Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Marian Enache │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mihaela Ciochină │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Ingrid Alina Tudora│- │
│ │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 28 alin. (3) şi ale art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, excepţie ridicată de Gheorghe Dragomir în Dosarul nr. 30.258/215/2018 al Judecătoriei Craiova - Secţia civilă. Excepţia formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 744D/2019. 2. La apelul nominal lipsesc părţile. Procedura de înştiinţare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca inadmisibilă, a excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât criticile formulate privesc omisiuni de reglementare referitoare la situaţia construcţiilor deja executate. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele: 4. Prin Încheierea din 11 martie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 30.258/215/2018 al Judecătoriei Craiova - Secţia civilă, Curtea Constituţională a fost sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 28 alin. (3) şi ale art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Gheorghe Dragomir întro cauză având ca obiect soluţionarea unei cereri de autorizare a desfiinţării unor lucrări, potrivit Legii nr. 50/1991. 5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia arată că art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 prevede că măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară, iar art. 35 alin. (3) din acelaşi act normativ stipulează că plângerea suspendă executarea amenzii, dar nu suspendă măsura de oprire a executării lucrărilor şi nici pe cea a desfiinţării celor de pe terenuri ale unităţilor administrativ-teritoriale. 6. În acest context, în opinia autorului excepţiei, neconstituţionalitatea Legii nr. 50/1991 constă în faptul că nu clarifică situaţia construcţiilor deja executate din punct de vedere tehnic, ci doar pe a celor în curs de executare, iar sub acest aspect, având în vedere dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, norma criticată este imprecisă şi neclară, fiind afectată cerinţa previzibilităţii legii. 7. Totodată, având în vedere că este vorba despre o contravenţie, faptă care prezintă un grad de pericol social mult mai redus decât o infracţiune, dar care este asimilată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului unei infracţiuni, susţine că cele două articole criticate din Legea nr. 50/1991 sunt neconstituţionale, întrucât, prin modalitatea de reglementare a instituţiei opririi executării lucrărilor, fără a se menţiona nimic în privinţa construcţiilor deja executate din punct de vedere tehnic, precum şi prin inaplicabilitatea instituţiei suspendării în ceea ce priveşte demolarea, se ajunge practic la situaţia în care sunt înlăturate atât prezumţia de nevinovăţie, cât şi cerinţa verificării actului constatator. 8. Judecătoria Craiova - Secţia civilă apreciază că dispoziţiile art. 28 alin. (3) şi cele ale art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale. 9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 10. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 11. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 12. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 28 alin. (3) şi ale art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, care au următorul cuprins normativ: - Art. 28 alin. (3): „Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară.“; – Art. 35 alin. (3): „În măsura în care prin prezenta lege nu se dispune altfel, sunt aplicabile prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare, cu excepţia dispoziţiilor art. 28 şi 29.“ 13. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, aceste dispoziţii de lege contravin normelor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) în componenta privind claritatea legii, ale art. 21 privind accesul liber la justiţie şi celor ale art. 24 privind dreptul la apărare. 14. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că prevederile art. 28 alin. (3) şi ale art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 au mai constituit obiect al controlului de constituţionalitate, în acest sens fiind Decizia nr. 1.491 din 18 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 72 din 27 ianuarie 2011, Decizia nr. 115 din 3 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 5 martie 2009, Decizia nr. 1.029 din 13 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 813 din 28 noiembrie 2007, precum şi Decizia nr. 70 din 26 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 282 din 27 aprilie 2015, prin care Curtea a statuat în sensul constituţionalităţii reglementării criticate. 15. Prin jurisprudenţa precitată, Curtea a statuat, de principiu, că în conformitate cu art. 44 din Constituţie, prin lege pot fi stabilite anumite limite, îngrădiri, fie în privinţa obiectului dreptului de proprietate, fie în privinţa unor atribute ale dreptului de proprietate, pentru apărarea intereselor sociale şi economice generale sau pentru apărarea drepturilor altor persoane, esenţial fiind ca prin aceste restricţii să nu se anihileze complet dreptul de proprietate. În acest context se încadrează şi reglementările Legii nr. 50/1991 cu privire la obligaţia obţinerii unor autorizaţii pentru executarea construcţiilor de către titularii dreptului de proprietate privată şi, respectiv, la răspunderea şi sancţiunile corespunzătoare în cazul nerespectării acestor obligaţii legale. De asemenea, Curtea a reţinut că obligaţia obţinerii autorizaţiei de construcţie are drept scop prevenirea consecinţelor negative în cazul unor construcţii necorespunzătoare, sancţiunea nerespectării acestei obligaţii - desfiinţarea construcţiei - nefiind contrară prevederilor art. 44 din Constituţie (a se vedea Decizia nr. 1.491 din 18 noiembrie 2010, precitată). 16. De asemenea, stabilind că, în măsura în care prin Legea nr. 50/1991 nu se dispune altfel, prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor sunt aplicabile şi în materia executării lucrărilor de construcţii, Curtea a statuat că prevederile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 reprezintă o concretizare a principiului specialia generalibus derogant. Aşa fiind, în ce priveşte reglementarea contravenţiilor la regimul executării lucrărilor de construcţii, Curtea a subliniat că Legea nr. 50/1991 reprezintă o lege specială în raport cu Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care reprezintă legea generală. Această concluzie rezultă cu evidenţă din prevederile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 12 aprilie 2010, potrivit cărora caracterul special al unei reglementări se determină în funcţie de obiectul acesteia, circumstanţiat la anumite categorii de situaţii, şi de specificul soluţiilor legislative pe care le instituie. Ca atare, prin jurisprudenţa precitată, Curtea a reţinut că principiul enunţat creează premisele instituirii, printr-o lege specială, a unui regim juridic diferit faţă de cel comun şi a constatat constituţionalitatea prevederilor art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 (a se vedea Decizia nr. 70 din 26 februarie 2015, precitată). 17. Curtea reţine că art. 1 din Legea nr. 50/1991 consacră principiul de bază al acestui act normativ, şi anume acela că „executarea lucrărilor de construcţii este permisă numai pe baza unei autorizaţii de construire sau de desfiinţare, emisă în condiţiile prezentei legi, la solicitarea titularului unui drept real asupra unui imobil - teren şi/sau construcţii - identificat prin număr cadastral, în cazul în care legea nu dispune altfel“. Obligativitatea autorizării lucrărilor de construcţii se derulează pe două direcţii asemănătoare, dar separate, şi anume: prima direcţie impune ca momentul executării lucrărilor de construcţii să fie ulterior celui în care s-a obţinut autorizaţia de construire [art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) din lege], iar a doua direcţie impune regula ca modalitatea de execuţie a lucrărilor - atât sub aspect procedural (de construire), cât şi de fond (ansamblul arhitectural rezultat) - să se încadreze în limitele autorizaţiei [art. 1 alin. (2) coroborat cu art. 3 alin. (1) din lege]. 18. Referitor la contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 50/1991, care a constituit temeiul în baza căruia a fost sancţionat autorul excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea subliniază că acestea sunt contravenţii comisive, având o natură continuă, respectiv un moment de început, concretizat prin începerea efectivă a lucrărilor de executare ori de desfiinţare a lucrărilor, fără a deţine autorizaţia necesară ori cu nerespectarea autorizaţiei şi a proiectului tehnic sau fără a solicita o nouă autorizaţie pentru lucrările noi, şi un moment de epuizare, şi anume momentul încetării activităţilor respective. Caracterul continuu al acestor contravenţii este dat de activităţile de construire ori desfiinţare de construcţii, care nu se pot realiza instantaneu, ci necesită un anumit interval temporal. 19. Raportat la situaţia de fapt din speţă, Curtea observă că sancţiunea principală care se aplică pentru contravenţia prevăzută la art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 50/1991 este amenda, fiind însă prevăzută şi o sancţiune complementară specială, şi anume cea stipulată de art. 28 alin. (1) din lege, respectiv oprirea executării lucrărilor, precum şi, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei. Astfel, în cazul constatării faptelor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, şi anume executarea sau desfiinţarea fără autorizaţie, agentul sancţionator poate aplica şi sancţiunea complementară prevăzută de art. 28 alin. (1) din lege, adică să dispună oprirea executării lucrărilor şi desfiinţarea lucrărilor executate fără autorizaţie într-un termen stabilit prin procesul-verbal (de regulă, între 1 şi 6 luni, în funcţie de situaţie). Potrivit art. 32 din Legea nr. 50/1991, în cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei sau desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal. Art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, criticat în speţă, atestă faptul că în situaţia în care anterior, prin intermediul unui proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, s-a pus în vedere beneficiarului să intre în legalitate, dar acesta nu s-a conformat în termenul inserat în cuprinsul procesului-verbal, atunci se va dispune măsura desfiinţării construcţiei. 20. Referitor la criticile de neconstituţionalitate formulate, Curtea învederează că raţiunea legiuitorului atunci când a adoptat Legea nr. 50/1991 a fost aceea de a imprima o disciplină severă în construcţii, astfel că, atunci când se execută lucrări fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea autorizaţiei de construire, să fie sancţionaţi atât investitorul, cât şi executantul, fiecare distinct pentru fapta lui, răspunderea contravenţională fiind personală. 21. În ceea ce priveşte reglementarea contravenţiilor la regimul executării lucrărilor de construcţii, Curtea subliniază că Legea nr. 50/1991 reprezintă legea specială în raport cu Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care reprezintă legea generală, iar prevederile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 reprezintă o concretizare a principiului specialia generalibus derogant. Art. 35 din Legea nr. 50/1991, în ansamblul său, reglementează plângerea în materie contravenţională în domeniul construcţiilor şi prevede că împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia. Potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, plângerea suspendă executarea sancţiunii amenzii, dar nu suspendă măsura de oprire a executării lucrărilor, dispusă odată cu aplicarea sancţiunii contravenţionale în condiţiile art. 28 alin. (1) şi ale art. 29 alin. (2) din Legea nr. 50/1991. De asemenea, plângerea nu suspendă măsura desfiinţării, în condiţiile art. 33 alin. (1) din lege, a lucrărilor de construcţii executate fără autorizaţie pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al judeţelor, municipiilor, oraşelor sau comunelor ori a construcţiilor, lucrărilor şi amenajărilor cu caracter provizoriu executate pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al judeţelor, municipiilor, oraşelor ori comunelor, al căror termen prevăzut prin autorizaţie este expirat, dispusă în condiţiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991. 22. Prin prisma celor mai sus menţionate, prin Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.033 din 29 octombrie 2021, paragrafele 59-61, cu privire la interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa supremă a reţinut că, întrucât situaţia juridică ilicită a luat naştere ca urmare a săvârşirii unei contravenţii, în completarea prevederilor speciale ale Legii nr. 50/1991 se aplică cele de drept comun în materie, şi anume cele ale Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, în acest sens fiind reglementarea cuprinsă în art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991. Din perspectiva dreptului contravenţional comun, dacă în mod evident amenda stabilită prin procesul-verbal reprezintă sancţiunea contravenţională principală, desfiinţarea lucrărilor, respectiv încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizaţiei de construire reprezintă sancţiuni contravenţionale complementare [art. 5 alin. (3) lit. g) şi alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991]. Totodată, la paragrafele 108 şi 109 din aceeaşi decizie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a menţionat că, deşi actualul cadru normativ în materia urbanismului şi a regimului juridic al construcţiilor este rezultatul unor intervenţii legislative succesive în scopul disciplinării conduitei în domeniul executării lucrărilor de construire sau desfiinţare a construcţiilor, ceea ce se doreşte ca finalitate este „salvarea“ construcţiilor autorizabile. Fără a nega pericolul social al faptelor de construire fără a obţine în prealabil autorizaţiile necesare, nu poate fi omis faptul că viziunea legiuitorului a fost aceea de a încerca menţinerea acestor construcţii, în măsura în care întrunesc condiţiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, precum şi toate condiţionările legale aplicabile. Aşa fiind, prin Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021, precitată, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că „în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obţinut o hotărâre de demolare a construcţiei, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este unul de recomandare“. 23. Curtea Constituţională reţine, de asemenea, că prin Decizia nr. 16 din 20 iulie 2020, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.047 din 9 noiembrie 2020, paragraful 119, instanţa supremă a subliniat că „este necesar să se deosebească între momentul terminării construcţiei, ca fapt material, şi finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, care are relevanţă pentru dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei“. S-a menţionat că „există situaţii în care, deşi construcţia a fost terminată fizic potrivit destinaţiei sale, nu se dobândeşte dreptul de proprietate asupra acesteia până la momentul respectării condiţiilor prevăzute de legislaţia în domeniu“, context în care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că „termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale pentru contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenţiei, curge de la data terminării în fapt a construcţiei“. 24. Din perspectiva materiei analizate, Curtea Constituţională reţine că în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, şi anume Hotărârea din 21 aprilie 2016, pronunţată în Cauza Ivanova şi Cherkezov împotriva Bulgariei (referitoare la plângerea cu privire la decizia de demolare a casei în care locuiesc reclamanţii), s-a subliniat că ingerinţa statului este legală, deoarece are o bază clară în legislaţia internă relevantă şi urmăreşte un scop legitim, acela de a asigura punerea în aplicare efectivă a cerinţei ca orice clădire să poată fi construită doar autorizat, pentru prevenirea dezordinii publice. Curtea europeană a constatat că punerea în aplicare a deciziei de demolare nu ar încălca drepturile reclamanţilor, în temeiul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, întrucât, deşi demolarea casei ar reprezenta o ingerinţă în bunurile reclamanţilor, decizia are o bază clară în temeiul dreptului intern şi este în conformitate cu interesul general, urmând să asigure respectarea regulilor de construcţie, mai mult chiar, întrucât respectiva casă a fost construită fără autorizaţie, decizia de demolare ar servi la descurajarea potenţialelor acte de încălcare a legii ce ar putea fi săvârşite de alte persoane. Aşadar, având în vedere faptul că statul se bucură de o largă „marjă de apreciere“ în alegerea mijloacelor de constrângere, s-a statuat că dreptul de proprietate al acestora nu poate să prevaleze asupra acestor consideraţii. 25. Aşa fiind, având în vedere argumentele prezentate, Curtea apreciază ca fiind neîntemeiate criticile formulate de autorul excepţiei de neconstituţionalitate. 26. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Gheorghe Dragomir în Dosarul nr. 30.258/215/2018 al Judecătoriei Craiova - Secţia civilă şi constată că dispoziţiile art. 28 alin. (3) şi cele ale art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Judecătoriei Craiova - Secţia civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 15 septembrie 2022. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE MARIAN ENACHE Magistrat-asistent, Ingrid Alina Tudora ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
