Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────┬──────────────────────┐
│Marian Enache │- preşedinte │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mihaela │- judecător │
│Ciochină │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Dimitrie-Bogdan│- judecător │
│Licu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Laura-Iuliana │- judecător │
│Scântei │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mihaela Senia │- │
│Costinescu │magistrat-asistent-şef│
└───────────────┴──────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială, obiecţie formulată de Preşedintele României, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. 2. Cu Adresa nr. CP1/1.031 din 28 iunie 2022, Preşedintele României a trimis Curţii Constituţionale sesizarea de neconstituţionalitate formulată, care a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 5.286 din 28 iunie 2022 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.634A/2022. 3. În motivarea sesizării de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că, prin conţinutul său normativ, legea dedusă controlului de constituţionalitate contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (4) şi (5), ale art. 73 alin. (3) lit. h) şi l), ale art. 76 alin. (1), ale art. 77 alin. (2), ale art. 111 alin. (1), ale art. 126, ale art. 138 alin. (5), ale art. 140, precum şi ale art. 147 alin. (4) din Constituţie. 4. O primă critică de neconstituţionalitate vizează procedura de adoptare a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 78/2018, în opinia autorului sesizării fiind încălcate dispoziţiile art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie. Arată că, potrivit art. 1 din Legea nr. 78/2018, în forma aflată în vigoare, „Prezenta lege se aplică personalului ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice aplicabile anterior intrării în vigoare a prezentei legi“. Exonerarea de la plată pentru sumele calificate drept prejudicii prin rapoartele Curţii de Conturi se aplică numai pentru veniturile de natură salarială încasate până la data de 31 martie 2018. Dacă potrivit formei iniţial adoptate şi trimise la promulgare, art. I pct. 1 din legea dedusă controlului de constituţionalitate, care modifică art. 1 din Legea nr. 78/2018, prevedea că Legea nr. 78/2018 urma să se aplice personalului din cadrul autorităţilor şi instituţiilor ale căror bugete sunt prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, după reexaminarea de către Parlament a legii, norma criticată a extins sfera beneficiarilor şi în privinţa personalului din cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice ale căror bugete sunt prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare. Bugetele acestor autorităţi şi instituţii se regăsesc în una dintre următoare categorii: bugetele locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, judeţelor şi municipiului Bucureşti; bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale, după caz; bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; bugetul împrumuturilor externe şi interne, pentru care rambursarea, plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi a altor costuri se asigură din bugetele locale şi care provin din împrumuturi externe contractate de stat şi subîmprumutate autorităţilor administraţiei publice locale şi/sau agenţilor economici şi serviciilor publice din subordinea acestora, împrumuturi contractate de autorităţile administraţiei publice locale şi garantate de stat, împrumuturi externe şi/sau interne contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale; bugetul fondurilor externe nerambursabile. 5. De asemenea, prin art. I pct. 2 din legea supusă controlului, forul legislativ a adăugat aprobarea exonerării de la plată şi pentru sumele reprezentând alte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar. 6. Această extindere a sferei destinatarilor Legii nr. 78/2018 şi, implicit, a categoriilor de bugete respective are un impact direct, suplimentar şi distinct de impactul iniţial asupra bugetului de stat, implicând modificări pentru care sunt incidente dispoziţiile art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie. 7. Autorul sesizării mai susţine că existenţa unui impact direct, suplimentar şi distinct de impactul iniţial asupra bugetului de stat constituie o ipoteză rezonabilă şi pentru soluţia legislativă de eliminare a limitării temporale din Legea nr. 78/2018 dată de utilizarea sintagmei „aplicabile anterior intrării în vigoare a prezentei legi“, în condiţiile în care ulterior datei de 31 martie 2018, fie şi numai asupra Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, legiuitorul a intervenit succesiv, dispunând cu privire la acordarea de drepturi salariale sau de natură salarială unor categorii de beneficiari care, anterior acestei date, nu dispuneau de ele. 8. Potrivit art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, intitulat „Limite privind micşorarea veniturilor şi majorarea cheltuielilor bugetare“, „(1) În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative/ măsuri/politici a căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, se va întocmi o fişă financiară, care va respecta condiţiile prevăzute de Legea nr. 69/2010. [...] (2) În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării.“ 9. Autorul sesizării invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale, în care s-a statuat în repetate rânduri cu privire la efectele pe care le produce lipsa fişei financiare, respectiv că „în lipsa unei fişe financiare reactualizate la momentul adoptării legii conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 [...] şi în lipsa unui dialog real între Guvern şi Parlament [...], nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv, nefiind aşadar reală“ (Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, paragraful 59, Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, paragraful 30). În ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor care impun solicitarea fişei financiare, Curtea Constituţională a statuat că, atâta vreme cât dispoziţiile legale generează impact financiar asupra bugetului de stat, obligaţia solicitării fişei financiare incumbă tuturor iniţiatorilor, iar dacă acestea sunt rezultatul unor amendamente admise în cadrul procedurii legislative, prima Cameră sesizată sau Camera decizională, după caz, are obligaţia de a solicita fişa financiară (Decizia nr. 646 din 24 septembrie 2020, paragraful 63). Fişa financiară prevăzută de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 nu trebuie confundată cu punctul de vedere emis de Guvern. 10. Obligaţiile constituţionale prevăzute de art. 111 alin. (1), respectiv de art. 138 alin. (5) din Constituţie incumbă Parlamentului indiferent de momentul la care intervin respectivele amendamente cu impact bugetar sau de ciclul legislativ parcurs, în procedura adoptării iniţiale sau în procedura de reexaminare la cererea Preşedintelui României. Or, din analiza fişei parcursului legislativ al legii criticate, autorul sesizării susţine că nu rezultă că autoritatea legiuitoare s-a conformat acestor obligaţii constituţionale, aşa cum au fost ele dezvoltate în jurisprudenţa instanţei constituţionale. Astfel, având în vedere modificările aduse legii în urma parcurgerii procedurii de reexaminare, Preşedintele României apreciază că Parlamentul şi-a încălcat obligaţiile constituţionale, respectiv pe cea privind solicitarea fişei financiare care trebuia să însoţească propunerea legislativă [art. 138 alin. (5) din Constituţie] sau pe cea privind solicitarea informării din partea Guvernului [art. 111 alin. (1) din Constituţie], viciile de neconstituţionalitate afectând legea în ansamblul său. 11. A doua critică de neconstituţionalitate vizează dispoziţiile art. I pct. 2 din legea supusă controlului prin raportare la art. 77 alin. (2) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie. Autorul sesizării arată că, analizând comparativ cele două forme ale legii transmise la promulgare - cea anterioară şi, respectiv, cea ulterioară cererii de reexaminare formulate de Preşedintele României -, rezultă că legiuitorul a completat conţinutul normativ al art. 2 alin. (1) prin introducerea sintagmei „sau reprezentând alte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar“. Menţionează că adăugarea sumelor acordate cu titlu de diurnă şi cheltuieli de deplasare reprezintă o extindere a domeniului de aplicare al legii, nesolicitată prin cererea de reexaminare şi neavând vreo legătură cu aceasta. Prin faptul că legiuitorul nu s-a limitat la a se pronunţa numai cu privire la motivele invocate prin cerere, ci a optat pentru o soluţie nouă, care nu va mai putea fi supusă reexaminării, Preşedintele României consideră că legea a fost adoptată cu depăşirea limitelor cererii de reexaminare adresate Parlamentului. 12. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale „[...] redeschiderea procedurii legislative ca urmare a formulării unei cereri de reexaminare, potrivit art. 77 alin. (2) din Constituţie, este limitată la obiecţiunile formulate de Preşedintele României“. Totodată, „constituantul a acordat dreptul Preşedintelui de a cere reexaminarea legii pentru a se putea corecta erorile materiale comise în actul de legiferare sau pentru a se regândi o anumită soluţie legislativă atât pentru motive de constituţionalitate, cât şi de oportunitate. Prin intermediul acestui mecanism constituţional se deschide un dialog interinstituţional ce trebuie să fie guvernat de normele constituţionale referitoare la colaborarea loială între acestea. În acest caz, Parlamentului îi revine rolul fie de a-şi însuşi observaţiile, fie de a le repudia, fie de a respinge la vot propunerea/proiectul de lege, atunci când consideră că motivele invocate sunt întemeiate, iar anvergura acestora determină caracterul inacceptabil al legii. Prin urmare, dialogul constituţional are drept efect redeschiderea procedurii legislative între aceste instituţii, însă numai în limitele cererii de reexaminare. Depăşirea acestor limite ar acorda, în cadrul acestei relaţii, un rol preeminent fie Parlamentului, fie Preşedintelui României, după caz, întrucât, dacă s-ar redeschide procedura legislativă indiferent de limitele cererii de reexaminare, Parlamentul ar putea adopta o lege cu un conţinut total diferit faţă de cea iniţială, iar Preşedintele României nu va mai putea cere reexaminarea acesteia, fiind vorba, în sens strict formal, de aceeaşi lege, ceea ce impune promulgarea acesteia în termen de 10 zile de la comunicarea sa.“ (Decizia nr. 63 din 13 februarie 2018, paragraful 47) 13. Prin Decizia nr. 63 din 13 februarie 2018, paragraful 46, Curtea a statuat că „Limitele sesizării Parlamentului pentru reexaminarea legii sunt definite de cererea de reexaminare. [...] Astfel, Curtea a constatat că, în aplicarea normei constituţionale cuprinse la art. 77, Parlamentul trebuie să reexamineze toate textele de lege la care face referire cererea Preşedintelui României, precum şi pe cele care au legătură cu acestea, asigurându-se succesiunea logică a ideilor şi coerenţa reglementării. În acest context se impune a fi modificate chiar şi unele dispoziţii ale legii care nu au fost în mod expres cuprinse în cererea de reexaminare, dar care sunt în mod indisolubil legate de acestea“. Autorul sesizării susţine că, în viziunea instanţei constituţionale, se pot modifica dispoziţii ale legii numai în măsura în care se admite cererea de reexaminare. 14. În cauza de faţă, legiuitorul, în procedura reexaminării, ar fi trebuit să se pronunţe numai cu privire la oportunitatea soluţiei legislative iniţiale, prin prisma impactului bugetar, iar nu să extindă obiectul de reglementare al legii, prin prisma categoriilor de sume şi, implicit, a categoriilor de bugete, cu consecinţa majorării impactului bugetar. Dispoziţiile modificate nu se aflau într-un mod indisolubil legate de aspectele criticate în cererea de reexaminare, aceasta vizând lipsa corelării cu alte acte normative referitoare la rolul Curţii de Conturi, protejarea bugetului public naţional prin sancţiuni de natură penală a nerecuperării prejudiciilor constatate de Curtea de Conturi potrivit art. 64 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi şi sfera beneficiarilor legii, din perspectiva tratamentului diferenţiat şi a impactului bugetar. Conform art. 160 din Codul muncii, elementele salariului sunt reprezentate de salariul de bază, indemnizaţii, sporuri, precum şi alte adaosuri. Astfel, prin extinderea sumelor pentru care se vor aplica exonerările prevăzute de lege şi adăugarea sintagmei „altor elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar“, legiuitorul a depăşit limitele cererii de reexaminare. Este invocată Decizia Curţii Constituţionale nr. 452 din 4 iulie 2018, paragraful 34, în care instanţa de contencios constituţional a constatat că sunt încălcate dispoziţiile art. 77 alin. (2) din Constituţie, atunci când nu a existat o solicitare a Preşedintelui privind o soluţie care nu făcut obiectul cererii de reexaminare. Din aceste considerente, autorul sesizării apreciază că legea criticată a fost adoptată cu depăşirea limitelor reexaminării, contrar dispoziţiilor art. 77 alin. (2) şi ale art. 147 alin. (4) din Constituţie. 15. A treia critică de neconstituţionalitate vizează dispoziţiile art. I din legea supusă controlului prin raportare la art. 76 alin. (1), coroborat cu art. 73 alin. (3) lit. h) şi l), şi la art. 1 alin. (5) şi art. 140 din Constituţie. Preşedintele României apreciază că prin obiectul de reglementare al legii sunt lipsite de efecte juridice actele emise de Curtea de Conturi în realizarea atribuţiilor constituţionale de control al utilizării fondurilor publice. 16. Autorul sesizării arată că, în ceea ce priveşte finanţele publice, potrivit art. 140 alin. (1) din Constituţie, Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, iar litigiile rezultate din activitatea acesteia se soluţionează de instanţele judecătoreşti. De asemenea, potrivit art. 140 alin. (2) din Constituţie, „Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naţional din exerciţiul bugetar expirat, cuprinzând şi neregulile constatate“. Referitor la rolul constituţional al Curţii de Conturi, prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, Curtea Constituţională a reţinut că, „prin rolul său, Curtea de Conturi face parte din instituţiile fundamentale ale statului, activitatea sa fiind indispensabilă asigurării suportului financiar al funcţionării tuturor organelor statului. Natura Curţii de Conturi de instituţie fundamentală a statului este deopotrivă subliniată de statutul constituţional al acesteia, ca şi de faptul că organizarea şi funcţionarea sa, adică regimul său juridic, se reglementează, potrivit art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţie, prin lege organică“. Aşadar, prin rolul său constituţional, activitatea Curţii de Conturi dă expresie principiului legalităţii prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituţie, în ceea ce priveşte modul de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. 17. Or, în aplicarea dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţie, Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a fost adoptată ca lege organică. Conform art. 1 alin. (3) din acest act normativ, „Curtea de Conturi îşi desfăşoară activitatea în mod autonom, în conformitate cu dispoziţiile prevăzute în Constituţie şi în prezenta lege, şi reprezintă România în calitatea sa de instituţie supremă de audit în organizaţiile internaţionale ale acestor instituţii“. Potrivit instanţei constituţionale, „prin chiar înfiinţarea unei autorităţi administrative autonome, legiuitorul trebuie să determine, în mod logic, categoria de acte pe care le generează şi efectele acestora. O asemenea autoritate nu fiinţează numai prin simplul fapt al existenţei sale, ci prin atribuţiile şi actele pe care le emite, acestea din urmă fiind cele care produc consecinţe juridice. Aşadar, atunci când legiuitorul constituant s-a referit la înfiinţarea unei autorităţi administrative prin lege organică a avut în vedere atât dispoziţia de înfiinţare propriu-zisă, cât şi cele ce sunt asociate în mod intrinsec acesteia, respectiv cele prin care se stabilesc atribuţiile, categoriile de acte administrative emise şi efectele acestora“ (Decizia nr. 52 din 1 februarie 2018, paragraful 36). De asemenea, aspectele referitoare la actele şi efectele actelor autorităţilor administrative autonome înfiinţate prin legi organice derivă din însăşi natura juridică a acestor autorităţi şi trebuie reglementate tot prin lege organică. 18. În cazul de faţă, aplicând argumentele instanţei constituţionale dezvoltate în Decizia nr. 52 din 1 februarie 2018, a fortiori în cazul unei autorităţi de rang constituţional, ale cărei organizare şi funcţionare sunt necesar a fi reglementate prin lege organică, conform art. 73 alin. (3) lit. l) din Legea fundamentală, aspectele referitoare la actele Curţii de Conturi trebuie să fie reglementate tot printr-o lege cu caracter organic. Altfel spus, în reconfigurarea efectelor juridice ale rapoartelor/ constatărilor Curţii de Conturi, astfel cum acestea sunt prevăzute în Legea nr. 94/1992, în opinia Preşedintelui României, Parlamentul ar fi trebuit să adopte legea criticată în conformitate cu dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Constituţie, ca lege organică. 19. Autorul sesizării consideră că „prin raportare la întinderea efectelor stabilite pentru prezenta lege, aceasta nu vizează doar plăţi realizate în baza unor acte emise sau încheiate anterior intrării în vigoare a legii (facta praeterita), ci şi sume plătite ulterior intrării în vigoare a legii, dar în baza unor acte emise sau încheiate anterior intrării în vigoare a legii, acte care produc efecte juridice şi după intrarea în vigoare a legii şi stau la baza plăţilor realizate (facta pendentia), dar până la reţinerea de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituţii cu atribuţii de control ca fiind prejudicii“. Astfel, „prevederile art. I pct. 2 şi pct. 3 din legea supusă controlului de constituţionalitate, adoptată ca lege ordinară, vor avea ca efect nesocotirea efectelor actelor juridice adoptate de o autoritate constituţională, care au fost fie neatacate, fie confirmate prin hotărâri judecătoreşti rămase definitive, cu încălcarea în aceste ultime situaţii nu numai a art. 1 alin. (5) şi art. 140, ci şi a dispoziţiilor art. 1 alin. (4) şi art. 126 din Constituţie.“ 20. Pe de altă parte, autorul sesizării observă că, în vederea asigurării disciplinei financiare în domeniul finanţelor publice şi pentru a se asigura îndeplinirea rolului constituţional al Curţii de Conturi, prin art. 64 din Legea nr. 94/1992, legiuitorul a reglementat infracţiunea de nerecuperare a prejudiciilor constatate de Curtea de Conturi. Astfel, apreciază că „ulterior intrării în vigoare a legii criticate, nerecuperarea prejudiciilor de către conducerile entităţilor vizate prin măsurile transmise de Curtea de Conturi între data de 31 martie 2018 şi data intrării în vigoare a soluţiilor legislative propuse va avea implicaţii asupra dosarelor penale al căror obiect îl constituie săvârşirea infracţiunii prevăzute la art. 64 din Legea nr. 94/1992, deoarece exonerarea de la obligaţia de plată a prejudiciului conduce, implicit, şi la ştergerea obligaţiei de recuperare şi, pe cale de consecinţă, la neîntrunirea elementelor constitutive ale acestei infracţiuni. Prin ştergerea obligaţiei de plată a prejudiciului generat de acordarea sumelor vizate de legea criticată, devine neclar în ce măsură mai este îndeplinit conţinutul constitutiv al infracţiunii de nerecuperare a prejudiciului, aspect ce va genera dificultăţi în aplicare, câtă vreme infracţiunea continuă să fie reglementată într-o lege organică, iar excepţiile de la aceasta, într-un alt act normativ, adoptat ca lege ordinară. Or, reconfigurarea conţinutului normativ al unei infracţiuni şi stabilirea efectelor acestei operaţiuni în plan procesual penal se poate realiza numai prin lege organică, în conformitate cu art. 73 alin. (3) lit. h) din Constituţie“. 21. În plus, deoarece legea nu distinge şi nu rezultă cu claritate dacă se are în vedere şi ipoteza în care în baza actelor emise de Curtea de Conturi s-a reţinut de către instanţele de judecată, prin hotărâri judecătoreşti definitive, săvârşirea infracţiunii prevăzute la art. 64 din Legea nr. 94/1992, se consideră că soluţia legislativă este susceptibilă de a contraveni şi principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat prin raportare la sfera atribuţiilor puterii judecătoreşti. 22. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere. 23. Guvernul, prin Adresa nr. 5/5.001/2022, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 6.356 din 24 august 2022, apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este întemeiată. Arată că prin cererea de reexaminare, Preşedintele României a solicitat ca Parlamentul, în cadrul procedurii de reexaminare a legii, să solicite Guvernului o informare şi o fişă financiară actualizată cu privire la impactul bugetar al legii, în forma sa amendată. De asemenea, Preşedintele României a solicitat reanalizarea conţinutului legii din perspectiva corelării modificărilor propuse cu Codul civil şi cu atribuţiile Curţii de Conturi, dar şi sub aspectul sferei destinatarilor, în sensul cuprinderii printre beneficiari şi a personalului din administraţia publică locală, astfel încât să se dea efect principiului egalităţii în drepturi. 24. Guvernul apreciază că în cadrul raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern este obligatorie solicitarea unei informări atunci când iniţiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligaţie a Parlamentului este în consonanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (2), care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competenţe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligaţiei de a cere informarea menţionată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecinţă neconstituţionalitatea legii adoptate. Sunt invocate deciziile Curţii Constituţionale nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007 şi nr. 643 din 24 septembrie 2020. 25. Guvernul observă că în urma procedurii de reexaminare a fost extinsă sfera destinatarilor legii şi au fost incluse în domeniul de incidenţă a legii şi sumele reprezentând alte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar. Ca urmare a acestor modificări, impactul asupra bugetului de stat devine semnificativ unul mai mare, astfel că se impunea întocmirea unei fişe financiare actualizate. Prin urmare, în măsura în care legea, în forma rezultată în urma procedurii de reexaminare, a fost adoptată, fără a fi reactualizată fişa financiară şi fără a avea loc informarea de către Guvern, sunt încălcate prevederile art. 111 alin. (1) teza a doua şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie. 26. În ceea ce priveşte susţinerea privind încălcarea art. 77 alin. (2) şi a art. 147 alin. (4) din Constituţie, Guvernul apreciază ca fiind relevante cele reţinute de Curtea Constituţională în Decizia nr. 63 din 13 februarie 2018. Astfel, în cazul de faţă, prin cererea de reexaminare, Preşedintele României a cerut reanalizarea legii din perspectiva impactului bugetar, a corelării modificărilor propuse cu Codul civil şi cu atribuţiile Curţii de Conturi, precum şi din perspectiva includerii personalului din administraţia publică locală printre beneficiarii legii. Aşadar, includerea unei noi categorii de venituri în sfera de incidenţă a legii nu a fost făcută pentru a răspunde unora dintre solicitările Preşedintelui, ci este o soluţie legislativă distinctă, care nu are legătură cu cele solicitate în cererea de reexaminare. Prin urmare, Parlamentul a depăşit limitele reexaminării, încălcând astfel dispoziţiile art. 77 alin. (2) din Constituţie, deoarece nu a existat o solicitare a Preşedintelui privind includerea sumelor reprezentând alte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar în domeniul de incidenţă a Legii nr. 78/2018. Din această perspectivă, Guvernul consideră că, prin depăşirea limitelor cererii de reexaminare, sau nesocotit indirect şi cele reţinute de către instanţa de contencios constituţional prin Decizia nr. 63 din 13 februarie 2018. 27. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 76 alin. (1) coroborat cu art. 73 alin. (3) lit. h) şi l), a art. 1 alin. (4) şi (5) şi a art. 140 din Constituţie, Guvernul arată că, indiferent dacă o cerere de reexaminare a fost admisă, admisă în parte sau respinsă, pot forma obiectul controlului de constituţionalitate a priori numai dispoziţiile legale supuse unor intervenţii legislative în procedura de reexaminare, precum şi procedura de adoptare a legii în urma cererii de reexaminare. Invocă cele statuate de instanţa de contencios constituţional în Decizia nr. 334 din 10 mai 2018, potrivit cărora dacă se formulează o obiecţie de neconstituţionalitate fără a contesta diferenţa specifică dintre varianta redacţională a legii reexaminate şi cea iniţială a legii, aceasta va fi declarată ca fiind inadmisibilă. Guvernul concluzionează că „toate aceste critici vizează texte care se aflau şi în varianta iniţială a legii“. 28. Cu privire la susţinerea potrivit căreia prin ştergerea obligaţiei de plată a prejudiciului se reconfigurează conţinutul normativ al infracţiunii prevăzute de art. 64 din Legea nr. 94/1992, printr-o lege ordinară, deşi o astfel de operaţiune putea fi realizată numai prin lege organică în conformitate cu art. 73 alin. (3) lit. h) din Constituţie, Guvernul arată că „se poate considera că înlăturarea obligaţiei de recuperare a prejudiciilor constatate de către Curtea de Conturi, pentru o anumită perioadă timp, are efecte asupra existenţei infracţiunii şi asupra desfăşurării procesului penal. Din această perspectivă, soluţiile propuse pot avea ca efect dezincriminarea infracţiunii, operaţiune ce ar fi trebuit reglementată prin intermediul legii organice“. 29. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate. 30. În temeiul dispoziţiilor art. 76 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, instanţa constituţională a solicitat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului să îi comunice dacă iniţiativa legislativă privind legea supusă controlului a fost însoţită, potrivit dispoziţiilor art. 111 alin. (1) din Constituţie, de dovada solicitării informării Parlamentului de către Guvern, precum şi dovada că această informare a fost solicitată ulterior, pe parcursul derulării procedurii, de către preşedintele comisiei sesizate în fond, în faţa căreia au fost formulate amendamente la lege. 31. Prin Adresa nr. XXXV4322 din 22 septembrie 2022, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 6.843 din 23 septembrie 2022, Preşedintele Senatului a comunicat următoarele: „Pentru această lege, provenită dintr-o propunere legislativă, înregistrată iniţial cu nr. b409/2020, Senatul a solicitat informarea Parlamentului de către Guvern, prin adresa din data de 22.07.2020, pe care o anexăm prezentului răspuns; Comisia pentru buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital din cadrul Senatului, cu ocazia dezbaterilor iniţiativei legislative menţionate în vederea întocmirii raportului, a solicitat participarea reprezentanţilor Guvernului şi prezentarea punctului de vedere. Astfel, faţă de cele solicitate de dumneavoastră în adresă, vă transmitem, anexat, documentele înaintate de secretariatul Comisiei pentru buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital […]“. 32. Prin Adresa nr. 2/2.759/CP din 23 septembrie 2022, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 6.867 din 23 septembrie 2022, Preşedintele Camerei Deputaţilor a comunicat următoarele: „Proiectul de lege a fost dezbătut şi adoptat de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, la data de 13 aprilie 2022. Ulterior, ca urmare a cererii făcute de Preşedintele României, în temeiul art. 77 alin. (2) din Constituţia României, legea a fost reexaminată, fiind adoptată de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, la data de 21 iunie 2022. În cadrul procedurii legislative la Camera Deputaţilor, nu a fost solicitată informarea Guvernului, potrivit dispoziţiilor constituţionale, întrucât Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a solicitat punctul de vedere al Guvernului la data de 21 iulie 2020, aşa cum rezultă din fişa legislativă - anexată. În legătură cu dovada solicitării, ea poate fi făcută numai de către Senat, care a purtat corespondenţa cu Guvernul României. Totodată, menţionăm că pe parcursul legislativ la Camera Deputaţilor, din analiza documentelor aflate la comisia sesizată în fond cu privire la legea respectivă, a rezultat că informarea Guvernului nu a fost solicitată de preşedintele comisiei sesizate în fond“. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 33. Obiectul controlului de constituţionalitate îl reprezintă Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială, în ansamblul ei, şi, în special, dispoziţiile art. I din lege, care au următorul conţinut: "ART. I Legea nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 276 din 28 martie 2018, se modifică şi se completează după cum urmează: 1. Articolul 1 se modifică şi va avea următorul cuprins: "ART. 1 Prezenta lege se aplică personalului din cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice ale căror bugete sunt prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare." 2. La articolul 2, alineatele (1) şi (3) se modifică şi vor avea următorul cuprins: "ART. 2 (1) Se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri din salarii şi asimilate salariilor potrivit prevederilor art. 76 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, sau reprezentând alte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, precum şi cele provenind din drepturi de asistenţă socială, sume considerate a fi încasate nelegal şi pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii. […] (3) Se exonerează de la plată şi impozitul pe venit, contribuţiile sociale şi obligaţiile fiscale accesorii drepturilor prevăzute la alin. (1), după caz, consecinţă a constatării Curţii de Conturi sau a altor structuri/instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii, atât pentru salariaţi, cât şi pentru angajatorii acestora." 3. La articolul 2, după alineatul (3) se introduce un nou alineat, alin. (4), cu următorul cuprins: "(4) Exonerarea personalului de la plata sumelor prevăzute la alin. (1) şi (3) se aplică pentru toate sumele plătite, în considerarea actelor care au generat plăţile considerate prejudicii, emise sau încheiate anterior intrării în vigoare a prezentei legi, până la momentul reţinerii, de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituţii cu atribuţii de control, ca fiind prejudicii."" 34. Autorul sesizării susţine că dispoziţiile criticate contravin prevederilor art. 1 alin. (4) şi (5) privind principiile separaţiei puterilor în stat şi legalităţii, ale art. 73 alin. (3) lit. h) şi l) şi ale art. 76 alin. (1) privind obiectul şi majoritatea de adoptare a legilor organice, ale art. 77 alin. (2) referitor la cererea de reexaminare a legii, ale art. 111 alin. (1) privind informarea Parlamentului, ale art. 126 referitor la instanţele judecătoreşti, ale art. 138 alin. (5) privind cheltuielile bugetare, ale art. 140 referitor la Curtea de Conturi, precum şi ale art. 147 alin. (4) din Constituţie care stabilesc efectele deciziilor Curţii Constituţionale. 35. În vederea soluţionării prezentei obiecţii de neconstituţionalitate, Curtea va proceda la verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, iar cea dea treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea menţionată, constatarea neîndeplinirii uneia având efecte dirimante şi făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 334 din 10 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 31 mai 2018, paragraful 27, sau Decizia nr. 385 din 5 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018, paragraful 32). 36. Referitor la titularul dreptului de sesizare, prezenta obiecţie de neconstituţionalitate a fost formulată de Preşedintele României, care, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, are dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, fiind aşadar îndeplinită această primă condiţie de admisibilitate. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional şi la obiectul controlului de constituţionalitate, Curtea constată că legea supusă controlului a fost adoptată, în procedură de urgenţă, de Camera Deputaţilor, Cameră decizională, în data de 21 iunie 2022, a fost depusă, în aceeaşi zi, la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii şi apoi trimisă spre promulgare, în data de 23 iunie 2022. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 28 iunie 2022. Într-o atare situaţie, luând act de faptul că sesizarea de neconstituţionalitate a fost formulată în termenul de 20 de zile prevăzut de art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie şi că legea nu a fost promulgată de Preşedintele României, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării celor două condiţii. În vederea analizării admisibilităţii prezentei sesizări cu privire la cel de-al treilea aspect de admisibilitate - obiectul controlului de constituţionalitate, respectiv stabilirea sferei de competenţă a Curţii cu privire la legea dedusă controlului -, este necesară analiza criticilor formulate de autorul sesizării. Analizând temeiurile constituţionale invocate în susţinerea sesizărilor de neconstituţionalitate, precum şi motivarea obiecţiilor formulate, Curtea observă că obiectul criticilor îl constituie atât conţinutul normativ al legii, cât şi procedura de adoptare a acesteia. 37. Aşadar, nefiind incident un fine de neprimire a sesizării formulate de Preşedintele României, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate. 38. Examinând criticile de neconstituţionalitate extrinsecă formulate prin raportare la dispoziţiile constituţionale cuprinse în art. 111 alin. (1) şi art. 138 alin. (5), Curtea constată că, potrivit dispoziţiilor art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituţie, „în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie“, iar art. 138 alin. (5) prevede expres că „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare“. Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 111 alin. (1) prima teză din Constituţie, „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora“. Textul constituţional stabileşte, pe de o parte, obligaţia Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de a prezenta informaţiile şi documentele necesare actului legiferării şi, pe de altă parte, modalitatea de obţinere a acestor informaţii, respectiv la cererea Camerei Deputaţilor, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. Din aceste dispoziţii rezultă că legiuitorul constituant a dorit să consacre garanţia constituţională a colaborării dintre Parlament şi Guvern în procesul de legiferare, instituind obligaţii reciproce în sarcina celor două autorităţi publice (Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004). Curtea a mai reţinut că, în cadrul raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern, este obligatorie solicitarea unei informări atunci când iniţiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligaţie a Parlamentului este în consonanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (2), care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competenţe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligaţiei de a cere informarea menţionată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecinţă neconstituţionalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007). 39. Aşa cum a precizat Curtea prin Decizia nr. 629 din 9 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 28 ianuarie 2019, art. 111 alin. (1) din Constituţie „prevede expres şi limitativ că relaţia dintre autorităţile menţionate se realizează prin intermediul preşedinţilor Camerei Deputaţilor, Senatului sau comisiilor parlamentare“. În acest sens sunt, de altfel, şi normele regulamentare care detaliază procedura legislativă. Astfel, prin Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 18 iunie 2019, Curtea a reţinut că, dând expresie prevederilor constituţionale menţionate, Regulamentul Camerei Deputaţilor stabileşte, la art. 92 alin. (4), că „În cazul propunerilor legislative depuse în condiţiile alin. (1), care implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele Camerei Deputaţilor va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, în acelaşi termen de 15 zile“, iar la alin. (6), că „Dacă în cursul dezbaterii, în comisia sesizată în fond apar amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele comisiei va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, într-un termen care să se încadreze în termenul de predare a raportului“. De asemenea, Regulamentul Senatului stabileşte la art. 88 alin. (3) că „Propunerile legislative se comunică Guvernului în termen de 3 zile de la prezentarea în Biroul permanent, pentru a se pronunţa şi în ceea ce priveşte aplicarea art. 111 din Constituţia României, republicată“, iar la art. 92 alin. (6) că „Propunerile legislative formulate de senatori şi deputaţi, care implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, trebuie să fie însoţite de dovada solicitării informării Guvernului, înaintată prin preşedintele Senatului, în conformitate cu dispoziţiile art. 111 din Constituţia României, republicată“. 40. În ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor care impun solicitarea fişei financiare, Curtea a reţinut, prin Decizia nr. 764 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 7 februarie 2017, că art. 111 din Constituţie îşi găseşte concretizarea în art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, şi în art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscalbugetare nr. 69/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 472 din 4 iunie 2020, care stabilesc obligaţia de întocmire a fişei financiare şi care îi conferă acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat. Aceasta trebuie să cuprindă, potrivit legii, schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar. Având în vedere că art. 111 din Constituţie utilizează sintagma „iniţiativă legislativă“, care cuprinde atât proiectele de lege, cât şi propunerile legislative, obligaţia solicitării fişei financiare incumbă tuturor iniţiatorilor, atâta vreme cât dispoziţiile legale generează impact financiar asupra bugetului de stat, iar dacă acestea sunt rezultatul unor amendamente admise în cadrul procedurii legislative, prima Cameră sesizată sau Camera decizională, după caz, are obligaţia de a solicita fişa financiară. 41. Pentru a decide cu privire la incidenţa dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 111 alin. (1) şi art. 138 alin. (5), aşadar pentru a stabili obligaţia constituţională a Parlamentului de a solicita informarea din partea Guvernului şi obligaţia iniţiatorilor propunerii legislative de a solicita fişa financiară, este necesar ca instanţa constituţională să stabilească dacă iniţiativa legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, respectiv dacă reprezintă o cheltuială bugetară care poate fi aprobată doar cu stabilirea sursei de finanţare. Curtea reţine că obligaţia de solicitare a fişei financiare se poate grefa atât pe dispoziţiile art. 111 alin. (1) din Constituţie, dacă iniţiativa legislativă afectează deficitul bugetar (diminuează veniturile sau sporeşte cheltuielile bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat), cât şi pe dispoziţiile art. 138 alin. (5) din Constituţie, dacă implică o cheltuială bugetară. 42. Analizând cadrul legal existent, Curtea observă că prin Legea nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 276 din 28 martie 2018, Parlamentul României a aprobat „exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială încasate în temeiul unor acte administrative sau clauze ale contractelor/acordurilor colective de muncă în vigoare la data plăţii acestor drepturi, sume considerate a fi încasate nelegal“ [art. 2 alin. (1)], pentru „personalul ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice aplicabile anterior intrării în vigoare a prezentei legi“ [art. 1], respectiv până la data de 31 martie 2018. 43. Constatând că „actul normativ sus-menţionat nu s-a aplicat însă în mod unitar tuturor categoriilor de personal din cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare, inclusiv personalului care îşi desfăşoară activitatea în cadrul autorităţilor publice autonome cu atribuţii de reglementare, ci numai personalului plătit în condiţiile Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice“, un grup de parlamentari au iniţiat o propunere legislativă de modificare a Legii nr. 78/2018, cu scopul reglementării „unor măsuri privind asigurarea unei aplicări unitare/uniforme a prevederilor legale privind exonerarea personalului din cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice ale căror bugete sunt prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare“. Potrivit expunerii de motive, „prin prezentul proiect de lege se propune remedierea unei abordări neunitare a actului normativ sus-menţionat prin care se creează un tratament discriminatoriu ca urmare a faptului că, în contexte similare, unele categorii de personal din instituţiile publice au beneficiat de prevederile unei legi exoneratoare de plată şi altele nu, ceea ce contravine principiului constituţional al egalităţii cetăţenilor în faţa legii, prevăzut la art. 16 din Constituţia României, republicată“. 44. Pe de altă parte, iniţiatorii propunerii legislative au apreciat că „dispoziţiile Legii nr. 78/2018 au avut în vedere prejudiciile constatate până la data intrării în vigoare a actului normativ (31 martie 2018), astfel încât pentru veniturile de natură salarială acordate de către entităţile verificate după data intrării în vigoare a legii, consemnate ca fiind acordate nelegal, s-au dispus prin decizii măsuri de recuperare a acestora, deşi aceste venituri aveau exact aceeaşi natură cu cele exonerate la plată prin Legea nr. 78/2018. Astfel, în funcţie de un simplu criteriu temporal, au fost create premisele unui tratament discriminatoriu şi inegal, dat fiind că, pentru drepturi de aceeaşi natură salarială, au fost incidente două abordări, cu efecte diametral diferite, şi anume fie amnistierea sumelor respective, fie stabilirea acestora ca prejudicii ce trebuie recuperate de la salariaţi, ceea ce impune măsuri de corectare, din considerente de coerenţă legislativă“. 45. Ca urmare, Parlamentul a adoptat Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială, în care prevede expres ca beneficiar al exonerării personalul „din cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice ale căror bugete sunt prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare“ [art. I pct. 1]. De asemenea, legea stabileşte un nou prag temporal de incidenţă a exonerării, reglementând că aceasta se aplică „pentru toate sumele plătite, în considerarea actelor care au generat plăţile considerate prejudicii, emise sau încheiate anterior intrării în vigoare a prezentei legi, până la momentul reţinerii, de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituţii cu atribuţii de control, ca fiind prejudicii“ [art. I pct. 3]. 46. Cu titlu preliminar, având în vedere scopul legiferării, respectiv exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială, considerate a fi încasate nelegal în urma constatării unor prejudicii de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituţii cu atribuţii de control, Curtea reţine că intenţia legiuitorului a fost aceea de a renunţa la recuperarea sumelor considerate prejudicii în bugetele ordonatorilor principali de credite, angajatori ai personalului exonerat. Această renunţare are impact bugetar, mai precis sub aspectul veniturilor bugetare, care urmează a fi diminuate proporţional cu sumele nerecuperate, măsură de natură să influenţeze deficitul bugetar. Actul de clemenţă financiară nu poate avea însă impact asupra cheltuielilor bugetare viitoare, întrucât, prin ipoteză, legea vizează o cheltuială deja efectuată, care a grefat bugetele anterioare ale ordonatorilor de credite, respectiv bugetele alocate plăţii drepturilor salariale ale personalului plătit din fonduri publice. Aşa fiind, Curtea reţine că, prin însuşi obiectul de reglementare - iertarea de la restituirea unor sume datorate autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice ale căror bugete sunt prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale -, legea nu antamează noi cheltuieli bugetare, astfel că dispoziţiile art. 138 alin. (5) din Constituţie nu au incidenţă în cauză. Pentru acest motiv, nici jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la indicarea sursei de finanţare a cheltuielilor bugetare, invocată de autorul obiecţiei, nu poate fi reţinută în cauză. 47. În continuare, examinând conţinutul normativ al legii modificatoare, Curtea reţine că, sub aspectul destinatarilor, noua reglementare extinde categoriile de personal care beneficiază de efectele legii. Faţă de forma legii în vigoare, care prevede că se aplică „personalului ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice“, legea modificatoare adoptată în urma procedurii de reexaminare extinde sfera de incidenţă a destinatarilor normei, completând sintagma introdusă iniţial prin legea trimisă la promulgare care privea „personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice ale căror bugete sunt prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice“ (respectiv bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice şi bugetul fondurilor externe nerambursabile) cu o nouă categorie de beneficiari, reprezentată de personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice locale ale căror bugete sunt prevăzute la „art. 1 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale“ (bugetele locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, judeţelor şi municipiului Bucureşti, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale, după caz, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul împrumuturilor externe şi interne, bugetul fondurilor externe nerambursabile). 48. De asemenea, ca obiect al exonerării de la plată, prin art. I pct. 2 din legea supusă controlului, forul legislativ a prevăzut în domeniul de incidenţă al legii „sumele reprezentând venituri din salarii şi asimilate salariilor potrivit prevederilor art. 76 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, sau reprezentând alte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, precum şi cele provenind din drepturi de asistenţă socială“. În primul rând, legiuitorul a înlocuit sintagma „sumele reprezentând venituri de natură salarială“ prevăzută de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 78/2018 cu enumerarea expresă a acestor venituri de natură salarială. Faţă de reglementarea în vigoare, care, prin redactarea sa cu caracter de generalitate, a determinat o aplicare neunitară, în unele situaţii restrictivă, noua reglementare face trimitere expresă la prevederile art. 76 din Codul fiscal, care definesc veniturile din salarii şi asimilate salariilor. Apoi, legiuitorul prevede ca obiect al exonerării de la plată atât sumele reprezentând „alte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar“, cât şi pe „cele provenind din drepturi de asistenţă socială“. O atare intervenţie legislativă lărgeşte sfera de incidenţă a legii exoneratoare cu privire la veniturile bugetare având natura juridică a unor creanţe care nu se vor mai încasa ca urmare a exonerării de la plată, generând un impact asupra bugetului de stat semnificativ mai mare decât cel avut în vedere în vechea reglementare. 49. Pe de altă parte, analizând acelaşi conţinut normativ, Curtea constată că legea modificatoare aduce un element novator sub aspectul perioadei în care este incidentă exonerarea de la plata sumelor reprezentând venituri de natură salarială considerate a fi încasate nelegal de personalul prevăzut de art. I pct. 1 din legea supusă controlului de constituţionalitate. Astfel, prevăzând un nou termen până la care operează actul de clemenţă, legea modificatoare extinde perioada în care exonerarea este operabilă dincolo de data iniţială, 31 martie 2018, până la data intrării sale în vigoare, deci pentru un interval de încă cel puţin 4 ani. 50. Efectele celor trei intervenţii legislative, care vizează destinatarii beneficiului, obiectul exonerării de la plată, respectiv perioada de incidenţă a exonerării, excedează impactului bugetar deja determinat la adoptarea Legii nr. 78/2018, pe care o modifică, determinând o diminuare suplimentară a veniturilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat. Prin urmare, adoptarea legii modificatoare a generat o nouă obligaţie a Parlamentului de a solicita informarea de către Guvern cu privire la implicaţiile asupra prevederilor acestor bugete, precum şi obligaţia iniţiatorilor legii de a solicita fişa financiară, în temeiul art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi al art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010. În aceste condiţii, pentru ca legea analizată să se coreleze cu prevederile bugetului de stat, Curtea constată că Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, avea obligaţia să solicite o informare din partea Guvernului, prin intermediul preşedintelui Camerei, iar Guvernul avea obligaţia să depună fişa financiară. De asemenea, având în vedere că în cadrul procedurii parlamentare de adoptare a legii, precum şi în cadrul procedurii de reexaminare, ca urmare a cererii Preşedintelui României, au fost formulate amendamente la lege, informarea din partea Guvernului trebuia solicitată de preşedintele comisiei sesizate în fond. 51. Analizând informaţiile transmise de preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Curtea constată că iniţiativa legislativă a fost însoţită de dovada solicitării informării Parlamentului de către Guvern, solicitare formulată de preşedintele Senatului, precum şi faptul că această informare a fost solicitată ulterior, pe parcursul derulării procedurii parlamentare, de către preşedintele comisiei sesizate în fond din cadrul Senatului. Mai mult, Curtea reţine că şi ulterior, în cadrul procedurii de reexaminare a legii, declanşată prin cererea Preşedintelui României în temeiul art. 77 alin. (2) din Constituţie, Parlamentul s-a conformat obligaţiei constituţionale, solicitând informarea din partea Guvernului. 52. În concluzie, întrucât legea care aprobă exonerarea de la plata sumelor reprezentând venituri de natură salarială încasate nelegal de personalul plătit din fonduri publice a fost adoptată după solicitarea informării Parlamentului de către Guvern, având în vedere jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale dezvoltată cu privire la dispoziţiile art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituţie, Curtea constată că se impune respingerea obiecţiei de neconstituţionalitate întemeiate pe această normă constituţională. 53. A doua critică de neconstituţionalitate vizează dispoziţiile art. I pct. 2 din legea supusă controlului prin raportare la art. 77 alin. (2) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie. Autorul sesizării susţine că, în procedura de reexaminare a legii, legiuitorul a completat conţinutul normativ al art. I pct. 2 referitor la modificarea art. 2 alin. (1) din Legea nr. 78/2018 prin introducerea sintagmei „sau reprezentând alte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar“, care reprezintă o extindere a domeniului de aplicare al legii, nesolicitată prin cererea de reexaminare şi fără a avea legătură cu aceasta. 54. Curtea reţine că, într-adevăr, în jurisprudenţa sa a statuat cu privire la limitele în care legiuitorul poate decide în ceea ce priveşte conţinutul unei legi aflate în procedura de reexaminare în temeiul normei constituţionale cuprinse la art. 77. Curtea a statuat că Parlamentul trebuie să reexamineze toate textele de lege la care face referire cererea Preşedintelui României, precum şi pe cele care au legătură cu acestea, asigurându-se succesiunea logică a ideilor şi coerenţa reglementării. În acest context se impune a fi modificate chiar şi unele dispoziţii ale legii care nu au fost în mod expres cuprinse în cererea de reexaminare, dar care sunt în mod indisolubil legate de acestea. În cadrul acestei proceduri, în situaţia în care se dă o altă redactare unor texte sau se completează legea cu noi reglementări, urmează să se asigure corelările necesare dintre textele care au făcut obiectul cererii Preşedintelui României şi celelalte dispoziţii ale legii. Pentru aceleaşi raţiuni, dacă cererea de reexaminare vizează doar aspecte punctuale sau dispoziţii concrete din lege, iar, în economia actului normativ, acestea se dovedesc a fi esenţiale, întrucât constituie fundamentul reglementării, lipsa lor afectând însăşi filosofia actului normativ, apare cu evidenţă faptul că înlăturarea, eliminarea lor va prejudicia întregul act şi va conduce la respingerea legii în ansamblul său (Decizia nr. 30 din 27 ianuarie 2016, paragrafele 12 şi 13, şi Decizia nr. 31 din 27 ianuarie 2016, paragrafele 11 şi 12, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 din 16 februarie 2016). Totodată, Curtea a observat că soluţia corectă care conciliază rolul preeminent al Parlamentului în procesul de legiferare şi rolul Preşedintelui României de a sancţiona punerea în executare a legii este aceea ca dezbaterea parlamentară să fie reluată în limitele cererii de reexaminare. Această soluţie se sprijină pe dialogul constituţional dintre cele două autorităţi publice, ce implică separarea şi echilibrul dintre funcţiile statului pe care acestea le exercită, pe necesitatea respectării rolului lor constituţional şi pe colaborarea constituţională loială dintre acestea. Ignorarea acestor principii duce la adoptarea unei legi faţă de care Preşedintele nu îşi poate exercita dreptul de veto suspensiv sau, din contră, va putea uza de mai multe ori de acest drept cu privire la una şi aceeaşi lege, dar cu conţinut normativ diferit, după propria sa apreciere, ajungându-se la nesocotirea textului constituţional. Aşadar, pronunţarea Parlamentului asupra legii, în limitele cererii de reexaminare, decurge din art. 1 alin. (4) şi (5), art. 61 alin. (1) şi art. 80 alin. (2) din Constituţie, ceea ce înseamnă că art. 77 alin. (2) şi (3) din Constituţie trebuie coroborat cu textele constituţionale anterior referite (Decizia nr. 63 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 6 martie 2018, paragraful 48). 55. De asemenea, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale (a se vedea Decizia nr. 991 din 1 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 682 din 6 octombrie 2008, Decizia nr. 1.596 din 14 decembrie 2011, Decizia nr. 1.597 din 14 decembrie 2011, Decizia nr. 1.598 din 14 decembrie 2011, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 924 din 27 decembrie 2011, Decizia nr. 81 din 27 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 14 martie 2013, Decizia nr. 30 din 27 ianuarie 2016, paragraful 23), „cererea de reexaminare nu poate afecta statutul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării. Cererea formulată de Preşedintele României în temeiul art. 77 alin. (2) din Constituţie are ca efect reluarea procesului legislativ, cadru în care Parlamentul poate modifica sau completa legea în sensul cerut de Preşedinte, poate menţine legea în forma adoptată iniţial sau, dimpotrivă, ţinând seama şi de punctul de vedere al Preşedintelui, o poate respinge. În acest sens [...] s-a reţinut că «Parlamentul fiind unica autoritate legiuitoare a ţării, conform prevederilor art. 61 alin. (1) din Constituţie, în raport cu solicitările cuprinse în cererea de reexaminare a Preşedintelui României, poate adopta orice fel de soluţie pe care o va considera necesară. Astfel, poate admite în întregime sau parţial solicitarea, poate să o respingă ori poate să modifice în totalitate sau parţial anumite texte care au legătură cu cererea de reexaminare»“. În jurisprudenţa sa, Curtea a mai statuat că cererea de reexaminare formulată conform art. 77 alin. (2) din Constituţie are drept efect redeschiderea procedurii legislative, însă numai în limitele cererii de reexaminare (a se vedea Decizia nr. 63 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul oficial al României, Partea I, nr. 201 din 6 martie 2018, paragraful 47). Parlamentul trebuie să reexamineze toate textele de lege la care face referire cererea Preşedintelui României, precum şi pe cele care au legătură cu acestea, asigurându-se succesiunea logică a ideilor şi coerenţa reglementării. În acest context se impune a fi modificate chiar şi unele dispoziţii ale legii care nu au fost în mod expres cuprinse în cererea de reexaminare, dar care sunt în mod indisolubil legate de acestea (Decizia nr. 63 din 13 februarie 2018, paragraful 46). „În cadrul acestei proceduri, în situaţia în care se dă o altă redactare unor texte sau se completează legea cu noi reglementări, urmează să se asigure corelările necesare dintre textele care au făcut obiectul cererii Preşedintelui României şi celelalte dispoziţii ale legii. Pentru aceleaşi raţiuni, dacă cererea de reexaminare vizează doar aspecte punctuale sau dispoziţii concrete din lege, iar, în economia actului normativ, acestea se dovedesc a fi esenţiale, întrucât constituie fundamentul reglementării, lipsa lor afectând însăşi filosofia actului normativ, apare cu evidenţă faptul că înlăturarea, eliminarea lor va prejudicia întregul act şi va conduce la respingerea legii în ansamblul său [Decizia nr. 30 din 27 ianuarie 2016, paragrafele 12 şi 13, şi Decizia nr. 31 din 27 ianuarie 2016, paragrafele 11 şi 12, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 din 16 februarie 2016].“ Curtea a apreciat anterior că, „indiferent că o cerere de reexaminare a fost admisă, admisă în parte sau respinsă, pot forma obiectul controlului a priori de constituţionalitate numai dispoziţiile legale supuse unor intervenţii legislative în procedura de reexaminare, precum şi procedura de adoptare a legii în urma cererii de reexaminare, cu titlu exemplificativ reţinându-se cvorumul de şedinţă, majoritatea de vot sau ordinea de sesizare a Camerelor Parlamentului. În măsura în care titularii dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale prevăzuţi la art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie formulează o obiecţie de neconstituţionalitate fără a contesta diferenţa specifică dintre varianta redacţională a legii reexaminate şi cea iniţială a legii, Curtea urmează să constate inadmisibilitatea acesteia“. 56. Raportat la cauza de faţă, Curtea constată că, prin cererea de reexaminare formulată, Preşedintele României a cerut Parlamentului să reanalizeze legea din perspectiva impactului bugetar, să solicite Guvernului o informare şi o fişă financiară actualizată cu privire la impactul bugetar al legii. Totodată, Preşedintele României a solicitat reanalizarea conţinutului legii din perspectiva corelării modificărilor propuse cu Codul civil şi cu atribuţiile Curţii de Conturi, dar şi sub aspectul sferei destinatarilor în sensul includerii personalului din administraţia publică locală printre beneficiarii legii astfel încât să se dea efect principiului egalităţii în drepturi. 57. Analizând forma legii trimisă spre promulgare la data de 16 octombrie 2020 şi cea trimisă spre promulgare la data de 23 iunie 2022, Curtea constată că, prin prevederea expresă în cadrul obiectului exonerării de la plată şi „a sumelor reprezentând alte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar“, legiuitorul a operat o modificare a dispoziţiilor legii care nu a fost în mod expres invocată în cererea de reexaminare, dar care este în mod indisolubil legată de normele solicitate a fi reexaminate. Astfel, pe lângă trimiterea la prevederile art. 76 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, care reglementează veniturile din salarii şi cele asimilate acestora, legiuitorul prevede că sunt exonerate de la plată şi sumele reprezentând elemente ale sistemului de salarizare care fac parte din salariul brut lunar. Curtea observă că, potrivit dispoziţiilor art. 7 lit. e) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 28 iunie 2017, „salariul lunar cuprinde salariul de bază ori, după caz, indemnizaţia lunară sau indemnizaţia de încadrare, compensaţiile, indemnizaţiile, sporurile, adaosurile, primele, premiile, precum şi celelalte elemente ale sistemului de salarizare corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar“. Având în vedere aceste dispoziţii legale, Curtea constată că, in concreto, norma în forma modificată după reexaminare nu aduce niciun element de noutate sub aspectul obiectului exonerării de la plată, care rămâne circumscris veniturilor din salarii (inclusiv salariul lunar, în definiţia consacrată de art. 7 lit. e) din Legea-cadru nr. 153/2017) şi celor asimilate acestora. 58. Curtea reţine, aşadar, că sintagma „sume reprezentând alte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar“ nu vizează o categorie nouă de venituri introdusă în sfera de incidenţă a legii, prin urmare nu poate fi considerată o soluţie legislativă distinctă, care nu are legătură cu solicitările formulate în cererea de reexaminare. Aceasta constituie o explicitare a soluţiei legislative existente în actuala reglementare şi, în mod similar, a soluţiei adoptate iniţial în legea transmisă la promulgare şi este menită să asigure corelarea obiectului exonerării cu sfera beneficiarilor exonerării, care a fost extinsă ca urmare a admiterii cererii de reexaminare a Preşedintelui României. Aşa fiind, deşi dispoziţiile art. I pct. 2, referitor la modificarea art. 2 alin. (1) din Legea nr. 78/2018, nu au fost în mod expres cuprinse în cererea de reexaminare, completarea conţinutului normativ al acestora s-a impus, întrucât ele sunt în mod indisolubil legate de dispoziţiile art. I pct. 1, referitor la modificarea art. 1 din Legea nr. 78/2018, care, în urma cererii de reexaminare, au fost completate în sensul că legea se aplică şi personalului prevăzut la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006. 59. Având în vedere aceste considerente, Curtea apreciază că dispoziţiile art. I pct. 2 din legea supusă controlului au fost adoptate cu respectarea art. 77 alin. (2) din Constituţie, astfel cum acesta a fost interpretat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, şi implicit a art. 147 alin. (4) din Constituţie referitor la efectele obligatorii ale deciziilor instanţei constituţionale. 60. A treia critică de neconstituţionalitate vizează dispoziţiile art. I din legea supusă controlului prin raportare la art. 76 alin. (1), coroborat cu art. 73 alin. (3) lit. h) şi lit. l), şi la art. 1 alin. (5) şi art. 140 din Constituţie, Preşedintele României susţinând, pe de o parte, că obiectul de reglementare al legii lipseşte de efecte juridice actele emise de către Curtea de Conturi, în realizarea atribuţiilor constituţionale de control al utilizării fondurilor publice, şi, pe de altă parte, că în reconfigurarea efectelor juridice ale rapoartelor/constatărilor Curţii de Conturi, Parlamentul ar fi trebuit să adopte o lege organică. 61. În jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-a precizat că, prin rolul său, Curtea de Conturi face parte din instituţiile fundamentale ale statului, activitatea sa fiind indispensabilă asigurării suportului financiar al funcţionării tuturor organelor statului. Natura Curţii de Conturi de instituţie fundamentală a statului este deopotrivă subliniată de statutul constituţional al acesteia, ca şi de faptul că organizarea şi funcţionarea sa, adică regimul său juridic, se reglementează, potrivit art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţie, prin lege organică. În privinţa actelor emise de autorităţile înfiinţate prin lege organică şi efectele acestora, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 52 din 1 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 206 din 7 martie 2018, paragraful 36, că atunci când Constituţia „dispune că înfiinţarea unei autorităţi administrative autonome se realizează prin lege organică nu se limitează numai la dispoziţia de înfiinţare, ci are în vedere şi aspectele esenţiale care sunt în legătură intrinsecă cu dispoziţia normativă de înfiinţare (atribuţiile şi actele acestora). Actele care emană de la aceste autorităţi administrative autonome, astfel cum s-a arătat anterior, sunt acte administrative, fiind în legătură directă cu natura acestor autorităţi. Prin urmare, actele emise de acestea nu vizează modul de organizare şi funcţionare a acestor autorităţi, ci ele derivă din însăşi natura juridică a acestora, astfel încât reglementările privind actele acestor autorităţi trebuie adoptate printr-un act normativ din aceeaşi categorie. De aceea, nu poate fi realizată o diferenţiere între înfiinţarea autorităţii administrative autonome şi actul pe care aceasta o emite. În caz contrar, s-ar ajunge la situaţia paradoxală ca autoritatea administrativă să fie înfiinţată prin lege organică, iar actul său, emis în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice [a se vedea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004], să fie reglementat printr-o lege ordinară. Or, astfel cum s-a arătat, prin chiar înfiinţarea unei autorităţi administrative autonome, legiuitorul trebuie să determine, în mod logic, categoria de acte pe care le generează şi efectele acestora. O asemenea autoritate nu fiinţează numai prin simplul fapt al existenţei sale, ci prin atribuţiile şi actele pe care le emite, acestea din urmă fiind cele care produc consecinţe juridice. Aşadar, atunci când legiuitorul constituant s-a referit la înfiinţarea unei autorităţi administrative prin lege organică a avut în vedere atât dispoziţia de înfiinţare propriu-zisă, cât şi cele ce sunt asociate în mod intrinsec acesteia, respectiv cele prin care se stabilesc atribuţiile, categoriile de acte administrative emise şi efectele acestora“. 62. Analizând dispoziţiile criticate, Curtea reţine că exonerarea personalului de la plata sumelor prevăzute de lege se aplică pentru toate sumele plătite, în considerarea actelor care au generat plăţile considerate prejudicii, emise sau încheiate anterior intrării în vigoare a prezentei legi, de către Curtea de Conturi sau de alte structuri/instituţii cu atribuţii de control. Obiectul exonerării de la restituirea către autorităţile şi instituţiile administraţiei publice ale căror bugete sunt prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale îl constituie, aşadar, sumele plătite către angajaţi, în mod nedatorat, considerate astfel prejudicii de către Curtea de Conturi sau de alte structuri/instituţii cu atribuţii de control. Constatarea unor atari prejudicii se realizează prin actele emise de organele de control. 63. Astfel, potrivit art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 3 aprilie 2014, „în situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entităţii publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate“. Actul prin care se constată abaterile generatoare de prejudicii este raportul de audit, iar în temeiul art. 35 din Legea nr. 94/1992 „entitatea auditată poate face obiecţii scrise la constatările din rapoartele întocmite de auditorii publici externi, în termen de 15 zile de la data primirii acestora. Obiecţiile formulate se depun la sediul instituţiei din care face parte auditorul public extern şi vor fi avute în vedere la valorificarea constatărilor“. Potrivit art. 64 alin. (1) din aceeaşi lege, „nerecuperarea prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii şi a neurmăririi de conducerea entităţii a măsurilor transmise de Curtea de Conturi, constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la un an sau cu amendă“. Analizând cadrul normativ expus, rezultă că prin raportul de audit întocmit de auditorii publici externi se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate care sunt de natură a genera prejudicii în bugetul entităţilor auditate. Prin raportul de audit nu se stabileşte întinderea prejudiciului şi nici nu se dispun măsurile necesare pentru recuperarea acestuia, aceste obligaţii revenind conducerii entităţii auditate, după comunicarea raportului de audit. Legea prevede expres aceste obligaţii sub sancţiunea aplicării răspunderii penale în cazul nerecuperării prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii şi a neurmăririi de către conducerea entităţii a măsurilor transmise de Curtea de Conturi. Cu alte cuvinte, actul emis de autoritatea de control are efect obligatoriu sub aspectul măsurilor cuprinse, nedispunerea şi neurmărirea acestor măsuri, cu consecinţa nerecuperării prejudiciului, fiind pedepsită de lege cu cea mai gravă formă de răspundere juridică. O astfel de soluţie legislativă îşi are justificarea în rolul exercitat de Curtea de Conturi, respectiv „controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public“, această funcţie realizându-se „prin proceduri de audit public extern prevăzute în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit internaţionale general acceptate“, activitatea acestei autorităţi desfăşurându-se „în mod autonom, în conformitate cu dispoziţiile prevăzute în Constituţie şi în prezenta lege“ [art. 1 alin. (1)-(3) din Legea nr. 94/1992]. 64. Având în vedere scopul adoptării legii supuse controlului de constituţionalitate, respectiv exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială, considerate a fi încasate nelegal în urma constatării unor prejudicii de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituţii cu atribuţii de control, Curtea reţine că intenţia legiuitorului a fost aceea de a adopta un act de clemenţă financiară în favoarea unor categorii de angajaţi. Iertarea de la plată vizează anumite sume, datorate autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice ca urmare a constatării unor abateri în activitatea acestora care au generat prejudicii, şi se aplică doar cu privire la prejudiciile constatate până la o anumită dată. Curtea constată aşadar că, deşi actul de clemenţă presupune renunţarea la valorificarea actelor instituţiilor de control emise într-o anumită perioadă, prin care s-au constatat prejudiciile în bugetele ordonatorilor principali de credite, angajatori ai personalului exonerat, o atare reglementare nu poate fi calificată ca lipsind de efecte juridice actele emise de către Curtea de Conturi, în realizarea atribuţiilor constituţionale de control al utilizării fondurilor publice. Renunţarea temporară de către stat la recuperarea anumitor sume încasate nelegal de personalul plătit din fonduri publice nu produce efecte asupra regimului juridic aplicabil actelor emise de Curtea de Conturi, rapoartele de audit întocmite de auditorii publici externi prin care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate de natură a genera prejudicii în bugetul entităţilor auditate fiind guvernate în continuare de reglementarea prevăzută de Legea nr. 94/1992. Actul de clemenţă financiară nu are impact nici asupra obligaţiilor care incumbă conducerii entităţilor auditate, după comunicarea raportului de audit. Acestea, potrivit legii, după ce au luat/iau act de măsurile transmise de Curtea de Conturi prin rapoartele audit, au stabilit/stabilesc atât persoana în favoarea căreia s-a efectuat o plată nedatorată, cât şi întinderea prejudiciului. Dacă aceste constatări se încadrează în mod cumulat în ipotezele prevăzute de actul normativ prin care se prevede exonerarea, conducerea entităţii auditate va dispune, în temeiul acestui act normativ, stingerea creanţei prin iertarea de la plată a debitorului. 65. Prin urmare, Curtea reţine că prin soluţia legislativă de iertare de la plata unor sume datorate autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice ale căror bugete sunt prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale nu se instituie o reglementare care să modifice regimul juridic al actelor emise de Curtea de Conturi şi nicio derogare de la efectele actelor acesteia, motiv pentru care dispoziţiile art. 140 din Constituţie nu au incidenţă în cauză. Curtea reţine că exonerarea de la plata unor sume datorate autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice, chiar dacă vizează modul de administrare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, constituie o modalitate de stingere a creanţelor statului, pe care Parlamentul are libertatea de a o dispune în considerarea unor raţiuni obiective şi rezonabile. Or, aşa cum s-a arătat în prealabil redând paragrafe din expunerea de motive la lege, scopul reglementării a fost acela de a asigura o aplicare unitară şi uniformă a prevederilor legale privind exonerarea personalului din cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice şi eliminarea tratamentului discriminatoriu generat de cadrul normativ în vigoare. 66. De altfel, Curtea s-a mai pronunţat asupra unor critici de neconstituţionalitate având ca obiect prevederile unei legi de anulare a unor obligaţii fiscale (a se vedea Decizia nr. 367 din 28 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 630 din 29 iulie 2019, paragraful 24) când a precizat că legiuitorul este singurul în măsură „să stabilească atât posibilitatea de exonerare de la plată a unor obligaţii fiscale de către anumite categorii de contribuabili, cât şi condiţiile în care se realizează această măsură fiscală. În acest sens, aşa cum a reţinut prin Decizia nr. 760 din 5 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 23 februarie 2016, nicio normă constituţională nu interzice acordarea de facilităţi fiscale unor categorii de contribuabili, în scopul bunei înfăptuiri a politicii economice, fiscale şi sociale a statului. Tot astfel, Curtea a reţinut că nicio normă constituţională nu interzice stabilirea condiţiilor de acordare sau de retragere a facilităţilor fiscale prevăzute în beneficiul unor contribuabili în funcţie de necesităţile perioadei de referinţă.“ În concret, fără a reglementa în vreun fel cu privire la efectele actelor Curţii de Conturi, acestea rămânând valabile, Parlamentul exonerează de la plată subiecţii vizaţi în acord cu politica fiscală şi socială a statului prin renunţarea la recuperarea prejudiciului creat prin punerea în plată a unor drepturi salariale nelegal stabilite. 67. Având în vedere aceste argumente, Curtea nu poate reţine critica raportată la dispoziţiile art. 1 alin. (5) şi ale art. 140 din Constituţie, potrivit căreia prevederile art. I pct. 2 şi 3 din legea supusă controlului de constituţionalitate nesocotesc efectele actelor juridice adoptate de o autoritate constituţională, şi nici critica raportată la dispoziţiile art. 1 alin. (4) şi ale art. 126 din Constituţie, în cazul în care aceste acte juridice au fost confirmate prin hotărâri judecătoreşti rămase definitive. Curtea reţine că actul de clemenţă al statului vizează creanţe determinate în mod obiectiv şi rezonabil, categoriile de personal plătit din fonduri publice beneficiind de exonerare în mod nediscriminatoriu, indiferent de natura actului prin care se constată creanţa statului, un act administrativ sau o hotărâre judecătorească. Cum s-a precizat mai sus, efectele actelor juridice adoptate de Curtea de Conturi nu sunt anulate sau nesocotite, statul exercitându-şi dreptul de a dispune, în funcţie de politica sa fiscală şi socială, exonerarea de la plată a unor subiecţi. În plus, aceste dispoziţii ale legii nu încalcă sau nu lipsesc de efecte hotărârile instanţelor judecătoreşti prin care au fost confirmate actele emise de către Curtea de Conturi, întrucât prin adoptarea lor statul doar renunţă la recuperarea unor sume de bani cuvenite bugetului de stat, motiv pentru care Curtea apreciază ca neîntemeiate criticile de constituţionalitate susmenţionate. 68. De asemenea, întrucât legea criticată nu operează nicio modificare a regimului juridic al actelor Curţii de Conturi prevăzut de Legea nr. 94/1992, instanţa constituţională urmează să constate netemeinicia criticilor raportate la art. 76 alin. (1) coroborat cu art. 73 alin. (3) lit. h) şi l) din Constituţie, actul normativ având caracter de lege ordinară, asemenea actului de bază pe care îl modifică. Pentru acelaşi motiv, invocarea Deciziei nr. 52 din 1 februarie 2018 nu are relevanţă în cauză. 69. În ceea ce priveşte criticile raportate la întinderea efectelor legii supuse controlului, respectiv faptul că „aceasta nu vizează doar plăţi realizate în baza unor acte emise sau încheiate anterior intrării în vigoare a legii (facta praeterita), ci şi sume plătite ulterior intrării în vigoare a legii, dar în baza unor acte emise sau încheiate anterior intrării în vigoare a legii, acte care produc efecte juridice şi după intrarea în vigoare a legii şi stau la baza plăţilor realizate (facta pendentia), dar până la reţinerea de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituţii cu atribuţii de control, ca fiind prejudicii“ sau faptul că „ulterior intrării în vigoare a legii criticate, nerecuperarea prejudiciilor de către conducerile entităţilor vizate prin măsurile transmise de Curtea de Conturi între data de 31 martie 2018 şi data intrării în vigoare a soluţiilor legislative propuse va avea implicaţii asupra dosarelor penale al căror obiect îl constituie săvârşirea infracţiunii prevăzute la art. 64 din Legea nr. 94/1992, deoarece exonerarea de la obligaţia de plată a prejudiciului conduce, implicit, şi la ştergerea obligaţiei de recuperare şi, pe cale de consecinţă, la neîntrunirea elementelor constitutive ale acestei infracţiuni“, inclusiv în cauzele în care au fost pronunţate hotărâri judecătoreşti definitive, Curtea constată că toate aceste aspecte nu vizează probleme de constituţionalitate a legii criticate, ci modul de aplicare în timp a normelor civile şi penale, cu privire la care competenţa exclusivă de a decide o au autorităţile administrative prevăzute de lege, organele de urmărire penală, respectiv instanţele judecătoreşti. În plus, nu se poate considera că exonerarea de la plată a unor categorii de personal bugetar, în acord cu politica fiscală şi socială a statului, având ca efect atât renunţarea la recuperarea prejudiciului creat prin punerea în plată a unor drepturi salariale nelegal stabilite, cât şi înlăturarea obligaţiei angajatorului public de a recupera prejudiciile constatate de Curtea de Conturi, pentru o anumită perioadă de timp, ar avea efecte asupra existenţei infracţiunii prevăzute de art. 64 din Legea nr. 94/1992 în sensul reconfigurării conţinutului normativ al infracţiunii, efecte supuse reglementării prin lege organică. 70. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială este constituţională în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 12 octombrie 2022. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE MARIAN ENACHE Magistrat-asistent-şef, Mihaela Senia Costinescu ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
