Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────┬───────────────────────┐
│Marian Enache │- preşedinte │
├───────────────┼───────────────────────┤
│Mihaela │- judecător │
│Ciochină │ │
├───────────────┼───────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├───────────────┼───────────────────────┤
│Dimitrie-Bogdan│- judecător │
│Licu │ │
├───────────────┼───────────────────────┤
│Laura-Iuliana │- judecător │
│Scântei │ │
├───────────────┼───────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────┼───────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├───────────────┼───────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────┼───────────────────────┤
│Benke Károly │- │
│ │prim-magistrat-asistent│
├───────────────┴───────────────────────┤
│ │
└───────────────────────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii privind protecţia avertizorilor în interes public, obiecţie formulată de un număr de 54 de deputaţi aparţinând grupului parlamentar al partidului Uniunea Salvaţi România din Camera Deputaţilor şi deputaţi neafiliaţi. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 5.445 din 4 iulie 2022 şi constituie obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.685A/2022. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se arată că legea criticată contravine principiului bicameralismului, întrucât Camera decizională a adoptat numeroase amendamente care au denaturat semnificativ „consimţământul“ exprimat de Senat cu privire la adoptarea acesteia. Cu titlu de exemplu, sunt indicate dispoziţiile art. 11 alin. (1) lit. b), ale art. 19 alin. (2) şi ale art. 23 alin. (7) din lege, menţionându-se, totodată, că au fost eliminate din conţinutul legii şi texte adoptate de prima Cameră sesizată, respectiv fostul art. 9 alin. (3) şi (6). Aceste modificări sunt de natură să afecteze voinţa exprimată de Camera de reflecţie, constituind deosebiri majore de conţinut juridic între cele două forme. Sunt înlăturate dispoziţii esenţiale pentru logica textului normativ stabilite de Senat, fiind eliminate în mod special normele care conferă o protecţie suplimentară avertizorilor în interes public. Toate aceste intervenţii constituie o schimbare de esenţă a proiectului, care afectează însuşi scopul acestuia, respectiv îmbunătăţirea protecţiei juridice a avertizorilor în interes public. 4. Se consideră că legea criticată contravine art. 15 din Constituţie referitor la teoria „dreptului câştigat“, întrucât diminuează nivelul actual de protecţie conferit avertizorilor de integritate. În acest sens, se menţionează că, prin eliminarea art. 4 lit. f) din lege, standardul de protecţie vizat de prezumţia bunei-credinţe, existent în Legea nr. 571/2004, este mai ridicat decât cel prevăzut în directivă, iar art. 15 din Constituţie nu numai că permite ridicarea standardului faţă de directivă, ci şi ridicarea şi menţinerea acestuia atunci când trebuie protejat un standard care intră în categoria drepturilor câştigate. S-a ajuns, astfel, la o abatere de la obiectivul juridic urmărit de iniţiatori şi de Directiva (UE) 2019/1.937 a Parlamentului European şi a Consiliului privind protecţia persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii în ansamblu, respectiv de la finalitatea protejării persoanelor care raportează încălcări ale legii. 5. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, se arată că art. 1 alin. (4) din lege nu este clar şi precis, fiind lipsit de previzibilitate, întrucât trimite la art. 346 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, care, la rândul său, face referire la interesele esenţiale ale siguranţei statului. Acest articol nu descrie în mod concret, explicit, clar şi previzibil care dintre dezvăluirile cu privire la încălcările aduse cadrului legal nu intră sub incidenţa legii criticate. Caracterul general al conţinutului textului criticat face imposibilă determinarea actelor/faptelor ce nu pot forma obiectul dezvăluirilor avertizorului. Se apreciază că legea trebuia să menţioneze expres şi explicit categoriile de informaţii, inclusiv cele cu privire la achiziţiile militare, care sunt considerate de stat ca fiind esenţiale pentru securitatea naţională. Redactarea ambiguă a textului nu face decât să descurajeze un avertizor, din moment ce nu stabileşte în mod clar şi previzibil graniţa dintre permis şi interzis în materia avertizărilor privind apărarea şi securitatea naţională, graniţă pe care avertizorul este obligat să o respecte, deşi nu o poate cunoaşte în mod cert. 6. Se mai arată că art. 1 alin. (6) şi (7) din lege încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât sintagmele „normele privind protecţia împotriva oricărei măsuri prejudiciabile, determinate de astfel de consultări“ şi „normele privind autonomia partenerilor sociali şi dreptul acestora de a încheia acorduri colective“ sunt lipsite de claritate şi previzibilitate. 7. Cu privire la neconstituţionalitatea art. 19 alin. (1) din legea criticată, se arată că Legea nr. 571/2004 prevede că o avertizare poate fi adresată direct presei, fără ca avertizorul să aibă obligaţia de a sesiza în prealabil alte autorităţi/organisme, ceea ce înseamnă că, în prezent, avertizorul are un drept de opţiune cu privire la modul în care face dezvăluirile, astfel că fie se adresează direct presei - în paralel cu o sesizare ierarhică sau independent de o astfel de sesizare -, fie se adresează pe cale ierarhică. Or, noua reglementare elimină această opţiune a avertizorului şi condiţionează sesizarea presei atât de sesizarea prealabilă a autorităţilor competente, cât şi de neluarea de către acestea a măsurilor corespunzătoare, în urma sesizării formulate. Cu titlu de excepţie, se poate adresa presei doar dacă face dovada că a avut motive întemeiate să creadă că încălcarea dezvăluită poate constitui un pericol iminent sau evident pentru interesul public or că există un risc de represalii sau o probabilitate redusă ca încălcarea să fie remediată în mod eficace. Astfel, dacă avertizorul se adresează direct presei, există riscul de a avea diverse probleme, întrucât acordarea protecţiei prevăzute de lege presupune o interpretare preponderent subiectivă care va depinde exclusiv de persoana sau persoanele care vor aprecia dacă avertizorul a avut motive întemeiate pentru a se adresa direct presei. Astfel, avertizorii nu vor mai avea siguranţa - care există în prezent - că în toate cazurile în care se vor adresa presei vor beneficia de protecţia acordată de lege, ceea ce îi va determina pe avertizori să renunţe la sesizarea directă a presei. Se apreciază că, în aceste condiţii, noua reglementare are caracter inhibitor şi este mai restrictivă decât reglementarea existentă. 8. Astfel, art. 19 alin. (1) din legea criticată, prin ierarhizarea sau prioritizarea canalelor de raportare (alături de introducerea termenului de 3 luni pentru divulgarea publică), încalcă libertatea de exprimare şi dreptul de petiţionare. Se apreciază că aceste două drepturi fundamentale permit avertizorului să se adreseze liber, oricărei entităţi publice sau private, fără a avea opţiuni îngrădite de o ordine prestabilită prin lege. Se mai arată că legea criticată transpune Directiva (UE) 2019/1.937 a Parlamentului European şi a Consiliului, al cărei scop nu este de a inhiba avertizările în interes public; în acest context, se susţine că regândirea procedurii avertizărilor în interes public contravine cerinţei de transpunere a directivei şi că limitările aduse celor două drepturi fundamentale nu sunt proporţionale cu scopul urmărit. 9. De asemenea, art. 19 alin. (1) din legea criticată încalcă art. 148 alin. (1) şi (2) din Constituţie, întrucât, deşi art. 25 din directivă stabileşte că aceasta nu poate constitui un motiv de diminuare a nivelului protecţiei deja acordat de statele membre în domeniul avertizorului de integritate, legea criticată, în transpunerea directivei, diminuează nivelul de protecţie deja existent. Prin urmare, în legea de transpunere trebuie păstrat art. 6 din Legea nr. 571/2004, pentru că este mai favorabil avertizorilor decât art. 15 din directivă, care le oferă acestora un standard de protecţie mai scăzut. Prin transpunerea art. 15 din directivă, fără luarea în considerare a art. 25 din aceasta, se încalcă prioritatea dreptului Uniunii Europene faţă de dispoziţiile contrare din legile interne. 10. Se mai arată că primele două alineate ale art. 19 sunt contradictorii, întrucât alin. (2) stabileşte că avertizorul nu se mai poate adresa presei fără ca în prealabil să fi făcut o raportare şi să fi trecut 3 luni de la ea, deşi alin. (1) prevede că divulgarea poate fi făcută şi în lipsa unei raportări, dacă avertizorul nu are motive de a face raportarea. Prin urmare, se încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie. În acest context, se menţionează şi că termenul de 3 luni nu este stabilit prin directivă, aceasta, de altfel, nestabilind niciun termen de aşteptare între data raportării şi cea a divulgării publice, aspect care, în opinia autorilor sesizării, este contrar art. 148 alin. (2) din Constituţie, cu referire la prioritatea dreptului Uniunii Europene faţă de dispoziţiile contrare din legile interne. 11. Se mai susţine că art. 21 alin. (7) din directivă nu a fost transpus în legea criticată, deşi au existat amendamente depuse în sensul preluării şi a acestui text, amendamente care, însă, au fost respinse. Prin urmare, se apreciază că au fost încălcate şi din această perspectivă prevederile art. 148 alin. (2) din Constituţie. 12. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului pentru a-şi exprima punctele lor de vedere. 13. Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 14. Se apreciază că amendamentele aduse în Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, proiectului de lege adoptat de Senat, în calitate de Cameră de reflecţie, se încadrează în limitele principiului bicameralismului, astfel cum ele au fost statuate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Aceste amendamente modifică/completează textul proiectului de lege adoptat de Senat, însă ele se circumscriu obiectului de reglementare avut în vedere de iniţiator, potrivit expunerii de motive, şi se corelează cu forma proiectului de lege adoptat de prima Cameră, fără a schimba în mod substanţial, conform jurisprudenţei constituţionale, obiectul de reglementare şi configuraţia proiectului de lege adoptat de Camera de reflecţie. În consecinţă, Legea privind protecţia avertizorilor în interes public a fost adoptată de cele două Camere ale Parlamentului cu respectarea dispoziţiilor înscrise în art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1) din Constituţia României, republicată, referitoare la principiul bicameralismului. 15. Cu privire la critica de neconstituţionalitate potrivit căreia legea analizată încalcă dispoziţiile art. 15 din Constituţie referitoare la teoria „dreptului câştigat“, întrucât ar fi eliminat ocrotirea oferită de principiul bunei-credinţe persoanelor care au făcut avertizări publice înainte de intrarea sa în vigoare, se arată că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, în conceptul juridic de „drepturi câştigate“ se pot include doar prestaţii deja realizate/executate până la intrarea în vigoare a noii reglementări. Legea criticată respectă principiul bunei-credinţe acordat persoanelor care au făcut avertizări publice înainte de intrarea sa în vigoare, fără a fi lipsite pe viitor în vreun fel de „dreptul câştigat“ pe care îl aveau la momentul raportării. 16. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate aduse art. 1 alin. (4), (6) şi (7) din legea analizată, se arată că art. 1 alin. (4) reprezintă o transpunere a dispoziţiilor pct. 24 din preambulul Directivei (UE) 2019/1.937 a Parlamentului European şi a Consiliului, iar art. 1 alin. (6) şi (7) reprezintă o transpunere a prevederilor art. 3 alin. (4) din aceeaşi directivă. În consecinţă, legea criticată nu încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, deoarece transpune în mod expres dispoziţiile Directivei (UE) 2019/1.937 a Parlamentului European şi a Consiliului, iar domeniul de reglementare reiese în mod clar şi previzibil atât din conţinutul legii, cât şi al anexelor la aceasta. 17. Se mai arată că autorii obiecţiei consideră că aprecierea motivelor pentru care avertizorul de integritate s-a adresat direct presei este una subiectivă; or, susţinerea acestora este o apreciere personală, nefundamentată în mod obiectiv pe dispoziţiile legii contestate. Întrucât critica autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate constă în aprecieri subiective, acestea nu se subscriu nivelului de relevanţă constituţională impus de prevederile art. 148 din Constituţie. 18. Cu privire la critica de neconstituţionalitate adusă legii din perspectiva art. 30 din Constituţie, dispoziţii care ar permite avertizorului să se adreseze liber, oricărei entităţi publice sau private, fără a avea opţiuni îngrădite de o ordine prestabilită de lege, se arată că textul normativ criticat, prin impunerea unui termen de minimum 3 luni de la data raportării interne sau externe a divulgării publice, respectă cerinţele constituţionale referitoare la libertatea de exprimare, care poate fi supusă prin lege unor formalităţi sau condiţii. În speţă, această condiţie este cu atât mai necesară cu cât avertizorii, prin activitatea pe care o desfăşoară, pot aduce atingeri grave unor drepturi fundamentale ale persoanei, cum ar fi demnitatea, onoarea sau viaţa particulară. Totodată, invocarea art. 51 din Constituţie nu este pertinentă, întrucât avertizorii îşi desfăşoară activitatea şi beneficiază de protecţia legii, într-un context profesional, iar dreptul la petiţionare are un caracter personal. 19. Cu privire la susţinerea potrivit căreia art. 19 alin. (1) din legea criticată încalcă dispoziţiile art. 148 alin. (2) din Constituţie, deoarece Directiva (UE) 2019/1.937 a Parlamentului European şi a Consiliului nu prevede niciun termen de aşteptare între data raportării şi data divulgării publice, se arată că, în cauză, norma europeană invocată nu are relevanţă constituţională, nepunând în discuţie o concretizare a principiilor şi normelor fundamentale constituţionale, cum ar fi, spre exemplu, cele care consacră drepturi, libertăţi şi îndatoriri fundamentale sau cele privind autorităţile publice reglementate de textele constituţionale. 20. Guvernul apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 21. Se arată că din analiza comparativă a conţinutului normativ al actelor adoptate în prima Cameră sesizată şi Camera decizională nu se poate concluziona că există o diferenţă majoră de conţinut între cele două forme ale legii de natură a conduce la încălcarea principiului bicameralismului. Astfel, în ambele cadre normative, obiectul de reglementare este reprezentat de crearea unui mecanism menit, pe de o parte, să încurajeze demascarea şi prevenirea unor încălcări ale legii care ameninţă sau aduc prejudicii interesului public, iar, pe de altă parte, să asigure un nivel echilibrat şi eficient de protecţie a avertizorilor în interes public. În consecinţă, actul normativ în ambele forme reglementează domeniile în care pot fi realizate raportări/divulgări privind încălcările legii, persoanele care pot avea calitatea de avertizori în interes public, condiţiile pe care aceste persoane trebuie să le îndeplinească pentru a beneficia de protecţia legii, instituirea obligaţiei de creare a unor canale interne/externe, precum şi modalitatea de organizare şi funcţionare a acestora şi, implicit, instituirea unor garanţii care să asigure protecţia avertizorilor, precum şi un întreg mecanism de protecţie împotriva represaliilor şi de reparare a prejudiciilor suferite de avertizori ca urmare a unor astfel de avertizări. Din analiza modificărilor aduse în dezbaterea din Camera decizională se constată că acestea vizează chestiuni punctuale care se referă la eliminarea din cadrul sistemului de analiză şi soluţionare a raportărilor anonime, eliminarea din enumerarea expresă a entităţilor care au obligaţia de instituire/menţinere a canalelor interne de raportare a acelor entităţi juridice cu un număr mai mic de 50 de angajaţi care activează în anumite domenii, instituirea unei condiţii suplimentare pentru a se putea realiza o divulgare publică, precum şi o scădere a cuantumului amenzilor. Sistemul de protecţie a avertizorilor trebuie analizat în ansamblu pentru a se stabili gradul/nivelul de protecţie, şi nu pe componente individuale, care pot fi suplinite, de altfel, de alte măsuri (de exemplu, prin prevederea asistenţei juridice gratuite a avertizorilor în interes public introdusă în cadrul dezbaterilor din Camera Deputaţilor). În concluzie, aceste amendamente admise nu se îndepărtează de la scopul avut în vedere de iniţiator. Aşadar, nu există nicio încălcare a principiului bicameralismului. 22. Referitor la critica de neconstituţionalitate în raport cu prevederile art. 15 din Constituţie, potrivit căreia noua reglementare retroactivează, eliminând din „statutul“ de protecţie al avertizorului „prezumţia de bună-credinţă“, se arată că reglementarea acestei sintagme, deşi a fost avută în vedere, în fazele iniţiale de negociere a directivei, la definirea noţiunii de avertizor în interes public, în redactarea finală s-a renunţat la aceasta, întrucât a fost interpretată în mod diferit şi incoerent de către statele membre, uneori chiar în detrimentul avertizorului. Prin urmare, s-a preferat noţiunea de „reasonable grounds“ - şi nu cea de „bună-credinţă“ - transpusă prin art. 3 pct. 2 din lege, care defineşte sintagma „informaţii referitoare la încălcări ale legii“ ca incluzând „suspiciunile rezonabile cu privire la încălcări efective sau potenţiale ale legii“. 23. Cerinţele pentru a beneficia de protecţia directivei, dar şi a legii de transpunere reies din considerentul 32, care menţionează motivele rezonabile de a crede că aspectele pe care le raportează sunt adevărate, prin prisma circumstanţelor şi informaţiilor de care dispune avertizorul în momentul raportării. Acest aspect reprezintă o garanţie atât pentru avertizor, cât şi pentru cel vizat de raportare (pentru raportări răuvoitoare, neserioase sau abuzive). Astfel, buna-credinţă, potrivit noii filozofii a legii, nu mai reprezintă în mod necesar un aspect care să se circumscrie mecanismului de protecţie. Nepreluarea în lege a prezumţiei de bună-credinţă a avertizorilor, care, evident, nu este un drept subiectiv patrimonial, nu poate fi analizată din perspectiva încălcării art. 15 din Constituţie, acesta nefiind incident în cauză, întrucât vizează drepturi personale patrimoniale cu relevanţă constituţională. 24. Cu privire la critica de neconstituţionalitate adusă art. 1 alin. (4), (6) şi (7) din lege se arată că aceste prevederi conţin soluţii legislative clare, precise şi previzibile, neputându-se reţine încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie. 25. Faţă de critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 19 din lege prin raportare la art. 148, 30 şi 51 din Constituţie, se arată că dreptul la libera exprimare, astfel cum reiese din jurisprudenţa Curţii Constituţionale, impune respectarea cerinţei înscrise în alin. (6) al aceluiaşi articol, şi anume aceea de a nu prejudicia demnitatea, onoarea, viaţa particulară a persoanei şi dreptul la propria imagine. Totodată, acest drept permite cetăţenilor să participe la viaţa socială, politică şi culturală manifestându-şi gândurile, opiniile, credinţele etc. Dar această libertate nu poate fi absolută şi, ca atare, în scopul apărării unor valori care sunt de esenţa unei societăţi democratice, este supusă unor coordonate juridice expres prevăzute de lege. Astfel, condiţionarea divulgării publice de cele două condiţii prevăzute de art. 19 alin. (1) nu încalcă libertatea de exprimare. Aceste limitări, aşa cum reiese şi din considerentul 33 din directivă, sunt justificate de necesitatea de a asigura un echilibru între interesul angajatorilor de a-şi administra organizaţiile şi de a-şi proteja interesele, pe de o parte, şi interesul publicului de a fi apărat de orice prejudiciu, pe de altă parte. Comisia Europeană a confirmat acest raţionament răspunzând unei întrebări adresate şi arătând că o lege de transpunere care nu ar reflecta condiţiile art. 15 alin. (1) din directivă, text pe care art. 19 alin. (1) din lege îl transpune, nu ar constitui o transpunere corectă a directivei. Condiţiile prevăzute la art. 15 alin. (1) sunt menite să găsească un echilibru just între interesul public pentru a scoate la lumină încălcări care pot prejudicia interesul public şi dreptul la libertatea de exprimare şi de informare, pe de o parte, şi interesele persoanelor vizate de divulgare, pe de altă parte (inclusiv prejudiciul reputaţiei). Prin urmare, la elaborarea directivei au fost avute în vedere aceste criterii care trebuie îndeplinite, astfel încât avertizorul, având la dispoziţie canalele interne sau externe de raportare, va putea recurge la divulgarea publică doar în condiţiile art. 19 pentru a beneficia de protecţie. Aşadar, din modul de redactare a normelor reiese flexibilizarea canalelor de raportare interne şi externe, condiţionat de îndeplinirea unor criterii care sunt statuate ca atare de directivă şi preluate în proiectul de lege. Flexibilizarea propusă de directivă presupune că statele membre au obligaţia de a crea canale interne şi externe de raportare pentru ca avertizorul să poată lua cea mai bună decizie privind modalitatea de raportare, în funcţie de situaţia sa concretă. Prin urmare, canalele de raportare interne şi externe fac parte din măsurile pe care statele membre trebuie să le întreprindă pentru a asigura protecţia avertizorului în interes public, care nu îi îngrădesc libertatea de exprimare a acestuia, ci constituie un mijloc de a aduce la cunoştinţă angajatorului/ autorităţii externe neregularităţile pe care le consideră adevărate spre a fi remediate. 26. Cât priveşte critica de neconstituţionalitate privind impunerea unui termen minim de la raportarea internă sau externă în care să fie transmise sesizările prin divulgare publică, se arată că acest termen nu trebuie interpretat în sensul îngrădirii posibilităţii de a divulga public încălcări ale legii în cazul unui pericol iminent sau evident. Reglementarea unor termene la nivel legislativ are rolul de a organiza comportamentul subiecţilor de drept şi de a oferi garanţii pentru respectarea principiului securităţii juridice, nefiind un aspect de constituţionalitate. 27. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate în raport cu art. 51 din Constituţie, care consacră dreptul constituţional la petiţionare, se arată că acest drept se concretizează în cereri, reclamaţii, sesizări şi propuneri în legătură cu rezolvarea unor probleme personale sau de grup, care presupun adresarea către autorităţile publice, şi nu se referă la accesarea căilor de comunicare în masă. 28. Se mai subliniază că, în exercitarea atribuţiei prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, Curtea realizează un control de constituţionalitate asupra formei finale a legii, astfel cum a rezultat din dezbaterile celor două Camere ale Parlamentului, şi nu poate suplini voinţa legiuitorului. Totodată, în considerarea Deciziei nr. 668 din 18 mai 2011, Curtea nu verifică conformitatea transpunerii complete şi corecte a unei directive în dreptul intern. Astfel, invocarea încălcării art. 148 din Constituţie faţă de norme netranspuse complet sau corect prin nepreluarea unor amendamente nu este pertinentă în cauză. 29. Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. 30. Curtea, având în vedere cererea formulată de Guvern, a preschimbat, în temeiul art. 230 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, termenul de judecată iniţial fixat de la data de 21 septembrie 2022 la data de 13 iulie 2022, dată la care a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 31. Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum a fost formulat, îl constituie Legea privind protecţia avertizorilor în interes public. Din analiza motivării obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea constată că acesta vizează, în realitate, art. 1 alin. (4), (6) şi (7) şi art. 19 din lege, precum şi legea în ansamblul său. Textele criticate în mod punctual au următorul cuprins: - Art. 1 alin. (4), (6) şi (7): "[...](4) Prezenta lege nu se aplică raportărilor privind încălcări ale normelor în materie de achiziţii publice în domeniile apărării şi securităţii naţionale, în cazul în care acestea intră sub incidenţa art. 346 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.(6) Prezenta lege nu aduce atingere dreptului lucrătorilor de a se consulta cu reprezentanţii acestora sau cu sindicatele şi nici normelor privind protecţia împotriva oricărei măsuri prejudiciabile, determinate de astfel de consultări.(7) Prezenta lege nu aduce atingere normelor privind autonomia partenerilor sociali şi dreptul acestora de a încheia contracte sau acorduri colective.“" – Art. 19: "" (1) Avertizorul în interes public care divulgă public informaţii privind încălcarea legii beneficiază de protecţie în cazul în care este îndeplinită una dintre următoare condiţii: a) a raportat mai întâi intern şi extern sau direct extern potrivit cap. III şi IV, însă consideră că nu au fost dispuse măsuri corespunzătoare în termenul prevăzut la art. 17 alin. (6); b) are motive întemeiate să considere că: 1. încălcarea poate constitui un pericol iminent sau evident pentru interesul public sau riscul unui prejudiciu care nu mai poate fi remediat; sau 2. în cazul raportării externe există un risc de represalii sau o probabilitate redusă ca încălcarea să fie remediată în mod eficace având în vedere circumstanţele specifice ale raportării. (2) Sesizarea privind încălcarea legii prin divulgare publică se poate adresa presei, organizaţiilor profesionale, sindicale sau patronale, organizaţiilor neguvernamentale, comisiilor parlamentare sau prin punerea la dispoziţie în orice mod în spaţiul public a informaţiilor referitoare la încălcări ale legii, în termen de minimum 3 luni de la data raportării interne sau externe“. 32. Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (5) privind exigenţele de calitate a legii, art. 30 privind libertatea de exprimare, art. 51 privind dreptul de petiţionare, art. 61 alin. (2) privind principiul bicameralismului, art. 75 privind procedura de legiferare şi art. 148 alin. (2) privind prioritatea de aplicare a dreptului Uniunii Europene. În argumentarea criticilor de neconstituţionalitate sunt invocate şi prevederile art. 15, ale art. 21 alin. (7) şi ale art. 25 din Directiva (UE) 2019/1.937 a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 octombrie 2019 privind protecţia persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 305 din 26 noiembrie 2019, precum şi considerentul 104 al acesteia. (1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate 33. În prealabil examinării obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea are obligaţia verificării condiţiilor de admisibilitate ale acesteia, prin prisma titularului dreptului de sesizare, a termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi a obiectului controlului de constituţionalitate. Dacă primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează să fie cercetate în ordinea antereferită, iar constatarea neîndeplinirii uneia dintre ele are efecte dirimante, făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (Decizia Curţii Constituţionale nr. 66 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 213 din 9 martie 2018, paragraful 38). 34. Obiecţia de neconstituţionalitate îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât a fost formulată de un număr de 54 de deputaţi, cât şi sub aspectul obiectului, fiind vorba de o lege adoptată, dar nepromulgată încă. 35. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de contencios constituţional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de 2 zile, începând de la acelaşi moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgenţă. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament, iar, potrivit art. 77 alin. (3) din Constituţie, în termen de cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare. 36. Propunerea legislativă a fost adoptată de Senat la 19 aprilie 2022, după care a fost transmisă Camerei Deputaţilor, care a adoptat-o, în calitate de Cameră decizională, la data de 29 iunie 2022. La data de 29 iunie 2022 a fost depusă la secretarii generali ai celor două Camere în vederea exercitării dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii legii, la data de 1 iulie 2022 a fost trimisă la Preşedintele României pentru promulgare, iar la data de 4 iulie 2022 a fost formulată prezenta obiecţie de neconstituţionalitate. 37. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată în afara termenului de protecţie de 2 zile prevăzut de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, dar, întrucât nu a fost încă promulgată de Preşedintele României la data formulării sesizării, aceasta este admisibilă (a se vedea Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70, ipoteza a doua). 38. În consecinţă, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. (2) Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate (2.1) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie 39. Curtea observă că legea analizată este criticată prin prisma încălcării principiului bicameralismului, întrucât Camera decizională ar fi adoptat numeroase amendamente care au denaturat semnificativ „consimţământul“ exprimat de Senat cu privire la adoptarea acesteia. Cu titlu de exemplu, sunt indicate dispoziţiile art. 11 alin. (1) lit. b), ale art. 19 alin. (2) şi ale art. 23 alin. (7) din lege, menţionându-se, totodată, că au fost eliminate din conţinutul legii şi texte adoptate de prima Cameră sesizată, respectiv fostul art. 9 alin. (3) şi (6). 40. Raportat la această critică, Curtea reţine că, în jurisprudenţa sa, a dezvoltat o veritabilă doctrină a bicameralismului şi a modului în care acest principiu este reflectat în procedura de legiferare. Ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 53). Legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, drept care autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituţionale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de o singură Cameră (Decizia nr. 1.029 din 8 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 720 din 23 octombrie 2008, Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 8 iulie 2014, paragraful 38, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, paragraful 39, Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 21 februarie 2017, paragraful 29, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 32, sau Decizia nr. 393 din 5 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 16 iulie 2019, paragraful 66). Ca urmare, dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Aşa fiind, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 53). 41. Stabilind limitele principiului bicameralismului, Curtea a apreciat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect deturnarea rolului de Cameră de reflecţie al primei Camere sesizate. Este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât şi obligaţia acestora de a-şi exprima prin vot poziţia cu privire la adoptarea legilor (Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 55). 42. Curtea a stabilit două criterii esenţiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura parlamentară, se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea celor două criterii este de natură a afecta principiul care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziţie privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, din procesul legislativ a primei Camere sesizate (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 54). 43. Aşadar, bicameralismul nu înseamnă ca ambele Camere să se pronunţe asupra unei soluţii legislative identice, în Camera decizională putând exista abateri inerente de la forma adoptată de Camera de reflecţie, desigur, fără schimbarea obiectului esenţial al proiectului de lege/propunerii legislative. A nega posibilitatea Camerei decizionale de a se îndepărta de la forma votată în Camera de reflecţie ar însemna limitarea rolului său constituţional, iar caracterul decizional ataşat acesteia devine iluzoriu. S-ar ajunge la un veritabil mimetism, în sensul că cea de-a doua Cameră se va identifica, în ceea ce priveşte activitatea sa legislativă, cu prima Cameră, neputându-se îndepărta în niciun fel de la soluţiile legislative pentru care a optat prima Cameră, ceea ce este contrar, până la urmă, chiar ideii de bicameralism. Prin urmare, nu se poate susţine încălcarea principiului bicameralismului, atât timp cât legea adoptată de Camera decizională se referă la aspectele principiale pe care le-a avut în vedere propunerea/proiectul de lege în forma sa însuşită de Camera de reflecţie. În acest sens, modificările aduse formei adoptate de Camera de reflecţie trebuie să cuprindă o soluţie legislativă care păstrează concepţia de ansamblu a acesteia şi să fie adaptate în mod corespunzător, prin stabilirea unei soluţii legislative alternative/complementare care nu se abate de la forma adoptată de Camera de reflecţie, în condiţiile în care aceasta este mai cuprinzătoare sau mai bine articulată în cadrul ansamblului legii, cu realizarea anumitor coroborări inerente oricărei modificări [Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, paragrafele 37 şi 38, Decizia nr. 377 din 31 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 586 din 21 iulie 2017, paragraful 45, şi Decizia nr. 412 din 20 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 570 din 11 iulie 2019, paragraful 57]. 44. Raportat la cauza de faţă, Curtea constată că modificarea şi completarea textului adoptat de Camera de reflecţie nu imprimă nici deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi nici o configuraţie semnificativ diferită între acestea. Intervenţiile indicate sunt minime, vizează aceeaşi materie şi nu pun în discuţie o deturnare sau o modificare de esenţă a conţinutului normativ al legii adoptate la nivelul Camerei de reflecţie. Astfel, în măsura în care cea de-a doua Cameră reconfigurează unul dintre cazurile preexistente pentru care sesizarea se clasează, stabileşte termenul după expirarea căruia avertizorul de integritate poate proceda la divulgarea publică sau micşorează cuantumul unei amenzi preexistente, nu se poate ajunge la concluzia că forma adoptată de aceasta se îndepărtează de la cea adoptată de prima Cameră sau că ar exista deosebiri majore de conţinut şi structură între aceste forme. Practic, cea de-a doua Cameră şi-a exercitat competenţa decizională reglementată în art. 75 din Constituţie. 45. Cu privire la faptul că cea de-a doua Cameră, cea decizională, a eliminat din conţinutul legii alin. (3) şi (6) ale art. 9 nu poate duce la concluzia că cele două Camere s-au pronunţat pe dispoziţii ale legii asupra cărora una dintre ele nu avea cunoştinţă. Din contră, prima Cameră a adoptat dispoziţiile respective, iar cea de-a doua le-a eliminat, astfel că ambele sau pronunţat asupra aceleiaşi soluţii legislative. A accepta ideea că, în acest caz, prima Cameră trebuia din nou să se pronunţe asupra eliminării operate duce la un şir nesfârşit de trimiteri/retrimiteri între cele două Camere, ştirbindu-se rolul decizional al celei de-a doua Camere. De altfel, o asemenea orientare nu numai că s-ar încadra în sfera aporiilor juridice, dar este şi contrară textului expres al art. 75 din Constituţie. 46. Având în vedere cele expuse, Curtea constată că legea, în ansamblul său, nu încalcă art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie. (2.2) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 1 alin. (5) din Constituţie 47. Curtea observă că art. 1 alin. (4) din lege este criticat din perspectiva cerinţelor de calitate a legii, fiind considerat lipsit de previzibilitate, întrucât trimite la art. 346 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (în continuare TFUE), care, la rândul său, face referire la interesele esenţiale ale siguranţei statului. Acest articol nu descrie în mod concret, explicit, clar şi previzibil care dintre dezvăluirile cu privire la încălcările aduse cadrului legal nu intră sub incidenţa legii criticate. 48. Curtea reţine că art. 346 din TFUE prevede că "(1) Dispoziţiile tratatelor nu contravin următoarelor norme: (a) niciun stat membru nu are obligaţia de a furniza informaţii a căror divulgare o consideră contrară intereselor esenţiale ale siguranţei sale; (b) orice stat membru poate lua măsurile pe care le consideră necesare pentru protecţia intereselor esenţiale ale siguranţei sale şi care se referă la producţia sau comerţul cu armament, muniţie şi material de război; aceste măsuri nu trebuie să modifice condiţiile de concurenţă pe piaţa internă în ce priveşte produsele ce nu sunt destinate unor scopuri specific militare.(2) Consiliul, hotărând în unanimitate la propunerea Comisiei, poate modifica lista stabilită la 15 aprilie 1958 cuprinzând produsele cărora li se aplică dispoziţiile alineatului (1) litera (b)“." 49. Curtea observă că, prin critica lor, autorii obiecţiei de neconstituţionalitate sunt nemulţumiţi, în realitate, de conţinutul art. 346 din TFUE, text la care trimite norma criticată. Prin urmare, aceştia doresc ca în legea criticată legiuitorul naţional să dezvolte la un nivel de concreteţe mai ridicat textul art. 346 din TFUE. 50. Curtea mai observă că, potrivit considerentului 24 din Directiva (UE) 2019/1937, „securitatea naţională rămâne responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru. Prezenta directivă nu ar trebui să se aplice raportărilor privind încălcări legate de achiziţii care implică aspecte de apărare sau de securitate, în cazul în care acestea sunt reglementate de articolul 346 din TFUE, în conformitate cu jurisprudenţa Curţii. În cazul în care statele membre decid să extindă protecţia prevăzută de directivă la alte domenii sau acte care nu intră în domeniul său de aplicare material, ar trebui ca statele membre respective să poată adopta dispoziţii specifice pentru a proteja interesele esenţiale în materie de securitate naţională în această privinţă“. Prin urmare, pentru lămurirea conţinutului art. 346 din TFUE trebuie avută în vedere jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, sens în care, exemplificativ, se reţin Hotărârea din 15 decembrie 2009, Comisia/Finlanda, C-284/05, Hotărârea din 7 iunie 2012, Insinööritoimisto InsTiimi, C-615/10, sau Hotărârea din 28 februarie 2013, Ellinika Nafpigeia AE/Comisia, C-246/12 (în care s-au stabilit condiţiile aplicării acestui text, criteriile de determinare a produselor cu specific militar, precum şi delimitările conceptuale dintre domeniul militar şi cel civil). 51. Astfel, Curtea apreciază că nu ţine de rolul şi competenţa sa să interpreteze art. 346 din TFUE şi să desprindă din conţinutul său exigenţele rezultate pe cale interpretativă din jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru a fi înscrise în legea analizată. Eventualele probleme în interpretarea textului analizat determinate de trimiterea la art. 346 din TFUE pot fi soluţionate de instanţele judecătoreşti naţionale competente, chiar prin formularea unei întrebări preliminare conform art. 267 din TFUE. 52. Având în vedere că art. 346 din TFUE cuprinde derogări de la libertăţile fundamentale, acesta trebuie interpretat în mod strict, ceea ce înseamnă că sfera de aplicare a legii criticate este una extrem de largă. Legea nu poate opera întotdeauna cu categorii strict determinate de ipoteze, tocmai pentru a se putea adapta la schimbările de situaţie. Ar rezulta o rigiditate excesivă a legii, care nu ar permite receptarea chiar a jurisprudenţei evolutive a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene. 53. Totodată, se mai observă că şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunţat în mod constant, statuând că, din cauza principiului generalităţii legilor, conţinutul acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile-tip de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. De asemenea, numeroase legi se folosesc de eficacitatea formulelor mai mult sau mai puţin vagi pentru a evita o rigiditate excesivă şi a se putea adapta la schimbările de situaţie [de exemplu, Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Cantoni împotriva Franţei, paragraful 31]. Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Hotărârea din 24 mai 2007, pronunţată în Cauza Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni împotriva României, paragraful 35, a statuat că semnificaţia noţiunii de „previzibilitate“ depinde într-o mare măsură de conţinutul normei juridice despre care este vorba, de domeniul pe care îl acoperă, precum şi de numărul şi calitatea destinatarilor săi. În acelaşi sens este şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, sens în care se reţine, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 316 din 9 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 651 din 8 august 2017, paragraful 23. 54. Astfel, în cauză, avertizorul de integritate, prin natura atribuţiilor sale de serviciu, este o persoană avizată în domeniul în care decide să facă raportarea internă/externă sau să divulge public informaţiile cu care vine în contact. El cunoaşte categoriile de informaţii la care are acces, regimul lor juridic şi consecinţele nerespectării acestuia, astfel că textul de lege este previzibil în raport cu calitatea sa. Prin urmare, calitatea pe care avertizorul de integritate o deţine în cadrul unei organizaţii este definitorie pentru calificarea legii ca fiind previzibilă din moment ce previzibilitatea se analizează prin raportare la persoana/ pregătirea/cunoştinţele destinatarilor săi. 55. Având în vedere cele expuse, Curtea constată că art. 1 alin. (4) din lege nu încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie. 56. Cu privire la criticile aduse art. 1 alin. (6) şi (7) din lege din perspectiva cerinţelor de calitate a legii, pe motiv că sintagmele „normele privind protecţia împotriva oricărei măsuri prejudiciabile, determinate de astfel de consultări“ şi „normele privind autonomia partenerilor sociali şi dreptul acestora de a încheia acorduri colective“ nu ar fi clare şi previzibile, Curtea reţine că aceste dispoziţii sunt o transpunere a dispoziţiilor art. 3 alin. (4) din directivă. Acestea din urmă prevăd că „(4) Prezenta directivă nu aduce atingere normelor naţionale privind exercitarea de către lucrători a dreptului de a se consulta cu reprezentanţii lor sau cu sindicatele şi privind protecţia împotriva oricărei măsuri prejudiciabile nejustificate determinate de astfel de consultări, precum şi privind autonomia partenerilor sociali şi dreptul acestora de a încheia acorduri colective. Acest lucru nu aduce atingere nivelului de protecţie acordat de prezenta directivă“. 57. Astfel, este adevărat că directiva, prin natura sa, cuprinde norme mai generale, iar concretizarea acestora se face prin legile naţionale de transpunere a directivei. Instanţa constituţională are competenţa de a verifica doar dacă legiuitorul naţional şi-a exercitat marja de apreciere pe care directiva i-a conferit-o într-un domeniu sau altul, pentru a se evalua dacă legea astfel adoptată corespunde standardului naţional de protecţie a drepturilor/libertăţilor fundamentale. Însă, în cazul de faţă, critica nu este formulată în sensul celor de mai sus, ci priveşte caracterul neclar al textului directivei care a fost preluat în mod fidel în cuprinsul normativ al legii naţionale. Textul menţionat al directivei nu cuprinde o clauză de opţiune pentru legiuitorul naţional, ci o obligaţie. Acesta a respectat obligaţia impusă prin art. 3 alin. (4) din directivă, fără a detalia textele/legile naţionale care conţin „normele privind protecţia împotriva oricărei măsuri prejudiciabile, determinate de astfel de consultări“ şi „normele privind autonomia partenerilor sociali şi dreptul acestora de a încheia acorduri colective“. Însă, textul legal astfel adoptat nu este neclar, pentru că aceste norme sunt determinabile de la caz la caz, în funcţie de domeniul de activitate în care intervine avertizorul de integritate. Prin urmare, problema ridicată este una de interpretare şi aplicare a legii, şi nu una de legiferare, legiuitorul evitând crearea unor liste exhaustive care ulterior să îşi demonstreze limitele. A preferat astfel recurgerea la o reglementare generală, care să se plieze pe multitudinea cazurilor/ipotezelor/situaţiilor ce fac obiectul legii analizate. 58. Având în vedere cele expuse, Curtea constată că art. 1 alin. (6) şi (7) din lege nu încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie. (2.3) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 15 din Constituţie 59. Curtea observă că legea analizată este criticată din perspectiva eliminării art. 4 lit. f) din lege - cu referire la principiul bunei-credinţe, ca principiu care guvernează protecţia raportărilor privind încălcări ale legii -, ceea ce ar duce, în opinia autorilor obiecţiei, la diminuarea standardului de protecţie a avertizorilor de integritate existent în Legea nr. 571/2004 privind protecţia personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1214 din 17 decembrie 2004, în vigoare în prezent, care, de altfel, este mai ridicat decât cel prevăzut în directivă. Or, art. 15 din Constituţie permite nu numai ridicarea standardului faţă de directivă, ci şi menţinerea unui standard mai ridicat preexistent atunci când protecţia acordată acestuia intră în categoria drepturilor câştigate. Se consideră că s-a ajuns, astfel, la o abatere de la obiectivul juridic urmărit de iniţiatori şi de directivă în ansamblu, respectiv de la finalitatea protejării persoanelor care raportează încălcări ale legii. 60. Raportat la această critică, Curtea constată că are competenţa de a verifica doar constituţionalitatea legii astfel cum a fost adoptată, neputându-se pronunţa asupra constituţionalităţii eliminării de către Camera decizională a unui text adoptat anterior de Camera de reflecţie, pentru simplul motiv că textul respectiv nu face parte din conţinutul legii adoptate. Mai mult, Curtea nu are competenţa de a se pronunţa asupra faptului că o anumită soluţie legislativă din vechea reglementare ar fi trebuit menţinută sau nu în raport cu art. 15 şi 25 din directivă. De altfel, în cadrul controlului de constituţionalitate este inadmisibilă compararea unor prevederi dintr-o lege ori a prevederilor mai multor legi între ele şi raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparaţie la dispoziţii ori principii ale Constituţiei. (2.4) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 1 alin. (5), art. 30, art. 51 şi art. 148 alin. (1) şi (2) din Constituţie 61. Curtea observă că art. 19 din legea analizată este criticat din perspectiva eliminării posibilităţii avertizorului de a se adresa direct mass-mediei, în funcţie de opţiunea sa, şi condiţionează sesizarea mass-mediei atât de sesizarea prealabilă a autorităţilor competente, cât şi de neluarea de către acestea a măsurilor corespunzătoare, în urma sesizării formulate, ceea ce ar încălca, din perspectiva autorilor obiecţiei, art. 30 şi 51 din Constituţie. 62. Cu privire la pretinsa încălcare a dreptului la liberă exprimare şi a dreptului la petiţionare, Curtea constată că legea nu împiedică persoana în cauză să divulge respectivele informaţii în mass-media după dorinţa sa, însă, în acest caz, nu va beneficia de protecţia dispoziţiilor legii criticate. Legea nu cenzurează aceste drepturi fundamentale ale persoanei şi nu are un asemenea obiectiv sau finalitate, ci creează cadrul legal necesar al instituţiei avertizorului de integritate. De altfel, o asemenea critică vizează în primul rând directiva care este transpusă, pentru că şi aceasta reglementează condiţii similare de dobândire a calităţii de avertizor de integritate. Prin urmare, se constată că aceste texte constituţionale nu sunt încălcate din moment ce legea analizată nu interzice exercitarea acestor drepturi, ci reglementează cadrul juridic necesar pentru dobândirea calităţii de avertizor de integritate. Mai mult, legea nu interzice raportarea/divulgarea unor anumite categorii de informaţii din domeniile ce fac obiectul legii şi nu condiţionează dobândirea acestei calităţi de raportarea/divulgarea numai a anumitor informaţii, ci, din contră, permite raportarea/divulgarea oricăror informaţii pentru dobândirea calităţii antereferite. 63. Art. 19 din lege cuprinde norme de procedură a căror reglementare este de competenţa exclusivă a legiuitorului. În adoptarea unor astfel de reguli procedurale, legiuitorul este ţinut să respecte interesele concurente existente. Practic, orice reglementare procedurală are menirea de a realiza o ordonare a activităţii subiectelor de drept, iar în cazul de faţă, legiuitorul, reglementând în trepte activitatea de raportare şi de divulgare publică a informaţiilor referitoare la încălcarea legii, a avut în vedere, pe de o parte, buna funcţionare a entităţilor vizate prin legea criticată, precum şi drepturile şi libertăţile fundamentale ale persoanelor care îşi desfăşoară activitatea în cadrul acestora şi, pe de altă parte, responsabilizarea acestor persoane în sensul de a se asigura că entităţile îşi desfăşoară activitatea cu respectarea legii - devenind, astfel, avertizori de integritate. De aceea, pentru a realiza un just echilibru între aceste interese concurente, legiuitorul a ales ca activităţile de raportare internă/externă şi divulgare publică să se realizeze succesiv, şi nu concomitent, protejând atât entitatea care face obiectul legii, cât şi starea de legalitate în care aceasta trebuie să îşi desfăşoare activitatea. Prin urmare, legea disciplinează conduita avertizorului de integritate, fără a afecta posibilitatea sa de a divulga public informaţiile ce fac obiectul legii. Asemenea reguli procedurale, a căror reglementare ţine de atributul exclusiv al autorităţii legiuitoare, nu fac decât să întărească rolul avertizorului de integritate în societate şi să îl responsabilizeze pe acesta în activitatea desfăşurată. 64. Prin urmare, Curtea constată că art. 19 din lege nu încalcă art. 30 şi 51 din Constituţie. 65. Cu privire la critica de neconstituţionalitate adusă art. 19 alin. (1) din legea supusă controlului raportat la art. 148 alin. (1) şi (2) din Constituţie, potrivit căreia, deşi art. 25 din directivă stabileşte că aceasta nu poate constitui un motiv de diminuare a nivelului protecţiei deja acordat de statele membre în domeniul avertizorului de integritate, legea criticată, în transpunerea directivei, diminuează nivelul de protecţie deja existent, Curtea reţine că textul de lege criticat reia în alin. (1) soluţia normativă existentă în art. 15 alin. (1) din directivă, însă critica nu priveşte soluţia normativă propriu-zisă a directivei/legii. Ceea ce se critică, în realitate, este faptul că noua reglementare stabileşte, în opinia autorilor, un standard mai redus de protecţie juridică a avertizorului de integritate - prin faptul că acesta trebuie să raporteze intern/extern şi ulterior să se adreseze mass-mediei sau, în anumite condiţii, să se adreseze direct mass-mediei - faţă de art. 6 din Legea nr. 571/2004, care prevede că avertizorul de integritate se poate adresa direct mass-mediei, aspect care s-ar deduce din art. 25 din directivă. 66. Curtea constată că autorii obiecţiei confundă protecţia juridică oferită avertizorului de integritate cu procedura după care se realizează divulgarea publică. Astfel, protecţia juridică a avertizorului este adecvat reglementată de capitolul VI - Măsuri de protecţie, măsuri de sprijin şi măsuri reparatorii al legii şi, în mod indiscutabil, cuprinde elemente de detaliu corespunzătoare. Prin urmare, art. 25 alin. (2) din directivă („Aplicarea prezentei directive nu poate în niciun caz să constituie un motiv de diminuare a nivelului protecţiei deja acordat de statele membre în domeniile reglementate prin prezenta directivă“) este inaplicabil în situaţia dată, având în vedere că procedura de realizare a raportării/divulgării publice (intern/extern/direct massmediei) nu pune în discuţie nivelul de protecţie a avertizorului de integritate. 67. Sub aspectul procedurii de realizare a divulgării publice a informaţiilor privitoare la încălcarea legii, se poate observa că legea reglementează în mod clar că aceasta poate fi realizată fie la 3 luni după ce s-a efectuat o raportare internă sau externă, după caz, iar avertizorul consideră că nu s-au luat măsuri corespunzătoare, fie direct în condiţiile art. 19 alin. (1) lit. b) din lege. Astfel, există o procedură clară, prin parcurgerea căreia persoana în cauză dobândeşte calitatea de avertizor de integritate şi, implicit, protecţia juridică corespunzătoare. Faptul că persoana nu dobândeşte calitatea de avertizor de integritate dacă, prin nerespectarea dispoziţiilor legii criticate, divulgă public informaţii privitoare la încălcarea legii nu înseamnă că este afectată protecţia juridică a avertizorului de integritate care a divulgat cu respectarea legii astfel de informaţii. Dacă se doreşte ca această divulgare publică să se realizeze fie anterior, fie concomitent cu raportarea internă sau externă, aceasta înseamnă că se doreşte o altă soluţie legislativă în privinţa modului de realizare a divulgării publice, fără legătură, însă, cu protecţia juridică acordată avertizorului de integritate, protecţie care intervine după ce a fost dobândită calitatea. Or, condiţionarea calităţii de o anumită procedură ce trebuie parcursă nu diminuează garanţiile legale de protecţie oferite avertizorului. 68. Totodată, trebuie precizat faptul că instanţa constituţională nu are competenţa de a compara două legi între ele, iar concluzia rezultată să o raporteze la prevederile directivei şi, ulterior, la cele ale Constituţiei. Astfel, având în vedere dispoziţiile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, conform cărora „Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului“, se constată, pe de o parte, că examinarea constituţionalităţii unui text de lege are în vedere conformitatea acestuia cu dispoziţiile şi principiile constituţionale pretins încălcate, iar nu compararea unor prevederi legale dintr-o lege ori a prevederilor mai multor legi între ele şi raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparaţie la dispoziţii ori principii ale Constituţiei. Pe de altă parte, dispoziţiile art. 61 alin. (1) din Legea fundamentală prevăd expressis verbis principiul potrivit căruia „Parlamentul este (...) unica autoritate legiuitoare a ţării“, ceea ce indică, în mod neechivoc, faptul că actul de legiferare este de competenţa exclusivă a Parlamentului (a se vedea Decizia nr. 603 din 30 septembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1150 din 3 decembrie 2021, paragraful 15). 69. Curtea trebuie să se limiteze la a constata că procedura instituită nu este una arbitrară, fiind structurată pe elemente previzibile şi obiective care pun accent pe responsabilizarea atât a avertizorilor de integritate, cât şi a structurilor din care aceştia fac parte. Astfel, se încearcă remedierea internă a încălcărilor legii şi, în măsura în care aceasta eşuează, se pot divulga public informaţiile respective. De subliniat că legea nu aduce atingere dispoziţiilor privind normele de procedură penală [art. 1 alin. (5) lit. e) din lege], deci nici celor ale art. 288 din Codul de procedură penală privind modurile de sesizare a organului de urmărire penală. 70. Nu în ultimul rând, Curtea reţine că în privinţa aplicării actelor obligatorii ale Uniunii Europene în cadrul controlului de constituţionalitate, în jurisprudenţa sa, a stabilit că „folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituţionalitate ca normă interpusă celei de referinţă implică, în temeiul art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României, o condiţionalitate cumulativă: pe de o parte, această normă să fie suficient de clară, precisă şi neechivocă prin ea însăşi sau înţelesul acesteia să fi fost stabilit în mod clar, precis şi neechivoc de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene şi, pe de altă parte, norma trebuie să se circumscrie unui anumit nivel de relevanţă constituţională, astfel încât conţinutul său normativ să susţină posibila încălcare de către legea naţională a Constituţiei - unica normă directă de referinţă în cadrul controlului de constituţionalitate“ (Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 8 iulie 2011). Or, aspectele ridicate de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate nu au relevanţă constituţională, cantonându-se în sfera conformităţii unei legi naţionale cu o directivă, fără a fi antamate încălcări substanţiale ale normei constituţionale. De altfel, chiar o eventuală transpunere incorectă a unei directive nu duce ab initio la neconstituţionalitatea legii pe un asemenea motiv (a se vedea şi Decizia nr. 64 din 24 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 286 din 28 aprilie 2015, paragraful 32). 71. Prin urmare, Curtea constată că art. 19 din lege nu încalcă art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie. 72. Cu privire la critica de neconstituţionalitate adusă primelor două alineate ale art. 19 în sensul că ar fi contradictorii, pe motiv că alin. (2) stabileşte că avertizorul nu se mai poate adresa mass-mediei fără ca în prealabil să fi făcut o raportare şi să fi trecut 3 luni de la aceasta, deşi alin. (1) prevede posibilitatea sa de a se adresa direct mass-mediei - dacă sunt indicii care duc la concluzia că procedura raportării este inutilă -, Curtea reţine că, în realitate, alin. (2) al art. 19 vizează ipoteza alin. (1) lit. a) din lege, respectiv divulgarea publică ce este condiţionată de raportarea internă/externă, după caz. El nu poate viza art. 19 alin. (1) lit. b) pentru că acest text se referă la divulgarea publică directă, fără parcurgerea procedurii de raportare internă/externă. Prin urmare, textul nu pune nicio problemă sub aspectul art. 1 alin. (5) din Constituţie, el trebuind interpretat şi corelat cu ipotezele normative ale alineatului menţionat mai sus. (2.5) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 148 alin. (1) şi (2) din Constituţie 73. Cu privire la critica de neconstituţionalitate adusă legii în sensul că art. 21 alin. (7) din Directiva (UE) 2019/1.937 a Parlamentului European şi a Consiliului nu a fost transpus în legea criticată, deşi au existat amendamente depuse în sensul preluării şi a acestui text în legea antereferită, amendamente care însă au fost respinse, Curtea constată că nu are competenţa de a verifica dacă toate dispoziţiile dintr-o directivă au fost sau nu transpuse, aceasta fiind o chestiune care ţine de legiferare, şi nu de controlul de constituţionalitate. 74. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că dispoziţiile art. 1 alin. (4), (6) şi (7) şi ale art. 19 din Legea privind protecţia avertizorilor în interes public, precum şi legea în ansamblul său sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 13 iulie 2022. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE MARIAN ENACHE Prim-magistrat-asistent, Benke Károly ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
