Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
Dosar nr. 4.155/2/2020
┌───────────┬─────────┬──────────────────┐
│Preşedinte:│Cristinel│- judecător │
│ │Grosu │ │
├───────────┼─────────┼──────────────────┤
│ │Alina │- judecător │
│ │Pohrib │ │
├───────────┼─────────┼──────────────────┤
│ │Maria │- judecător │
│ │Hrudei │ │
├───────────┼─────────┼──────────────────┤
│ │Anca │- │
│ │Sterie │magistrat-asistent│
└───────────┴─────────┴──────────────────┘
S-a luat în examinare recursul declarat de recurenta-reclamantă A.S.F. din România - A. împotriva Sentinţei nr. 2.342 din 13 decembrie 2022 a Curţii de Apel B. - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 3 octombrie 2024, susţinerile părţilor fiind consemnate în încheierea de la acea dată, care face parte integrantă din prezenta, când Înalta Curte, având nevoie de timp pentru a delibera, în temeiul dispoziţiilor art. 396 alin. (1) din Codul de procedură civilă, a amânat pronunţarea la 16 octombrie 2024, dată la care a decis următoarele: ÎNALTA CURTE, asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Circumstanţele cauzei. Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel B. - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 11.08.2020, astfel cum a fost modificată la data de 5.03.2021, reclamanta A.S.F. din România - A., în contradictoriu cu pârâtul C.C., a solicitat anularea Adresei nr. 422 din 19.10.2020, reprezentând răspunsul la plângerea prealabilă nr. 422 din data de 13 ianuarie 2020, precum şi anularea Ordinului C.C. nr. 1.037/2019 pentru punerea în aplicare a Instrucţiunilor privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996. 2. Hotărârea instanţei de fond Prin Sentinţa nr. 2.342 din 13 decembrie 2022, Curtea de Apel B. - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A.S.F. din România - A., în contradictoriu cu pârâtul C.C., ca nefondată. 3. Calea de atac exercitată în cauză Recurenta-reclamantă A.S.F. din România - A. a declarat recurs împotriva Sentinţei nr. 2.342 din 13 decembrie 2022 a Curţii de Apel B. - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din Codul de procedură civilă, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii. Arată recurenta-reclamantă că este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, hotărârea fiind dată cu încălcarea normelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii, făcând trimitere la normele de procedură prevăzute de art. 7 alin. (2), (4), (8) şi (10) din Legea nr. 52/2003, ale art. 7 din Legea nr. 24/2000 şi ale art. 27 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996. În subsidiar, în ipoteza în care se va aprecia că dispoziţiile menţionate sunt norme de drept material, arată că este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. (8) din Codul de procedură civilă. Sub un prim aspect, relevă recurenta-reclamantă că, în cadrul procedurilor de elaborare a Proiectului de instrucţiuni, C.C. l-a trimis spre avizare către CL la data de 4 noiembrie 2019, dată anterioară definitivării acestuia pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate în cadrul procedurii de transparenţă decizională (termenul de primire a observaţiilor şi propunerilor fiind 28 noiembrie 2019), încălcând astfel dispoziţiile art. 7 alin. (4), respectiv ale art. 7 alin. (8) din Legea nr. 52/2003. De la publicarea anunţului, Proiectul de instrucţiuni, în formă nedefinitivată şi fără modificări, a fost transmis CL în termen de 4 zile calendaristice. Această abordare ilustrează atitudinea ab initio a autorităţii de a ignora orice propuneri, sugestii sau opinii primite în cadrul dezbaterii publice. Mai mult, atât timp cât Proiectul de instrucţiuni a fost transmis CL în formă nedefinitivată, avizul emis nu acoperă şi modificările din forma finală a instrucţiunilor. În al doilea rând, precizează recurenta că Proiectul de instrucţiuni a fost publicat spre consultare publică la data de 30 octombrie 2019, cu mai puţin de 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către CL (4 noiembrie 2019 - adică o singură zi lucrătoare de la publicarea anunţului, cu mult sub termenul de 30 de zile lucrătoare). Aşadar, Proiectul de instrucţiuni a fost transmis spre avizare în data de 4 noiembrie 2019, cu încălcarea dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003. În mod suplimentar, arată recurenta-reclamantă că publicarea spre consultare publică a Proiectului de instrucţiuni nu a îndeplinit condiţiile legale imperative prevăzute de art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003, nefiind publicate nota de fundamentare, expunerea de motive, referatul de aprobare privind necesitatea adoptării Proiectului de instrucţiuni, studiul de impact şi/sau de fezabilitate, după caz, cu atât mai puţin fiind respectate aceste cerinţe în privinţa modificărilor aduse instrucţiunilor. În ciuda acestei situaţii, prima instanţă nu a sancţionat încălcarea normelor legale citate, deşi legiuitorul a prevăzut termene imperative şi etape care trebuie respectate în concret, în cazul fiecărui act cu putere normativă, de către orice iniţiator al unui proiect legislativ. Nerespectarea termenelor atrage în mod automat sancţiunea nulităţii, nefiind condiţionată de dovedirea unei vătămări specifice, respectivele termene reprezentând un standard minim apreciat de legiuitor ca fiind necesar pentru a se asigura dezideratele şi scopurile urmărite de Legea nr. 52/2003. O interpretare contrară, în sensul în care fiecare justiţiabil ar trebui să îşi dovedească în mod concret o vătămare specifică, pe lângă încălcarea flagrantă de către un iniţiator a formalismului impus prin Legea nr. 52/2003, ar putea deveni probatio diabolica şi ar face ca însuşi obiectivul urmărit prin această lege să rămână un deziderat pur teoretic, lipsind legea de efectul său util. Totodată, susţine recurenta-reclamantă că este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedură civilă, întrucât prima instanţă a ignorat o serie de acte normative încălcate de textul instrucţiunilor. Astfel, norma prevăzută de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, care stabileşte că prevederile dintr-un act normativ „trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi tratatelor la care România este parte, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului“, a fost nesocotită de către prima instanţă care a respins criticile aduse modificărilor instrucţiunilor prin prisma Legii nr. 24/2000, raportându-se doar la prevederile altor acte normative emise tot de către C.C. În acest context, afirmă recurenta-reclamantă că definiţia dată de către intimata-pârâtă cifrei de afaceri nu respectă prevederile Codului fiscal şi Reglementărilor contabile ale Băncii Naţionale a României, fiind încălcată şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în materie. Argumentează recurenta-reclamantă şi că, prin hotărârea pronunţată, instanţa a aplicat în mod greşit principiul neretroactivităţii legii. Recurenta-reclamantă a depus la dosarul cauzei şi note scrise prin care a reiterat, în esenţă, motivele din cererea de recurs. 4. Apărările formulate de intimatul-pârât C.C. Intimatul-pârât C.C. a formulat întâmpinare şi a depus note scrise prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În esenţă, arată intimatul-pârât că avizul CL a fost unul favorabil, cu privire la Proiectul de instrucţiuni existând o serie de observaţii şi propuneri ce au fost luate în considerare la adoptarea formei finale. Faptul că, ulterior emiterii avizului de către CL, a survenit o modificare a variantei iniţial transmise nu echivalează cu lipsa obţinerii acestuia şi nici nu ar fi făcut obligatorie o nouă solicitare de obţinere a avizului, astfel cum, în mod corect, a apreciat şi Curtea de Apel B. Relevă intimatul-pârât că observaţiile şi propunerile primite de la CL au constat în chestiuni de formă, iar nu de fond, chiar în aviz CL menţionând că „nu se poate pronunţa asupra oportunităţii soluţiilor legislative preconizate“. În al doilea rând, arată că este criticată de către recurenta-reclamantă modalitatea în care Proiectul de instrucţiuni a fost afişat spre consultare publică, precum şi aprecierea instanţei de fond cu privire la sancţiunea ce poate interveni în cazul nerespectării termenelor prevăzute de Legea nr. 52/2003, respectiv necondiţionarea nulităţii de demonstrarea unei vătămări concrete. Or, astfel cum a fost argumentat şi în faza de fond a prezentului litigiu, procedura consultării publice pentru adoptarea Ordinului nr. 1.037/2019 a fost parcursă în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, C.C. îndeplinindu-şi obligaţia de a publica anunţul referitor la Proiectul de instrucţiuni privind individualizarea sancţiunilor pe site-ul propriu, iar, până la intrarea în vigoare, la data de 18 decembrie 2019, au fost parcurse toate etapele consultării publice conform dispoziţiilor legale. Sub acest aspect, intimatul-pârât conchide în sensul că legislaţia în vigoare nu obligă autoritatea emitentă a actului normativ ca, ulterior efectuării de modificări, să reia procedura de consultare publică cu privire la forma astfel modificată, iar faptul că pct. 9 ce se regăsea în forma instrucţiunilor supuse dezbaterii publice nu cuprindea lit. f), ce se regăseşte în forma intrată în vigoare a instrucţiunilor, nu este de natură a concluziona în sensul ca nu a fost respectată procedura ce reglementează etapa de consultare publică. Deosebit, intimatul-pârât C.C. susţine că prin instrucţiuni a reglementat aspecte privind cifra de afaceri/veniturile asimilate cifrei de afaceri atât în cazul concentrărilor economice, cât şi pentru situaţia individualizării sancţiunilor, nefiind vorba de vreun interes al autorităţii în ceea ce priveşte o sancţionare mai aspră a societăţilor de leasing financiar. Raţiunea introducerii prevederii de la pct. 9 lit. f) a fost aceea de a acoperi toate situaţiile viitoare din practică ori eventuale modificări ale situaţiilor existente, prevederea în discuţie fiind statuată în directă legătură cu reglementările sectoriale. În acest context, Consiliul Concurenţei a apreciat cadrul legal actual ca fiind clar, iar criticile formulate cu privire la instrucţiuni, constând în aceea că dispoziţiile conţinute nu îndeplinesc rigorile de calitate a actelor normative, nefiind clare şi predictibile, nu pot fi primite. Referitor la aplicarea greşită a principiului neretroactivităţii legii, intimatul-pârât a arătat că, în speţă, nici nu se putea pune problema neretroactivităţii sau a unei legi mai favorabile, întrucât, anterior adoptării reglementării în cauză, nu existau norme legale care să prevadă în mod detaliat veniturile ce sunt avute în vedere în scopul aplicării amenzii pentru instituţiile de credit şi alte instituţii financiare, iar noţiunea de „cifră de afaceri“ nu era aplicabilă altor instituţii financiare (precum societăţile de leasing financiar), neregăsindu-se în cadrul normelor contabile aplicabile acestui tip de societăţi, motiv pentru care a şi fost necesară stabilirea veniturilor la care se aplică amenda. 5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat. Prioritar, instanţa supremă stabileşte că motivul de recurs constând în încălcarea prevederilor art. 7 alin. (2), (4), (8) şi (10) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică se circumscrie dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, normele pretins a fi greşit aplicate având valenţa de norme de „drept material“, în sensul dispoziţiei antereferite. Revenind la cauza dedusă judecăţii în recurs, Înalta Curte constată că la data de 10 decembrie 2019 a fost emis Ordinul nr. 1.037 pentru punerea în aplicare a Instrucţiunilor privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996, instrucţiunile fiind parte integrantă din acesta (fiind incluse în anexă), ordinul fiind publicat în Monitorul Oficial nr. 1017 din 18 decembrie 2019. Potrivit dispoziţiilor pct. 1 din instrucţiuni, scopul acestora este acela de „a stabili modalităţile de individualizare a sancţiunilor în cazul săvârşirii unei contravenţii prevăzute la art. 55 din lege, ţinându-se seama de gravitatea şi durata faptei, precum şi de alte elemente stabilite de prezentele instrucţiuni şi procedura de acordare a unui tratament favorabil întreprinderilor care recunosc săvârşirea unei fapte anticoncurenţiale“. În cuprinsul pct. 2 s-a prevăzut o metodologie de determinare a cuantumului amenzii, întemeiată pe stabilirea unui nivel de bază care se poate majora în cazul existenţei circumstanţelor agravante sau care se poate reduce în cazul existenţei circumstanţelor atenuante. În procedura de adoptare a actului în discuţie au fost parcurşi următorii paşi: La data de 30.10.2019, Proiectul de instrucţiuni a fost supus spre consultare prin publicarea acestuia pe site-ul C.C., cu stabilirea datei de 28.11.2019 ca fiind data-limită pentru depunerea propunerilor, sugestiilor şi opiniilor. În această etapă, punctul 9 din Proiectul de instrucţiuni avea următorul conţinut: „9. Pentru societăţile având drept obiect principal de activitate leasingul financiar, ce sunt astfel instituţii financiare în sensul prevederilor art. 68 lit. a) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cifra de afaceri avută în vedere în scopul aplicării amenzii este alcătuită, cumulativ, din: a) venituri din dobânzi şi venituri asimilate; b) venituri privind titlurile: venituri din acţiuni şi din alte titluri cu venit variabil, venituri din participaţii, venituri din părţi în cadrul societăţilor legate; c) venituri din comisioane; d) profit sau pierdere netă din operaţiuni financiare; e) alte venituri din exploatare. La data de 14.11.2019 a fost emis de către Consiliul Consultativ Avizul nr. 941; la 1.12.2019 a fost publicat anunţul privind organizarea dezbaterii publice care s-a desfăşurat la data de 2.12.2019, instrucţiunile fiind adoptate la 10.12.2019. Punctul 9 lit. d) din instrucţiuni are următorul conţinut, diferit de forma lansată în dezbatere publică şi supusă avizării CL, respectiv: „d) profitul net din operaţiuni financiare“, în forma finală fiind, de asemenea, adăugată faţă de varianta lansată în dezbatere publică şi lit. f): „f) alte categorii de venituri prevăzute de legislaţia specifică fiecărui domeniu“. Faţă de această manieră, particulară cauzei, de adoptare a actului contestat cu ignorarea supunerii avizării CL aspecte esenţial modificate în raport cu forma iniţială a actului, supusă dezbaterii publice, conduce Înalta Curte, în dezacord cu judecătorul fondului, la concluzia că actul astfel adoptat este lovit de nulitate. Potrivit art. 27 alin (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996: „proiectele de regulamente şi instrucţiuni, precum şi modificările acestora necesită avizul CL, după care sunt adoptate în Plenul C.C. şi puse în aplicare prin ordin al preşedintelui C.C., ce se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I“, iar, potrivit art. 7 alin. (8) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică: „proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor publice interesate numai după definitivare, pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate potrivit alin. (4)“. Cu privire la importanţa obţinerii avizului CL, Curtea Constituţională, în paragraful 54 din considerentele Deciziei nr. 229/2020, a statuat că: „în ceea ce priveşte respectarea prevederilor legale şi constituţionale care stabilesc competenţa autorităţilor, prin Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 7 noiembrie 2017, paragraful 106, s-a arătat că statul de drept presupune punerea în aplicare a prevederilor explicite şi formale ale legii şi ale Constituţiei. Cu alte cuvinte, «sub aspectul colaborării loiale între instituţiile/autorităţile statului, o primă semnificaţie a conceptului o constituie respectarea normelor de drept pozitiv, aflate în vigoare într-o anumită perioadă temporală, care reglementează în mod expres sau implicit competenţe, prerogative, atribuţii, obligaţii sau îndatoriri ale instituţiilor/ autorităţilor statului». Prin urmare, «colaborarea loială presupune, dincolo de respectul faţă de lege, respectul reciproc al autorităţilor/instituţiilor statului, ca expresie a unor valori constituţionale asimilate, asumate şi promovate, în scopul asigurării echilibrului între puterile statului. Loialitatea constituţională poate fi caracterizată, deci, ca fiind o valoare-principiu intrinsecă Legii fundamentale, în vreme ce colaborarea loială între autorităţile/instituţiile statului are un rol definitoriu în implementarea Constituţiei» (paragraful 107)“. În cauză, deşi dispoziţiile legale menţionate mai sus consacră obligativitatea obţinerii avizului CL după definitivarea actului, intimatul-pârât a procedat la adoptarea acestuia fără ca avizul să fie solicitat şi cu privire la aspecte de interes şi de esenţă pentru destinatarii de la punctul 9 din instrucţiuni, interes care derivă în afara oricărei ambivalenţe din aceea că, în procesul de consultare publică, mai multe societăţi de leasing (respectiv I.L. IFN - S.A., B.T.L., T.L. IFN - S.A., reclamanta din prezenta cauză, precum şi alte instituţii interesate, cum ar fi C.C.I.A.F. din România), au formulat propuneri de modificare a Proiectului de instrucţiuni, cele mai multe din observaţiile formulate vizând sintagma de „cifră de afaceri“ cu trimitere la modificările propuse după emiterea, la 14.11.2019, a avizului de către CL, considerându-se că modul de calcul al „cifrei de afaceri“ este incert şi în contradicţie cu alte reglementări care trimit la aceeaşi sintagmă. Or, tocmai CL, care, potrivit art. 79 din Constituţie, este un „organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii“, dacă ar fi fost sesizat cu toate aspectele esenţiale ale Proiectului de instrucţiuni, cum ar fi cele în discuţie circumscrise sintagmei „cifra de afaceri“, şi nu doar formal, pe un cuprins iniţial al proiectului, diferit de cel conţinut de forma propusă spre adoptare după obţinerea avizului, ar fi avut posibilitatea să emită un aviz care să clarifice incertitudinea reclamată de către destinatarii actului, participanţi la procedura de dezbatere publică. În concluzie, maniera în care intimatul-pârât C.C. a înţeles să supună avizării Proiectul de instrucţiuni, strict formal, lipsind de consistenţă dispoziţiile legale care reglementează obligativitatea obţinerii avizului şi împiedicând CL să îşi îndeplinească rolul constituţional, este de natură a atrage nulitatea parţială a actului contestat cu privire la literele d) şi f) ale punctului 9, modificate, respectiv introduse după emiterea de către CL a Avizului nr. 941 din 14.11.2019. Înalta Curte nu îşi însuşeşte considerentele sentinţei primei instanţe, conform cărora aspectele legate de obţinerea avizului CL „au făcut obiectul dezbaterii şi în dosarele nr. x/2/2020 şi nr. y/2/2020, în care reclamante au fost societăţi de leasing, în cuprinsul sentinţelor reţinându-se că Avizul nr. 940 din 14.12.2019 îndeplineşte condiţiile cerute de Legea nr. 52/2003“ şi că „instanţa apreciază că aspectele dezlegate în cuprinsul hotărârilor menţionate se impun cu putere de lucru judecat în prezenta procedură“, în condiţiile în care în litigiul pendinte nu s-a reţinut, în susţinerea nulităţii actului contestat, lipsa avizului CL, ci obţinerea formală a acestuia, anterior modificărilor de esenţă aduse punctului 9 din Proiectul de instrucţiuni. Reţinând că în cauză este dat motivul de nelegalitate al actului contestat dezvoltat mai sus, Înalta Curte consideră inutil a mai cerceta şi celelalte motive de nelegalitate invocate în cererea de chemare în judecată şi reiterate în recurs. Deosebit, deşi în preambulul cererii de recurs recurentul reclamant a solicitat şi anularea Adresei nr. 422 din 19.10.2020, reprezentând răspunsul la plângerea prealabilă adresată intimatului-pârât, Înalta Curte constată că soluţia de respingere, ca inadmisibilă, a acestei cereri, prin Încheierea din data de 24.11.2021, a intrat sub autoritatea de lucru judecat, în recurs nefiind formulate critici faţă de soluţia primei instanţe sub acest aspect. 6. Temeiul legal al soluţiei din recurs În baza dispoziţiilor art. 496 şi art. 497 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va admite recursul reclamantei, în sensul că va casa Sentinţa nr. 2.342 din 13 decembrie 2022 şi, în rejudecare, în condiţiile în care, prin acţiunea introductivă, reclamanta a solicitat anularea în totalitate a actului contestat, va admite în parte acţiunea şi va anula punctul 9 lit. d) şi lit. f) din Instrucţiunile privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996, puse în aplicare prin Ordinul C.C. nr. 1.037/2019. În numele legii DECIDE: Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A.S.F. din România - A. împotriva Sentinţei nr. 2.342 din 13 decembrie 2022 a Curţii de Apel B. - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare: Admite, în parte, acţiunea formulată de reclamanta A.S.F. din România - A. Anulează punctul 9 lit. d) şi lit. f) din instrucţiunile privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996, puse în aplicare prin Ordinul C.C. nr. 1.037/2019. Dispune publicarea prezentei decizii în Monitorul Oficial al României, Partea I. Definitivă. Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din Codul de procedură civilă, astăzi, 16 octombrie 2024. JUDECĂTOR CRISTINEL GROSU Magistrat-asistent, Anca Sterie ------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
