Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Mona-Maria │- preşedinte │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Ioniţa Cochinţu │- │
│ │magistrat-asistent│
├───────────────────┴──────────────────┤
│Cu participarea reprezentantului │
│Ministerului Public, procuror Loredana│
│Veisa. │
└──────────────────────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 29 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, excepţie ridicată de Societatea Mhs Truck&Bus - S.R.L. din Bucureşti - lider asociere Societatea Mhs Truck & Bus - S.R.L. din Bucureşti, Societatea Terra Palfinger - S.R.L. din Tunari, judeţul Ilfov, şi Societatea Deltamed - S.R.L. din Gilău, judeţul Cluj, în Dosarul nr. 6.565/2/2016 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 108D/2017. 2. La apelul nominal se constată lipsa părţilor. Procedura de citare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care arată că, în principal, excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă, deoarece este pusă în discuţie o problemă de interpretare şi aplicare a legii, aspect ce ţine de competenţa instanţelor de judecată, învestite cu soluţionarea plângerii. În subsidiar, aceasta este neîntemeiată, întrucât soluţia legislativă este justificată în raport cu cerinţele învestirii instanţei de judecată, şi anume examinarea legalităţii şi temeiniciei deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor în contextul criticilor formulate de părţile cauzei. În acest context, menţionează jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la art. 21 din Constituţie, în sensul că accesul liber la justiţie nu înseamnă accesul la toate căile de atac, legiuitorul fiind liber să instituie, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, cu condiţia asigurării posibilităţii neîngrădite a tuturor celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri în formele şi modalităţile prevăzute de lege şi a asigurării caracterului efectiv al acestui drept. Or, Legea nr. 101/2016 cuprinde aceste garanţii pentru persoanele care se consideră vătămate în procedura de achiziţii publice şi de concesiune, de a obţine repararea prejudiciului. Astfel, prevederile art. 4 alin. (2) oferă posibilitatea acestora de a se adresa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor sau instanţei de judecată, totodată, art. 17 alin. (3) consacră posibilitatea operatorului economic de a formula cerere de intervenţie voluntară în litigiu, până la soluţionarea contestaţiei de către Consiliu. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele: 4. Prin Decizia civilă nr. 5.376 din 10 noiembrie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 6.565/2/2016, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 29 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, excepţie ridicată de Societatea Mhs Truck&Bus - S.R.L. din Bucureşti - lider asociere Societatea Mhs Truck & Bus - S.R.L. din Bucureşti, Societatea Terra Palfinger - S.R.L. din Tunari, judeţul Ilfov, şi Deltamed - S.R.L. din Gilău, judeţul Cluj, într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei plângeri formulate împotriva unei decizii a Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 101/2016. 5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine, în esenţă, că prevederile criticate sunt contrare art. 21 din Constituţie, în măsura în care se interpretează că utilizarea căilor de atac împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor aparţine numai operatorului economic care a formulat o cerere de intervenţie într-un dosar aflat pe rolul Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, iar nu şi celui care nu a formulat o asemenea cerere de intervenţie, chiar dacă acesta este ofertantul declarat câştigător de către autoritatea contractantă. În acest context, se precizează că şi în eventualitatea în care s-ar fi formulat o asemenea cerere de intervenţie, din moment ce autoritatea contractantă nu a iniţiat o plângere, astfel cum s-a întâmplat în cauza de faţă, oricum aceasta (autoarea excepţiei de neconstituţionalitate) ar fi fost lipsită de posibilitatea de a utiliza calea de atac împotriva deciziei Consiliului, în condiţiile în care, potrivit Codului de procedură civilă, accesoriu urmează principalul. În ceea ce priveşte jurisdicţiile administrative, se arată că în jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-a statuat că asemenea proceduri sunt constituţionale, însă nu pot avea drept scop limitarea accesului liber la justiţie. Faţă de prevederile art. 126 din Constituţie, existenţa unor organe administrativ-jurisdicţionale nu poate să ducă la înlăturarea intervenţiei instanţelor judecătoreşti, consecinţă ce rezultă şi din exigenţele principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat. 6. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal opinează în sensul că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Faptul că nu se poate exercita o cale de atac împotriva unei decizii a Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, ca urmare a dispoziţiilor legale care prevăd interdicţia schimbării cadrului procesual stabilit în faţa Consiliului, nu are semnificaţia îngrădirii accesului liber şi efectiv la o instanţă judecătorească. Soluţia derivă din rolul instanţei învestite cu soluţionarea plângerii, şi anume acela de a examina regularitatea deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor cu privire la părţile, pretenţiile şi apărările ce au fost deduse în faţa sa. În acest context, se au în vedere dispoziţiile art. 17 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, potrivit cărora, până la soluţionarea contestaţiei de către Consiliu, operatorii economici interesaţi să participe la procedura de atribuire, respectiv, după caz, operatorii economici participanţi la procedura de atribuire pot formula, cu înştiinţarea părţilor cauzei, cerere de intervenţie voluntară în litigiu, potrivit prevederilor Codului de procedură civilă, în termen de 10 zile de la data publicării în Sistemul electronic de achiziţii publice a faptului că s-a formulat contestaţie. În cazul prevăzut la art. 6 alin. (7), termenul de 10 zile se calculează de la data comunicării faptului că s-a formulat contestaţie. Rezultă, aşadar, că operatorul economic are posibilitatea (în speţă, autoarea excepţiei de neconstituţionalitate) de a se adresa justiţiei pe calea unei acţiuni proprii - calea de atac a plângerii - pentru apărarea drepturilor sale, în cazul în care formulează cerere de intervenţie voluntară în litigiu, potrivit legii, şi, prin urmare, nu se poate reţine încălcarea principiului accesului liber la justiţie. De altfel, acest principiu este compatibil cu reglementarea unor proceduri speciale, pentru situaţii deosebite, cu condiţia asigurării posibilităţii neîngrădite a tuturor celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi modalităţile prevăzute de lege, precum şi a asigurării caracterului efectiv al acestui drept. Or, potrivit art. 29 din Legea nr. 101/2016, deciziile Consiliului privind soluţionarea contestaţiei pot fi atacate de către oricare dintre părţile cauzei, cu plângere la instanţa de judecată competentă, atât pentru motive de nelegalitate, cât şi de netemeinicie, în condiţiile legii. 7. Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 8. Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Se arată că textul de lege criticat, asemănător prin efecte caracterului devolutiv al recursului, este urmarea dispoziţiilor facultative ale căii de atac folosite de partea nemulţumită de soluţia autorităţii contractante în procedura de achiziţie publică. Interdicţia ca în această fază/etapă să se schimbe calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată, precum şi să se facă cereri noi, nu îngrădeşte posibilitatea părţilor în proces de a formula noi pretenţii pe calea unei acţiuni separate, iar în acest nou cadru de a beneficia de toate garanţiile ce caracterizează dreptul la apărare, respectiv dreptul la un proces echitabil. Limitarea posibilităţilor de administrare a probelor noi în faza procesuală reglementată prin art. 29 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, după ce s-a judecat fondul cauzei cu posibilităţi largi de administrare a tuturor probelor pertinente, este raţională şi necesară în organizarea sistemului căilor de atac atât pentru asigurarea cerinţelor de celeritate, prevăzute de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, sub forma de termen rezonabil, cât şi pentru stimularea părţilor din proces pentru a fi diligente în formularea cererilor de probe şi în administrarea acestora în faza judecăţii în fond şi în cea a recursului, în scopul soluţionării litigiului aflat în aceste faze. Neexistând stabilită o interdicţie în privinţa sesizării directe a instanţelor de judecată, persoanele pot recurge la această sesizare. În sprijinul acestei concluzii vin şi trebuie reţinute prevederile art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit cărora „instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ“. De altfel, dispoziţiile Legii nr. 101/2016 nu fixează imperativ urmarea căii de atac administrativ-jurisdicţionale, ci o prevăd ca posibilitate de care poate beneficia persoana care se consideră vătămată. Împrejurarea că, în această materie, legea a prevăzut două căi alternative prin care persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al autorităţii contractante, încheiat cu încălcarea dispoziţiilor legale în materia achiziţiilor publice poate contesta actul respectiv nu este de natură a contraveni principiului constituţional al accesului liber la justiţie. Existenţa acestei posibilităţi procesuale prevăzute de textul criticat nu împiedică respectiva persoană să apeleze la calea de atac judiciară, la instanţele de judecată, în măsura în care apreciază că aceasta îi serveşte mai bine interesele. Prin urmare, se precizează că procedură de soluţionare a prezentei cauze, precum şi întreaga procedură de judecată se întemeiază chiar pe dispoziţiile art. 126 din Constituţie, context în care se menţionează jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la legitimitatea constituţională a procedurilor administrativ-jurisdicţionale. 9. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 10. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze prezenta excepţie. 11. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, care au următorul cuprins: „(2) În calea de atac a plângerii nu se poate schimba cadrul procesual stabilit în faţa Consiliului. De asemenea, nu se pot schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul contestaţiei şi nici nu se pot formula pretenţii noi.“ 12. Dispoziţiile art. 29 din Legea nr. 101/2016 au fost modificate [în integralitate, în sensul că alin. (2) a fost eliminat, iar alin. (1) a primit un nou conţinut, fiind aduse modificări de ansamblu întregii legi] prin art. IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact în domeniul achiziţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.022 din 22 decembrie 2017, şi prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 4 iunie 2018. Însă, având în vedere prevederile art. VII din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017 şi ale art. VIII din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2018, potrivit cărora contestaţiile, procesele şi cererile aflate în curs de soluţionare în faţa Consiliului Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor sau, după caz, a instanţelor judecătoreşti la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă continuă să se judece în condiţiile şi cu procedura prevăzute de legea în vigoare la data la care au fost începute, precum şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmează a exercita controlul de constituţionalitate asupra prevederilor criticate în forma în care au produs efecte în cauză, respectiv în redactarea anterioară modificărilor aduse actului normativ din care fac parte prevederile criticate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017. În acest context este de menţionat faptul că textul criticat a fost modificat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017, iar în expunerea de motive aferentă Legii de aprobare a acestei ordonanţe de urgenţă se arată că „este necesară eliminarea alin. (2) de la art. 29 din Legea nr. 101/2016 deoarece restrânge un drept al altui operator economic care a fost declarat câştigător să fie parte în procesul de apel, în cazul în care decizia Consiliului Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor schimbă clasamentul. Prevedere neconstituţională care trebuie eliminată“. 13. În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 21 privind accesul liber la justiţie şi ale art. 126 referitor la instanţele de judecată, coroborate cu principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat prevăzut la art. 1 alin. (4) din Constituţie. 14. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că Legea nr. 101/2016 transpune Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac faţă de atribuirea contractelor de achiziţii publice de produse şi a contractelor publice de lucrări, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene, seria L, nr. 395 din 30 decembrie 1989, cu modificările şi completările ulterioare, şi Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziţii publice ale entităţilor care desfăşoară activităţi în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi telecomunicaţiilor, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene, seria L, nr. 76 din 23 martie 1992, cu modificările şi completările ulterioare. 15. Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) din Directiva 89/665/CEE, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a asigura că, în ceea ce priveşte procedurile de atribuire a contractelor care intră în domeniul de aplicare circumscris, deciziile luate de autorităţile contractante pot face obiectul unor căi de atac eficiente şi, în special, cât mai rapid posibil în conformitate cu condiţiile stabilite prin directivă, în special, art. 2 alin. (7) [„Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a asigura că deciziile adoptate de organismele responsabile cu procedurile privind căile de atac pot fi puse în aplicare în mod efectiv“], pe motiv că respectivele decizii au încălcat legislaţia europeană în domeniul achiziţiilor publice sau reglementările de drept intern pentru punerea în aplicare a acestei legislaţii. 16. Din economia acestei directive reiese că organismele responsabile cu procedurile privind căile de atac pot fi instanţele sau autorităţi (organisme) care nu sunt de natură judiciară. În situaţia în care, în astfel de cazuri, calea de atac este prevăzută în faţa unor autorităţi (organisme) care nu sunt de natură judiciară, trebuie prevăzute dispoziţii pentru a garanta procedurile prin care o măsură presupus ilegală luată de organismul competent privind căile de atac sau orice presupusă deficienţă în exercitarea competenţelor acordate acestuia poate face obiectul unei căi de atac în faţa instanţei sau al unei căi de atac în faţa unui alt organism care este o instanţă sau tribunal în înţelesul Tratatului privind Funcţionarea Uniunii Europene şi este independent atât faţă de autoritatea contractantă, cât şi faţă de organismul competent privind căile de atac. Prin urmare, potrivit Directivei, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că procedurile privind căile de atac sunt accesibile, în conformitate cu reglementări detaliate care pot fi stabilite de statele membre, oricărei persoane care este sau a fost interesată de obţinerea unui anumit contract public, de achiziţie de produse sau a unui contract public de lucrări şi care a fost sau riscă să fie lezată de o presupusă încălcare. 17. La nivel naţional, prin Legea nr. 101/2016 se reglementează remediile, căile de atac şi procedura de soluţionare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicţională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune, precum şi organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor. Prin urmare, în virtutea art. 2 din lege, orice persoană care se consideră vătămată întrun drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al unei autorităţi contractante sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri poate solicita anularea actului, obligarea autorităţii contractante la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale administrativ-jurisdicţională sau judiciară, potrivit prevederilor acestei legi; de asemenea, oricare dintre membrii unei asocieri a unor operatori economici, fără personalitate juridică, poate formula orice cale de atac reglementată de această lege. 18. În materia achiziţiilor publice, persoană care se consideră vătămată este orice operator economic care îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii: (i) are sau a avut un interes în legătură cu o procedură de atribuire şi (ii) a suferit, suferă sau riscă să sufere un prejudiciu ca o consecinţă a unui act al autorităţii contractante, de natură să producă efecte juridice, ori ca urmare a nesoluţionării în termenul legal a unei cereri privind o procedură de atribuire [art. 3 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 101/2016]. 19. Aşadar, legislaţia în materia achiziţiilor publice prevede pentru orice persoană care se consideră vătămată două căi alternative de a contesta actele autorităţii contractante: pe cale administrativ-jurisdicţională sau judiciară. 20. În ceea ce priveşte contestaţia formulată pe cale judiciară, potrivit art. 49 alin. (1)-(3) din Legea nr. 101/2016, pentru soluţionarea contestaţiei pe cale judiciară, persoana care se consideră vătămată de răspunsul primit la notificarea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut de lege [la art. 6 alin. (4)], precum şi orice persoană care se consideră vătămată de măsurile de remediere adoptate de autoritatea contractantă, în sensul legii [în sensul art. 6 alin. (11)], se poate adresa instanţei de judecată competente, potrivit prevederilor acestei legi. Competenţa de soluţionare a cauzelor aparţine tribunalului în a cărui arie de competenţă teritorială se află sediul autorităţii contractante, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin complete specializate în achiziţii publice. Contestaţia este soluţionată de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va depăşi 45 de zile de la data sesizării legale a instanţei, de către complete specializate în achiziţii publice. Hotărârea pronunţată de instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare. Recursul se judecă de secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, în complet specializat în achiziţii publice. În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs rejudecă, în toate cazurile, litigiul în fond. Hotărârea pronunţată de curtea de apel este definitivă [art. 51 alin. (3), (4) şi (6)]. De asemenea, potrivit art. 49 alin. (4), în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, instanţa, până la soluţionarea fondului cauzei, poate dispune la cererea părţii interesate, prin încheiere motivată, cu citarea părţilor, suspendarea procedurii de atribuire. În această situaţie, încheierea poate fi atacată cu recurs, în mod separat, în termen de 5 zile de la comunicare. 21. Aşadar, în ceea ce priveşte contestaţia formulată pe cale judiciară, legea prevede, pe de o parte, judecata în primă instanţă, competenţa de soluţionare a cauzelor aparţinând tribunalului în a cărui arie de competenţă teritorială se află sediul autorităţii contractante, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin complete specializate în achiziţii publice, şi, pe de altă parte, calea de atac a recursului, care se judecă de secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, în complet specializat în achiziţii publice. 22. Totodată, Legea nr. 101/2016, la art. 68, prevede că dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, şi cu cele ale Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare. 23. În ceea ce priveşte calea administrativ-jurisdicţională, din examinarea prevederilor Legii nr. 101/2016, se reţine că aceasta poate avea două faze. Pe de o parte, ca primă etapă se regăseşte formularea contestaţiei pe cale administrativ-jurisdicţională - prevăzută la capitolul III: Contestaţia formulată pe cale administrativ-jurisdicţională [care cuprinde reglementări cu privire la termenul de contestare şi efectele contestaţiei, elementele contestaţiei şi soluţionarea contestaţiei], care se judecă de către Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor. Pe de altă parte, există calea de atac împotriva deciziilor Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor - prevăzută la capitolul IV: Calea de atac împotriva deciziilor Consiliului Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor. 24. În virtutea art. 8 din Legea nr. 101/2016, persoana care se consideră vătămată de răspunsul primit la notificarea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 6 alin. (4), precum şi oricare persoană care se consideră vătămată de măsurile de remediere adoptate de autoritatea contractantă poate sesiza Consiliul Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor în vederea anulării actului autorităţii contractante, obligării acesteia la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, precum şi pentru recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, în termenele stabilite prin această lege. 25. În acest context, legiuitorul, prin art. 17 alin. (3) din aceeaşi lege, a prevăzut faptul că până la soluţionarea contestaţiei de către Consiliul Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor, operatorii economici interesaţi să participe la procedura de atribuire, respectiv, după caz, operatorii economici participanţi la procedura de atribuire pot formula, cu înştiinţarea părţilor cauzei, cerere de intervenţie voluntară în litigiu, potrivit prevederilor Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările ulterioare, în termen de 10 zile de la data publicării în Sistemul electronic de achiziţii publice a faptului că s-a formulat contestaţie, iar în situaţia prevăzută la art. 6 alin. (7), termenul de 10 zile se calculează de la data comunicării faptului că s-a formulat contestaţie. 26. Aceste aspecte sunt relevante, deoarece, în ceea ce priveşte regulile procedurale referitoare la calea de atac asupra deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în virtutea art. 29 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, deciziile Consiliului privind soluţionarea contestaţiei pot fi atacate de către oricare dintre părţile cauzei, cu plângere la instanţa de judecată competentă, atât pentru motive de nelegalitate, cât şi de netemeinicie, în termen de 10 zile de la comunicare, însă, potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, în această cale de atac a plângerii nu se poate schimba cadrul procesual stabilit în faţa Consiliului Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor, nu se pot schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul contestaţiei şi nici nu se pot formula pretenţii noi. Acest din urmă text formează obiectul controlului de constituţionalitate în prezenta cauză, motivat de faptul că prin acesta se circumscrie sfera părţilor, cauzei şi obiectului contestaţiei la cadrul procesual astfel cum a fost instituit în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, ceea ce ar fi contrar prevederilor constituţionale ce consacră accesul liber la justiţie şi celor privitoare la instanţele judecătoreşti în sensul că existenţa unor organe administrative de jurisdicţie nu poate înlătura rolul şi intervenţia instanţelor de judecată, susţinându-se totodată că şi în ipoteza în care s-ar fi formulat cerere de intervenţie voluntară în litigiu, în calea de atac a plângerii împotriva deciziei Consiliului Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor, formulată la instanţa de judecată, aceasta ar fi fost inadmisibilă în virtutea prevederilor Codului de procedură civilă în ceea ce priveşte acţiunea principală şi accesorie. 27. Din analiza întregului ansamblu legislativ în materie, Curtea observă că prin textele de lege criticate în prezenta cauză s-a prefigurat/preconstituit şi cadrul procesual de soluţionare a plângerii împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, respectiv calea de atac împotriva acesteia, ţinându-se seama de specificul domeniului şi de scopul pentru care a fost adoptat cadrul legislativ în materie. 28. Aşadar, în succesiunea etapelor procedurale cu privire la calea administrativ-jurisdicţională - cale de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică - legiuitorul a creat un cadru legislativ clar şi coerent, prin care a dat posibilitatea tuturor persoanelor care se consideră vătămate în sensul Legii nr. 101/2016, inclusiv operatorilor economici interesaţi să participe la procedura de atribuire, respectiv, după caz, operatorii economici participanţi la procedura de atribuire, să poată formula, cu înştiinţarea părţilor cauzei, cerere de intervenţie voluntară în litigiu, astfel cum aceasta este prevăzută de Codul de procedură civilă, care, la art. 55 referitor la enumerarea părţilor, prevede că sunt părţi reclamantul şi pârâtul, precum şi, în condiţiile legii, terţele persoane care intervin voluntar sau forţat în proces. 29. În legătură cu intervenţia voluntară, art. 61 din Codul de procedură civilă prevede că oricine are interes poate interveni într-un proces care se judecă între părţile originare, iar intervenţia este principală, când intervenientul pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecăţii sau un drept strâns legat de acesta şi intervenţia este accesorie, când sprijină numai apărarea uneia dintre părţi. Prin urmare, având în vedere şi prevederile art. 62 din acelaşi cod, în virtutea cărora cererea de intervenţie principală va fi făcută în forma prevăzută pentru cererea de chemare în judecată, persoana care a formulat cerere de intervenţie voluntară principală primeşte calitatea de parte în proces. De altfel, potrivit art. 68 din Legea nr. 101/2016, dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, ale Legii nr. 134/2010 şi cu cele ale Legii nr. 287/2009, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare. 30. Referitor la legitimitatea constituţională a procedurilor administrativ-jurisdicţionale, Curtea, în jurisprudenţa sa, a statuat, de principiu, că instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicţionale nu contravine dispoziţiilor constituţionale atât timp cât decizia organului administrativ de jurisdicţie poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti, iar existenţa unor organe administrative de jurisdicţie nu poate să ducă la înlăturarea intervenţiei instanţelor judecătoreşti în condiţiile legii, sens în care sunt, spre exemplu, Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, şi Decizia nr. 284 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 344 din 21 mai 2012, şi prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, paragraful 30. De asemenea, pe lângă această exigenţă, desprinsă din jurisprudenţă, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituţie, jurisdicţiile speciale administrative trebuie să fie facultative şi gratuite (a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, paragrafele 63-66). Sub aceste aspecte, din cele prezentate mai sus, Curtea observă că dispoziţiile criticate din Legea nr. 101/2016 îndeplinesc cerinţele referitoare la accesul liber la justiţie, formularea contestaţiei în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor fiind facultativă şi gratuită, iar decizia organului jurisdicţional administrativ putând fi supusă controlului instanţei de judecată, în condiţiile în care plângerea împotriva deciziei Consiliului Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor, formulată la instanţa de judecată, reprezintă o cale de atac în sensul avut în vedere de textul constituţional. În acest context Curtea reţine că, atât prin raportare la jurisprudenţa sa, spre exemplu, Decizia nr. 507 din 15 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 10 august 2012, cât şi la prevederile legale în materia achiziţiilor publice, plângerea împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor reprezintă o cale de atac, iar exercitarea acesteia îşi are temeiul în dispoziţiile Legii nr. 101/2016. 31. De altfel, prevederile art. 126 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora „competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“, precum şi ale art. 129, care prevăd că „împotriva hotărârilor judecătoreşti, părţile interesate şi Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condiţiile legii“, atribuie exclusiv legiuitorului prerogativa stabilirii competenţei şi procedurii de judecată, inclusiv a condiţiilor de exercitare a căilor de atac. Prin urmare, stabilirea procedurii de soluţionare a plângerii împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, inclusiv în ceea ce priveşte art. 29 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, reprezintă expresia aplicării dispoziţiilor constituţionale mai sus menţionate, întrucât legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, precum şi modalităţi particulare de exercitare a drepturilor procedurale, astfel încât instituirea acestor reguli speciale privind exercitarea căilor de atac, respectiv prestabilirea unui cadru procesual, nu contravine prevederilor constituţionale cuprinse în art. 21 privind accesul liber la justiţie şi art. 126, atât timp cât este creată posibilitatea oricărei persoane interesate să aibă acces la instanţă, iar prin art. 29 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 se prevede în mod expres faptul că deciziile Consiliului privind soluţionarea contestaţiei pot fi atacate de către oricare dintre părţile cauzei, cu plângere la instanţa de judecată competentă, atât pentru motive de nelegalitate, cât şi de netemeinicie, în condiţiile legii. 32. Totodată, cu privire la accesul liber la justiţie, Curtea, în jurisprudenţa sa, spre exemplu, Decizia nr. 691 din 31 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 672 din 21 septembrie 2011, a arătat că accesul liber la justiţie, ca de altfel orice drept fundamental, consacrat ca atare de Constituţie, are caracter legitim numai în măsura în care este exercitat cu bună-credinţă, în limite rezonabile, cu respectarea drepturilor şi intereselor în egală măsură ocrotite ale celorlalte subiecte de drept. Stabilirea de către legiuitor a unor limite nu aduce nicio îngrădire dreptului în sine, ci, dimpotrivă, creează premisele valorificării sale în concordanţă cu exigenţele generale proprii unui stat de drept. În acest context pot fi menţionate, spre exemplu, instituirea unei cauţiuni, unei taxe judiciare de timbru, unor reguli ce ţin de procedurile prealabile etc. şi, raportat la speţa de faţă, preconstituirea cadrului procesual încă din faza de soluţionare a contestaţiei - prima etapă - la Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor. 33. De altfel, măsurile instituite prin Legea nr. 101/2016 sunt justificate prin chiar scopul întregului ansamblul legislativ în materia achiziţiilor publice, respectiv asigurarea cadrului legal necesar pentru a realiza achiziţionarea de bunuri, servicii şi lucrări în condiţii de eficienţă economică şi socială [art. 2 alin. (1) din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice], precum şi asigurarea la nivel naţional a unor mecanisme şi proceduri efective, rapide şi eficiente de sesizare şi remediere a neregulilor, care să garanteze respectarea dispoziţiilor legale privind atribuirea contractelor [art. 1 alin. (3) din Legea nr. 101/2016], avându-se în vedere că finalitatea acestor proceduri de achiziţie este strâns legată şi de anualitatea şi execuţia bugetară, de alocarea unor fonduri atât din bugetul naţional, cât şi din fondurile Uniunii Europene, mai ales că eventualele încălcări ale termenelor stabilite prin contractele de finanţate produc consecinţe ce pot fi asimilate neregulilor şi pot fi sancţionate de autorităţile competente prin rezilierea contractelor de finanţare, aplicarea unor corecţii financiare sau chiar suspendarea sau respingerea parţială sau totală la plată a cererilor pentru asemene fonduri, fie că este vorba despre operaţiuni anuale sau despre operaţiuni multianuale. Prin urmare, trebuie avut în vedere şi interesul naţional, nu numai cel particular. 34. Totodată, Curtea remarcă faptul că legea creează şi o interconexiune a procedurilor referitoare la căile alternative de atac, pentru a nu exista o suprapunere sau sincope, astfel că, în virtutea art. 4 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, autoritatea contractantă care a luat la cunoştinţă despre depunerea de către persoane diferite a unor contestaţii împotriva aceluiaşi act al autorităţii contractante, atât în faţa Consiliului Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor, cât şi în faţa instanţei, are obligaţia să informeze Consiliul şi instanţa în acest sens, transmiţând, totodată, copii de pe contestaţiile formulate, iar în virtutea art. 16 alin. (2), în termen de o zi lucrătoare de la primirea contestaţiei, autoritatea contractantă are obligaţia să o publice în sistemul electronic de achiziţii publice (în cazul procedurilor a căror iniţiere nu se realizează prin publicare în sistemul electronic de achiziţii publice, se comunică, în termen de o zi lucrătoare de la adoptare, atât persoanei care a notificat autoritatea contractantă, cât şi celorlalţi operatori economici implicaţi în procedura de atribuire, comunicările ce se realizează prin orice mijloc de comunicare prevăzut de legislaţia privind achiziţiile publice, legislaţia privind achiziţiile sectoriale sau legislaţia privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii, după caz). 35. Toate aceste aspecte concură la realizarea cu transparenţă a procedurilor, desfăşurarea cu celeritate a proceselor în materia achiziţiilor publice, în scopul evitării tergiversării şi pentru realizarea scopului pentru care a fost adoptat cadrul legislativ respectiv, totodată, avându-se în vedere antrenarea şi responsabilizarea tuturor celor care au un interes în finalitatea procedurilor de achiziţie publică, cu precădere a participanţilor la procedură - autoritate contractantă, operatorii economici interesaţi să participe la procedura de atribuire, respectiv, după caz, operatorii economici participanţi la procedura de atribuire. 36. Totodată, Curtea reţine şi faptul că autoarea excepţiei de neconstituţionalitate avea posibilitatea să se adreseze instanţei de judecată pe calea unei acţiuni în calea de atac a plângerii împotriva deciziei Consiliului Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor, cu respectarea regulilor prevăzute de Legea nr. 101/2016, respectiv trebuia să formuleze o cerere de intervenţie voluntară în litigiu aflat pe rolul Consiliului pentru aşi conserva dreptul de a formula plângere în calitatea de parte, aspect dobândit prin formularea unei asemenea cereri (intervenient voluntar), cu atât mai mult cu cât era desemnat câştigător, etapă care nu este definitivă, nefiind în faza de atribuire, şi care nu este echivalentă cu atribuirea şi semnarea contractului. Or, astfel cum reiese din actele dosarului cauzei, nu a formulat o asemenea cerere, deşi era unul dintre subiecţii menţionaţi în mod expres de prevederile Legii nr. 101/2016, care aveau posibilitatea să participe şi să se introducă în cauza aflată pe rolul Consiliului Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor, respectiv operator economic participant la procedura de atribuire, cu atât mai mult cu cât era desemnat câştigător, etapă care nu este definitivă, nefiind în faza de atribuire, care este echivalentă cu semnarea contractului. 37. Or, având în vedere interpretarea istorico-teleologică, cu ajutorul căreia se poate stabili sensul unei dispoziţii legale, ţinându-se seama de finalitatea urmărită de legiuitor la adoptarea actului normativ din care face parte acea dispoziţie, într-un context istoric dat, din analiza cadrului legal în materie reiese cu evidenţă faptul că, prin configuraţia dată Legii nr. 101/2016, legiuitorul a dorit ca orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al unei autorităţi contractante sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri să poată solicita anularea actului, obligarea autorităţii contractante la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale administrativ-jurisdicţională sau judiciară, precum şi ca oricare dintre membrii unei asocieri a unor operatori economici, fără personalitate juridică, să poată formula orice cale de atac reglementată de această lege, iar oricare dintre părţile litigiului să poată contesta deciziile Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, cu condiţia să fie parte în configuraţia cadrului procesual al primei judecăţi prin contestare directă sau prin intervenţie accesorie în faţa Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, context în care, într-adevăr, legea statuează că dispoziţiile Legii nr. 101/2016 se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ, ale Codului civil şi ale Codului de procedură civilă, însă în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare. 38. Faţă de cele prezentate, excepţia de neconstituţionalitate urmează a fi respinsă, ca neîntemeiată, în raport cu prevederile art. 21 privind accesul liber la justiţie şi ale art. 126 referitor la instanţele de judecată, coroborate cu principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat prevăzut la art. 1 alin. (4) din Constituţie. 39. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea Mhs Truck&Bus - S.R.L. din Bucureşti - lider asociere Societatea Mhs Truck & Bus - S.R.L., Societatea Terra Palfinger - S.R.L. din Tunari, judeţul Ilfov, şi Societatea Deltamed - S.R.L. din Gilău, judeţul Cluj, în Dosarul nr. 6.565/2/2016 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în redactarea anterioară modificărilor aduse prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017, sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 11 iulie 2019. PREŞEDINTE prof. univ. dr. MONA-MARIA PIVNICERU Magistrat-asistent, Ioniţa Cochinţu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
