Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Marian Enache │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mihaela Ciochină │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Dimitrie-Bogdan │- judecător │
│Licu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristina-Cătălina │- │
│Turcu │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, excepţie ridicată de Florina Dragnea în Dosarul nr. 19.582/302/2017 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 2.278D/2018. 2. La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de înştiinţare este legal îndeplinită. 3. Curtea acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, arătând că aceeaşi autoare a mai ridicat o excepţie motivată în mod similar, care a fost respinsă prin Decizia nr. 385 din 8 iunie 2021. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele: 4. Prin Încheierea din 5 noiembrie 2018, Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Excepţia a fost ridicată de Florina Dragnea într-o cauză având ca obiect apelul împotriva sentinţei prin care s-a admis plângerea împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei reglementate prin textul de lege criticat. 5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autoarea acesteia susţine că prevederile de lege criticate, care stabilesc că sancţiunea amenzii se va aplica şi semnatarilor, „potrivit atribuţiilor stabilite conform legii“, sunt imprevizibile, impredictibile şi neclare, conducând la incidenţa lor cu privire la unele situaţii ce nu pot fi anticipate de persoanele acuzate de comiterea contravenţiilor. Aceasta are drept consecinţă aplicarea unor sancţiuni contravenţionale în mod abuziv, arbitrar şi pe criterii neobiective, iar prin modul general în care este instituită sancţiunea amenzii pentru semnatarii autorizaţiei de construire se ajunge la sancţionarea în mod arbitrar a unei persoane care, potrivit fişei postului, are alte atribuţii, respectiv cele ce ţin de regimul juridic al dreptului de proprietate, cum este cazul secretarului unităţii administrativ-teritoriale. 6. Se susţine, astfel, că în cuprinsul Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, printre atribuţiile secretarului, prevăzute la art. 117 şi 117^1, nu se regăsesc atribuţii cu privire la semnarea certificatelor şi autorizaţiilor de urbanism, lăsându-se la libera apreciere atât a instanţelor de judecată, cât şi a agenţilor constatatori, dar şi a semnatarilor interpretarea sintagmei „potrivit atribuţiilor stabilite conform legii“. Conform Legii nr. 215/2001, primarul emite autorizaţia, însă întocmirea, confirmarea documentaţiei tehnice reprezintă atributul arhitectului-şef, iar confirmarea legalităţii atributul secretarului unităţii administrativ-teritoriale, rezultând astfel care este rolul fiecărui semnatar prevăzut de Legea nr. 50/1991. A admite că primarul sau secretarul, în calitate de semnatari formali ai unei autorizaţii de construire, pot fi sancţionaţi contravenţional pentru că autorizaţia a fost emisă în lipsa sau cu nerespectarea prevederilor documentaţiilor de urbanism, aprobate potrivit legii, sau în baza unor documentaţii incomplete sau elaborate în neconcordanţă cu prevederile certificatului de urbanism, ale Codului civil, ale conţinutului-cadru al documentaţiei tehnice - D.T. pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii, care nu ar conţine avizele şi acordurile legale necesare sau care nu sunt verificate potrivit legii, înseamnă a accepta că primarul sau secretarul ar trebui să deţină competenţe în toate domeniile de specialitate ce se regăsesc în aparatul pe care îl conduce şi să verifice toate datele tehnice de specialitate şi măsurătorile tehnice, ceea ce ar fi practic imposibil. Mai mult decât atât, potrivit prevederilor art. 128 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, contrasemnarea sau avizarea pentru legalitate şi semnarea notelor de fundamentare angajează răspunderea administrativă, civilă sau penală, după caz, a semnatarilor, în cazul încălcării legii, în raport cu atribuţiile specifice, sintagmă care nu lasă loc de interpretări. Dacă s-ar admite că este constituţională prevederea de lege criticată, s-ar ajunge în situaţia în care este sancţionată o persoană care nu a contribuit nici la stabilirea situaţiei de fapt şi nici la redactarea actului administrativ. 7. Concluzionând, autoarea excepţiei susţine că reglementarea criticată nu conţine niciun fel de standard, fie el obiectiv sau subiectiv, raportat la care secretarul să se conformeze în executarea atribuţiei, fiind prevăzută direct sancţiunea, respectiv amenda contravenţională. În acest sens, face referire la Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, prin care Curtea Constituţională a reţinut că, deşi anumite acţiuni ce însoţesc exercitarea unei atribuţii de serviciu se pot baza pe o anumită uzanţă/cutumă, aceasta nu se poate circumscrie, fără încălcarea principiului legalităţii incriminării, standardului obiectiv ce trebuie avut în vedere în determinarea faptei penale. 8. Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată şi că prevederile de lege criticate nu contravin normelor constituţionale invocate, iar legiuitorul nu a stabilit o răspundere subsidiară a semnatarilor. 9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 10. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 11. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 12. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora „Sancţiunea amenzii pentru faptele prevăzute la alin. (1) lit. h) şi i) se aplică funcţionarilor publici responsabili de verificarea documentaţiilor care stau la baza emiterii certificatelor de urbanism şi a autorizaţiilor de construire sau de desfiinţare, precum şi semnatarilor, potrivit atribuţiilor stabilite conform legii“. 13. Curtea reţine că textul de lege criticat face trimitere la prevederile art. 26 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 50/1991 (în temeiul căruia a fost sancţionată autoarea), potrivit cărora: „(1) Constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni: (...) i) emiterea de autorizaţii de construire/desfiinţare: - în lipsa unui drept real asupra imobilului, care să confere dreptul de a solicita autorizaţia de construire/desfiinţare; – în lipsa sau cu nerespectarea prevederilor documentaţiilor de urbanism, aprobate potrivit legii; – în baza unor documentaţii incomplete sau elaborate în neconcordanţă cu prevederile certificatului de urbanism, ale Codului civil, ale conţinutului-cadru al proiectului pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii, care nu conţin avizele şi acordurile legale necesare sau care nu sunt verificate potrivit legii; – în lipsa expertizei tehnice privind punerea în siguranţă a întregii construcţii, în cazul lucrărilor de consolidare; – în baza altor documente decât cele cerute prin prezenta lege;“. 14. Potrivit art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 214/2008 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 847 din 16 decembrie 2008, „În tot cuprinsul legii termenul «Proiect» din sintagmele «Proiect pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii» (…) se înlocuieşte cu termenul «Documentaţie tehnică - D.T.»“. 15. În opinia autoarei excepţiei, prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (5) privind criteriile de calitate ale legii, ale art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil, ale art. 24 alin. (1) privind dreptul la apărare şi ale art. 148 alin. (2) privind prioritatea prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi a celorlalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. De asemenea, sunt invocate şi prevederile art. 6 privind dreptul la un proces echitabil din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. 16. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că prevederile art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 au mai constituit obiect al controlului de constituţionalitate, din perspectiva unor critici similare şi prin raportare la aceleaşi dispoziţii constituţionale şi convenţionale invocate şi în prezenta cauză, în acest sens fiind Decizia nr. 436 din 4 iulie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 826 din 10 octombrie 2019, Decizia nr. 556 din 7 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1145 din 26 noiembrie 2020 şi Decizia nr. 385 din 8 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 936 din 30 septembrie 2021, prin care s-a statuat că dispoziţiile criticate sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. 17. Astfel, prin aceste decizii, Curtea, respingând excepţia de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, a observat că prevederile art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 stabilesc răspunderea contravenţională a semnatarilor certificatelor de urbanism şi autorizaţiilor de construire sau de desfiinţare, instituind sancţiunea amenzii pentru săvârşirea faptelor prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. h) şi i) din Legea nr. 50/1991. 18. Referitor la emiterea şi semnarea autorizaţiilor de construire, Curtea a reţinut că, potrivit art. 63 alin. (5) lit. g) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007 (în vigoare la momentul săvârşirii contravenţiei), primarul emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege şi prin alte acte normative. În acest sens, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 dispune că „autorizaţiile de construire se emit de preşedinţii consiliilor judeţene, de primarul general al municipiului Bucureşti, de primarii municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, ai oraşelor şi comunelor pentru executarea lucrărilor definite la art. 3“. De asemenea, prevederile art. 8 alin. (1) şi ale art. 49 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 şi 797 bis din 23 noiembrie 2009, stabilesc că autorizaţiile de construire sau de desfiinţare pentru executarea lucrărilor de construcţii se emit de către autorităţile administraţiei publice judeţene sau locale pentru lucrările care se execută în cadrul unităţii administrativ-teritoriale, cu respectarea prevederilor documentaţiilor de urbanism şi a planurilor de amenajare a teritoriului, aprobate potrivit legii, iar semnarea autorizaţiei de construire/desfiinţare se face de către autoritatea administraţiei publice judeţene/locale şi, alături de aceasta, se mai semnează de secretarul general ori de secretar, iar responsabilitatea emiterii actului revine tuturor semnatarilor acestuia, potrivit atribuţiilor stabilite în conformitate cu prevederile legale în vigoare. 19. De asemenea, Curtea a constatat că prevederile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 50/1991 stabilesc că autorizaţia de construire se semnează de preşedintele consiliului judeţean sau de primar, după caz, de secretar şi de arhitectul-şef sau de persoana cu responsabilitate în domeniul amenajării teritoriului şi urbanismului din aparatul propriu al autorităţii administraţiei publice emitente, responsabilitatea emiterii autorizaţiilor revenind semnatarilor, potrivit atribuţiilor stabilite conform legii. În mod similar, legea dispune şi cu privire la emiterea şi semnarea certificatelor de urbanism [a se vedea, în acest sens, art. 6 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 şi art. 36 din normele metodologice de aplicare a acestei legi]. 20. Sub acest aspect, Curtea a reţinut că acordarea atribuţiilor de emitere şi semnare a autorizaţiilor de construire şi a certificatelor de urbanism, pe baza avizelor şi acordurilor necesare în procedura de autorizare, prevăzute de lege, primarul dispunând de un aparat de specialitate constituit din angajaţi - funcţionari publici cu atribuţii în domeniul urbanismului, amenajării teritoriului şi autorizării executării lucrărilor de construcţii - pentru lucrările care se execută, dă expresie principiului descentralizării serviciilor publice, pe care se întemeiază administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale, potrivit art. 120 alin. (1) din Constituţie, şi reprezintă o aplicare a dispoziţiilor art. 121 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe. 21. În acest sens, prevederile art. 61 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 215/2001 stabilesc că primarul asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, a prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local, beneficiind de un aparat de specialitate pe care îl conduce. Curtea a subliniat că dispoziţiile din Legea nr. 215/2001 referitoare la rolul şi atribuţiile primarului şi cele privind atribuţiile secretarului unităţii administrativ-teritoriale, respectiv art. 61 alin. (2) şi (3), art. 63 alin. (5) lit. g) şi art. 117, au fost abrogate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, aceste norme regăsindu-se cu un conţinut identic în art. 154 alin. (1), art. 155 alin. (5) lit. g) şi art. 243 din Codul administrativ. 22. În contextul celor de mai sus, prin jurisprudenţa amintită, Curtea a constatat că, departe de a reprezenta o simplă formalitate, semnarea autorizaţiilor de construire implică anumite verificări privind existenţa unei documentaţii complete, care să respecte cerinţele legale, iar neîndeplinirea unui asemenea rol nu poate rămâne fără consecinţe juridice, de vreme ce săvârşirea unor fapte contrare legii atrage răspunderea juridică. De altfel, prevederile art. 49 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 stabilesc sancţiunea nulităţii autorizaţiei de construire care nu cuprinde toate semnăturile prevăzute de lege. Prin urmare, Curtea a constatat că prevederile criticate, interpretate în ansamblul reglementărilor referitoare la semnarea autorizaţiilor de construire, cuprind reperele necesare şi suficiente pentru ca destinatarul acestora să îşi adapteze în mod corespunzător conduita. 23. Curtea a mai constatat că prevederile legale criticate nu conţin norme contrare dreptului la un proces echitabil şi dreptului la apărare. Procedura de constatare şi sancţionare a contravenţiilor de către agentul constatator (în cazul de faţă, Inspectoratul de Stat în Construcţii) reprezintă o etapă administrativă, aceasta fiind urmată de cea jurisdicţională, declanşată prin acţiunea judiciară a contravenientului. Astfel, dispoziţiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 reglementează o cale de acces la instanţa judecătorească, respectiv plângerea contravenţională, stabilind că împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia şi că plângerea suspendă executarea sancţiunii amenzii. De asemenea, potrivit art. 34 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, act normativ care reprezintă cadrul general în materie, hotărârea prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată numai cu apel, care se soluţionează de secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului. În aceste condiţii, Curtea a constatat că dispoziţiile legale enunţate asigură garanţii adecvate specifice unui proces echitabil în cadrul căruia persoana sancţionată contravenţional îşi poate formula apărările şi exercita drepturile procesuale, pretinsele abuzuri fiind supuse controlului de legalitate şi temeinicie exercitat de instanţa judecătorească. 24. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 148 alin. (2) din Constituţie, Curtea a constatat că acestea nu au incidenţă în cauză, atât timp cât nu se indică vreo normă din categoria reglementărilor Uniunii Europene, cu caracter obligatoriu, pretins a fi încălcată. 25. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă. 26. Distinct de cele reţinute în decizia antereferită, Curtea observă că, potrivit art. 116 alin. (1) şi art. 117 lit. h) din Legea nr. 215/2001, fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul este funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se bucură de stabilitate în funcţie, iar acesta poate îndeplini atribuţiile prevăzute de lege, dar şi însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul judeţean sau de preşedintele consiliului judeţean, după caz. 27. Pornind de la aceste atribuţii prevăzute de lege, Curtea reţine că este evidentă intenţia legiuitorului de a supune verificării legalităţii actele întocmite la nivelul instituţiei, în speţă autorizaţia de construire, care, în cazul de faţă, intra în competenţa de avizare a secretarului, potrivit fişei postului. 28. Pentru aceste motive, Curtea constată că textul de lege criticat îndeplineşte condiţiile de claritate, precizie şi previzibilitate necesare pentru aplicarea unui act normativ, respectiv condiţiile impuse de art. 1 alin. (5) din Constituţie la care se face în prezent raportarea, ca urmare a evoluţiei jurisprudenţiale (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 272 din 22 aprilie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 7 ianuarie 2022, paragraful 15). 29. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Florina Dragnea în Dosarul nr. 19.582/302/2017 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 5 iulie 2022. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE MARIAN ENACHE Magistrat-asistent, Cristina-Cătălina Turcu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
