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi ale art. 9 paragraful 1 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice. 59. Astfel, Curtea aminteşte că atât din prevederile art. 53 alin. (1) din Constituţie, cât şi din dispoziţiile art. 5 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi ale art. 9 paragraful 1 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice reiese imperativul ca o măsură privativă de libertate să fie reglementată prin lege. Desigur, aşa cum Curtea a precizat prin Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, paragraful 249, art. 53 din Constituţie are în vedere legea stricto sensu, ca act juridic adoptat de Parlament, fiind excluse ordonanţele de urgenţă, aşa cum de altfel prevăd şi art. 115 alin. (6) din Constituţie şi legislaţia infralegală. 60. Simpla menţionare a unei măsuri privative de libertate, aşa cum este internarea obligatorie pentru prevenirea răspândirii unor boli transmisibile, nu poate fi considerată însă ca fiind suficientă pentru a întruni condiţia legalităţii. Aşa cum reiese din prevederile constituţionale şi internaţionale invocate, tot la nivelul legii, şi nu prin acte normative subordonate acesteia, trebuie stabilite motivele şi condiţiile în care o astfel de măsură se poate dispune, procedura aplicabilă, dreptul persoanei de a ataca în justiţie actul în temeiul căruia s-a dispus internarea sa obligatorie şi asigurarea garanţiilor pentru un acces la justiţie efectiv. În acest sens, se impune amintit că art. 5 paragraful 4 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale prevede că „Orice persoană lipsită de libertatea sa prin arestare sau detenţie are dreptul să introducă recurs în faţa unui tribunal, pentru ca acesta să statueze într-un termen scurt asupra legalităţii detenţiei sale şi să dispună eliberarea sa dacă detenţia este ilegală“. De altfel, şi Curtea Constituţională, în jurisprudenţa sa, a subliniat că un drept de acces la justiţie efectiv „nu se caracterizează doar prin posibilitatea instanţei de judecată de a examina ansamblul mijloacelor, argumentelor şi probelor prezentate şi de a pronunţa o soluţie, ci şi prin faptul că soluţia pronunţată determină înlăturarea încălcării denunţate şi a consecinţelor sale pentru titularul dreptului încălcat.“ [Decizia nr. 17 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 13 aprilie 2017, paragraful 42]. 61. De asemenea, legiuitorul trebuie să aibă în vedere că dispoziţiile referitoare la internarea obligatorie reprezintă ultima opţiune la care autorităţile pot recurge pentru a realiza obiectivul de prevenire a răspândirii unei boli transmisibile, astfel că este necesar să fie reglementate şi alte măsuri de o severitate mai scăzută, care să fie aplicate, dacă sunt eficiente, aşa cum a precizat Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa antereferită. 62. În sfârşit, Curtea consideră că, în reglementarea măsurii internării obligatorii, legiuitorul nu trebuie să omită efectele pe care internarea obligatorie le poate avea asupra persoanelor aflate în ocrotirea sau în îngrijirea persoanei internate. 63. Tot în legătură cu dispoziţiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, Curtea observă că internarea obligatorie în vederea prevenirii răspândirii unor boli transmisibile implică, în mod subsecvent, şi restrângerea exerciţiului altor drepturi fundamentale, aşa cum este dreptul la liberă circulaţie şi, în anumite situaţii, dreptul la viaţă intimă, familială şi privată, consacrate de art. 25 şi 26 din Constituţie. În acest sens, Curtea aminteşte că libertatea persoanei, aşa cum este aceasta consacrată în prevederile constituţionale şi internaţionale la care s-a făcut referire mai sus, se referă la libertatea fizică a persoanei şi, aşa cum preciza şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea din 15 decembrie 2016, pronunţată în Cauza Khlaifia şi alţii împotriva Italiei, paragraful 64, diferenţa dintre privarea de libertate şi restrângerea libertăţii de circulaţie este doar una de grad sau intensitate, şi nu una de natură sau substanţă. Prin urmare, Curtea subliniază necesitatea respectării cerinţelor constituţionale ale art. 53 referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. 64. Analizând, în continuare, dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020, Curtea constată că acestea reglementează competenţa ministrului sănătăţii de a institui carantina pentru persoanele care intră pe teritoriul României din zonele afectate în cazul epidemiilor/pandemiilor sau situaţiilor de urgenţă de sănătate publică internaţionale declarate de Organizaţia Mondială a Sănătăţii, dacă există un risc iminent pentru sănătatea publică, cu respectarea Regulamentului sanitar internaţional (2005), la propunerea Grupului tehnic de experţi ai Ministerului Sănătăţii. Prin urmare, reglementarea priveşte, în esenţă, instituirea carantinei şi competenţa ministrului sănătăţii cu privire la această măsură. 65. Curtea observă că, în mod asemănător reglementării referitoare la internarea obligatorie în scopul prevenirii răspândirii unor boli transmisibile, dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020 reprezintă unica reglementare la nivelul legislaţiei primare referitoare la măsura instituirii carantinei. La nivelul legislaţiei infralegale, Curtea aminteşte Hotărârea Guvernului nr. 758/2009 pentru punerea în aplicare a Regulamentului sanitar internaţional 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 599 din 31 august 2009. Această hotărâre reglementează modul de implementare a Regulamentului sanitar internaţional 2005, adoptat de Adunarea Generală a Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii (OMS), la 23 mai 2005, prin Rezoluţia WHA 58.3. Acest act internaţional este încorporat în anexa 2 la Hotărârea Guvernului nr. 758/2009 şi are scopul „de a preveni, a proteja, a controla şi a acţiona printr-un răspuns de sănătate publică împotriva răspândirii internaţionale a bolii, în funcţie de şi în limitele riscului pentru sănătatea publică şi să evite interferenţe inutile cu traficul şi comerţul internaţional“. În acest sens, prevede modul în care statele semnatare vor acţiona în vederea realizării scopului propus. 66. În aplicarea dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020, dar şi ale art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, ministrul sănătăţii a emis Ordinul nr. 414 din 11 martie 2020 privind instituirea măsurii de carantină pentru persoanele aflate în situaţia de urgenţă de sănătate publică internaţională determinată de infecţia cu COVID-19 şi stabilirea unor măsuri în vederea prevenirii şi limitării efectelor epidemiei, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 12 martie 2020. Acest ordin a fost modificat prin mai multe ordine ulterioare ale ministrului sănătăţii, din care Curtea reţine ca fiind relevante în contextul analizat Ordinul nr. 497 din 25 martie 2020, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 248 din 25 martie 2020, Ordinul nr. 622 din 14 aprilie 2020, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 315 din 15 aprilie 2020, Ordinul nr. 847 din 20 mai 2020, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 422 din 20 mai 2020, Ordinul nr. 1.069 din 11 iunie 2020, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 497 din 11 iunie 2020, şi Ordinul nr. 1.080 din 12 iunie 2020, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 508 din 15 iunie 2020. 67. Curtea observă că, exceptând condiţiile care justifică intervenţia ministrului sănătăţii în vederea instituirii carantinei, stabilite în chiar cuprinsul art. 8 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020, legiuitorul a lăsat în sarcina acestei autorităţi administrative stabilirea tipurilor de carantină, a condiţiilor de instituire şi de încetare a măsurii, ignorând necesitatea reglementării unor garanţii pentru respectarea drepturilor fundamentale ale persoanelor cărora li s-a aplicat această măsură. Reglementarea este, prin urmare, lipsită de claritate şi previzibilitate, astfel că, în mod rezonabil, o persoană nu poate anticipa modalitatea concretă şi gradul de extindere a măsurilor restrictive de drepturi. Prin urmare, Curtea constată că dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020 nu întrunesc condiţiile referitoare la calitatea actelor normative ce derivă din prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (5). 68. Caracterul neconstituţional al normei apare cu atât mai evident cu cât, asemănător internării obligatorii pentru prevenirea răspândirii unei boli transmisibile, carantina pune în discuţie, în funcţie de forma pe care o îmbracă măsura, restrângerea, dacă nu chiar privarea de libertate a persoanei. În acest context, sunt relevante cele reţinute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea din 23 februarie 2017, pronunţată în Cauza De Tommaso împotriva Italiei, paragraful 80, în care a reţinut că pentru a aprecia dacă cineva a fost privat de libertate, în sensul prevăzut de art. 5 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, punctul de pornire trebuie să fie situaţia sa specifică şi trebuie să fie avută în vedere o întreagă serie de factori precum tipul, durata, efectele şi maniera de implementare a măsurii respective. Diferenţa între privare şi restrângere este una de grad sau intensitate, şi nu una de natură ori substanţă. 69. Întrucât, aşa cum s-a reţinut şi mai sus, legislaţia primară din România nu defineşte carantina, Curtea aminteşte definiţia stabilită prin Regulamentul sanitar internaţional 2005, potrivit căreia carantina reprezintă „restricţia activităţilor şi/sau separarea de alte persoane a acelor persoane suspecte care nu sunt bolnave sau a bagajelor, containerelor, mijloacelor de transport sau bunurilor suspecte într-o manieră care să prevină posibila răspândire a infecţiei sau contaminării“. 70. Examinând dispoziţiile Ordinului ministrului sănătăţii nr. 414/2020, se constată că, în prezent, carantina poate dobândi următoarele forme: a) carantină instituţionalizată în spaţii special amenajate; b) carantină la domiciliu; c) izolare la domiciliu; d) carantinarea unei comunităţi, care reprezintă carantină la o locaţie declarată, ca urmare a instituirii măsurii de carantină a unor clădiri, localităţi sau zone geografice, conform legii. Măsura, constând în interdicţia persoanei de a părăsi zona de carantină, se dispune pentru 14 zile şi se extinde şi asupra colocatarilor, membrilor familiei sau aparţinătorilor, atunci când aceştia locuiesc cu persoana pentru care instituie carantina. Nerespectarea măsurii carantinei constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă în conformitate cu prevederile art. 30 lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 857/2011 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor la normele din domeniul sănătăţii publice, cu modificările şi completările ulterioare. 71. Deşi examinarea dispoziţiilor ordinelor emise de ministrul sănătăţii nu revine competenţei Curţii Constituţionale, reglementările Ordinului ministrului sănătăţii nr. 414/2020 sunt relevante pentru a constata că măsura carantinei dispusă în România în contextul epidemiei determinată de infecţia cu COVID-19 a putut fi calificată, în anumite situaţii, ca o veritabilă privare de libertate, precum şi ca o restrângere, implicită, a exerciţiului drepturilor fundamentale prevăzute de art. 25 şi art. 26 din Constituţie, astfel că este imperativă reglementarea acesteia la nivelul legislaţiei primare, cu respectarea tuturor condiţiilor constituţionale şi internaţionale în materie, pe care Curtea le-a reţinut şi în ceea ce priveşte internarea obligatorie. Prin urmare, se impune stabilirea printr-o lege, în sensul art. 53 din Constituţie, a condiţiilor de instituire a carantinei, a formelor pe care această măsură le poate lua, în funcţie de necesităţi, şi a unei proceduri, chiar dacă aceasta este mai generală, astfel încât să reprezinte un cadru flexibil pentru o intervenţie adecvată a autorităţilor administrative. De asemenea, Curtea consideră că este imperativă asigurarea unui drept de acces efectiv la justiţie, mai ales atunci când carantina dobândeşte toate caracteristicile unei privări de libertate. În acest sens, Curtea aminteşte că măsura carantinei poate fi dispusă în mai multe forme, implicând grade diferite de restrângere a exerciţiului drepturilor persoanelor cărora li s-a aplicat această măsură, iar controlul judecătoresc trebuie să asigure nu doar posibilitatea verificării conformităţii actului administrativ cu dispoziţiile legale şi constituţionale, dar şi analizarea proporţionalităţii măsurii dispuse, în raport cu situaţia concretă avută în vedere. 72. Deşi Avocatul Poporului a formulat şi critici care vizează oportunitatea măsurilor de internare obligatorie, Curtea precizează că rolul său nu este acela de a verifica dacă aplicarea unor măsuri de către autorităţile administrative a fost necesară sau adecvată unei situaţii, ci doar de a analiza dacă actele normative în temeiul cărora autorităţile administrative - în speţă, ministrul sănătăţii - au acţionat sunt conforme cu prevederile Legii fundamentale. 73. Curtea recunoaşte că, în situaţii excepţionale, aşa cum este cea determinată de răspândirea infecţiei cu virusul COVID-19, instituirea unor măsuri energice, prompte şi adecvate gravităţii situaţiei reprezintă, în realitate, un răspuns al autorităţilor la obligaţia prevăzută în art. 34 alin. (2) din Constituţie, potrivit căreia „Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice“. De asemenea, Curtea reţine că atât internarea obligatorie în vederea prevenirii răspândirii unor boli transmisibile, cât şi măsura carantinei sunt restrângeri aduse exerciţiului unor drepturi şi libertăţi fundamentale ce pot fi justificate în condiţiile în care raţiuni ce ţin de necesitatea asigurării siguranţei şi sănătăţii publice le impun. Cu toate acestea, Curtea observă că măsurile amintite au efecte severe asupra drepturilor şi libertăţilor persoanei şi de aceea reglementările în materie trebuie să îndeplinească, în mod strict, toate condiţiile constituţionale. Caracterul excepţional, imprevizibil al unei situaţii nu poate constitui o justificare pentru a încălca ordinea de drept, prevederile legale şi constituţionale referitoare la competenţa autorităţilor publice ori cele privind condiţiile în care se pot aduce restrângeri exerciţiului drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Autorităţile naţionale - în mod special administraţia centrală şi locală - sunt cele mai în măsură să identifice şi să stabilească acel set de acţiuni necesare intervenţiei adecvate fiecărei etape de evoluţie a pandemiei, însă măsurile dispuse nu se pot întemeia decât pe un cadru legal primar, care se subordonează prevederilor constituţionale şi internaţionale referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Având în vedere că situaţia de criză generată de o pandemie reprezintă premisa inevitabilă a unor astfel de restrângeri, legislaţia naţională trebuie însoţită de garanţii clare şi eficiente împotriva oricăror abuzuri sau acţiuni discreţionare ori ilegale. 74. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 95/2006 şi ale art. 8 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020, şi cu majoritate de voturi, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 95/2006, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite excepţia de neconstituţionalitate formulată de Avocatul Poporului şi constată că dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii şi ale art. 8 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020 privind stocurile de urgenţă medicală, precum şi unele măsuri aferente instituirii carantinei sunt neconstituţionale. Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate formulată de Avocatul Poporului şi constată că dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 25 iunie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Patricia Marilena Ionea OPINIE SEPARATĂ În dezacord parţial cu soluţia pronunţată de Curtea Constituţională formulăm prezenta opinie separată considerând că: Articolul 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 este constituţional în întregime de vreme ce instituie în competenţa ministrului sănătăţii atribuţia de a stabili prin ordin: (i) măsuri privind prevenirea şi gestionarea urgenţelor generate de epidemii şi (ii) bolile transmisibile pentru care sunt obligatorii declararea ori tratamentul respectivei boli sau internarea persoanelor îmbolnăvite de maladia ce a provocat pandemia. Pe cale de consecinţă, art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 nu conferă ministrului sănătăţii competenţa de a stabili prin ordin restrângeri ale drepturilor fundamentale, ci Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii a reglementat restrângerile drepturilor fundamentale ce pot fi avute în vedere în caz de pandemie şi la care ministrul sănătăţii poate face trimitere prin ordin. 1. În prezenta cauză Avocatul Poporului a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 şi ale art. 8 din O.U.G. nr. 11/2020 cu motivarea că prin aceste dispoziţii se atribuie exclusiv unor autorităţi administrative posibilitatea arbitrară, fără limite ori gradualitate, de a restrânge exerciţiul unor drepturi fundamentale (precum libertatea individuală, libera circulaţie ori dreptul la viaţă intimă, familială şi privată), încălcându-se art. 53 din Constituţie ce impune ca restrângerea exerciţiului unor drepturi să fie realizată numai prin lege şi numai dacă se impune într-o societate democratică, pentru motive limitativ enumerate de textul Legii fundamentale, proporţional cu cauza care a determinat o astfel de măsură şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau libertăţii vizate. 2. Dacă în privinţa art. 8 din O.U.G. nr. 11/2020 privind stocurile de urgenţă medicală, precum şi unele măsuri aferente instituirii carantinei suntem de acord cu opinia majoritară în sensul că nici această prevedere şi nici alte prevederi aplicabile (de exemplu, Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19) nu oferă o definiţie legală a noţiunii de carantină şi nici nu stabilesc cu suficientă precizie condiţiile în care aceasta poate fi impusă în timpul pandemiilor pentru a se putea verifica respectarea exigenţelor impuse de art. 53 din Constituţie, în privinţa art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 considerăm că acesta conferă ministrului sănătăţii exclusiv atribuţii care ţin de resortul său şi nu îi permite să stabilească restrângeri ale exerciţiului unor drepturi fundamentale prin acte administrative ori în modalităţi care să încalce Legea fundamentală. 3.1. Art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 dispune: "(2) Măsurile privind prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă generate de epidemii, precum şi bolile transmisibile pentru care declararea, tratamentul sau internarea sunt obligatorii se stabilesc prin ordin al ministrului sănătăţii." 3.2. Analiza gramaticală a acestei prevederi legale arată că ea are un subiect compus, anume măsurile (referitoare la gestionarea unor situaţii particulare) şi bolile (transmisibile care necesită adoptarea anumitor măsuri). Cu privire la acest subiect gramatical compus norma juridică arată că acţiunea ce se poate realiza (respectiv predicatul frazei) constă în individualizare, adică stabilirea lor (de către ministrul sănătăţii prin ordin). Sintetic formulată, fraza de mai sus poate fi citită şi interpretată în sensul că „măsurile şi bolile se stabilesc“ (de ministrul sănătăţii prin ordin), ceea ce indică elocvent că ministrul sănătăţii nu stabileşte prin ordin declararea, tratamentul ori internarea (care sunt reglementate ca obligatorii de către legiuitor), ci ministrul sănătăţii stabileşte măsurile de prevenţie şi gestionare a unor situaţii, precum şi bolile care impun luarea unor măsuri stabilite de acest articol de lege. Prin urmare, din punct de vedere juridic, interpretarea gramaticală a art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 conduce la concluzia că această prevedere conferă ministrului sănătăţii atribuţii legate de gestionarea unor situaţii de urgenţă generate de pandemii inclusiv prin stabilirea listei de boli transmisibile care impun adoptarea unor măsuri restrictive stabilite de lege. Art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 nu conferă ministrului sănătăţii competenţa de a stabili măsuri de restrângere a exerciţiului unor drepturi fundamentale. 3.3. Aceeaşi interpretare gramaticală arată că art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 nu permite ministrului sănătăţii să stabilească prin ordin nicio măsură restrictivă de vreme ce astfel de măsuri (anume declararea, tratamentul sau internarea care sunt impuse de legiuitor cu titlu obligatoriu) sunt strict şi limitativ enumerate chiar în textul art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006. Partea subiectului compus care este constituită din substantivul „bolile“ are ca determinanţi un atribut simplu, „transmisibile“ şi o propoziţie atributivă, „pentru care declararea, tratamentul sau internarea sunt obligatorii“. Interpretarea juridică a analizei gramaticale a atributului „transmisibile“ arată că nu toate bolile pot face obiectul unei individualizări prin ordin de către ministrul sănătăţii, ci doar cele transmisibile, respectiv competenţa ministrului sănătăţii este limitată de legiuitor prin calificarea bolilor asupra cărora ministrul poate decide. Şi nici această circumstanţiere nu a fost suficientă pentru legiuitor, care a ţinut să restrângă şi mai mult competenţa decizională a ministrului, precizând prin propoziţia atributivă faptul că pot fi enumerate într-un act administrativ - numit ordin al ministrului sănătăţii - numai acele boli transmisibile pentru care doar anumite măsuri restrictive stabilite de lege sunt necesare. Propoziţia atributivă, care este o parte a frazei mai ample ce constituie norma juridică de rang legal, este destul de clară: declararea, tratamentul sau internarea sunt obligatorii în virtutea art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 şi nu pentru că aşa poate decide ministrul sănătăţii. Legiuitorul însuşi a precizat care sunt măsurile restrictive, ceea ce limitează recursul doar la cele expres enumerate de text şi nu permite utilizarea altora. Legiuitorul a stabilit că acele măsuri sunt restrictive tocmai prin faptul că le-a conferit caracter obligatoriu, altminteri declararea, tratamentul sau internarea voluntară nu sunt considerate restrângeri ale exerciţiului unor drepturi fundamentale. Însă nu ministrul sănătăţii stabileşte arbitrar măsurile de luat şi, eventual, caracterul lor obligatoriu, ci legiuitorul a precizat limitativ măsurile (declararea, tratamentul sau internarea) şi natura lor juridic obligatorie în urma unei evaluări globale a echilibrului dintre necesara protecţie a interesului general, ce constă în protejarea sănătăţii publice prevăzută ca o posibilă cauză de restrângere a exerciţiului unor drepturi în temeiul art. 53 din Constituţie, şi necesara protecţie a drepturilor fundamentale ale fiecărui cetăţean în parte. Individualizarea acestor măsuri restrictive la fiecare caz în parte constituie o aplicare în concret a legii şi nu se realizează nici de legiuitor, nici de ministrul sănătăţii, ci de autorităţile sanitare competente să prevină şi să gestioneze pandemiile. Aceeaşi este situaţia în cazul punerii în aplicare a oricărei măsuri de restrângere a unor drepturi fundamentale care este stabilită printr-o lege şi trebuie pusă în executare de autorităţi administrative (de exemplu, vaccinarea, prelucrarea unor date personale în vederea emiterii documentelor de identitate, colectarea obligatorie a veniturilor la bugetul de stat, executarea pedepselor etc.). Prin urmare, din punct de vedere juridic, interpretarea gramaticală a art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 conduce la concluzia că această prevedere nu conferă ministrului sănătăţii atribuţii legate de instituirea unor măsuri restrictive pentru exerciţiul drepturilor fundamentale, ci aceste restrângeri sunt explicit şi limitativ enumerate de lege. Ministrul sănătăţii poate doar să stabilească un tip de boli, anume cele transmisibile, pentru care legea permite recursul la anumite măsuri de restrângere a exerciţiului unor drepturi. Altfel spus, Legea nr. 95/2006 stabileşte măsurile restrictive (declararea, tratamentul sau internarea obligatorii) pentru exerciţiul unor drepturi fundamentale (dreptul la viaţă privată, libertatea individuală sau libera circulaţie), pe care le impune în condiţii circumstanţiate tot de legiuitor, şi nu de ministrul sănătăţii. Nimic din norma cuprinsă în art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 nu lasă a se înţelege că toate cele trei măsuri trebuie aplicate concomitent cu privire la aceeaşi boală transmisibilă şi cu atât mai puţin cu privire la aceeaşi persoană. Dimpotrivă, conjuncţia coordonatoare „sau“ arată cu suficientă claritate că prin actele de punere în aplicare a legii se pot grada şi/sau adecva cele trei măsuri restrictive permise de text pentru a le adapta la specificul bolilor transmisibile identificate prin ordin de ministru, fiind astfel realizată în practică şi necesara proporţionalitate dintre cauza restrângerii drepturilor şi afectarea exerciţiului lor. 4.1. În plus, toate drepturile fundamentale a căror restrângere neconstituţională a fost invocată de autorul sesizării din prezenta cauză sunt garantate de Constituţie sub rezerva legii sau a concilierii cu alte drepturi fundamentale. Astfel, art. 23 din Constituţie permite luarea unor măsuri preventive şi a unor măsuri sancţionatoare de natură penală cu privire la libertatea individuală; art. 25 din Constituţie precizează că dreptul fundamental la liberă circulaţie îşi vede condiţiile de exercitare stabilite prin lege; art. 26 din Constituţie condiţionează exercitarea dreptului la viaţă familială, intimă şi privată de absenţa încălcării drepturilor altor subiecte de drept, cum ar fi dreptul la ocrotirea sănătăţii; art. 34 din Constituţie precizează că statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice. În fine, art. 53 din Constituţie permite restrângerea exerciţiului unor drepturi de către legiuitorul primar, în condiţii strict reglementate şi pentru cauze care, între altele, includ şi apărarea sănătăţii publice şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. 4.2. Pe cale de consecinţă, atâta vreme cât Legea nr. 95/2006 prevede anumite restrângeri ale exerciţiului unor drepturi fundamentale, astfel de prevederi legale pot fi invalidate de judecătorul constituţional numai în măsura în care ele nu respectă în întregime toate condiţionările şi circumstanţierile prevăzute de art. 53 din Legea fundamentală. Per a contrario, atunci când exigenţele constituţionale sunt respectate, prevederile legale trebuie considerate valide. Pe cale de consecinţă, dacă teza întâi a art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 constituie o expresie a rolului administraţiei publice de a asigura executarea legii şi de a satisface interesul general al societăţii - în acest caz, ocrotirea sănătăţii publice - prin acte juridice emise în regim de putere publică, acelaşi lucru este valabil şi pentru teza a doua a aceluiaşi articol de lege. Art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 este constituţional în întregime. 4.3. Nu în ultimul rând, în cazul în care cetăţenii ar considera că acte administrative edictate pentru gestionarea pandemiei COVID-19 - cum sunt ordinele de ministru sau acte administrative individuale care impun cu titlu obligatoriu declararea ori tratamentul unor boli sau internarea - au fost emise cu încălcarea drepturilor lor, ei se pot adresa instanţelor judecătoreşti în virtutea competenţei generale a acestora de protejare a oricăror drepturi subiective sau interese legitime. Astfel de contestaţii sunt înregistrate pe rolul instanţelor judecătoreşti la data redactării prezentei opinii separate şi au început a fi soluţionate. Prin urmare, mecanismele constituţionale de protejare a drepturilor fundamentale există şi sunt funcţionale, ceea ce îndreptăţeşte la încredere în rezilienţa statului de drept şi democratic, chiar şi pe durata unor pandemii ori stări excepţionale. Pentru toate aceste motive considerăm că art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 nu conferă ministrului sănătăţii competenţa de a stabili prin ordin restrângeri ale drepturilor fundamentale şi de aceea este constituţional în întregime. Judecător, prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
