Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌─────────────────┬──────────────────────┐
│Marian Enache │- preşedinte │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Mihaela Ciochină │- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Cristian Deliorga│- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Dimitrie-Bogdan │- judecător │
│Licu │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Laura-Iuliana │- judecător │
│Scântei │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Claudia-Margareta│- │
│Krupenschi │magistrat-asistent-şef│
└─────────────────┴──────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii privind stabilirea unor măsuri în vederea finalizării procedurilor administrative de soluţionare a cererilor aflate pe rolul comisiilor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 privind acordarea de compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România şi Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, şi a Legii nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reţinute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord şi ţinutul Herţa, ca urmare a stării de război şi a aplicării Tratatului de Pace între România şi Puterile Aliate şi Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, şi pentru modificarea unor acte normative. 2. Obiecţia a fost formulată de Preşedintele României în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost transmisă cu Adresa nr. CP1/1.157 din 21 iulie 2022, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 5.894 din 21 iulie 2022 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.872A/2022. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia formulează două critici de neconstituţionalitate referitoare, în esenţă, la încălcarea principiului legalităţii şi al securităţii juridice, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, şi a principiului bicameralismului, reflectat în art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Legea fundamentală. 4. Se arată, în prealabil, că legea criticată a fost iniţiată cu scopul precis determinat şi limitat de a reglementa o serie de măsuri pentru accelerarea şi finalizarea procedurilor administrative de soluţionare a cererilor de acordare a compensaţiilor cetăţenilor români, formulate în temeiul Legii nr. 9/1998 şi al Legii nr. 290/2003. 5. Propunerea legislativă a fost adoptată tacit de Senat la data de 20 septembrie 2021, prin depăşirea termenului de adoptare prevăzut de art. 75 alin. (2) teza a treia din Constituţie. 6. Camera Deputaţilor a adoptat definitiv legea, însă, faţă de forma sa iniţială şi cea adoptată de Senat, aceasta cuprinde un număr de 36 de amendamente admise în urma raportului comun al Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci şi al Comisiei juridice. Printre aceste modificări se numără şi două intervenţii asupra a două acte normative străine de obiectul legii astfel adoptate, intervenţii ce se reflectă în art. 12, referitor la Legea nr. 24/2007 privind reglementarea şi administrarea spaţiilor verzi din intravilanul localităţilor, şi în art. 13, referitor la Legea nr. 256/2018 privind unele măsuri necesare pentru implementarea operaţiunilor petroliere de către titularii de acorduri petroliere referitoare la perimetre petroliere offshore şi onshore de adâncime. 7. Or, domeniul de reglementare al legii criticate îl reprezintă acordarea compensaţiilor cetăţenilor români şi acesta nu are nicio legătură cu obiectul de reglementare al Legii nr. 24/2007, care vizează administrarea spaţiilor verzi, sau al Legii nr. 256/2018, referitor la diferite operaţiuni petroliere, ceea ce contravine atât normelor de tehnică legislativă - art. 14 intitulat Unicitatea reglementării în materie din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cât şi jurisprudenţei în materie a Curţii Constituţionale, care a arătat că un act normativ poate cuprinde reglementări şi din alte materii conexe numai în măsura în care sunt indispensabile realizării scopului urmărit de acest act (Decizia nr. 214 din 9 aprilie 2019, paragraful 44). Curtea a arătat că, deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, legiuitorul a impus prin intermediul acestora o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, referitoare inclusiv la conţinutul şi forma juridică adecvate, criterii a căror respectare este necesară pentru sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei. Respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare. Nerespectarea normelor de tehnică legislativă determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii juridice (deciziile nr. 732 din 16 decembrie 2014 şi nr. 30 din 27 ianuarie 2016). 8. Având în vedere aceste argumente, autorul sesizării consideră că, prin modificările şi completările care nu se circumscriu reglementărilor avute în vedere de prima Cameră sesizată, identică cu forma iniţiatorului, modificări care au extins sfera de reglementare şi au denaturat scopul şi domeniul de aplicare ale legii, a fost încălcat art. 1 alin. (5) din Constituţie în dimensiunea sa referitoare la previzibilitatea legii şi la principiul securităţii juridice. 9. Aceleaşi modificări aduse legii de Camera decizională determină, pe de altă parte, şi nesocotirea principiului bicameralismului, întemeiat pe art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie şi dezvoltat printr-o solidă şi constantă jurisprudenţă a Curţii Constituţionale. Potrivit acesteia, trebuie avute în vedere o serie de elemente/criterii semnificative mai degrabă în dimensiunea lor calitativă, de substanţă, şi nu cantitativă, pentru a se putea determina cazurile în care se încalcă principiul bicameralismului: a) scopul iniţial al legii; b) existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între cele două forme adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; c) existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între cele două forme. Curtea a mai arătat că principiul bicameralismului nu interzice Camerei decizionale să aducă modificări şi completări propunerii legislative, însă aceasta nu poate modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator (deciziile nr. 710 din 6 mai 2009, nr. 413 din 14 aprilie 2010, nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, nr. 1 din 11 ianuarie 2012, nr. 624 din 26 octombrie 2016, nr. 62 din 13 februarie 2018 şi nr. 3 din 13 ianuarie 2021). 10. Cu privire la scopul iniţial al propunerii legislative, autorul sesizării susţine, în considerarea elementelor de identificare a principiului bicameralismului trasate în jurisprudenţa în materie a Curţii, că acesta era clar determinat şi limitat la deblocarea unor situaţii privind acordarea de despăgubiri sau compensaţii cetăţenilor români, ceea ce a justificat necesitatea intervenţiei asupra Legii nr. 9/1998 şi a Legii nr. 290/2003. 11. Cât priveşte existenţa unor deosebiri majore şi substanţiale de conţinut între cele două forme adoptate de fiecare Cameră parlamentară, aceasta este demonstrată, sub aspect cantitativ, de cele peste 30 de amendamente adoptate în Camera Deputaţilor, iar sub aspect calitativ se remarcă deosebirile substanţiale referitoare la reglementarea, prin art. 12 şi 13 din legea criticată, a unor măsuri cu un impact semnificativ în două noi domenii de legiferare. Astfel, prin modificarea art. 18 alin. (6) din Legea nr. 24/2007 este extinsă sfera de aplicare a normei care prevede, în mod excepţional, posibilitatea schimbării destinaţiei unor spaţii verzi pentru realizarea unor lucrări, iar prin modificările aduse Legii nr. 256/2018 sunt devansate unele termene din această lege referitoare la exploatările offshore pentru modificarea regimului de redevenţe şi a regimului fiscal specific aplicabil activităţilor de explorare, dezvoltare, exploatare şi abandonare. 12. Cât priveşte al treilea element, referitor la configuraţia semnificativ diferită între cele două forme adoptate, se arată că forma adoptată de Camera Deputaţilor conţine articole suplimentare faţă de forma iniţială, identică cu cea adoptată tacit de Senat, normele nou-introduse neavând nicio conexiune cu obiectul iniţial de reglementare, dar având un impact deosebit asupra celor două noi domenii. Or, Curtea a reţinut că prin modificări şi completări care nu se circumscriu reglementărilor avute în vedere de prima Cameră sesizată sau prin extinderea sferei de reglementare a legii şi modificarea scopului şi domeniului său de aplicare se conferă legii o nouă structură şi configuraţie, diferită de forma adoptată de prima Cameră sesizată - Senatul (Decizia nr. 100 din 17 februarie 2021, paragraful 32). 13. În concluzie, întrucât legea supusă controlului de constituţionalitate a fost adoptată cu încălcarea principiului bicameralismului, prevăzut de art. 61 alin. (2) din Legea fundamentală, se solicită Curţii Constituţionale admiterea sesizării şi constatarea neconstituţionalităţii legii, în ansamblul său. 14. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a transmite punctele lor de vedere. 15. Guvernul a transmis punctul său de vedere, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 6.307 din 19 august 2022, prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este întemeiată. 16. În acest sens arată că sunt întemeiate criticile privind încălcarea art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, invocate din perspectiva exigenţelor de calitate a legii. Astfel, legea adoptată de Camera Deputaţilor cuprinde două noi intervenţii faţă de forma adoptată de Senat, care se rezuma doar la adoptarea unor măsuri în vederea accelerării procesului de soluţionare a cererilor aflate pe rolul comisiilor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 şi a Legii nr. 290/2003. Aceste intervenţii vizează două acte normative cu domenii de reglementare total diferite de obiectul iniţial al propunerii legislative - Legea nr. 24/2007 privind reglementarea şi administrarea spaţiilor verzi din intravilanul localităţilor şi Legea nr. 256/2018 privind unele măsuri necesare pentru implementarea operaţiunilor petroliere de către titularii de acorduri petroliere referitoare la perimetre petroliere offshore şi onshore de adâncime -, ceea ce contravine normelor de tehnică legislativă cuprinse în art. 14 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, norme care, potrivit jurisprudenţei în materie a Curţii Constituţionale, se impun în mod obligatoriu din perspectiva principiului legalităţii şi al statului de drept, principii consfinţite de art. 1 alin. (5) şi, respectiv, art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală (deciziile nr. 104 din 6 martie 2018, nr. 901 din 17 iunie 2009, nr. 783 din 26 septembrie 2012 şi nr. 26 din 18 ianuarie 2012). 17. În plus, prin intervenţia Camerei Deputaţilor a rezultat reglementarea printr-un singur act normativ asupra a două materii care nu sunt conexe şi care vizează scopuri diferite de cel al proiectului de lege în forma sa iniţială, ceea ce încalcă principiul unicităţii reglementării în materie, prevăzut de art. 14 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, reprezentând, prin urmare, o nouă nesocotire a art. 1 alin. (5) din Constituţie. 18. În ceea ce priveşte principiul bicameralismului, prevăzut de art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie, se apreciază, în lumina jurisprudenţei în materie a Curţii Constituţionale şi pe baza unui examen comparativ între cele două forme adoptate de cele două Camere ale Parlamentului, că forma finală a legii, prin extinderea domeniilor de reglementare la cele specifice Legii nr. 24/2007 şi Legii nr. 256/2018, se îndepărtează în mod radical şi fără nicio justificare obiectivă de la scopul final şi filosofia iniţială ale legii, motiv pentru care Guvernul consideră că şi acest principiu a fost încălcat. 19. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au transmis punctele lor de vedere cu privire la sesizarea de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând sesizarea de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 20. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea privind stabilirea unor măsuri în vederea finalizării procedurilor administrative de soluţionare a cererilor aflate pe rolul comisiilor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 privind acordarea de compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România şi Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, şi a Legii nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reţinute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord şi ţinutul Herţa, ca urmare a stării de război şi a aplicării Tratatului de Pace între România şi Puterile Aliate şi Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, şi pentru modificarea unor acte normative. 21. Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei formulate sunt cele ale art. 1 alin. (5) referitoare la principiul securităţii juridice şi al legalităţii, în componenta referitoare la exigenţele de calitate a legii, ale art. 61 alin. (2) şi ale art. 75, cu referire la principiul bicameralismului. (1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate 22. În vederea soluţionării prezentei obiecţii de neconstituţionalitate, Curtea va proceda la verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. 23. Legea supusă controlului a fost adoptată în mod tacit de Senat, în calitate de Cameră de reflecţie, în data de 20 septembrie 2021 şi de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, în data de 29 iunie 2022, fiind trimisă la promulgare în data de 4 iulie 2022. 24. În data de 21 iulie 2022, Preşedintele României - subiect de drept expres menţionat de art. 146 lit. a) din Constituţie - a formulat prezenta sesizare de neconstituţionalitate, cu respectarea termenului de sesizare [respectiv în interiorul termenului de 20 de zile prevăzut de art. 77 alin. (1) din Legea fundamentală pentru promulgarea legii]. 25. În concluzie, se constată îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate sub aspectul celor trei elemente mai sus menţionate, necesar a fi respectate pentru legala învestire a Curţii Constituţionale cu soluţionarea prezentei cereri. (2) Fişa legislativă a actului normativ criticat 26. Iniţiativa legislativă, având acelaşi titlu cu cel al legii trimise la promulgare şi supuse controlului de constituţionalitate, face parte din categoria legilor ordinare şi a fost adoptată de Senat - în calitate de primă Cameră sesizată - prin trecerea termenului de 45 de zile pentru adoptarea tacită, prevăzut de art. 75 alin. (2) din Constituţie. Conform aceleiaşi fişe legislative, au fost ataşate avizul Consiliului Economic şi Social (favorabil), precum şi avizul Consiliului Legislativ (negativ). În procedura legislativă din cadrul Camerei Deputaţilor s-au primit avizul Comisiei pentru drepturile omului, culte şi problemele minorităţilor naţionale (nefavorabil), avizul Comisiei pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice (favorabil) şi avizul Comisiei pentru administraţie publică şi amenajarea teritoriului (favorabil). Comisiile sesizate în fond - Comisia pentru buget, finanţe şi bănci şi Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi - au depus, după amânări succesive, un raport comun, favorabil, structurat în anexa nr. 1 - 25 de amendamente admise şi anexa nr. 2 - 25 de amendamente respinse. Camera Deputaţilor a adoptat definitiv legea în data de 29 iunie 2022, cu 224 de voturi pentru, 45 de voturi contra şi 12 abţineri. (3) Soluţiile legislative preconizate 27. Potrivit expunerii de motive ce însoţeşte proiectul de act normativ, acesta urmăreşte accelerarea finalizării procedurilor administrative de soluţionare a cererilor de despăgubire formulate în temeiul Legii nr. 9/1998 şi al Legii nr. 290/2003, pe fondul trenării soluţionării acestora de către comisiile judeţene competente şi al lipsei unei metodologii unitare de stabilire a valorii despăgubirilor acordate pentru anumite categorii de bunuri. Prin urmare, noile soluţii legislative propun, în esenţă, ca toate cererile nesoluţionate de către comisiile judeţene şi cea a municipiului Bucureşti să fie transmise Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor (denumită în continuare ANRP), urmând ca acestea să fie soluţionate în maximum 60 de luni de către o entitate nou-înfiinţată - Comisia Specială pentru Acordarea Despăgubirilor, aflată în subordinea Secretariatului General al Guvernului, iar comisiile judeţene să îşi înceteze activitatea. Legea adoptată stabileşte componenţa, modul de organizare şi funcţionare şi atribuţiile acestei comisii speciale, actele pe care le emite (decizii), căile de atac şi termenele corespunzătoare. Cât priveşte modalitatea de evaluare a bunurilor ce fac obiectul cererilor de despăgubire este menţinută cea reglementată prin Legea nr. 164/2014 privind unele măsuri pentru accelerarea şi finalizarea procesului de soluţionare a cererilor formulate în temeiul Legii nr. 9/1998 privind acordarea de compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România şi Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, precum şi al Legii nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reţinute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord şi Ţinutul Herţa, ca urmare a stării de război şi a aplicării Tratatului de Pace între România şi Puterile Aliate şi Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, şi pentru modificarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 910 din 15 decembrie 2014, în ceea ce priveşte cererile întemeiate pe Legea nr. 290/2003, iar pentru cele întemeiate pe Legea nr. 9/1998, aceasta este cuprinsă în cele 3 anexe la legea analizată. 28. Referitor la modificarea unor acte normative, sintagmă prezentă chiar în titlul legii, se constată că ultimele patru articole ale acesteia modifică/abrogă următoarele acte normative: (i) art. 10 modifică art. 4, 5, 6, 7 şi art. 10 alin. (2) din Legea nr. 164/2014; (ii) art. 11 modifică art. 2 alin. (1) lit. a) şi b) şi alin. (2) şi (3) din Legea nr. 9/1998; (iii) art. 12 modifică art. 18 alin. (6) din Legea nr. 24/2007; (iv) art. 13 modifică art. 2^1 alin. (3) lit. b) şi c) şi art. 18 din Legea nr. 256/2018. (4) Examinarea criticilor de neconstituţionalitate 29. În esenţă, critica de neconstituţionalitate vizează încălcarea principiului legalităţii şi al securităţii juridice, precum şi a principiului bicameralismului, deoarece legea adoptată de Camera decizională cuprinde două intervenţii legislative asupra a două acte normative distincte şi străine de domeniul de reglementare propriu legii criticate, îndepărtându-se semnificativ de conţinutul şi forma adoptate de Senat, precum şi de scopul şi intenţia avute în vedere de iniţiator. Astfel, deşi Legea nr. 24/2007 privind reglementarea şi administrarea spaţiilor verzi din intravilanul localităţilor şi Legea nr. 256/2018 privind unele măsuri necesare pentru implementarea operaţiunilor petroliere de către titularii de acorduri petroliere referitoare la perimetre petroliere offshore şi onshore de adâncime nu vizează, prin obiectul de reglementare, materia despăgubirilor cetăţenilor români, totuşi, legea criticată operează asupra acestora o serie de modificări, ceea ce contravine normelor de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, principiului bicameralismului şi jurisprudenţei în materie a Curţii Constituţionale. 30. Curtea reţine că cele două critici principale de neconstituţionalitate au aceeaşi sursă a pretinselor vicii de neconstituţionalitate, şi anume introducerea, direct în Camera decizională, a două prevederi care, prin propriul obiect de reglementare, sunt străine actului normativ adoptat, contravenind astfel atât principiului unicităţii de reglementare, ce decurge din principiul legalităţii şi al securităţii juridice, cât şi principiului bicameralismului. Analiza Curţii va pleca, prin urmare, de la observarea obiectului de reglementare, a scopului reglementării, precum şi a diferenţelor de reglementare dintre cele două forme adoptate de cele două Camere ale Parlamentului în cursul procesului legislativ. 31. Obiectul de reglementare rezultă din chiar titlul legii şi vizează, în esenţă, stabilirea unor măsuri administrative menite să ducă la finalizarea procedurilor administrative de soluţionare a cererilor de acordare de despăgubiri, acordate cu titlu de compensaţii potrivit Legii nr. 9/1998 şi Legii nr. 290/2003 şi aflate în curs de soluţionare pe rolul comisiilor judeţene competente, respectiv a municipiului Bucureşti. 32. Scopul reglementării este cel indicat de autorii iniţiativei legislative în cuprinsul expunerii de motive ce însoţeşte legea criticată şi constă în finalizarea procedurilor administrative demarate pentru soluţionarea cererilor de despăgubire întemeiate pe Legea nr. 9/1998 şi Legea nr. 290/2003. 33. Analizând comparativ cele două forme de adoptare ale legii criticate în procesul legislativ bicameral, respectiv forma adoptată de Senat - care este aceeaşi cu forma iniţiatorului - şi forma adoptată de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, Curtea constată că structura legii adoptate de Senat cuprinde 4 capitole, însumând 11 articole de lege şi 3 anexe, iar cea adoptată de Camera Deputaţilor păstrează cele 3 anexe, are aceeaşi structură pe capitole, însumând, în schimb, 13 articole. 34. Consultând stenograma şedinţei de dezbateri a Camerei Deputaţilor din 29 iunie 2022 asupra propunerii legislative, Curtea observă că au primit vot favorabil toate cele 25 de amendamente admise prin Raportul comun al celor două comisii sesizate în fond - Comisia pentru buget, finanţe şi bănci şi Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi. Prin urmare, aceste amendamente, integrate în forma finală a legii deduse controlului de constituţionalitate, reprezintă diferenţa specifică dintre forma adoptată de Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, şi forma adoptată definitiv de Camera decizională. 35. În ceea ce priveşte aportul fiecărei Camere parlamentare în activitatea de legiferare, Curtea Constituţională, în vasta şi constanta sa jurisprudenţă referitoare la principiul bicameralismului, a statuat, ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, că Legea fundamentală nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege/propunerea legislativă să fi fost dezbătut/ă şi de către cealaltă Cameră (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 53, Decizia nr. 679 din 30 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1046 din 9 noiembrie 2020, paragrafele 30-36). Bicameralismul nu înseamnă, însă, că ambele Camere trebuie să se pronunţe asupra unei soluţii legislative identice, deoarece astfel s-ar nega sau limita rolul constituţional al Camerei decizionale, legiferarea devenind actul exclusiv al Camerei de reflecţie, ceea ce este contrar, până la urmă, chiar ideii de bicameralism. Dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. În Camera decizională pot să existe abateri de la forma adoptată de Camera de reflecţie, dar modificările şi completările aduse proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră, fără schimbarea obiectului esenţial al proiectului de lege/propunerii legislative. Prin urmare, nu se poate susţine încălcarea principiului bicameralismului atât timp cât legea adoptată de Camera decizională se referă la aspectele principiale pe care le-a avut în vedere proiectul de lege/propunerea legislativă în forma sa însuşită de Camera de reflecţie. În acest sens, modificările aduse formei adoptate de Camera de reflecţie trebuie să cuprindă o soluţie legislativă care păstrează concepţia de ansamblu a acesteia şi să fie adaptate în mod corespunzător, prin stabilirea unei soluţii legislative alternative/complementare care nu se abate de la forma adoptată de Camera de reflecţie, în condiţiile în care aceasta este mai cuprinzătoare sau mai bine articulată în cadrul ansamblului legii, cu realizarea anumitor coroborări inerente oricărei modificări (exemplificativ, Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 21 februarie 2017, paragrafele 37 şi 38). 36. În lumina considerentelor de mai sus ale Curţii, urmează a se analiza dacă cele 25 de amendamente introduse prin votul definitiv al Camerei Deputaţilor în corpul legii adoptate de Senat, în calitate de Cameră de reflecţie, respectă limitele principiului bicameralismului, având în vedere criteriile esenţiale stabilite în jurisprudenţa Curţii pentru a se determina cazurile în care, prin procedura parlamentară, se încalcă acest principiu, şi anume: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere (de exemplu, Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, precitată, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 377 din 31 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 586 din 21 iulie 2017, paragraful 44, Decizia nr. 404 din 6 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 580 din 16 iulie 2019, paragraful 77, sau Decizia nr.154 din 6 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 398 din 15 mai 2020, paragraful 65). 37. Aşadar, potrivit aceluiaşi raport comun, secţiunea Motivarea amendamentelor propuse, unele amendamente au fost necesare din raţiuni de tehnică legislativă/unitate terminologică/corelare legislativă/constituţionalitate [la art. 1 alin. (2), art. 2 alin. (1), art. 5 alin. (2), art. 7, art. 8, art. 10 pct. 1, 2, 3, 4, art. 11] sau de oportunitate/voinţă politică [art. 1 alin. (1) şi (5), art. 2 alin. (3), art. 3 alin. (2), art. 5 alin. (6), art. 6 lit. b) şi c), art. 10 pct. 5)]. Prin natura acestor intervenţii, Camera decizională nu s-a abătut de la obiectul, scopul şi filosofia iniţiativei legislative, astfel cum a fost supusă adoptării primei Camere sesizate, rolul său activ exercitându-se în limitele principiului bicameralismului. 38. În schimb, Curtea constată că ultimele două texte normative, introduse direct, prin votul decisiv al Camerei Deputaţilor, respectiv art. 12 şi 13 din legea supusă controlului, se îndepărtează, prin conţinutul lor juridic, de la obiectul, scopul şi intenţia iniţiatorilor propunerii legislative. 39. Astfel, dacă forma adoptată tacit de Senat opera modificări asupra a două acte normative aflate în directă conexiune cu domeniul de reglementare al propunerii legislative, şi anume Legea nr. 164/2014 şi Legea nr. 9/1998, forma adoptată de Camera Deputaţilor cuprinde, suplimentar, încă două intervenţii asupra a două acte normative care, prin propriul obiect de reglementare şi scop, nu au nicio legătură cu domeniul de reglementare a legii adoptate. Art. 12 din legea criticată modifică art. 18 alin. (6) din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea şi administrarea spaţiilor verzi din intravilanul localităţilor, iar art. 13 intervine asupra „art. 2^1 alin. (3) lit. b) şi c) şi art. 18“ din Legea nr. 256/2018 privind unele măsuri necesare pentru implementarea operaţiunilor petroliere de către titularii de acorduri petroliere referitoare la perimetre petroliere offshore şi onshore de adâncime. 40. Referitor la astfel de intervenţii legislative în cursul procedurii parlamentare de adoptare a unei legi, Curtea a stabilit că o lege nu poate viza decât un singur domeniu de reglementare, precum şi domenii aflate în conexitate directă cu acesta. În acest sens sunt şi prevederile art. 14 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, care stabilesc că reglementările de acelaşi nivel şi având acelaşi obiect se cuprind, de regulă, într-un singur act normativ, iar un act normativ poate cuprinde reglementări şi din alte materii conexe numai în măsura în care sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act. (....) Curtea a evidenţiat, în acest context, prevederile art. 74 din Constituţie, care permit deputaţilor, senatorilor şi Guvernului să prezinte, după caz, propuneri şi proiecte de legi organice şi ordinare, indiferent de domeniul avut în vedere, însă este de la sine înţeles că propunerea/proiectul de lege trebuie să vizeze relaţii sociale omogene. În caz contrar, s-ar ajunge la situaţia inadmisibilă ca printr-o/printr-un propunere/proiect de lege să se reglementeze relaţii sociale variate cu sau fără legătură între ele, iar legea astfel adoptată să nu reflecte unitate normativă şi un scop unic (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 61 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 5 iunie 2020, paragrafele 74-76). 41. Prin urmare, cu prilejul adoptării unei legi este permisă introducerea concomitentă a unor modificări legislative asupra altor acte normative numai în măsura în care acestea sunt necesare reglementării de bază sau, prin domeniul în care legiferează, se află în strânsă legătură cu materia principală reglementată. 42. Curtea reţine că art. 12 din legea criticată operează în materia reglementării spaţiilor verzi din intravilanul localităţilor, în sensul că introduce în cuprinsul Legii nr. 24/2007 o excepţie prin care se extinde, practic, posibilitatea schimbării destinaţiei spaţiilor verzi în vederea realizării unor lucrări strict definite de utilitate publică inclusiv la acele lucrări privind obiectivele sociale de sănătate. 43. La rândul lui, art. 13 intervine în domeniul măsurilor de implementare a operaţiunilor petroliere de către titularii de acorduri petroliere referitoare la perimetre petroliere offshore şi onshore de adâncime, în sensul că înlocuieşte data de 1 ianuarie 2023, în prezent în vigoare potrivit „art. 2^1 alin. (3) lit. b) şi c) şi art. 18“ din Legea nr. 256/2018, cu data de 1 septembrie 2022, dată de referinţă pentru modificarea regimului redevenţelor petroliere şi a regimului fiscal aplicabil sectorului petrolier. 44. Or, analizând conţinutul juridic al art. 12 şi 13 din legea criticată, Curtea observă că nu se poate desprinde nicio conexiune logică între aceste texte şi obiectul de reglementare al legii criticate, cu atât mai puţin cu cât nici amendamentele corespunzătoare acestor texte, propuse de Comisia pentru buget, finanţe şi bănci şi de Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi din Camera decizională şi votate în Plenul Camerei Deputaţilor, nu au fost însoţite de o minimă motivare în raportul comun, care să releve raţiunile voinţei legiuitorului, care, în acest caz, se identifică exclusiv cu cea a Camerei Deputaţilor. De altfel, aceste aspecte au fost sesizate atât în cadrul şedinţei de dezbateri a propunerii legislative, cât şi la votul său final, fiind atrasă atenţia asupra tehnicii legislative precare şi chiar asupra unui viciu de neconstituţionalitate generat prin nesocotirea principiului bicameralismului (stenograma şedinţei de dezbateri şi vot final a Camerei Deputaţilor din 29 iunie 2022). 45. Aşadar, în cadrul procedurii de adoptare a legii criticate, Camera decizională nu a ţinut seama de principiul unicităţii obiectului de reglementare, prevăzut de art. 14 din Legea nr. 24/2000, principiu imperativ prin prisma art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, conform căruia „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.“ Deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, Curtea Constituţională a reţinut că prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 232 din 5 iulie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 727 din 15 noiembrie 2001, Decizia nr. 53 din 25 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011, Decizia nr. 30 din 27 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 din 16 februarie 2016, sau Decizia nr. 214 din 9 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 435 din 3 iunie 2019, paragraful 44). 46. Revenind la exigenţele principiului bicameralismului, Curtea reţine că procedura de adoptare a fost viciată prin includerea, direct în faţa Camerei Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, a prevederilor art. 12 şi 13 în cuprinsul legii criticate, texte care nu corespund obiectului reglementării şi scopului originar al propunerii legislative adoptate de Camera de reflecţie, care nu se integrează organic în aceasta şi care, astfel, modifică atât conţinutul juridic, cât şi configuraţia actului normativ analizat. Chiar dacă majoritatea intervenţiilor legislative operate direct de Camera Deputaţilor se înscriu, prin conţinutul lor juridic, în marja proprie de apreciere a fiecărei Camere parlamentare, reprezentând modificări legislative necesare impuse de exigenţele de tehnică legislativă sau din raţiuni de oportunitate asupra formei adoptate de Senat, nu se poate face abstracţie de faptul că două dintre aceste intervenţii, respectiv art. 12 şi 13, prin conţinutul lor juridic specific, nu servesc realizării scopului legii adoptate, nu se află într-o minimă conexiune cu domeniul acesteia de reglementare, ci, dimpotrivă, reglementează în alte două domenii total diferite, extinzând sfera de aplicare a propunerii legislative adoptate de Camera de reflecţie. 47. Se remarcă, în acest context, faptul că, deşi titlul acestei iniţiative legislative se referea, în sintagma finală, la „modificarea unor acte normative“, acestea se raportau în mod expres la Legea nr. 164/2014 şi la Legea nr. 9/1998 - acte normative care, de altfel, se află în directă conexiune cu domeniul de aplicare al legii criticate. A completa o propunere legislativă cu texte care modifică alte acte normative, străine ca obiect şi scop de legea de bază, profitând doar de existenţa sintagmei originare care permite modificarea „şi a altor acte normative“, conduce la crearea în mod deliberat a unui act normativ eterogen, fără unitate normativă şi conceptuală, care vizează relaţii sociale variate, în contradicţie cu principiul legalităţii şi al securităţii juridice. De principiu, domeniul reglementat printr-un act normativ emană, în mod sintetic, din chiar titlul acestuia, astfel cum prescrie art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, iar inserarea unor norme juridice exterioare obiectului şi scopului vizat de acesta este de natură să afecteze calitatea legii sub aspectul previzibilităţii, clarităţii şi accesibilităţii acesteia, conducând, în cele din urmă, la insecuritate juridică, dizarmonie legislativă şi scăderea încrederii cetăţenilor în calitatea actului de legiferare. 48. În plus, Curtea reţine că art. 13 din legea criticată necesită unele corelări şi adaptări, deoarece, ulterior adoptării acesteia, Legea nr. 256/2018 a fost republicată, iar textele au fost renumerotate, astfel încât art. 2^1 alin. (3) lit. b) şi c) se regăseşte, în prezent, la art. 3 alin. (3) lit. b) şi c), iar data de 1 septembrie 2022, modificată de Camera Deputaţilor şi cu privire la art. 18 din Legea nr. 256/2018, este depăşită şi nu poate fi menţinută ca atare fără încălcarea principiului neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie. 49. Tot referitor la respectarea exigenţelor de tehnică legislativă, Curtea observă, plecând şi de la Avizul negativ al Consiliului Legislativ nr. 379 din 31 mai 2022, că o altă lege în vigoare - Legea nr. 164/2014 - vizează, în esenţă, acelaşi obiectiv cu cel al legii examinate, şi anume „unele măsuri pentru accelerarea şi finalizarea procesului de soluţionare a cererilor“ formulate în temeiul Legii nr. 9/1998 şi al Legii nr. 290/2003. Atât timp cât legea criticată nu abrogă Legea nr. 164/2014, ci doar o modifică, rezultă riscul unui paralelism legislativ, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie prin raportare la art. 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, ultima lege adoptată vizând, prin definiţie, măsuri de finalizare a acestor proceduri administrative, limitate imperativ la un termen de maximum 60 de luni de la data la care cererile de despăgubire aflate pe rolul comisiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti se vor înregistra la ANRP spre a fi soluţionate conform procedurii prevăzute de legea supusă controlului de constituţionalitate. Mai mult chiar, deşi avizul Consiliului Legislativ este emis faţă de forma iniţiatorului a propunerii legislative, iar în Camera decizională au fost aduse unele corecţii de tehnică legislativă, nu se poate ignora observaţia acestei instituţii fundamentale asupra necesităţii de corelare între toate actele normative ce reglementează această materie, şi anume nu doar legea de faţă şi Legea nr. 164/2014, ci şi Legea nr. 9/1998, Legea nr. 290/2003 şi Hotărârea Guvernului nr. 753/1998 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 privind acordarea de compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România şi Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940. Curtea Constituţională a subliniat în repetate rânduri importanţa fundamentală a asigurării unei legislaţii sistematizate şi a unui cadru legislativ armonios şi articulat, astfel că avizul Consiliului Legislativ, care conţine observaţii formulate tocmai în acest scop, trebuie să fie solicitat în prealabil adoptării actului normativ. Urmărirea şi implementarea cerinţelor impuse de Legea nr. 24/2000 asigură coerenţa întregului sistem de drept, iar Consiliul Legislativ este cel care, în mod primar, realizează această activitate. Consiliul Legislativ are obligaţia de a contribui la asigurarea coerenţei şi unificării legislaţiei, iar avizul său este de natură să contribuie la unitatea şi coerenţa textului actului normativ care urmează a fi adoptat, astfel că art. 79 alin. (1) din Constituţie nu se poate interpreta decât în sensul că solicitarea avizului trebuie să fie anterioară adoptării actului normativ vizat (Decizia nr. 221 din 2 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 594 din 7 iulie 2020, paragraful 62, Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 5 iulie 2017, paragraful 27). 50. În concluzie, prin completările aduse direct în Camera decizională sub forma art. 12 şi 13 din legea supusă controlului de constituţionalitate, au fost încălcate atât principiul legalităţii şi securităţii juridice, impus de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, cât şi principiul bicameralismului, consacrat de art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie, astfel că legea examinată este neconstituţională, în ansamblul său. 51. Conform art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală şi având în vedere jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale, Parlamentului îi revine obligaţia de a constata încetarea de drept a procesului legislativ. În cazul iniţierii unui nou proces legislativ, trebuie să fie respectate statuările cuprinse în decizia de admitere a Curţii Constituţionale cu referire la viciile de neconstituţionalitate extrinsecă constatate, deoarece forţa obligatorie care însoţeşte actele jurisdicţionale ale Curţii se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta (Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2017, Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019, paragrafele 88 şi 89, şi Decizia nr. 155 din 6 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 4 iunie 2020, paragrafele 78 şi 79). În cazul legii de faţă, punerea de acord cu decizia Curţii Constituţionale nu se poate reduce doar la excluderea normelor ce nu se integrează organic actului de bază, ci impune şi perfecţionarea soluţiilor legislative prin luarea în considerare a tuturor carenţelor de tehnică legislativă semnalate în cuprinsul considerentelor acesteia. 52. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi constată că Legea privind stabilirea unor măsuri în vederea finalizării procedurilor administrative de soluţionare a cererilor aflate pe rolul comisiilor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 privind acordarea de compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România şi Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, şi a Legii nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reţinute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord şi ţinutul Herţa, ca urmare a stării de război şi a aplicării Tratatului de Pace între România şi Puterile Aliate şi Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, şi pentru modificarea unor acte normative este neconstituţională, în ansamblul său. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 28 septembrie 2022. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE MARIAN ENACHE Magistrat-asistent-şef, Claudia-Margareta Krupenschi ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
