Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌──────────────────┬───────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Ingrid Alina │- │
│Tudora │magistrat-asistent │
└──────────────────┴───────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Ministerul Afacerilor Interne în Dosarul nr. 3.396/95/2014 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal. Excepţia formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.188D/2018. 2. La apelul nominal lipsesc părţile. Procedura de citare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, sens în care invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale în această materie. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele: 4. Prin Încheierea din 19 iunie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 3.396/95/2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Ministerul Afacerilor Interne în calea de atac a recursului formulat împotriva Deciziei nr. 2.658 din 2 septembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Craiova - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte modul de soluţionare a excepţiei de nelegalitate. 5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine, în esenţă, că art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este neconstituţional, întrucât legea trebuie să fie accesibilă şi previzibilă, or, în cauză, textul criticat prevede că asupra excepţiei de nelegalitate instanţa se pronunţă fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză, fără a se preciza condiţiile în care această instanţă poate distinge între cele două variante. Aşa fiind, judecătorul este obligat, practic, să stabilească pe cale jurisprudenţială, prin hotărârile judecătoreşti pronunţate şi în afara cadrului legal, regulile necesare pentru a se pronunţa asupra excepţiei de nelegalitate cu care a fost învestit, încălcând astfel dispoziţiile art. 1 alin. (4) din Constituţie care consacră principiul separaţiei puterilor în stat. Autorul excepţiei susţine, de asemenea, că, raportat la norma juridică cuprinsă în art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, părţile nu au un reper sigur al modalităţii în care pot ataca cu recurs hotărârea, ceea ce face ca accesul lor la justiţie pentru exercitarea căii de atac prevăzute de lege să fie limitat. Mai mult decât atât, arată că în condiţiile în care o excepţie de nelegalitate este invocată într-o cale de atac, iar judecătorii se pronunţă asupra acesteia printr-o hotărâre judecătorească definitivă, dispoziţiile art. 129 din Constituţie sunt lipsite de conţinut. 6. Susţine, totodată, că modalitatea ambiguă de redactare a art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 creează o situaţie de inegalitate juridică, de discriminare evidentă, în cadrul aceleiaşi categorii de justiţiabili, de natură să determine o judecată inechitabilă, iar în acest sens invocă considerentele reţinute în cuprinsul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 967 din 20 noiembrie 2012. 7. În fine, consideră că prevederile criticate din Legea nr. 554/2004 încalcă şi dispoziţiile art. 53 alin. (2) teza finală din Constituţie, potrivit cărora „măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii“. 8. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, iar prevederile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care reglementează procedura de soluţionare de către instanţa de judecată a excepţiei de nelegalitate, nu încalcă dispoziţiile constituţionale invocate. 9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 10. Avocatul Poporului menţionează că prevederile art. 4 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, au mai făcut obiect al controlului de constituţionalitate, iar punctul său de vedere, exprimat în sensul conformităţii reglementării criticate cu Legea fundamentală, a fost reţinut în deciziile Curţii Constituţionale nr. 267 din 7 mai 2014 şi nr. 111 din 8 martie 2018. În acest context, precizează că şi în prezenta cauză îşi menţine punctul de vedere anterior exprimat. 11. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 12. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 13. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 4 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora: „Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.“ 14. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, aceste prevederi contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (4) care consacră principiul separaţiei puterilor în stat, ale art. 16 alin. (1) privind egalitatea în faţa legii, ale art. 21 alin. (1) referitor la accesul liber la justiţie, ale art. 53 alin. (2) teza finală privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi şi ale art. 129 privind folosirea căilor de atac. 15. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că prevederile art. 4 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 au mai constituit obiect al controlului de constituţionalitate, din perspectiva unor critici similare şi prin raportare la aceleaşi dispoziţii constituţionale invocate şi în prezenta cauză, în acest sens fiind Decizia nr. 458 din 11 iulie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 833 din 14 octombrie 2019, Decizia nr. 714 din 20 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 28 februarie 2019, Decizia nr. 111 din 8 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 564 din 5 iulie 2018, şi Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 21 iulie 2014, prin care Curtea a constatat că aceste prevederi de lege sunt constituţionale. 16. Prin deciziile amintite, Curtea a reţinut că prevederile art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 reglementează instituţia excepţiei de nelegalitate şi procedura specifică acesteia. Astfel, excepţia de nelegalitate are ca obiect numai actele administrative cu caracter individual şi poate fi invocată atât în faţa instanţei de fond, cât şi în căile de atac de către partea interesată sau de către instanţa judecătorească din oficiu. Soluţionarea litigiului pe fond trebuie să depindă de actul administrativ cu caracter individual ce face obiectul excepţiei şi, potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. Curtea a statuat cu valoare de principiu că ideea pe care se întemeiază instituţia „excepţiei de nelegalitate“ se numără printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept romano-germanic şi a fost consacrată prin maxima quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a cărei semnificaţie este că cele ce sunt vremelnice pentru o acţiune juridică sunt permanente pentru constituirea excepţiei (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008). De asemenea, prin aceeaşi decizie, Curtea a statuat că excepţia de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de înseşi exigenţele unui proces echitabil. 17. Curtea a constatat că art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este în deplină concordanţă cu dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţie, al cărui rol esenţial este de garantare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităţilor publice, indiferent de modalitatea în care acesta se exercită (pe cale principală sau incidentală) şi indiferent de instanţa judecătorească (specializată în contencios administrativ sau de drept comun) competentă. Normele fundamentale de referinţă nu impun competenţa exclusivă a instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea excepţiei de nelegalitate, de vreme ce constituantul, în cuprinsul ultimei teze a alin. (6), a rezervat această exclusivitate de competenţă doar în privinţa cererilor persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din acestea declarate neconstituţionale. Este singura materie asupra căreia constituantul a precizat distinct cărei instanţe judecătoreşti îi revine competenţa de soluţionare, iar acest tratament diferit se justifică prin natura specială a acestor cereri. Dacă constituantul ar fi dorit ca acelaşi tratament juridic să fie aplicat şi în cazul controlului legalităţii actelor administrative, ar fi precizat expres acest lucru în teza întâi a art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală. Întrucât normele constituţionale sunt de strictă interpretare, rezultă, per a contrario, că este suficient ca acest tip de control să fie supus autorităţii judecătoreşti pentru a fi îndeplinită cerinţa unui „control judecătoresc“ menţionat de Legea fundamentală, determinarea instanţei competente fiind de resortul legii infraconstituţionale. Aşa fiind, Curtea a constatat că noţiunea de „contencios administrativ“ nu o implică în mod necesar şi pe cea de „instanţă de contencios administrativ“. Controlul judecătoresc garantat de art. 126 alin. (6) din Constituţie reprezintă o garanţie suplimentară a dreptului unei persoane vătămate printr-un act al autorităţii publice, consacrat de art. 52 din Legea fundamentală, şi o garanţie a dreptului de acces liber la justiţie, prevăzut de art. 21 din Constituţie, circumstanţiat însă litigiilor administrative. 18. Curtea a observat că prin conferirea plenitudinii de jurisdicţie asupra excepţiei de nelegalitate a instanţelor de drept comun se asigură într-o manieră mai eficientă realizarea dreptului la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil, drept consacrat de art. 21 alin. (3) din Constituţie, practica judiciară demonstrând că vechea regulă de competenţă în materie nu servea celerităţii procesului, în ciuda termenelor scurte prevăzute în Legea nr. 554/2004. 19. Curtea reţine, de asemenea, că o altă critică a autorului excepţiei are în vedere faptul că legiuitorul a prevăzut în textul de lege criticat că instanţa competentă se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză, fără a preciza însă condiţiile în care aceasta poate distinge între cele două variante, context în care, contrar art. 1 alin. (4) din Constituţie, judecătorul este obligat să stabilească, prin hotărârile pronunţate şi în afara cadrului legal, regulile necesare pentru a se pronunţa asupra excepţiei de nelegalitate cu care a fost învestit. Faţă de aceste susţineri, Curtea a reţinut că potrivit prevederilor art. 235 teza a doua din Codul de procedură civilă, încheierile interlocutorii sunt acele încheieri prin care, fără a se hotărî fondul procesului, se soluţionează excepţii procesuale, incidente procedurale ori alte chestiuni litigioase. În acest sens, prin Decizia nr. 241 din 10 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 497 din 13 iunie 2005, Curtea a statuat că prin interpretarea şi aplicarea de către instanţă a textelor de lege nu se realizează un „transfer“ de competenţă din sfera puterii legislative în sfera puterii executive şi judecătoreşti. Aşadar, în interesul bunei administrări a justiţiei, judecătorul cauzei poate aprecia asupra modului în care va soluţiona excepţia de nelegalitate, fie prin încheiere interlocutorie, atunci când situaţia de fapt şi de drept este clar determinată, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză, atunci când pentru soluţionarea excepţiei sunt administrate aceleaşi dovezi ca şi cele pentru soluţionarea fondului cauzei. 20. Cât priveşte critica potrivit căreia părţile nu cunosc modalitatea în care pot ataca cu recurs hotărârea, ceea ce face ca accesul lor la justiţie, pentru exercitarea căii de atac prevăzute de lege, să fie limitat, Curtea a reţinut că aceasta nu poate fi primită, întrucât, potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare. Curtea nu a reţinut nici critica potrivit căreia invocarea excepţiei de nelegalitate în calea de atac şi soluţionarea acesteia printr-o hotărâre judecătorească definitivă golesc de conţinut norma constituţională prevăzută de art. 129 privind folosirea căilor de atac. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că legiuitorul are îndreptăţirea constituţională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce priveşte stabilirea căilor de atac. De asemenea, Curtea a observat că, în materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul comun, unde hotărârile pronunţate în prima instanţă pot fi atacate cu apel, cu toate consecinţele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menţinerea căii de atac a recursului, şi nu pentru înlocuirea acesteia cu calea de atac a apelului. În lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esenţialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele, pe calea recursului. Aşadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanţe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului (a se vedea în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015, paragraful 23, sau Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 46). 21. De asemenea, prin Decizia nr. 679 din 5 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 16 iunie 2009, şi Decizia nr. 549 din 15 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 430 din 9 iunie 2008, referitoare la prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, instanţa de control constituţional a reţinut că dispoziţiile art. 129 din Constituţie conţin precizarea esenţială potrivit căreia hotărârile instanţelor pot fi atacate de Ministerul Public sau de părţile interesate, în condiţiile legii. În plus, art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală oferă legiuitorului dreptul de a legifera cu privire la acest aspect, iar de aici se desprinde concluzia că nimic nu împiedică edictarea unei soluţii legislative ca cea cuprinsă în textul de lege criticat. De altfel, această opţiune a legiuitorului a fost impusă de exigenţa soluţionării cu celeritate a procesului dedus judecăţii, aceasta fiind una dintre caracteristicile acţiunii în contencios administrativ. 22. Curtea observă, totodată, că prin Decizia nr. 36 din 7 noiembrie 2016 referitoare la pronunţarea unei hotărâri prealabile, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 7 februarie 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că „prevederile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, permit invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct în recurs“ şi a reţinut că lipsa unei căi de atac împotriva hotărârii prin care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate, în situaţia în care excepţia de nelegalitate a fost ridicată pentru prima dată în recurs, nu reprezintă un impediment pentru invocarea acesteia, direct, în calea de atac a recursului. Prin această decizie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a făcut trimitere la Decizia nr. 1.682 din 17 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 52 din 22 ianuarie 2010, prin care instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat cu privire la constituţionalitatea prevederilor art. 4 alin. (1) teza a treia din Legea nr. 554/2004, în forma nemodificată prin Legea nr. 76/2012, şi a reţinut că „invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, în timpul soluţionării litigiului ajuns deja în recurs, nu pune probleme de constituţionalitate, deoarece partea interesată are dreptul de a introduce o acţiune directă prin care să solicite verificarea legalităţii actului administrativ respectiv, cu suspendarea consecutivă a soluţionării litigiului principal. Raţionamentul este asemănător şi în cazul noii reglementări, când excepţia de nelegalitate este soluţionată chiar de către instanţa de recurs, aceasta pronunţându-se mai întâi asupra excepţiei de nelegalitate a actului administrativ individual, după care va soluţiona fondul litigiului“. 23. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în deciziile menţionate îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă. 24. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Ministerul Afacerilor Interne în Dosarul nr. 3.396/95/2014 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 4 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 3 iunie 2021. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Ingrid Alina Tudora ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
