Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
Dosar nr. 397/1/2020
┌──────────┬───────────────────────────┐
│Denisa │- preşedintele Secţiei de │
│Angelica │contencios administrativ şi│
│Stănişor │fiscal - preşedintele │
│ │completului │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Gheza │- judecător la Secţia de │
│Attila │contencios administrativ şi│
│Farmathy │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Virginia │- judecător la Secţia de │
│Filipescu │contencios administrativ şi│
│ │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Adrian │- judecător la Secţia de │
│Remus │contencios administrativ şi│
│Ghiculescu│fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Emil │- judecător la Secţia de │
│Adrian │contencios administrativ şi│
│Hancaş │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Andreea │- judecător la Secţia de │
│Marchidan │contencios administrativ şi│
│ │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Ana Roxana│- judecător la Secţia de │
│Tudose │contencios administrativ şi│
│ │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Adela │- judecător la Secţia de │
│Vintilă │contencios administrativ şi│
│ │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Mona │- judecător la Secţia de │
│Magdalena │contencios administrativ şi│
│Baciu │fiscal │
└──────────┴───────────────────────────┘
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării este constituit potrivit dispoziţiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, şi art. 36 alin. (2) lit. a) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat (Regulamentul Î.C.C.J.). Şedinţa este prezidată de doamna judecător Denisa Angelica Stănişor, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secţiile Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 38 din Regulamentul Î.C.C.J. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 1.658/88/2016*, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "În interpretarea dispoziţiilor art. 91 alin. (4) lit. a) şi art. 123 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 8 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu modificările şi completările ulterioare, pentru rezilierea convenţională şi/sau judiciară a unui contract de concesiune încheiat cu un consiliu judeţean este necesară adoptarea unei decizii de către consiliul judeţean sau rezilierea poate fi decisă doar de către preşedintele consiliului judeţean, fără a fi necesară respectarea principiului simetriei formelor?" Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că, la solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au transmis puncte de vedere sau simple opinii referitoare la problema de drept supusă dezlegării, iar răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este în sensul că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la respectiva problemă de drept; se arată de asemenea că raportul întocmit în cauză a fost comunicat, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţilor, ale căror puncte de vedere sunt ataşate la dosar. În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării 1. Curtea de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 10 iunie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 1.658/88/2016*, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept: "În interpretarea dispoziţiilor art. 91 alin. (4) lit. a) şi art. 123 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 8 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu modificările şi completările ulterioare, pentru rezilierea convenţională şi/sau judiciară a unui contract de concesiune încheiat cu un consiliu judeţean este necesară adoptarea unei decizii de către consiliul judeţean sau rezilierea poate fi decisă doar de către preşedintele consiliului judeţean, fără a fi necesară respectarea principiului simetriei formelor?" II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina 2. Prin Cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Tulcea cu nr. 1.658/88 din 5.09.2016*, reclamanta unitatea administrativ-teritorială judeţul Tulcea, prin Consiliul Judeţean Tulcea, a chemat în judecată pe pârâta - societate comercială, solicitând rezilierea de plin drept a Contractului de concesiune nr. 93 din 4.06.1998, intervenită potrivit pactului comisoriu de grad IV, stabilit de comun acord de către părţi în art. 24 din contractul de concesiune, precum şi obligarea pârâtei concesionare la predarea către concedent a bunurilor care au constituit obiectul concesionării. 3. Prin Sentinţa nr. 1.946 din 21.11.2016, pronunţată în primul ciclu procesual, instanţa de fond a respins, ca nefondată, excepţia netimbrării acţiunii şi a admis excepţia lipsei procedurii administrative prealabile, respingând acţiunea, ca inadmisibilă. 4. Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs atât reclamanta, cât şi pârâta. 5. Prin Decizia nr. 1.277/CA din 11.12.2017, Curtea de Apel Constanţa a admis recursurile, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza instanţei de fond, pentru continuarea judecăţii. 6. Prin Sentinţa nr. 1.338 din 4.10.2018, Tribunalul Tulcea a respins acţiunea, ca nefondată, şi a obligat reclamanta la plata către pârâtă a sumei de 14.500 lei, reprezentând cheltuieli de judecată. 7. Prima instanţă a reţinut că, din analiza atribuţiilor celor două autorităţi, executivă şi deliberativă, se observă că preşedintele consiliului judeţean nu are nicio atribuţie care să privească punerea în valoare a bunurilor aparţinând unităţii teritorial-administrative, conform art. 104 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), în timp ce, în cazul consiliului judeţean, există o dispoziţie expresă în acest sens, în cuprinsul art. 91 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, potrivit căreia „consiliul judeţean îndeplineşte următoarele categorii principale de atribuţii (...) atribuţii privind gestionarea patrimoniului judeţului“. 8. Astfel, calitatea de concesionar aparţine consiliului judeţean, care exercită toate drepturile ce rezultă din clauzele contractuale, inclusiv pe acela de a cere rezilierea contractului sau de a învesti instanţa cu constatarea realizării unui pact comisoriu de gradul IV, cum este în cazul de faţă. Este o aplicaţie a principiului simetriei actelor juridice, conform căruia subiectul de drept care are capacitatea şi calitatea de a încheia un act juridic este acela care are şi dreptul de a hotărî sau cere, după caz, rezilierea lui. 9. Întrucât concesionarea bunului în litigiu a fost hotărâtă de către consiliul judeţean, iar contractul de concesiune a fost încheiat, cu respectarea dispoziţiilor legale, de către acelaşi organism, în calitate de concedent, pentru respectarea principiului mai sus enunţat, din punct de vedere formal, ar fi trebuit să existe o hotărâre a consiliului judeţean, prin care să se hotărască aplicarea pactului comisoriu expres de grad IV, în ipoteza în care acesta exista, sau sesizarea instanţei judecătoreşti pentru a dispune rezilierea contractului de concesiune, în celelalte cazuri. 10. Cum, în cauza pendinte, nu există o hotărâre a consiliului judeţean, acţiunea formulată de organul executiv, în lipsa unui mandat din partea titularului dreptului de a hotărî menţinerea sau rezilierea contractului, respectiv consiliul judeţean, lipseşte de substanţă dispoziţiile mai sus amintite, iar efectul este respingerea unei astfel de acţiuni. 11. Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond reclamanta a formulat recurs, iar pârâta recurs incident, criticând-o pentru nelegalitate. 12. La termenul de judecată din 4.03.2019, recurenta-pârâtă a formulat cerere de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu privire la modul de interpretare a prevederilor art. 91 alin. (4) lit. a) şi art. 123 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 şi ale art. 8 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 219/1998), în sensul de a se lămuri dacă, pentru rezilierea convenţională şi/sau judiciară a unui contract de concesiune, este necesară luarea unor decizii de către consiliul judeţean care a hotărât în for decizional că rezilierea sau concesionarea poate fi decisă doar de către preşedintele consiliului judeţean, fără a fi necesară respectarea principiului simetriei formelor. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării 13. Legea nr. 215/2001 (forma în vigoare la data formulării acţiunii): "ART. 91 (1) Consiliul judeţean îndeplineşte următoarele categorii principale de atribuţii: (...) (4) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1) lit. c), consiliul judeţean: a) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a judeţului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes judeţean, în condiţiile legii; (...)" "ART. 123 (1) Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeţean, în condiţiile legii. (...)" 14. Legea nr. 219/1998 (forma în vigoare la data formulării acţiunii)*: * Legea nr. 219/1998 a fost abrogată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare, act normativ abrogat, la rândul său, de Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare, în vigoare în prezent. Legea nr. 215/2001 a fost abrogată parţial prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare. "ART. 8 Concesionarea unor bunuri proprietate publică ori privată a statului, a unor activităţi sau a unor servicii publice se aprobă pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, orăşenesc sau comunal, după caz." IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept 15. Recurenta-pârâtă a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă în vederea sesizării instanţei supreme, arătând că prevederile legale supuse interpretării sunt incomplete, întrucât dispun că manifestarea de voinţă a consiliului judeţean la încheierea unui contract de concesiune se va exprima sub forma unei hotărâri a consiliului judeţean adoptată cu cvorumul şi majoritatea prevăzute de lege, fără a prevedea, însă, care este forma de manifestare a voinţei consiliului judeţean, atunci când decide încetarea unilaterală sau rezilierea unui contract de concesiune sau dacă o astfel de manifestare de voinţă poate aparţine unui singur membru al consiliului judeţean. 16. S-a susţinut că prevederile legale ce fac obiectul sesizării nu cuprind trimiteri exprese la prevederile Codului civil, care consacră principiul simetriei formelor şi care se aplică oricărui contract, ca drept comun, dând naştere unor interpretări jurisprudenţiale diferite. 17. Recurenta-reclamantă a apreciat că dispoziţiile Legii nr. 219/1998 sunt clare şi neechivoce, art. 8 din acest act normativ prevăzând că, în materia contractelor de concesiune, există obligaţia de a se adopta o hotărâre numai în cazul aprobării contractului de concesiune, nu şi în situaţia rezilierii acestuia. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea 18. Instanţa de trimitere a apreciat că sunt întrunite condiţiile legale de admisibilitate a sesizării, arătând că dispoziţiile legale supuse interpretării sunt aplicabile speţei, problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare şi nici nu a fost pronunţată o hotărâre pentru dezlegarea unei chestiuni de drept asupra acestei chestiuni de drept. 19. Se susţine că „examenul jurisprudenţial efectuat a relevat că nu s-a cristalizat încă o jurisprudenţă unitară şi constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită şi nu au fost pronunţate multe speţe în care instanţele să fi dat o dezlegare clară acestei probleme de drept, mai mult, opiniile sunt divergente pe acest aspect, dispoziţiile legale ce fac obiectul sesizării primind interpretări diferite“. 20. Contrar dispoziţiilor art. 519 şi 520 din Codul de procedură civilă, completul care a formulat sesizarea nu procedează la analiza condiţiilor de admisibilitate a sesizării şi nu menţionează motivele pentru care a ajuns la concluzia admisibilităţii, conform art. 520 din acelaşi cod. 21. Arătând că problema de drept supusă interpretării s-a pus în discuţie în mai multe litigii, ce au avut ca obiect rezilierea contractelor de concesiune încheiate de Consiliul Judeţean Tulcea cu societatea comercială pârâtă din cauza în care a fost formulată sesizarea sau cu o altă societate comercială, instanţa de trimitere procedează la prezentarea practicii judiciare în materie, după cum urmează: 22. În Dosarul nr. 1.660/88/2016, prin Sentinţa nr. 2.092 din 29.11.2017, Tribunalul Tulcea a admis acţiunea şi a constatat reziliat de plin drept contractul de concesiune încheiat de Consiliul Judeţean Tulcea şi o societate comercială, în calitate de concesionar; hotărârea a rămas definitivă, recursul formulat împotriva acesteia fiind respins de Curtea de Apel Constanţa, prin Decizia nr. 898 din 5.07.2019. 23. S-a apreciat că nu există o dispoziţie legală care să prevadă expres emiterea de hotărâri de consiliu, în cazul exercitării drepturilor conferite de un contract încheiat pentru punerea în valoare a unui bun public judeţean, având în vedere şi faptul că nu există o hotărâre de consiliu care să limiteze atribuţiile conferite preşedintelui consiliului, în sensul arătat anterior, dar şi faptul că principiul simetriei formelor nu are aplicabilitate în cauză, iniţierea demersurilor privind constatarea intervenirii rezilierii de drept situându-se în limitele exercitării atribuţiilor conferite de lege; astfel, nici contractul de concesiune nu este actul personal şi nu reprezintă voinţa individuală a preşedintelui consiliului judeţean, nici executarea contractului şi desfiinţarea acestuia nu reprezintă acte personale, ci voinţa colectivă a membrilor consiliului judeţean ce a fost exprimată iniţial şi care nu s-a modificat până la momentul invocării rezilierii şi nici ulterior, nefiind necesară o validare a demersului de reziliere a contractului de concesiune. 24. În Dosarul nr. 1.657/88/2016*, prin Sentinţa nr. 1.000 din 19.06.2018, Tribunalul Tulcea a respins acţiunea ca nefondată, recursul formulat împotriva acesteia fiind admis de Curtea de Apel Constanţa care, prin Decizia nr. 348/CA din 11.03.2019, a casat sentinţa şi, în rejudecare, a admis acţiunea, constatând rezilierea de plin drept a contractului de concesiune din 29.01.1999, încheiat între Consiliul Judeţean Tulcea, în calitate de concedent, şi societatea pârâtă, în calitate de concesionar. 25. Instanţa de recurs a apreciat că hotărârea primei instanţe este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 91 alin. (4) lit. a) din Legea nr. 215/2001, în mod nelegal reţinându-se de către judecătorul fondului că aceste dispoziţii legale devin aplicabile, conform principiului simetriei actelor juridice, şi în cazul rezilierii contractului de concesiune. Instanţa de recurs a considerat că, în aplicarea acestui principiu, doar încetarea sau schimbarea regimului juridic aplicabil bunului respectiv este supusă hotărârii consiliului judeţean, nu şi încetarea în sine a unui contract de concesiune determinat. 26. În continuare, referindu-se la dispoziţiile legale supuse interpretării, instanţa de trimitere arată că din analiza acestora rezultă că, atunci când se concesionează un bun aflat în proprietate publică sau privată a unei unităţi administrativ-teritoriale, calitatea de concesionar aparţine consiliului judeţean, care exercită toate drepturile ce rezultă din clauzele contractuale, inclusiv pe acela de a cere rezilierea contractului. 27. Completul care a formulat sesizarea susţine că aceasta este o aplicaţie a principiului simetriei actelor juridice, conform căruia subiectul de drept care are capacitatea şi calitatea de a încheia un act juridic este acela care are şi dreptul de a hotărî sau cere, după caz, rezilierea lui. 28. În cauza în care a fost formulată sesizarea, concesionarea bunului în litigiu a fost hotărâtă de către Consiliul Judeţean Tulcea, prin hotărârea menţionată în contract, contractul de concesiune a fost încheiat, în urma licitaţiei publice, de către Consiliul Judeţean Tulcea, în calitate de concedent, astfel încât, pentru respectarea principiului enunţat, din punct de vedere formal, ar fi trebuit să existe o hotărâre a aceluiaşi consiliu judeţean, prin care să se facă aplicarea pactului comisoriu expres de grad IV sau să se sesizeze instanţa judecătorească, pentru a dispune rezilierea contractului de concesiune. 29. Susţine instanţa de trimitere că, întrucât dispoziţiile legale supuse interpretării instituie obligativitatea hotărârii consiliului judeţean în cazul concesionării unui bun proprietate publică, nu şi în cazul rezilierii acestuia, în lipsa unei reglementări exprese, se aplică principiile consacrate în dreptul civil, în speţă, principiul simetriei actelor juridice, conform căruia forma prevăzută la încheierea actului trebuie să fie respectată şi pentru aplicarea sancţiunii rezilierii actului respectiv. 30. Instanţa de trimitere apreciază, totodată, că dispoziţiile legale ce fac obiectul sesizării pot primi şi interpretarea opusă, în sensul că, atât timp cât legiuitorul nu a prevăzut expres ca şi rezilierea contractului de concesiune să fie hotărâtă de consiliul judeţean, nu se poate aplica principiul simetriei. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie 31. În urma consultării evidenţelor întocmite la nivelul instanţei supreme nu au fost identificate decizii ale Completelor pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi pentru soluţionarea recursului în interesul legii, care să prezinte relevanţă pentru dezlegarea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării. 32. La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat că nu au identificat jurisprudenţă cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, numai unele dintre ele formulând puncte de vedere sau simple opinii referitoare la aceasta, din analiza cărora rezultă opinia unanimă, potrivit căreia, atunci când se concesionează un bun aflat în proprietate publică sau privată a unei unităţi administrativ-teritoriale, calitatea de concesionar aparţine consiliului judeţean, care exercită toate drepturile ce rezultă din clauzele contractuale, inclusiv pe acela de a cere rezilierea contractului. 33. Următoarele instanţe şi-au exprimat punctul de vedere/opinia în acest sens: - curţile de apel Bucureşti (Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal) şi Iaşi (Secţia de contencios administrativ şi fiscal); – tribunalele Bucureşti, Ilfov, Giurgiu (Secţia civilă), Ialomiţa, Vaslui, Argeş (Secţia civilă), Galaţi (Secţia de contencios administrativ şi fiscal), Vrancea (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Mehedinţi (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal) şi Hunedoara (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal). 34. În sprijinul acestei opinii, majoritatea instanţelor au invocat principiul simetriei actelor juridice, arătând că acesta este aplicabil situaţiei în discuţie, chiar dacă dispoziţiile legale suspuse interpretării nu prevăd expres. 35. S-a susţinut astfel că, pentru respectarea acestui principiu, subiectul de drept care are capacitatea şi calitatea de a încheia un act juridic este acela care are şi dreptul de a hotărî sau cere, după caz, rezilierea lui; tot în baza principiului amintit, condiţiile de formă prevăzute la încheierea actului trebuie respectate şi pentru aplicarea sancţiunii rezilierii lui. 36. S-a arătat că din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 91 alin. (4) lit. a) şi art. 8 din Legea nr. 219/1998 rezultă că legiuitorul a instituit obligativitatea hotărârii de concesionare a unui bun proprietate publică, fără să prevadă, însă, şi ipoteza rezilierii contractului de concesiune; în lipsa unei reglementări exprese, în condiţiile în care, în materia concesiunii bunului proprietate publică, se prevede expres existenţa unei hotărâri a consiliului judeţean, urmează a fi aplicate principiile consacrate în dreptul civil, în speţă principiul simetriei actelor juridice. 37. O argumentare diferită, cu excluderea aplicării principiului simetriei actelor juridice, conţine punctul de vedere formulat de Curtea de Apel Iaşi. 38. Conform acestuia, în cazul nerespectării din culpă a obligaţiilor asumate de către una dintre părţi prin contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, partea interesată poate solicita încetarea contractului prin reziliere, însă, în cazul supus analizei, întrucât preşedintele consiliului judeţean nu este parte în contractul de concesiune, ci doar semnatar al contractului, în calitate de reprezentant al judeţului şi al consiliului judeţean, nu îi pot fi recunoscute drepturi şi obligaţii ce rezultă din contractul de concesiune, astfel că el nu are prerogativa rezilierii contractului, faţă de care nu este altceva decât terţ. 39. În consecinţă, manifestarea de voinţă în sensul rezilierii unui contract de concesiune a unui bun din domeniul public judeţean trebuie să aparţină consiliului judeţean, exprimată prin hotărâre, ca expresie a drepturilor şi obligaţiilor pe care le au părţile contractului, nu ca manifestare a principiului simetriei actelor juridice. VII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 40. Prin Adresa nr. 395/C/603/III-5/2020 din 3 martie 2020, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Raportul asupra chestiunii de drept 41. Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 42. Examinând sesizarea formulată, întrebarea ce face obiectul acesteia şi raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele: 43. Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile. 44. Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: - existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de „soluţionare pe fond“ trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele. 45. Analizându-se admisibilitatea sesizării din această perspectivă, se constată că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost sesizată de un complet al Curţii de Apel Constanţa - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, învestit cu soluţionarea recursului formulat împotriva Sentinţei civile nr. 1.338/2018, pronunţată de Tribunalul Tulcea în Dosarul nr. 1.668/84/2017*. 46. Având în vedere că decizia ce urmează a fi pronunţată în recurs este una definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, în cauză sunt îndeplinite parţial condiţiile de ordin procedural prevăzute de art. 519 alin. (1) din acelaşi cod, respectiv cauza în care a fost formulată cererea de sesizare a Înaltei Curţi în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile se află pe rolul unei curţi de apel, iar aceasta este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă. 47. Nu sunt îndeplinite însă condiţiile existenţei şi noutăţii chestiunii de drept, după cum se va arăta în continuare. 48. Înţelesul noţiunii de chestiune de drept, ce constituie temeiul recursului la mecanismul pronunţării hotărârii prealabile prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, nu este explicitat de normele de procedură ce reprezintă sediul materiei de referinţă, însă, în jurisprudenţa sa constantă sub acest aspect, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reţinut faptul că ne aflăm în prezenţa unei chestiuni de drept în contextul în care norma de drept supusă analizei de către instanţa de trimitere, prin conţinutul său îndoielnic, imperfect (lacunar) sau neclar, este aptă să constituie izvorul unor interpretări divergente şi, în consecinţă, al practicii neunitare^1. ^1 A se vedea, de exemplu: Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 63 din 16 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 162 din 27 februarie 2020. 49. Problema de drept vizată de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă trebuie să fie reală şi această condiţie este îndeplinită când se iveşte probabilitatea ridicată a unor interpretări diferite sau contradictorii ale unui text de lege şi, de aici, necesitatea înlăturării oricăror incertitudini ce ar plana asupra raporturilor juridice reglementate de norma de drept în analiză, fiind de subliniat faptul că simpla dilemă a instanţei de trimitere cu privire la sensul unei norme juridice, neînsoţită de prezenţa unor împrejurări de genul celor mai sus arătate şi care să reflecte o dificultate serioasă de interpretare şi aplicare a unei norme de drept, nu justifică recursul la procedura prevăzută de art. 519-520 din Codul de procedură civilă, instituită numai în scopul preîntâmpinării practicii neunitare. 50. Pentru ca mecanismul procedural reglementat prin art. 519 din Codul de procedură civilă să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare şi utilizat pentru tranşarea în concret a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanţei de trimitere, instanţa supremă este chemată să dea chestiunii de drept o rezolvare de principiu. 51. Raportat la sesizarea pendinte, se constată că instanţa de trimitere, motivând îndeplinirea condiţiei privind existenţa unei chestiuni de drept, afirmă că din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 91 alin. (4) lit. a) şi art. 123 din Legea nr. 215/2001 cu cele ale art. 8 din Legea nr. 219/1998 rezultă că legiuitorul a instituit obligativitatea adoptării hotărârii autorităţii competente (Guvern, consiliu judeţean sau consiliu local, după caz) pentru legala concesionare a unui bun proprietate publică, însă nu se prevede în acelaşi sens şi în cazul rezoluţiunii contractelor de concesiune. În lipsa unei reglementări exprese este posibilă interpretarea diferită a sensului normelor menţionate, pe de o parte, în sensul că principiul simetriei formelor presupune ca şi rezilierea să fie hotărâtă de concedent sau, pe de altă parte, în sensul că, atât timp cât legiuitorul nu a prevăzut necesitatea adoptării unei hotărâri şi pentru rezilierea contractelor de concesiune, principiul simetriei formelor nu are aplicabilitate, nefiind necesară adoptarea, prealabil sesizării instanţei, a unei hotărâri de reziliere. 52. O atare dilemă a instanţei de trimitere nu poate fi circumscrisă însă noţiunii de chestiune de drept, în accepţiunea dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, de vreme ce instanţa nu solicită, în realitate, interpretarea dispoziţiilor art. 91 alin. (4) lit. a) şi art. 123 din Legea nr. 215/2001 şi art. 8 din Legea nr. 219/1998, al căror conţinut este, de altfel, lipsit de echivoc, ci învesteşte Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu o problemă concretă de aplicare a legii la situaţia de fapt, necontestată în cauza pendinte (formularea cererii de chemare în judecată de către preşedintele consiliului judeţean în scopul constatării rezilierii unui contract de concesiune fără a fi adoptată, în prealabil, o hotărâre a consiliului judeţean de reziliere a contractului în discuţie). 53. Prin urmare, în condiţiile în care sesizarea instanţei de trimitere nu relevă existenţa unei probleme de drept veritabile, reprezentată de dificultatea considerabilă de interpretare a unui text de lege, iar operaţiunea de interpretare şi aplicare a legii la situaţia concretă din dosar este atributul exclusiv al judecătorului, sesizarea este inadmisibilă, nefiind demonstrată existenţa premisei mecanismului de unificare a practicii judiciare, reglementat de dispoziţiile art. 519-521 din Codul de procedură civilă. 54. În ceea ce priveşte cerinţa noutăţii chestiunii de drept, în lipsa unei definiţii a „noutăţii“ chestiunii de drept şi a unor criterii de determinare a acesteia, care să fie prevăzute în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat, cu caracter de principiu, că noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci şi de una veche, cu condiţia însă ca instanţa să fie chemată să se pronunţe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată.^2 ^2 A se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014, Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014, Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014, Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015, Decizia nr. 14 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015, Decizia nr. 4 din 14 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 132 din 19 februarie 2019, Decizia nr. 46 din 14 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 900 din 7 noiembrie 2019 etc. 55. Prin urmare, condiţia noutăţii trebuie privită în contextul legiferării sale, ca unul dintre elementele de diferenţiere între cele două mecanisme de unificare a practicii: dacă recursul în interesul legii are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în rândul instanţelor judecătoreşti (control a posteriori), hotărârea preliminară are ca scop preîntâmpinarea apariţiei unei astfel de practici (control a priori). 56. S-a statuat deja că cerinţa noutăţii este îndeplinită atunci când problema de drept îşi are izvorul în reglementări recent intrate în vigoare, iar instanţele încă nu au dat acesteia o anumită interpretare şi aplicare la nivel jurisprudenţial, de o anumită întindere sau consistenţă. 57. Totodată, cerinţa noutăţii ar putea fi reţinută ca îndeplinită în cazul în care s-ar impune anumite clarificări, într-un context legislativ nou, ale unei norme mai vechi (ipoteza aşa-zisei reevaluări a interpretării normei)^3. ^3 A se vedea Decizia nr. 61 din 9 decembrie 2019, publicată in Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 77 din 3 februarie 2020. 58. În egală măsură, noutatea se poate raporta şi la o normă mai veche, dar a cărei aplicare frecventă a devenit actuală mult ulterior intrării ei în vigoare^4. ^4 A se vedea Decizia nr. 10 din 20 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 832 din 14 noiembrie 2014. 59. Aşa cum s-a arătat anterior, instanţa de trimitere solicită interpretarea unor prevederi legale intrate în vigoare în cursul anilor 1998 şi, respectiv, 2001, în prezent abrogate, iar din răspunsul comunicat de celelalte curţi de apel rezultă faptul că nu a fost identificată o jurisprudenţă relevantă asupra aspectelor supuse dezbaterii în cuprinsul cererii de pronunţare a hotărârii prealabile. 60. Nu în ultimul rând, trebuie subliniat faptul că din analiza dispoziţiilor art. 521 coroborate cu prevederile art. 518 din Codul de procedură civilă rezultă că decizia Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept îşi încetează aplicabilitatea la data modificării, abrogării sau constatării neconstituţionalităţii dispoziţiei legale care a făcut obiectul interpretării, astfel că, în condiţiile în care problema de drept ce face obiectul sesizării, vizând o serie de norme legale abrogate, este supusă dezbaterii doar în două cauze pendinte, riscul apariţiei unei jurisprudenţe neunitare, ce constituie resortul reglementării mecanismului pronunţării hotărârii prealabile, este practic inexistent, nefiind aşadar posibilă atingerea finalităţii deciziei prevăzute de art. 521 din Codul de procedură civilă. 61. Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din acelaşi cod, ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE În numele legii DECIDE: Respinge ca inadmisibilă sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 1.658/88/2016*, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: "În interpretarea dispoziţiilor art. 91 alin. (4) lit. a) şi art. 123 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 8 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu modificările şi completările ulterioare, pentru rezilierea convenţională şi/sau judiciară a unui contract de concesiune încheiat cu un consiliu judeţean este necesară adoptarea unei decizii de către consiliul judeţean sau rezilierea poate fi decisă doar de către preşedintele consiliului judeţean, fără a fi necesară respectarea principiului simetriei formelor?" Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă. Pronunţată în şedinţa publică din 25 mai 2020. PREŞEDINTELE SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL DENISA ANGELICA STĂNIŞOR Magistrat-asistent, Aurel Segărceanu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
