Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌──────────────┬───────────────────────┐
│Valer Dorneanu│- preşedinte │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Marieta Safta │- │
│ │prim-magistrat-asistent│
└──────────────┴───────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene, formulată de 26 de senatori aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal. 2. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.248 din 30 aprilie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 546 A/2020. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate este prezentată, mai întâi, situaţia de fapt - adică parcursul legislativ al legii criticate, iar apoi sunt formulate critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi intrinsecă, expuse, în esenţă, în cele ce urmează. (1) Situaţia de fapt 4. Se arată că Guvernul a adoptat Ordonanţa de urgenţă nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.032 din 23 decembrie 2019, prin care s-au avut în vedere organizarea şi funcţionarea eficientă, performantă şi predictibilă a sistemului naţional de educaţie, corelarea termenelor de aplicare a prevederilor care reglementează examenele naţionale, precum şi asigurarea calităţii şi condiţiilor optime pentru desfăşurarea procesului de învăţământ în cadrul ciclului de doctorat. 5. Proiectul Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene a fost considerat ca fiind adoptat de către Camera Deputaţilor la data de 25 februarie 2020, în forma iniţială transmisă de Guvern, în condiţiile art. 75 alin. (2) teza a treia din Constituţia României, republicată, ca urmare a depăşirii termenului de 30 de zile, prevăzut de art. 115 alin. (5) din Constituţia României, republicată. 6. Senatul României, în calitate de Cameră decizională, a adoptat un raport de admitere cu amendamente, precum şi Proiectul Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene (L92/2020), în şedinţa din data de 28 aprilie 2020, potrivit art. 76 alin. (1) din Constituţia României, republicată, propunerea legislativă menţionată având caracter de lege organică. 7. În cadrul procedurii legislative derulate la Senat, Comisia pentru învăţământ, ştiinţă, tineret şi sport a fost sesizată de către Biroul permanent al Senatului în vederea dezbaterii şi elaborării raportului asupra proiectului de lege. În vederea sistematizării legislaţiei şi promovării unor soluţii unitare, în conformitate cu prevederile art. 74 alin. (4) din Regulamentul Senatului, aprobat prin Hotărârea Senatului nr. 28/2005, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 992 din 23 noiembrie 2018, cu modificările şi completările ulterioare, Comisia raportoare a luat în dezbatere proiectul de lege (L92/2020) împreună cu Propunerea legislativă pentru modificarea literei b) a alineatului (3) al articolului 361 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 (L604/2019) şi cu Propunerea legislativă pentru modificarea şi completarea Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011 (L83/2020). În urma dezbaterilor, Comisia raportoare a adoptat un raport de admitere a Proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene, cu amendamente admise, care au fost preluate din propunerile legislative înregistrate anterior cu nr. L604/2019 şi nr. L83/2020. 8. Astfel, propunerea legislativă pentru modificarea literei b) a alineatului (3) al articolului 361 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 (L604/2019) fusese la rândul ei adoptată de Camera Deputaţilor, în forma iniţială, în condiţiile art. 75 alin. (2) teza a treia din Constituţia României, republicată. Propunerea legislativă avea ca obiect de reglementare modificarea art. 361 alin. (3) lit. b) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, în sensul prorogării termenului pentru evaluarea prevăzută la art. 74 alin. (5) din aceeaşi lege, începând cu generaţia de elevi care începe clasa a V-a în anul şcolar 2020-2021. Pentru propunerea legislativă înregistrată cu nr. L604/2019 menţionată mai sus, Comisia raportoare din Senat a adoptat la data de 10 martie 2020 un raport de respingere conform art. 74 alin. (4) din Regulamentul Senatului, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, pe considerentul că normele propuse au fost preluate ca amendamente în Proiectul de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene (L92/2020), având acelaşi obiect de reglementare. 9. Propunerea legislativă pentru modificarea şi completarea Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011 (L83/2020) fusese la rândul ei adoptată de Camera Deputaţilor, în forma iniţială, în condiţiile art. 75 alin. (2) teza a treia din Constituţia României, republicată. Propunerea legislativă avea ca obiect de reglementare completarea Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011 în scopul acordării unor drepturi personalului didactic, personalului didactic auxiliar şi personalului nedidactic. Pentru propunerea legislativă înregistrată cu nr. L83/2020 menţionată mai sus, Comisia raportoare din Senat a adoptat la data de 10 martie 2020 un raport de respingere conform art. 74 alin. (4) din Regulamentul Senatului, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, pe considerentul că normele propuse au fost preluate ca amendamente în Proiectul de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene (L92/2020), având acelaşi obiect de reglementare. 10. Potrivit autorilor sesizării, Proiectul de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene (L92/2020), în forma iniţială supusă adoptării Parlamentului de către Guvern, are acelaşi obiect de reglementare ca şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019, respectiv prorogarea unor termene prevăzute în Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare. De asemenea, se preconiza ca, prin derogare de la art. 158 alin. (4) şi (5) din aceeaşi lege, şcolile doctorale să îşi menţină acreditarea până la data de 31 decembrie 2021, sens în care este şi expunerea de motive întocmită de Guvernul României. 11. Analizând scopul originar al legii ce constituie obiectul controlului de constituţionalitate, respectiv articolul unic - de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene, rezultă că acesta este complet diferit faţă de textul adoptat de Camera decizională, care a adoptat suplimentar faţă de conţinutul legii iniţiale şi o serie de derogări de la legea educaţiei naţionale pentru învăţământul preuniversitar şi universitar, modificări privind formarea continuă pentru personalul didactic auxiliar şi personalul nedidactic din învăţământul preuniversitar, stabilirea unor drepturi salariale, indemnizaţii pentru personalul didactic, din fonduri alocate de la bugetul de stat, asigurarea asistenţei medicale gratuite pentru personalul din învăţământul preuniversitar şi din învăţământul superior, acordarea personalului din învăţământul superior de drepturi similare personalului din învăţământul preuniversitar. (2) Motive de neconstituţionalitate extrinsecă (2.1) Încălcarea principiului bicameralismului, consacrat de art. 61 alin. (2) şi de art. 75 alin. (1) din Constituţie 12. Se arată că Senatul României, în calitate de Cameră decizională, a adoptat Proiectul de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene (L92/2020) într-o formă diferită de forma iniţială, introducând în corpul legii criticate mai multe amendamente care modifică, în mod esenţial, forma avută în vedere, pentru dezbatere şi adoptare, în prima Cameră sesizată, aceasta din urmă neexprimându-şi în fapt un punct de vedere prin vot nici asupra conţinutului iniţial al legii şi nici asupra amendamentelor introduse la Senat, întrucât proiectul de lege a fost considerat adoptat de către Camera Deputaţilor în condiţiile art. 75 alin. (2) teza a treia din Constituţia României, republicată. Amendamentele introduse în Camera decizională (Senat) au fost preluate din două propuneri legislative înregistrate anterior cu nr. L604/2019 şi nr. L83/2020 şi aflate în procedură de dezbatere şi adoptare la Senat (în calitate de Cameră decizională). Nici în cazul acestor propuneri legislative (şi, implicit, nici cu privire la textele preluate şi introduse ca amendamente în legea criticată - L92/2020), Camera Deputaţilor nu şi-a exprimat un punct de vedere prin vot asupra conţinutului acestora, ambele propuneri legislative fiind considerate adoptate de Camera Deputaţilor, în forma lor iniţială, în condiţiile art. 75 alin. (2) teza a treia din Constituţia României, republicată. 13. Sunt enunţate, în continuare, articolele introduse sub formă de amendamente în forma finală a legii criticate, arătându-se că nu au făcut parte din corpul iniţial al legii, supus dezbaterii şi votului în prima Cameră sesizată, deşi toate normele cuprinse în aceste amendamente sunt norme cu impact asupra bugetului de stat al României. Senatul a introdus dispoziţii noi, care au un impact semnificativ asupra conţinutului actului normativ, deoarece modifică mai mult de jumătate din conţinutul iniţial al legii, introducând noţiuni care generează inclusiv completarea obiectului de reglementare avut în vedere de către iniţiatorului proiectului de lege. Astfel, iniţiatorul a avut drept scop adoptarea unui proiect de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 având ca obiect exclusiv prorogarea unor termene pentru aplicarea unor dispoziţii actuale cuprinse în Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011. Forma finală a legii adoptate de Camera decizională se îndepărtează, atât din punct de vedere formal, cât şi din punctul de vedere al conţinutului, de voinţa iniţiatorului, aceste amendamente nefiind avute în vedere nici de Camera Deputaţilor, care a adoptat tacit proiectul de lege. Amendamentele admise reprezintă astfel modificări majore ale conţinutului formei iniţiale a legii propuse. Mai mult, aceleaşi amendamente conţin dispoziţii care afectează bugetul de stat, deoarece nu precizează sursa de finanţare a cheltuielilor care vor fi generate de punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului nou-introdus în legea criticată. 14. Se invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la principiul bicameralismului (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 2 mai 2018, Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008), apreciindu-se că legea supusă controlului, în forma trimisă spre promulgare, se îndepărtează de voinţa iniţiatorului şi de scopul iniţial al legii (ambele circumscrise prorogării unor termene), iar modificările aduse legii în Camera decizională sunt majore, substanţiale, generând o configuraţie semnificativ diferită a legii adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. 15. Pentru a verifica în ce măsură Parlamentul României a respectat în procesul de adoptare a legii supuse controlului de constituţionalitate principiul bicameralismului, aşa cum a fost dezvoltat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, autorii sesizării au procedat la analiza comparativă a conţinutului şi a structurii Proiectului de lege de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene, aşa cum a fost adoptată tacit, cu Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene, în forma adoptată de Senatul României, în calitate de Cameră decizională. Astfel, în forma adoptată de Camera Deputaţilor, Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene viza doar conţinutul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019, conţinut normativ care reglementa exclusiv prorogarea unor termene pentru organizarea şi desfăşurarea evaluării naţionale organizate la finalul clasei a VIII-a, desfăşurarea examenului de bacalaureat, desfăşurarea admiterii la liceu, precum şi menţinerea acreditării şcolilor doctorale până la realizarea procesului de evaluare periodică, dar nu mai târziu de 31 decembrie 2021. Proiectul de lege pentru aprobarea ordonanţei de urgenţă a Guvernului a fost modificat substanţial în Senatul României, aceste modificări şi completări vizând chestiuni complet diferite faţă de cele cuprinse în forma proiectului de lege aprobat de Camera Deputaţilor (a se vedea, cu titlu de exemplu, reglementarea unor multiple beneficii financiare şi de altă natură pentru cadrele didactice din învăţământul de stat, respectiv pentru personalul nedidactic). 16. În concluzie, din analiza comparativă a celor două texte rezultă atât existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului, cât şi existenţa unei configuraţii semnificativ diferite, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator şi, în consecinţă, cu încălcarea dispoziţiilor art. 61 alin. (2) şi ale art. 75 din Constituţia României, republicată. (2.2) Încălcarea prevederilor art. 138 alin. (5) coroborate cu cele ale art. 111 alin. (1) din Constituţie, în sensul nerespectării obligaţiei de a indica sursa de finanţare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare preconizate 17. Se arată că Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene (L92/2020) conţine prevederi noi faţă de textul iniţial al legii, introduse pe calea amendamentelor în Camera decizională şi care au impact financiar, fiind de natură să afecteze bugetul de stat, întrucât adoptarea lor s-a făcut fără a preciza sursa de finanţare a cheltuielilor care vor fi generate de punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului nou-introdus în legea criticată. Astfel, toate dispoziţiile nou-introduse prin articolul I din legea supusă controlului generează noi cheltuieli din fonduri publice necesare plăţii unor drepturi care dau naştere unor cheltuieli financiare care sunt de natură să majoreze cheltuielile bugetului de stat. Astfel fiind, legea supusă controlului încalcă, sub aspectul motivelor extrinseci, şi prevederile art. 138 alin. (5) coroborate cu cele ale art. 111 alin. (1) din Constituţie, fiind deopotrivă incidente şi dispoziţiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, care stabilesc obligativitatea iniţiatorilor ca, în situaţia iniţierii unor măsuri care conduc la majorarea cheltuielilor bugetare, să fie prezentată o fişa financiară în care se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat. În acelaşi sens dispune şi art. 15 alin. (1) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, conform căruia, în cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii au obligaţia să prezinte fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002, însoţită de ipotezele şi metodologia de calcul utilizată, precum şi o declaraţie conform căreia majorarea de cheltuială respectivă este compatibilă cu obiectivele şi priorităţile strategice specificate în strategia fiscal-bugetară, cu legea bugetară anuală şi cu plafoanele de cheltuieli prezentate în strategia fiscal-bugetară. 18. Obligaţiile de a indica sursa de finanţare, respectiv de a solicita informarea prevăzută de art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituţie incumbă şi autorilor de amendamente introduse în timpul procedurii parlamentare, dacă acestea implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat. Astfel, potrivit art. 100 alin. (1) din Regulamentul Senatului, „Amendamentele care implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat se trimit de preşedintele comisiei sesizate în fond la Guvern, solicitându-se punctul de vedere al acestuia. În cazul în care Guvernul nu transmite un punct de vedere până la data stabilită de comisie, se consideră că amendamentul a fost acceptat.“ Prevederile art. 100 alin. (1) din Regulamentul Senatului se completează cu prevederile art. 88 alin. (3), care prevăd că „Propunerile legislative se comunică Guvernului în termen de 3 zile de la prezentarea în Biroul permanent, pentru a se pronunţa şi în ceea ce priveşte aplicarea art. 111 din Constituţia României, republicată“, şi cu prevederile art. 92 alin. (6) din acelaşi regulament, care prevăd că „Propunerile legislative formulate de senatori şi deputaţi, care implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, trebuie să fie însoţite de dovada solicitării informării Guvernului, înaintată prin preşedintele Senatului, în conformitate cu dispoziţiile art. 111 din Constituţia României, republicată“. Se invocă în acest sens şi Decizia nr. 629 din 9 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 28 ianuarie 2019, respectiv Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 205 din 13 martie 2020, prin care Curtea Constituţională a statuat asupra interpretării art. 111 alin. (1) din Constituţie. 19. Se arată că din analiza fişei legislative a legii deduse controlului de constituţionalitate reiese că autorii amendamentelor nu au precizat care este impactul bugetar al acestor dispoziţii, nici care sunt cheltuielile bugetare în anul curent şi în următorii ani şi nici sursele din care să se asigure acoperirea cheltuielilor generate de proiectul de lege astfel cum a fost modificat substanţial de către Camera decizională. Iniţial, prin expunerea de motive redactată de iniţiator (Guvern), la secţiunea a 3-a - Impactul socioeconomic al proiectului de act normativ, se menţionează că proiectul de lege nu are un impact macroeconomic, iar din secţiunea a 4-a rezultă neechivoc că proiectul în forma sa iniţială nu are impact financiar asupra bugetului general consolidat, nici pe termen scurt, pentru anul curent, şi nici pe termen lung (pe 5 ani). Din aceeaşi fişă legislativă reiese că preşedintele comisiei sesizate în fond nu a transmis la Guvern amendamentele care implică modificarea bugetului de stat şi nu a solicitat punctul de vedere al acestuia. Proiectul de lege adoptat cu amendamente de către Camera decizională nu are în fişa legislativă dovada solicitării informării Parlamentului de către Guvern, solicitare care ar fi trebuit să fie formulată de preşedintele comisiei sesizate în fond pe parcursul derulării procedurii, în faţa căreia au fost admise amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat. 20. Or, în jurisprudenţa sa recentă (de exemplu, Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, Decizia nr. 56 din 5 februarie 2020), Curtea a reiterat obligaţia constituţională a Parlamentului de a solicita o informare a Guvernului atunci când iniţiativa legislativă (amendamentele aduse în procedură parlamentară) afectează prevederile bugetului de stat, precum şi cu privire la obligaţia stabilirii sursei de finanţare a cheltuielilor bugetare. Proiectul de lege supus controlului a fost modificat substanţial prin intermediul amendamentelor propuse de membrii Comisiei pentru învăţământ, ştiinţă, tineret şi sport din cadrul Senatului (comisie sesizată în fond), care au fost ulterior însuşite de plenul Senatului cu ocazia dezbaterii proiectului de lege. Cu privire la modificările aduse proiectului de lege prin amendamente operate pe parcursul procedurii legislative în Camera decizională (Senat) sunt incidente şi considerentele Deciziei nr. 764 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 7 februarie 2017, în care Curtea a statuat că „introducerea unor dispoziţii care privesc salarizarea personalului bugetar, practic, direct la dezbaterea finală a proiectului de lege, după adoptarea proiectului de lege în prima Cameră sesizată, după parcurgerea procedurii de avizare, fără o informare a Parlamentului de către Guvern, eludează cadrul constituţional stabilit pentru întocmirea bugetului public, sens în care Guvernul a invocat în sesizarea sa prevederile constituţionale înscrise în art. 111, referitoare la informarea Parlamentului, şi în art. 138 alin. (5), potrivit cărora nicio cheltuială bugetară să nu fie aprobată fără stabilirea sursei de finanţare“. Mai mult, Curtea a statuat că „simpla participare, la lucrările Comisiilor parlamentare care au introdus amendamentele devenite texte legale, a unor reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor Publice nu este de natură să complinească cerinţele constituţionale menţionate“. 21. Aşadar, din analiza prevederilor art. 111 alin. (1) din Constituţie reiese, pe de o parte, obligaţia iniţiatorilor unui proiect de lege sau ai unei iniţiative legislative, precum şi a autorilor unor amendamente de a solicita în mod obligatoriu informarea corelativă de la Guvern. Astfel cum a interpretat Curtea dispoziţiile art. 111 alin. (1) prima teză din Constituţie, textul constituţional stabileşte, pe de o parte, obligaţia Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de a prezenta informaţiile şi documentele necesare actului legiferării şi, pe de altă parte, modalitatea de obţinere a acestor informaţii, respectiv la cererea Camerei Deputaţilor, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. Neîndeplinirea acestei obligaţii constituţionale afectează, sub aspectul procedurii de adoptare, întregul proiect de lege adoptat de Senat, această obligaţie de solicitare a informării reprezentând o garanţie constituţională stabilită de legiuitorul constituant pentru realizarea efectivă a colaborării dintre Parlament şi Guvern în procesul de legiferare, prin stabilirea de obligaţii corelative, reciproce în sarcina celor două autorităţi publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004). 22. Curtea a mai reţinut că în cadrul raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern este obligatorie solicitarea unei informări atunci când iniţiativa legislativă/ proiectul de lege/amendamentele afectează prevederile bugetului de stat. Această obligaţie a Parlamentului este în consonanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (2), care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competenţe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Art. 138 alin. (5) din Constituţie impune stabilirea concomitentă atât a alocaţiei bugetare, ce are semnificaţia unei cheltuieli, cât şi a sursei de finanţare, ce are semnificaţia venitului necesar pentru suportarea acesteia, pentru a evita consecinţele negative, pe plan economic şi social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire. Neîndeplinirea obligaţiei solicitării fişei financiare conduce, în mod firesc, la concluzia că la adoptarea legii în Senat s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi real. Se încalcă astfel, în opinia autorilor sesizării, dispoziţiile constituţionale prevăzute de art. 111 alin. (1), prin raportare la art. 138 alin. (2), cele prevăzute de art. 138 alin. (5) din Constituţia României, republicată, precum şi prevederile art. 100 alin. (1) din Regulamentul Senatului. (3) Motive de neconstituţionalitate intrinsecă Încălcarea prevederilor cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţia României, republicată, în componenta de calitate a legii, ca urmare a existenţei unor paralelisme legislative, precum şi ca urmare a neîndeplinirii cerinţei de claritate şi de previzibilitate a legii pentru a putea fi respectată de destinatarii săi 23. Se formulează mai întâi o serie de consideraţii referitoare la valoarea constituţională a normelor de tehnică legislativă, cu trimitere la considerente cuprinse în mai multe decizii ale Curţii Constituţionale (Decizia 30 din 27 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 117 din 16 februarie 2016, Decizia nr. 53 din 25 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011, sau Decizia nr. 732 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 27 ianuarie 2015). În continuare, se evidenţiază cerinţele de claritate şi previzibilitate a legii, cu trimitere la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului. Se conchide că nerespectarea normelor de tehnică legislativă şi elaborarea unei legi care nu se integrează şi nu se corelează organic cu celelalte acte normative din sistemul normativ ori care are un conţinut normativ neclar, greu inteligibil, cu multe dificultăţi, erori sintactice şi gramaticale contravin exigenţelor de calitate a legii. 24. Cu referire punctuală la texte cuprinse în actul normativ criticat se arată că, în forma adoptată de Senat, la art. 245 al legii, după alin. (1) s-au introdus două noi alineate, alin. (1^1) şi (1^2), cu următorul cuprins: „(1^1) Prin excepţie de la prevederile alin. (1), de formarea continuă poate beneficia şi personalul didactic auxiliar şi personalul nedidactic. (1^2) Cursurile vor avea costurile acoperite integral de la bugetul de stat şi vor fi organizate de către universităţi, casele corpului didactic, organizaţiile sindicale cu structuri acreditate, care au calitatea de furnizori de servicii de formare profesională acreditate şi alţi furnizori de formare acreditaţi.“ Se apreciază că introducerea unor norme pe cale de excepţie, pentru personalul didactic auxiliar şi personalul nedidactic, care nu are reglementări la secţiunea a 2-a unde se doreşte completarea, încalcă art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţia României, republicată, precum şi prevederile art. 35 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care stabilesc că „pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluţiilor legislative preconizate şi realizarea unei armonii interioare a actului normativ redactarea textului proiectului trebuie precedată de întocmirea unui plan de grupare a ideilor în funcţie de conexiunile şi de raportul firesc dintre ele, în cadrul concepţiei generale a reglementării“. 25. Mai mult, în lipsa unor clarificări necesare, acest personal nedidactic, care nu derulează activităţi didactice în cadrul unităţilor de învăţământ, va beneficia, în condiţiile legii, exclusiv de o pregătire didactică. Astfel, norma criticată permite ca acest personal să beneficieze de formare continuă, fără să precizeze scopul avut în vedere şi procedura specifică pentru respectiva formare continuă. În forma actuală a legii, prin coroborarea dispoziţiilor alin. (1^1) al art. 245 cu următoarele, pregătirea personalului nedidactic se va face în aceleaşi condiţii cu cele ale personalului didactic de conducere, de îndrumare şi de control. În acest sens, actul normativ eşuează în a face o distincţie între tipul de formare profesională corespunzătoare funcţiei, generând confuzie, impredictibilitate în aplicare. 26. Activităţile pe care le derulează personalul didactic şi cele care sunt derulate de personalul nedidactic sunt diferite. Reglementarea dreptului şi a obligaţiei personalului nedidactic la formare continuă în aceleaşi condiţii ca personalul didactic conduce la confuzie şi impredictibilitate în aplicarea normei, pentru că nu este clar dacă formarea profesională are acelaşi conţinut şi aceeaşi procedură cu formarea profesională a cadrelor didactice sau trebuie să aibă un conţinut şi o procedură diferite, specifice obiectului de activitate al personalului nedidactic. Ca urmare, textul menţionat nu respectă condiţiile de precizie, claritate şi predictibilitate consacrate pe cale jurisprudenţială de Curtea Constituţională în aplicarea art. 1 alin. (5) din Constituţia României. 27. Art. 245^1 nou-introdus în forma legii adoptată de Senat prevede că „Personalul didactic de predare din învăţământul de stat beneficiază anual de două salarii de bază minime brute pe ţară garantate în plată, din fonduri alocate de la bugetul de stat, pentru dezvoltare profesională şi evoluţie în carieră, precum şi pentru achiziţionarea de materiale didactice şi auxiliare didactice şi curriculare necesare procesului instructiv-educativ“. Prin conţinutul său, acest text generează ambiguităţi în aplicare din perspectiva faptului că nu este integrat şi corelat cu alte dispoziţii din Legea nr. 1/2011. Acest fapt este de natură să genereze inclusiv imposibilitatea de aplicare a altor dispoziţii din actul normativ supus modificării. Legea nr. 1/2011 prevede la art. 245 alin. (2) şi (3) modalitatea de desfăşurare, evaluare şi finanţare a activităţilor de formare continuă, care se stabilesc prin metodologie aprobată prin ordin al ministrului educaţiei şi cercetării, iar formarea continuă a personalului didactic, de conducere, de îndrumare şi de control se realizează în funcţie de evoluţiile din domeniul educaţiei şi formării profesionale, inclusiv în ceea ce priveşte curriculumul naţional, precum şi în funcţie de interesele şi nevoile personale de dezvoltare. Prin urmare, prevederile noului art. 245^1 încalcă, în opinia autorilor sesizării, prevederile cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţia României, republicată. 28. Potrivit art. 254, nou-introdus în forma adoptată de Senat, „(1) Cadrele didactice care se titularizează în mediul rural beneficiază, în termen de 1 an de la ocuparea postului prin concurs, de o indemnizaţie de instalare în cuantum reprezentând echivalentul a 3 salarii de bază minime brute pe ţară garantate în plată, cu condiţia de a preda pe post/la catedră în mediul rural cel puţin 5 ani şcolari. (2) Fondurile necesare pentru plata indemnizaţiei de instalare se asigură de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Educaţiei şi Cercetării. (3) Cadrul didactic este obligat să restituie indemnizaţia dacă, înainte de împlinirea termenului de 5 ani prevăzut la alin. (1), îşi schimbă locul de muncă din mediul rural în mediul urban, din motive imputabile lui, precum şi în cazul demisiei“. 29. Modul în care sunt redactate dispoziţiile alin. (1) şi (2) evidenţiază o lipsă de claritate a normei care generează imposibilitatea aplicării ei potrivit scopului care a justificat reglementarea. Astfel, alin. (1) reglementează un stimulent financiar care să fie acordat cadrelor didactice care se titularizează în mediul rural, sub forma unei indemnizaţii de instalare în cuantum reprezentând echivalentul a 3 salarii de bază minime brute pe ţară garantate în plată, care să fie plătită în termen de 1 an de la ocuparea postului prin concurs. Condiţia enunţată pentru a putea beneficia de acest stimulent nu este clară în sensul în care cadrul didactic beneficiar este obligat să predea cel puţin 5 ani şcolari, pe post/la catedră în aceeaşi şcoală din mediul rural unde s-a titularizat sau în orice altă şcoală dacă este situată tot în mediul rural. 30. Cadrul didactic beneficiar va fi obligat să restituie indemnizaţia dacă, înainte de împlinirea termenului de 5 ani prevăzut la alin. (1), îşi schimbă locul de muncă din mediul rural în mediul urban, nefiind însă clare situaţiile exceptate sau nu de la obligaţia acestuia privind restituirea indemnizaţiei. Textul alin. (3) precizează că obligaţia de restituire va fi activată atunci când cadrul didactic beneficiar îşi va schimba locul de muncă din mediul rural în mediul urban din motive imputabile sau în cazul demisiei. Sintagma „din motive imputabile“ nu acoperă toate împrejurările care ar duce la schimbarea locului de muncă din rural în urban determinate exclusiv la iniţiativa cadrului didactic beneficiar, fără ca acestea să fie imputabile, adică să aibă o componentă a unei forme de vinovăţie (culpă sau intenţie) - de exemplu, schimbarea locului de muncă la cerere ca urmare a câştigării unui concurs pentru ocuparea unui post corespunzător în mediul rural. Astfel cum este redactat alin. (3) creează premisele unei exonerări de răspundere pentru orice situaţii de schimbare a locului de muncă la iniţiativa cadrului didactic şi mai devreme de 5 ani, dacă acestea nu sunt şi „imputabile“. Prin urmare, în opinia autorilor sesizării, prevederile noului art. 254 alin. (1) şi (2) încalcă prevederile cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţia României, republicată, în componenta de calitate a legii, ca urmare a neîndeplinirii cerinţei de claritate şi de previzibilitate a legii pentru a putea fi respectată de destinatarii săi. 31. Art. 266^1, nou-introdus în forma adoptată de Senat, prevede că: „(1) Personalul din învăţământul preuniversitar beneficiază de asistenţă medicală gratuită pentru examinările medicale periodice prevăzute de legislaţia în vigoare, de vaccinare gratuită împotriva bolilor infectocontagioase, precum şi de măsuri active de prevenire a îmbolnăvirilor profesionale. (2) Prin excepţie de la dispoziţiile art. 105 alin. (2) lit. g), fondurile necesare pentru examinările medicale periodice şi pentru vaccinarea gratuită se asigură de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Educaţiei şi Cercetării. (3) Măsurile active de prevenire a îmbolnăvirilor profesionale se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Educaţiei şi Cercetării şi a Ministerului Sănătăţii.“ 32. În acest sens, se arată că art. 177 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii reglementează cu privire la măsurile necesare pentru protejarea securităţii şi sănătăţii salariaţilor, inclusiv pentru activităţile de prevenire a riscurilor profesionale, de informare şi pregătire, precum şi pentru punerea în aplicare a organizării protecţiei muncii şi a mijloacelor necesare acesteia. Aceste dispoziţii sunt de esenţa contractului individual de muncă, astfel că nu se justifică inserarea unor asemenea reglementări în Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, fiind generat un paralelism legislativ. Legea educaţiei naţionale reprezintă cadrul legal general aplicabil sistemului naţional de învăţământ şi cuprinde norme speciale de strictă aplicare şi interpretare, fiind completată cu dispoziţiile legii generale (Codul muncii) numai în măsura în care normele de completare nu contravin acesteia nici din perspectiva conţinutului, şi nici din perspectiva teleologiei textului. Ca urmare, art. 266^1, nou-introdus, este neconstituţional, întrucât încalcă prevederile cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţia României, republicată, în componenta de calitate a legii, ca urmare a existenţei unor paralelisme legislative. 33. Potrivit alin. (3^1), nou-introdus la art. 284 în forma adoptată de Senat, „Cadrele didactice cu o vechime efectivă în învăţământ de peste 30 de ani beneficiază, la data încetării contractului individual de muncă în vederea pensionării pentru limită de vârstă, de o indemnizaţie în cuantum reprezentând echivalentul unui salariu de bază minim brut pe ţară garantat în plată din fonduri alocate de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Educaţiei şi Cercetării.“ Acest text este neclar în ceea ce priveşte natura juridică a indemnizaţiei acordate şi condiţiile în timp pentru acordare. Indemnizaţia reglementată nu pare a avea natura juridică a unui venit din salariu, dar nici pe cea a unui venit din pensie. Nedefinirea corespunzătoare a naturii dreptului reglementat generează confuzie cu privire la o viitoare aplicare în materia regimului fiscal de impozitare şi verificarea condiţiilor de acordare în timp a acestui drept. Prin urmare, şi alin. (3^1), nou-introdus la art. 284, este neconstituţional, întrucât încalcă prevederile cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţia României, republicată. 34. Potrivit alin. (1^1), nou-introdus la articolul 289 în forma adoptată de Senat, „Cadrele didactice cu o vechime efectivă în învăţământ de peste 30 de ani beneficiază, la data încetării contractului individual de muncă în vederea pensionării pentru limită de vârstă, de o indemnizaţie în cuantum reprezentând echivalentul unui salariu de bază minim brut pe ţară garantat în plată, din fonduri alocate de la bugetul de stat“. Acesta dublează practic sub aspectul conţinutului norma precedentă reglementată la art. 284 alin. (3^1), generând un paralelism legislativ, fapt ce contravine prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţia României, republicată, în componenta de calitate a legii, ca urmare a existenţei unor paralelisme legislative. 35. Art. 304 alin. (17), în forma adoptată de Senat, prevede că „Personalul din învăţământul superior poate beneficia, în condiţiile legii, de drepturile conferite personalului din învăţământul preuniversitar prin art. 245 alin. (1^1) şi (1^2), art. 264 alin. (1), art. 268 alin. (1), art. 274 alin. (1), art. 276, art. 277 şi art. 278, pe baza aprobării senatului universitar“. Forma actuală a alin. (17) al art. 304 din Legea nr. 1/2011 prevede că „Personalul din învăţământul superior poate beneficia, în condiţiile legii, de drepturile conferite personalului din învăţământul preuniversitar prin art. 264 alin. (1), art. 268 alin. (1), art. 274 alin. (1), art. 276, art. 277 şi art. 278, pe baza aprobării senatului universitar“. Completarea acestui alineat cu dispoziţiile referitoare la personalul didactic auxiliar şi nedidactic [categorii nou-introduse prin alineatele noi (1^1) şi (1^2) la articolul 245 prin proiectul de lege suspus controlului] încalcă prevederile art. 35 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora „pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluţiilor legislative preconizate şi realizarea unei armonii interioare a actului normativ redactarea textului proiectului trebuie precedată de întocmirea unui plan de grupare a ideilor în funcţie de conexiunile şi de raportul firesc dintre ele, în cadrul concepţiei generale a reglementării“. Standardul constituţional privind dreptul la educaţie impune ca reglementarea acestuia să se realizeze într-un cadru normativ care să prevadă într-un mod clar, precis şi previzibil, accesul la educaţie. Se mai arată că textul alin. (17) al art. 304 este neclar şi sub aspectul sursei fondurilor din care ar fi plătite noile drepturi recunoscute categoriilor de personal didactic auxiliar şi nedidactic, nefiind clar dacă aceste sume vor fi suportate din bugetele universităţilor (caz în care nu au nevoie de aprobarea senatelor) sau din fonduri publice, acestea din urmă nefiind identificate aşa cum s-au identificat în textele articolelor precedente, contravenind astfel art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţia României, republicată. 36. Concluzionând, se arată că textele articolelor criticate sunt neconstituţionale, având un conţinut care contravine prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţia României, republicată. Fondul reglementării este lipsit de previzibilitate, punând destinatarul normei (cadrele didactice, personal didactic auxiliar, personal nedidactic şi Ministerul Educaţiei şi Cercetării) în situaţia de a nu-şi putea ordona conduita în raport cu o normă reglementată care nu respectă condiţiile de calitate ale legii. Mai mult, aceste texte nou-introduse în legea criticată nu sunt integrate corespunzător şi coroborate cu dispoziţiile Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, astfel încât să poată să fi aplicate, motiv pentru care se consideră că aceste articole nou-introduse la articolul I din legea criticată încalcă şi dispoziţiile art. 13, 14 şi 16 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative care prevăd că un nou act normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, motiv pentru care trebuie corelat cu celelalte acte normative cu care se află în conexiune, astfel încât, potrivit, art. 16, să fie exclus paralelismul juridic. 37. Cu referire şi la jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 473 din 21 noiembrie 2013, Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016), se apreciază că articolele criticate, precum şi Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019, în ansamblul său, sunt lipsite de previzibilitate şi coerenţă. Raportat la contextul stării de urgenţă în care a fost adoptat acest proiect de lege supus controlului de constituţionalitate, se opinează şi că sunt încălcate principiul securităţii raporturilor juridice şi principiul încrederii legitime. Se arată că Guvernul a menţionat în susţinerea punctului de vedere că modificările propuse nu pot fi susţinute financiar, iar o eventuală punere în aplicare a textului reglementat ar produce dezechilibre majore în funcţionarea sistemului naţional de învăţământ. 38. Se solicită Curţii Constituţionale să constate că Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene (L92/2020) este neconstituţională în ansamblul ei, iar separat, articolele criticate sunt neconstituţionale pentru considerentele arătate în sesizare. 39. Pe rolul Curţii Constituţionale se află şi obiecţia de neconstituţionalitate referitoare la Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene, formulată de Guvernul României. 40. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2588 din 20 mai 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 614A/2020. 41. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt formulate critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi intrinsecă expuse, în esenţă, în cele ce urmează. (1) Motive de neconstituţionalitate extrinsecă (1.1) Încălcarea principiului bicameralismului, consacrat de art. 61 alin. (2) şi de art. 75 alin. (1) din Constituţie 42. Potrivit autorului sesizării, Guvernul României a adoptat la data de 20 decembrie 2019 Ordonanţa de urgenţă nr. 79/2019, arătând în expunerea de motive că actul normativ s-a impus pentru evitarea unor disfuncţionalităţi majore, cu efecte negative atât asupra sistemului naţional de învăţământ, cât şi asupra unor categorii de beneficiari. Guvernul României a intervenit strict asupra a două articole din cuprinsul Legii nr. 1/2011, respectiv art. 361 şi 158, iar prin modificările produse au fost vizate următoarele categorii de destinatari: generaţia de elevi care a început clasa a V-a în anul şcolar 2017-2018, în contextul evaluării naţionale, generaţia de elevi care începe clasa a IX-a în anul şcolar 2020-2021, în contextul examenului de bacalaureat, generaţia de elevi care a început clasa a V-a în anul şcolar 2017-2018, în contextul admiterii la liceu, şi beneficiarii procesului de învăţământ în cadrul ciclului de doctorat. 43. Ulterior, ca urmare a înregistrării la Parlament a proiectului de lege de aprobare a ordonanţei de urgenţă a Guvernului (PL-x nr. 673/2019), la data de 25 februarie 2020, Camera Deputaţilor, în calitate de primă Cameră sesizată, a adoptat ordonanţa de urgenţă fără modificări sau completări, respectiv în forma iniţiatorului. În schimb, în cadrul procesului legislativ desfăşurat la Senat, în calitate de Cameră decizională, proiectul de lege a primit o serie de amendamente, concretizate în noi intervenţii legislative asupra Legii nr. 1/2011, respectiv asupra art. 245, 254^1, 266, 284, 289 şi 304, prevederi care nu au făcut nici obiectul actului normativ iniţiat de Guvern, nici al analizei şi al dezbaterilor desfăşurate în Camera de reflecţie. 44. În continuare, este prezentată jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care s-a statuat asupra principiului bicameralismului, cu referire la Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 53, Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016. Faţă de această jurisprudenţă, se conchide că în procesul legislativ este esenţial pentru Camera decizională să respecte atât intenţia, materia şi obiectul de reglementare avute în vedere de către iniţiator, cât şi forma şi conţinutul soluţiei legislative adoptate de către prima Cameră sesizată. În caz contrar, în măsura în care Camera decizională nu ar fi ţinută de aceste principii constituţionale, s-ar crea contextul în care aceasta ar putea legifera în mod singular, anihilând voinţa primei Camere sesizate şi, în consecinţă, arogându-şi în integralitate rolul de unică autoritate legiuitoare, care aparţine, conform Constituţiei, celor două structuri ale Parlamentului. 45. Cu referire la actul normativ criticat, se arată că, în cadrul Camerei decizionale, Proiectul de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 a fost modificat în mod substanţial, atât în raport cu forma iniţiatorului, cât şi cu cea adoptată de către prima Camera sesizată, respectiv Camera Deputaţilor. Astfel, amendamentele promovate de către Senat au condus la modificarea substanţială a configuraţiei actului normativ, acestea vizând: formarea continuă pentru personalul didactic auxiliar şi personalul nedidactic din învăţământul preuniversitar; stabilirea unor drepturi salariale şi indemnizaţii pentru personalul didactic, din fonduri alocate de la bugetul de stat; asigurarea asistenţei medicale gratuite pentru personalul din învăţământul preuniversitar şi din învăţământul superior etc. Atât din analiza notei de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă nr. 79/2019, cât şi a expunerii de motive la Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene reiese faptul că intenţia de reglementare a vizat în mod exclusiv prorogarea unor termene referitoare la o serie de categorii de elevi şi efectuarea unei derogări în ceea ce priveşte funcţionarea şcolilor doctorale, iar nu aspecte ce privesc drepturi, obligaţii sau orice altele asemenea ale personalului didactic sau nedidactic. 46. Astfel, având în vedere că soluţiile legislative adoptate de către Camera decizională nu au izvor nici în voinţa iniţiatorului şi nici în forma adoptată de prima Cameră sesizată, procesul legislativ din Senat s-a concretizat prin încorporarea unor amendamente străine de intenţia de reglementare şi de obiectul concret al actului normativ iniţiat de către Guvernul României. Aşadar, fără a analiza logica şi oportunitatea intervenţiei normative a Camerei decizionale asupra proiectului de lege, se impune a se constata că totalitatea amendamentelor excedează fondului procesului legislativ derulat atât de către Guvern, în calitate de legiuitor delegat, cât şi de către Camera Deputaţilor, care au avut în vedere strict adoptarea unui act normativ menit să coreleze o serie de termene pentru buna funcţionare a învăţământului, din perspectiva elevilor şi a studenţilor-doctoranzi. În concluzie, prin amendamentele adoptate, Camera decizională a modificat arhitectura actului normativ, cu încălcarea principiului bicameralismului. (1.2) Încălcarea prevederilor art. 138 alin. (5) coroborate cu cele ale art. 111 alin. (1) din Constituţie, în sensul nerespectării obligaţiei de a indica sursa de finanţare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare preconizate 47. Se arată că dispoziţiile legale cu impact asupra bugetului de stat au fost introduse în Camera decizională, la dezbaterea finală a Proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019, în lipsa parcurgerii procedurii stabilite de art. 111 din Legea fundamentală, care consacră la nivel constituţional obligaţia Parlamentului de a solicita o informare din partea Guvernului atunci când actul de legiferare implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat. 48. Astfel, incidenţa art. 111 din Constituţie reiese din cuprinsul amendamentelor promovate în Camera decizională, fiind astfel introduse prevederi cu privire la costurile formării continue de care pot beneficia personalul didactic auxiliar şi personalul nedidactic; acordarea a două salarii de bază minime brute pe ţară garantate în plată pentru personalul didactic de predare din învăţământul de stat; acordarea unei indemnizaţii de instalare în cuantum de trei salarii minime brute pe ţară garantate în plată pentru cadrele didactice care se titularizează în mediul rural; asistenţă medicală gratuită pentru examinările medicale periodice atât ale personalului din învăţământul preuniversitar, cât şi din învăţământul superior; acordarea unei indemnizaţii în cuantumul unui salariu de bază minim brut pe ţară garantat în plată la data pensionării cadrelor didactice cu o vechime efectivă în învăţământ de peste treizeci de ani etc., în cuprinsul cărora se prevede în mod expres că acestea vor fi suportate de bugetul de stat. Or, din analiza parcursului procesului de normare din Camera decizională, reiese că Parlamentul nu şi-a îndeplinit obligaţia constituţională de a solicita Guvernului o informare cu privire la dinamica prevederilor bugetului de stat în contextul soluţiilor legislative propuse. 49. Totodată, această obligaţie a Parlamentului reiese şi din dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (2) care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. Tot art. 138 din Constituţie, la alin. (5), prevede că nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare, obligativitate care la nivel infraconstituţional a fost transpusă prin prevederile art. 15 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi prin art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc obligaţia de întocmire a fişei financiare, care trebuie să cuprindă schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar. 50. În continuare, este invocată jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care s-a statuat cu privire la interpretarea textelor constituţionale invocate, respectiv Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 59, Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 886 din 4 noiembrie 2016, paragraful 30, Decizia nr. 764 din 14 decembrie 2016. În concluzie, se arată că, în consonanţă cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale, pentru neîndeplinirea obligaţiei de către Parlament de a solicita o informare din partea Guvernului cu privire la cheltuielile bugetare angajate prin amendamentele propuse, se impune să se constate încălcarea art. 111 alin. (1) şi a art. 138 alin. (5) din Constituţie. (1.3) Încălcarea principiului cooperării şi colaborării loiale între autorităţi, cu referire la art. 1 alin. (3) şi alin. (5), coroborat cu art. 115 alin. (5) şi alin. (7) din Constituţie 51. Se apreciază că prin maniera în care Camera decizională a derulat procesul legislativ a încălcat principiul constituţional al cooperării şi colaborării loiale, în sensul Deciziei nr. 331 din 21 mai 2019, prin care Curtea Constituţională a efectuat o circumstanţiere a principiului constituţional menţionat, după cum urmează: „colaborarea loială dintre Parlament şi Guvern în privinţa legiferării în materie bugetară trebuie să se manifeste atât în privinţa elaborării bugetului public naţional, cât şi a modificării sale pe parcursul exerciţiului bugetar, având în vedere raţiunea pentru care este întocmit un asemenea buget, şi anume aceea de a oferi posibilitatea unei imagini de ansamblu, la nivel macroeconomic, a veniturilor şi cheltuielilor publice“. 52. Pornind de la cele statuate de către Curtea Constituţională şi având în vedere aspectele expuse referitoare la încălcarea art. 111 alin. (1) şi a art. 138 alin. (5) din Constituţie, se apreciază că sunt incidente considerentele Curţii Constituţionale expuse în cuprinsul Deciziei nr. 611 din 3 octombrie 2017, în sensul că principiul cooperării loiale între autorităţi presupune ca fiecare dintre autorităţile publice să depună diligenţe raţionale şi sporite în cadrul dialogului instituţional legal, pentru evitarea, pe cât se poate, a generării de conflicte juridice de natură constituţională. Faţă de aceste considerente, motivul de neconstituţionalitate extrinsecă invocat este întemeiat prin raportare la consecinţele comportamentului Parlamentului, concretizat prin eludarea dreptului pozitiv reprezentat de dispoziţiile art. 111 din Constituţie, care prevăd obligativitatea consultării Guvernului în materia iniţiativelor legislative având ca obiect aspecte cu impact asupra bugetului de stat. 53. Prin maniera în care Camera decizională a înţeles să legifereze nu s-a produs doar o încălcare a obligaţiilor de a solicita informaţii Guvernului şi de a nu interveni asupra cheltuielilor bugetare prestabilite, aspecte care atrag încălcarea art. 111 şi art. 138 din Constituţie. Prin această conduită Parlamentul a nesocotit, în cele din urmă, principiul constituţional al cooperării şi colaborării loiale între acesta şi puterea executivă, în materie bugetară. (2) Motive de neconstituţionalitate intrinsecă 54. Se formulează, mai întâi, o serie de consideraţii, cu trimitere la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, referitoare la relevanţa normelor de tehnică legislativă în controlul de constituţionalitate al normelor legale. Pornind de la aceste aspecte, se apreciază că modificările aduse în Camera decizională Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 afectează caracterul unitar al actului normativ adoptat de Guvern, fiind străine atât de intenţia acestuia din urmă, cât şi de obiectul concret de reglementare avut în vedere şi justificat pe larg în cuprinsul notei de fundamentare şi al expunerii de motive. 55. Ordonanţa de urgenţă emisă de către Guvern şi adoptată fără rezerve în prima Cameră sesizată a vizat exclusiv promovarea unor măsuri menite să coreleze şi să temporizeze desfăşurarea evaluării naţionale, admiterii la liceu, examenului de bacalaureat şi funcţionarea şcolilor doctorale, or la Senat au fost încorporate o serie de amendamente având la bază o cu totul altă viziune juridică, respectiv acordarea unor avantaje de natură salarială şi a unor gratuităţi personalului din învăţământul de stat. 56. Astfel, unul dintre imperativele Legii nr. 24/2000, care decurge din principiul constituţional al legalităţii, este necesitatea ca prevederile modificate sau care completează actul normativ să se integreze armonios în actul supus modificării ori completării. Or, având în vedere că actul supus evenimentului legislativ este Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019, care reglementează strict prorogarea unor termene, nu se poate aprecia că amendamentele introduse în Camera decizională se încorporează corespunzător în cuprinsul acesteia, câtă vreme modificările au o intenţie, o viziune şi o concepţie distincte de cele avute în vedere de către iniţiator. Totodată, fără a supune analizei fondul soluţiilor legislative propuse în cuprinsul amendamentelor şi fără a nega că obiectul de reglementare al unui act normativ poate include aspecte colaterale, dezvoltări, nuanţări, care nu sunt de natură a-i deturna sensul originar, ci, dimpotrivă, îl adaptează, îl modelează inclusiv în funcţie de realităţile sociale în continuă transformare, se apreciază că procesul legislativ desfăşurat în Camera decizională nu se încadrează în niciuna dintre ipotezele menţionate. 57. Pentru aceste motive, având în vedere că amendamentele adoptate de către Senat nu se integrează în arhitectura Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019, astfel cum a fost adoptată atât de către Guvern, cât şi de Camera Deputaţilor, actul de legiferare din cadrul Camerei decizionale nu respectă - în opinia Guvernului - standardele de legalitate şi, în consecinţă, încalcă art. 1 alin. (3) şi alin. (5) din Constituţie. 58. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) şi ale art. 17 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizările au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, respectiv Avocatului Poporului, după caz, pentru a comunica punctele lor de vedere. 59. Guvernul a transmis punctul său de vedere în Dosarul nr. 546 A/2020, prin care apreciază că sesizarea este întemeiată. Argumentele formulate în punctul de vedere sunt comune celor care susţin propria sesizare a Guvernului cu privire la neconstituţionalitatea aceleiaşi legi. 60. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatului Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere. 61. Având în vedere obiectul sesizărilor de neconstituţionalitate, în temeiul art. 139 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, la termenul de judecată stabilit pentru data de 3 iunie 2020, Curtea a dispus conexarea Dosarului nr. 614 A/2020 la Dosarul nr. 546A/2020, care a fost primul înregistrat. La aceeaşi dată, având în vedere cererea de amânare a pronunţării, pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, în temeiul dispoziţiilor art. 57 şi ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea a amânat pronunţarea pentru data de 24 iunie 2020, când a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, examinând sesizările de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, legea criticată, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 62. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze obiecţiile de neconstituţionalitate. 63. Astfel, sesizarea ce constituie obiectul Dosarului nr. 546 A/2020 a fost formulată de 26 de senatori aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal, titulari ai dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale cu obiecţii de neconstituţionalitate, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, fiind un număr minim de 25 de senatori. Sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 614 A/2020 a fost formulată de Guvern, acesta fiind, de asemenea, titular al dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale cu obiecţii de neconstituţionalitate, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie. Obiectul sesizării se încadrează în competenţa Curţii, stabilită de textele mai sus menţionate, acesta vizând Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene, adoptată de Parlament, dar nepromulgată. În ceea ce priveşte termenul de sesizare, se constată că, potrivit fişei legislative de la Senat, legea criticată a fost adoptată în data de 28 aprilie 2020 de Senat, în calitate de Cameră decizională. În aceeaşi dată a fost depusă la secretarul general al Senatului pentru exercitarea dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, iar în data de 1 mai 2020 a fost trimisă la promulgare. Sesizarea de neconstituţionalitate formulată de senatori a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 30 aprilie 2020, iar cea formulată de Guvern a fost înregistrată în data de 20 mai 2020, aşadar, în cadrul termenului stabilit de art. 77 alin. (1) din Constituţie. Rezultă, prin urmare, că sesizările sunt admisibile sub aspectele menţionate, ce privesc legalitatea sesizării. 64. Obiectul sesizărilor îl constituie Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene. 65. Prevederile constituţionale invocate în susţinerea obiecţiilor de neconstituţionalitate sunt cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5), care consacră supremaţia Constituţiei şi respectarea legii în statul de drept, cu referire la componenta de calitate a legii, în art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1), cu referire la principiul bicameralismului, în art. 115 alin. (5) şi (7), cu referire la principiul loialităţii constituţionale, în art. 138 alin. (5) coroborat cu art. 111 alin. (1) din Constituţie, cu referire la obligaţia indicării sursei de finanţare pentru cheltuielile bugetare şi, respectiv, de solicitare a informării de către Guvern a Parlamentului. 66. Examinând motivele de neconstituţionalitate cuprinse în cele două sesizări, Curtea constată că au fost formulate critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi, respectiv, intrinsecă, subsumate aceloraşi texte şi principii constituţionale, cu dezvoltări în parte diferite, sens în care acestea vor fi analizate în cele ce urmează. (1) Susţinerile privind încălcarea principiului bicameralismului, consacrat de dispoziţiile art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1) din Constituţie (1.1) Parcursul legislativ al legii criticate 67. Potrivit fişelor legislative disponibile pe paginile de internet ale Senatului şi, respectiv, Camerei Deputaţilor, în data de 23 decembrie 2019 a fost înregistrat la Camera Deputaţilor, pentru dezbatere, Proiectul de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene. Acesta cuprinde un articol unic: „Se aprobă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene.“ În data de 25 februarie 2019, proiectul de lege, în forma depusă de iniţiatori, a fost adoptat de Camera Deputaţilor, ca urmare a depăşirii termenului de 30 de zile, potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie. În data de 25 februarie 2020, proiectul de lege adoptat de Camera Deputaţilor a fost înregistrat la Senat. Comisia pentru învăţământ, ştiinţă, tineret şi sport a depus Raportul „de admitere cu amendamentele admise şi proiectul de lege“. În raportul astfel întocmit, amendamentele admise „au fost preluate din propunerile legislative înregistrate anterior cu nr. L604/2019 şi nr. L83/2020“, aspect evidenţiat pe larg în sesizarea ce face obiectul Dosarului nr. 546 A/2020. Se mai constată că, în urma preluării amendamentelor din propunerile legislative menţionate, s-a adoptat şi un amendament prin care s-a modificat titlul ordonanţei de urgenţă, respectiv „Ordonanţă de urgenţă pentru modificarea şi completarea Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011 şi pentru luarea unor măsuri în domeniul educaţiei, precum şi pentru prorogarea unor termene“. 68. În ceea ce priveşte prima dintre propunerile legislative menţionate, care a fost preluată sub formă de amendamente potrivit celor mai sus arătate, se constată că a fost înregistrată la Camera Deputaţilor cu nr. Plx 368/2019 în data de 18 septembrie 2019, cu titlul „Lege pentru modificarea literei b) a alineatului (3) al articolului 361 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011“. Aceasta are ca obiect prorogarea termenului pentru evaluarea naţională organizată la finalul clasei a VIII-a, începând cu generaţia de elevi care începe clasa a V-a în anul şcolar 2020-2021. În data de 27 noiembrie 2019, propunerea legislativă, în forma iniţiatorilor, a fost adoptată de Camera Deputaţilor ca urmare a depăşirii termenului de 45 de zile, potrivit art. 75 alin. (2) teza a treia din Constituţie, în aceeaşi data fiind înaintată la Senat. Comisia pentru învăţământ, ştiinţă, tineret şi sport din Senat a adoptat Raportul de respingere a propunerii legislative, motivat de faptul că „normele propuse au fost preluate cu amendamente la proiectul de lege înregistrat cu nr. L92/2020, având acelaşi obiect de reglementare“. 69. În ceea ce priveşte cea de-a doua dintre propunerile legislative menţionate, care a fost preluată sub formă de amendamente potrivit celor mai sus arătate, se constată că a fost înregistrată la Camera Deputaţilor cu nr. Plx 469/2019 în data de 21 octombrie 2019, cu titlul „Lege pentru modificarea şi completarea Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011“. Aceasta vizează, potrivit iniţiatorilor, „motivarea, atât din punct de vedere material, cât şi din punct de vedere social a celor ce doresc îmbrăţişarea funcţiei de dascăl“. În data de 11 februarie 2020, propunerea legislativă, în forma iniţiatorilor, a fost adoptată de Camera Deputaţilor ca urmare a depăşirii termenului de 45 de zile, potrivit art. 75 alin. (2) teza a treia din Constituţie, în aceeaşi dată fiind înaintată la Senat. Comisia pentru învăţământ, ştiinţă, tineret şi sport a adoptat Raportul de respingere a propunerii legislative, motivat de faptul că „normele propuse au fost preluate cu amendamente la proiectul de lege înregistrat cu nr. 92/2020, având acelaşi obiect de reglementare.“ Din examinarea conţinutului propunerii legislative se constată că soluţiile legislative pe care le consacră au fost preluate în textul final al legii adoptate de Parlament. 70. Faţă de aceste modificări survenite în Camera decizională, în ambele sesizări se susţine încălcarea principiului bicameralismului, astfel cum a fost dezvoltat acesta în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. (1.2) Jurisprudenţa Curţii Constituţionale asupra principiului bicameralismului 71. Curtea Constituţională are o bogată jurisprudenţă prin care a statuat că, ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 53). Legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, drept care autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituţionale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră (Decizia nr. 1.029 din 8 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 720 din 23 octombrie 2008, Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 8 iulie 2014, paragraful 38, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, paragraful 39, Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 21 februarie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 32). 72. Ca urmare, dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce asupra propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 53). 73. Având în vedere aceste considerente, Curtea a stabilit două criterii esenţiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura parlamentară, se încalcă principiul bicameralismului: existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea acestor criterii este de natură a afecta principiul care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziţie privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 54). Totodată, în sensul jurisprudenţei Curţii Constituţionale, evaluarea respectării criteriilor menţionate impune un examen comparativ între forma legii adoptată de Camera de reflecţie şi cea adoptată de Camera decizională prin raportare inclusiv la conţinutul proiectului/propunerii legislative, în sensul de filosofie, de concepţie originară a actului normativ. 74. Conchizând, pentru verificarea respectării principiului bicameralismului trebuie avute în vedere deopotrivă: „(a) scopul iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului“ (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 62 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 2 mai 2018, paragraful 63). (1.3) Verificarea respectării, prin legea criticată, a principiului bicameralismului 75. Aşa cum rezultă din examinarea parcursului legislativ al legii criticate şi este arătat chiar de autorii sesizării în cauza ce formează obiectul Dosarului nr. 546 A/2020, forma finală a acestei legi cuprinde textele care au format obiectul unui proiect de lege şi a două propuneri legislative, reunite în Camera decizională ca urmare a aplicării art. 74 alin. (4) din Regulamentul Senatului, potrivit căruia „În cazul în care o comisie examinează în fond mai multe proiecte de lege şi propuneri legislative care au acelaşi obiect de reglementare, aceasta va întocmi un singur raport de admitere, cu respectarea prevederilor alin. (1)-(3)“. 76. Potrivit alin. (1)-(3) ale art. 74 din acelaşi Regulament, "(1) În raportul comisiilor sesizate în fond se fac referiri motivate la avizele celorlalte comisii care au examinat proiectul, la avizul Consiliului Legislativ şi al altor instituţii sau organisme care, potrivit legii, sunt competente să avizeze un proiect de lege sau o propunere legislativă, precum şi la toate amendamentele, inclusiv cele prevăzute în punctul de vedere al Guvernului. În cazul amendamentelor respinse se menţionează motivele avute în vedere.(2) Raportul care se înaintează Biroului permanent va cuprinde propuneri motivate privind admiterea fără modificări a actului examinat, respingerea acestuia sau admiterea lui cu modificări.(3) În toate cazurile, raportul va cuprinde, în anexe distincte, amendamentele admise şi cele respinse de comisie, cu motivarea corespunzătoare, precizând Camera decizională pentru fiecare amendament admis sau respins." 77. Curtea constată că, în cauză, proiectul de lege şi cele două propuneri legislative care se regăsesc în forma finală a legii criticate se încadrează în acelaşi obiect de reglementare, şi anume al Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011, aspect de altfel necontestat de autorii sesizării. 78. Cu privire la incidenţa dispoziţiilor regulamentare ce au fost aplicate în această cauză, Curtea Constituţională sa mai pronunţat, în contextul examinării constituţionalităţii legii în control a priori, în respectiva cauză fiind în discuţie opţiunea legiuitorului de a modifica o lege (tot Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011) prin trei acte normative distincte, iar nu printr-o singură lege. Prin Decizia nr. 528 din 17 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 676 din 3 august 2018, paragraful 29, Curtea a reţinut că, „într-adevăr, exista obligaţia regulamentară a comisiei sesizate în fond din cadrul Senatului să realizeze o necesară reunire a cel puţin două dintre propunerile legislative într-o singură lege, având în vedere că acestea au fost dezbătute în cadrul aceleiaşi şedinţe a comisiei [art. 74 alin. (4) din Regulamentul Senatului]. Totuşi o asemenea conduită pe care ar fi trebuit să o adopte comisia sesizată în fond din cadrul Senatului sau chiar plenul Senatului, care avea posibilitatea să retrimită toate cele trei propuneri legislative spre comisie [în condiţiile în care legile au fost adoptate în aceeaşi şedinţă a plenului Senatului] pentru redactarea unui singur raport de admitere, cu preluarea sub formă de amendamente a prevederilor din celelalte iniţiative legislative, care urmau a primi raport de respingere, reprezintă chestiuni de procedură şi practică parlamentară, fără relevanţă constituţională. Faptul că cele trei legi au fost adoptate în aceeaşi zi şi că, eventual, vor fi publicate chiar în acelaşi număr al Monitorului Oficial al României înseamnă că acestea urmează să intre în vigoare potrivit art. 78 din Constituţie, respectiv că actul de bază va avea noua configuraţie normativă de la data antereferită. Prin urmare, o asemenea tehnică legislativă nu este, de principiu, contrară art. 1 alin. (5) din Constituţie“. 79. În continuare, prin Decizia nr. 418 din 3 iulie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 636 din 31 iulie 2019, Curtea a constatat că „procedura regulamentară la care a făcut trimitere instanţa constituţională în decizia menţionată [n.n. Decizia nr. 528 din 17 iulie 2018, precitată], respectiv posibilitatea comisiei sesizate în fond sau chiar plenul Camerei de a retrimite cele trei propuneri legislative spre comisie pentru redactarea unui singur raport de admitere, cu preluarea sub formă de amendamente a prevederilor din celelalte iniţiative legislative, care urmau a primi raport de respingere, este aplicabilă doar cu privire la procedura de adoptare a iniţiativelor legislative, iar nu în procedura reexaminării legilor ca urmare a efectuării controlului de constituţionalitate asupra acestora. Odată adoptate de Parlament, iniţiativele legislative devin legi care produc efecte juridice de sine-stătătoare şi care sunt supuse procedurilor constituţionale în mod distinct“ (paragraful 49). 80. Curtea constată că în prezenta cauză este în discuţie procedura de adoptare a iniţiativelor legislative, iar nu procedura reexaminării legilor. Ca urmare, nu subzistă ipoteza la care Decizia nr. 418 din 3 iulie 2019, precitată, face referire. Opţiunea Senatului de a reuni proiectul şi propunerile legislative în cauză - criticabilă sub aspectul oportunităţii, câtă vreme în cazul proiectului depus de Guvern, acesta are ca obiect o lege de aprobare a unei ordonanţe de urgenţă - rămâne, totuşi, o chestiune de procedură şi practică parlamentară, fără relevanţă constituţională, şi, din această perspectivă, nu poate face obiectul controlului Curţii Constituţionale. 81. Cât priveşte pretinsa încălcare a principiului bicameralismului, Curtea reţine că atât proiectul de lege, cât şi propunerile legislative au fost adoptate în mod tacit de Camera Deputaţilor (aşadar, în aceeaşi formă promovată de iniţiatori), iar soluţiile legislative pe care le consacră au fost preluate de Camera decizională, regăsindu-se în forma finală a legii adoptată de Parlament. Astfel fiind, nu se poate reţine încălcarea principiului bicameralismului, criticile în raport cu art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1) din Constituţie fiind neîntemeiate. (2) Susţinerile privind încălcarea dispoziţiilor art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie, în sensul nerespectării obligaţiei de stabilire a sursei de finanţare pentru cheltuielile bugetare preconizate 82. Examinând criticile de neconstituţionalitate formulate din această perspectivă în ambele sesizări, Curtea reţine mai întâi că, potrivit dispoziţiilor art. 111 alin. (1) prima teză din Constituţie, „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora“, iar, potrivit tezei a doua a aceluiaşi articol, „în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie“. De asemenea, potrivit art. 138 alin. (5) din Constituţie, „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare“. Normele constituţionale sunt dezvoltate prin prevederile art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi prin art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc că în cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii au obligaţia să prezinte fişa financiară, care trebuie să cuprindă schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar. 83. Potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, normele constituţionale citate stabilesc, pe de o parte, obligaţia Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de a prezenta informaţiile şi documentele necesare actului legiferării şi, pe de altă parte, modalitatea de obţinere a acestor informaţii, respectiv la cererea Camerei Deputaţilor, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. Din aceste dispoziţii rezultă că legiuitorul constituant a dorit să consacre garanţia constituţională a colaborării dintre Parlament şi Guvern în procesul de legiferare, instituind obligaţii reciproce în sarcina celor două autorităţi publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004, citată în jurisprudenţa recentă, de exemplu Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 18 iunie 2019). În cadrul raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern, este obligatorie solicitarea unei informări atunci când iniţiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligaţie a Parlamentului este în consonanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (2) care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competenţe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligaţiei de a cere informarea menţionată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecinţă neconstituţionalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007). În acest sens sunt, de altfel, şi normele regulamentare care detaliază procedura legislativă. Astfel, dând expresie prevederilor constituţionale menţionate, Regulamentul Camerei Deputaţilor, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 919 din 14 noiembrie 2019 (în vigoare la data adoptării legii, ulterior republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 338 din 27 aprilie 2020), stabileşte în art. 91 alin. (4) că „În cazul propunerilor legislative depuse în condiţiile alin. (1), care implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele Camerei Deputaţilor va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, în acelaşi termen de 15 zile“, iar la alin. (6) că, „Dacă în cursul dezbaterii, în comisia sesizată în fond apar amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele comisiei va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, într-un termen care să se încadreze în termenul de predare a raportului“. De asemenea, Regulamentul Senatului, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 992 din 23 noiembrie 2018, stabileşte la art. 92 alin. (6) că „Propunerile legislative formulate de senatori şi deputaţi, care implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, trebuie să fie însoţite de dovada solicitării informării Guvernului, înaintată prin preşedintele Senatului, în conformitate cu dispoziţiile art. 111 din Constituţia României, republicată“ (a se vedea şi Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 205 din 13 martie 2020). 84. Tot astfel, Curtea a mai reţinut că art. 138 alin. (5) din Constituţie impune stabilirea concomitentă atât a alocaţiei bugetare, ce are semnificaţia unei cheltuieli, cât şi a sursei de finanţare, ce are semnificaţia venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecinţele negative, pe plan economic şi social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996, Decizia nr. 56 din 5 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 12 martie 2020, paragraful 64). 85. Raportând cele anterior menţionate la datele din prezenta cauză, Curtea observă că, potrivit expunerii de motive care însoţeşte una dintre propunerile legislative preluată sub formă de amendamente în legea criticată (L83/2020), iniţiatorii acesteia au configurat modificări cu impact financiar asupra cheltuielilor din bugetul de stat, reflectate în conţinutul actului normativ. Au fost introduse astfel prevederi cu privire la costurile formării continue de care pot beneficia personalul didactic auxiliar şi personalul nedidactic; acordarea a două salarii de bază minime brute pe ţară garantate în plată pentru personalul didactic de predare din învăţământul de stat; acordarea unei indemnizaţii de instalare în cuantum de trei salarii minime brute pe ţară garantate în plată pentru cadrele didactice care se titularizează în mediul rural; asistenţă medicală gratuită pentru examinările medicale periodice atât ale personalului din învăţământul preuniversitar, cât şi din învăţământul superior; acordarea unei indemnizaţii în cuantumul unui salariu de bază minim brut pe ţară garantat în plată la data pensionării cadrelor didactice cu o vechime efectivă în învăţământ de peste treizeci de ani etc. Potrivit legii adoptate, aceste cheltuieli vor fi suportate de bugetul de stat. Ca urmare, în privinţa acestei propuneri legislative/amendamentelor preluate sunt incidente prevederile art. 111 coroborate cu ale art. 138 din Constituţie. 86. În acelaşi sens este şi avizul Consiliului Legislativ, în care se reţine că, „fiind vorba de o iniţiativă a cărei adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, potrivit art. 111 alin. (1) teza finală din Constituţie, este necesară solicitarea punctului de vedere al Guvernului. În acelaşi context, propunerea legislativă trebuie să respecte şi prevederile art. 138 alin. (5) din Constituţie (...). În plus, iniţiatorii trebuie să prezinte fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare. Prin Decizia nr. 331/2019, Curtea Constituţională a reţinut că, «lipsind fişa financiară (iniţială şi reactualizată) nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv, nefiind aşadar reală».“ 87. Or, din analiza parcursului legislativ în cauză reiese că, deşi în expunerea de motive se fac precizări privind impactul financiar pentru aplicarea articolelor iniţiativei legislative, aceasta nu este însoţită de fişa financiară, în sensul art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi al art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010. De asemenea, în procedura de adoptare a legii criticate, respectiv în Camera decizională, unde propunerea legislativă analizată a fost preluată sub formă de amendamente, nu a fost îndeplinită obligaţia constituţională de a solicita Guvernului o informare cu privire la dinamica prevederilor bugetului de stat în contextul soluţiilor legislative propuse. Câtă vreme conţinutul acestei propuneri legislative, preluat sub formă de amendamente, se regăseşte în legea adoptată de Parlament, Curtea constată că sunt întemeiate susţinerile autorilor sesizării referitoare la încălcarea, prin această lege, a prevederilor art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie, cu consecinţa neconstituţionalităţii legii, în ansamblul său. (3) Susţinerile privind încălcarea principiului cooperării şi colaborării loiale între autorităţi, prin raportare la art. 1 alin. (3) şi (5), coroborate cu art. 115 alin. (5) şi (7) din Constituţie 88. Curtea observă că aceste critici, enunţate distinct în sesizarea Guvernului, pornesc şi sunt motivate tot de încălcarea, prin legea ce formează obiectul sesizărilor, a prevederilor art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie, apreciindu-se că „prin maniera în care Camera decizională a înţeles să legifereze nu s-a produs doar o încălcare a obligaţiilor de a solicita informaţii Guvernului şi de a nu interveni asupra cheltuielilor bugetare prestabilite, aspecte care atrag încălcarea art. 111 şi art. 138 din Constituţie“, ci şi a principiului cooperării loiale. Întrucât aceste critici ridică aceeaşi problemă juridică, acestea îşi găsesc rezolvarea prin aceleaşi considerente care fundamentează concluzia în sensul neconstituţionalităţii legii, în ansamblul său, în raport cu art. 111 alin. (1) şi art. 138 alin. (5) din Constituţie. 89. Constatând neconstituţionalitatea legii în ansamblul său pentru motivele de neconstituţionalitate extrinsecă enunţate, în acord cu jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale, instanţa constituţională nu va mai proceda la examinarea criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă formulate de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate, respectiv prin raportare la art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009, Decizia nr. 355 din 23 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 652 din 26 iulie 2018, sau Decizia nr. 76 din 30 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 20 martie 2019). 90. În privinţa efectelor deciziei de admitere a obiecţiei de neconstituţionalitate, dată fiind situaţia particulară a acestei cauze, Curtea aminteşte că, aşa cum a mai statuat în jurisprudenţa sa, admiterea unei obiecţii de neconstituţionalitate cu privire la legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă comportă o dublă perspectivă. Prima perspectivă vizează viciul de neconstituţionalitate ce priveşte însăşi adoptarea ordonanţei de urgenţă sau conţinutul normativ al acesteia, după caz, iar cea de-a doua perspectivă vizează viciul de neconstituţionalitate ce priveşte adoptarea legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă sau conţinutul normativ propriu al acestei legi, după caz (Decizia nr. 412 din 20 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 570 din 11 iulie 2019). 91. Cu privire la această din urmă perspectivă, care face obiectul cauzei de faţă, Curtea a reţinut prin decizia precitată că, de principiu, proiectul legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă cuprinde un articol unic de aprobare a ordonanţei de urgenţă, însă conţinutul propriu al legii poate fi modelat în cadrul procedurii parlamentare de adoptare a acesteia, prin depunerea şi aprobarea unor amendamente. Prin urmare, viciul de neconstituţionalitate extrinsecă vizează procedura parlamentară de adoptare a legii, în timp ce viciul de neconstituţionalitate intrinsecă poate privi textele amendamentelor astfel admise şi aprobate, care au devenit parte a corpului legii. Astfel, viciile de neconstituţionalitate extrinsecă nu ţin nici de adoptarea ordonanţei de urgenţă şi nici de conţinutul normativ propriu al acesteia, astfel cum a fost adoptat de Guvern. 92. Ca urmare, în sensul acestei jurisprudenţe a Curţii Constituţionale, constatarea neconstituţionalităţii legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă în ansamblul său impune reexaminarea legii, respectiv păstrarea proiectului de lege de aprobare a ordonanţei de urgenţă cu care a fost sesizat Biroul permanent al Camerei competente, eliminarea aportului normativ propriu al celor două Camere din conţinutul legii adoptate şi reluarea procesului legislativ de la momentul înregistrării proiectului de lege, cu conţinutul pe care acesta îl avea la acel moment. 93. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţiile de neconstituţionalitate formulate de 26 de senatori aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal şi, respectiv, de Guvern şi constată că Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2019 privind unele măsuri în domeniul educaţiei şi pentru prorogarea unor termene este neconstituţională, în ansamblul său. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 24 iunie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Prim-magistrat-asistent, Marieta Safta -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
