Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌──────────────────┬───────────────────┐
│Marian Enache │- preşedinte │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Mihaela Ciochină │- judecător │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Dimitrie-Bogdan │- judecător │
│Licu │ │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Livia-Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├──────────────────┼───────────────────┤
│Simina │- │
│Popescu-Marin │magistrat-asistent │
└──────────────────┴───────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 45/2009 privind organizarea şi funcţionarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti“ şi a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare, obiecţie formulată de Preşedintele României. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.488 din 20 aprilie 2022 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.068A/2022. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că dispoziţiile art. I pct. 8 şi 9 din legea criticată contravin art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa referitoare la calitatea legii, prin raportare la art. 57 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel, arată că art. I pct. 8 al legii introduce după anexa nr. 8.17, o nouă anexă, anexa nr. 8.18, cu următorul titlu: „Anexa nr. 8.18 Suprafeţele de teren din domeniul public al statului, aflate în administrarea Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Biologie şi Nutriţie Animală - IBNA Baloteşti, judeţul Ilfov, care au făcut obiectul legilor fondului funciar şi se scad din inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului în baza Deciziei civile nr. 291/R din 03.02.2011 emise de Tribunalul Bucureşti“. Această anexă cuprinde locul unde este situat terenul (comuna Baloteşti), caracteristicile tehnice al terenului (tarlaua, parcela, inclusiv categoria de folosinţă de vegetaţie forestieră şi suprafaţa de 2,0000 ha). 4. De asemenea, art. I pct. 9 al legii deduse controlului de constituţionalitate, după anexa nr. 10.2 introduce trei anexe noi, anexele nr. 10.3-10.5. Astfel, anexa nr. 10.3, intitulată „Terenurile din domeniul public al statului, aflate în administrarea unităţilor şi instituţiilor de cercetare-dezvoltare, aferente construcţiilor care intră sub incidenţa Legii nr. 85/1992 privind vânzarea de locuinţe şi spaţii cu altă destinaţie construite din fondurile statului şi din fondurile unităţilor economice sau bugetare de stat, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care trec în domeniul privat al comunelor/oraşelor şi în administrarea consiliilor locale în vederea aplicării art. 36 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare“, cuprinde denumirea unităţii de cercetare-dezvoltare (Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Biologie şi Nutriţie Animală - IBNA Baloteşti), sediul şi suprafaţa de 0,3586 ha. 5. Corelativ, anexa nr. 10.4, intitulată „Terenurile din domeniul public al statului, aflate în administrarea Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Biologie şi Nutriţie Animală - IBNA Baloteşti, judeţul Ilfov, aferente construcţiilor care intră sub incidenţa Legii nr. 85/1992 privind vânzarea de locuinţe şi spaţii cu altă destinaţie construite din fondurile statului şi din fondurile unităţilor economice sau bugetare de stat, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care trec în domeniul privat al comunei Baloteşti şi în administrarea consiliului local în vederea aplicării art. 36 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare“, cuprinde locul unde este situat terenul (comuna Baloteşti) şi caracteristicile tehnice ale terenului (nr. carte funciară, tarlaua, parcela, categoriile de folosinţă, curţi-construcţii şi drum, precum şi suprafaţa de 0,3586 ha). 6. Însă art. I pct. 8 şi 9 din legea criticată, cu privire la anexele nr. 10.3 şi nr. 10.4, nu are un temei-cadru în corpul actului normativ modificator ori în cel în vigoare. Necesitatea existenţei unui temei-cadru în actul normativ izvorăşte chiar din structura logico-juridică a unei norme de drept, care, indiferent de formularea ei literală, trebuie să asigure acele elemente structurale precum ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea normei. Dintre acestea, partea indispensabilă a normei juridice o reprezintă dispoziţia, care trebuie să prescrie conduita pe care trebuie să o realizeze cei cărora li se adresează norma, iar dacă din titlul şi conţinutul anexelor criticate se pot contura anumite ipoteze, prin lipsa unui temei-cadru în corpul actului normativ nu se poate complini existenţa dispoziţiei ca element structural al normei juridice. În acest sens sunt invocate dispoziţiile art. 57 din Legea nr. 24/2000, care stabilesc reguli privind redactarea anexelor la un act normativ. 7. Or, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie, în corpul legii criticate nu există dispoziţii care să prevadă: scăderea bunurilor din inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, trecerea acestora din domeniul public al statului şi din administrarea unităţilor şi instituţiilor de cercetare-dezvoltare în domeniul privat al comunelor/oraşelor şi în administrarea consiliilor locale ori trecerea din domeniul public al statului şi din administrarea Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Biologie şi Nutriţie Animală - IBNA Baloteşti în domeniul privat al comunei Baloteşti şi în administrarea consiliului local. 8. Preşedintele României susţine, de asemenea, încălcarea dispoziţiilor art. 120, şi, implicit, ale art. 1 alin. (4) şi ale art. 147 alin. (4) din Constituţie. În acest sens consideră că prin utilizarea în titlul anexei nr. 10.3 a sintagmei „care trec în domeniul privat al comunelor/oraşelor şi în administrarea consiliilor locale“ şi în titlul anexei nr. 10.4 a sintagmei „care trec în domeniul privat al comunei Baloteşti şi în administrarea consiliului local“ este încălcat principiul autonomiei locale. 9. Potrivit art. 139 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, hotărârile privind dobândirea dreptului de proprietate în cazul bunurilor imobile se adoptă de consiliul local cu majoritatea calificată, de două treimi din numărul consilierilor locali în funcţie. Totodată, art. 87 alin. (5) din Codul administrativ prevede că autorităţile administraţiei publice locale administrează sau, după caz, dispun de resursele financiare, precum şi de bunurile proprietate publică sau privată ale unităţilor administrativ-teritoriale, în conformitate cu principiul autonomiei locale. Or, în cauză, lipsa manifestării de voinţă a Consiliului Local Baloteşti atât cu privire la dobândirea dreptului de proprietate, cât şi cu privire la administrarea terenurilor respective atrage încălcarea art. 120 alin. (1) din Constituţie, care consacră principiul autonomiei locale. 10. În susţinerea criticilor de neconstituţionalitate este invocată jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale (spre exemplu, Decizia nr. 384 din 29 mai 2019), potrivit căreia inexistenţa acordului unităţilor administrativ-teritoriale în ceea ce priveşte transferul bunurilor în patrimoniul acestora, inclusiv al celor din domeniul public, reprezintă o încălcare a principiului constituţional al autonomiei locale. 11. Preşedintele României consideră că atribuirea unui astfel de efect titlurilor anexelor criticate, constând în transferul dreptului de proprietate publică şi al dreptului de administrare, în absenţa unui temei-cadru în corpul actului normativ, contravine nu numai art. 1 alin. (5) din Constituţie, ci şi art. 120 din Legea fundamentală, care consacră principiul autonomiei locale, precum şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, având în vedere jurisprudenţa constituţională în materie. 12. În considerarea argumentelor expuse, Preşedintele României solicită admiterea sesizării de neconstituţionalitate şi constatarea neconstituţionalităţii legii, în ansamblul său. 13. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere. 14. Guvernul apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este întemeiată prin raportare la prevederile art. 1 alin. (5), ale art. 120 alin. (1) şi ale art. 147 alin. (4) din Constituţie. Invocă aspecte din jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la exigenţele de calitate a legii (spre exemplu, Decizia nr. 193 din 6 aprilie 2022 şi Decizia nr. 678 din 29 octombrie 2019) şi reţine că lipsa temeiului-cadru în corpul actului normativ modificator sau în cel în vigoare este de natură să încalce normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 şi, în consecinţă, să creeze premisele încălcării principiului legalităţii, consacrat de art. l alin. (5) din Constituţie, în componenta referitoare la calitatea normei juridice. 15. În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate privind încălcarea principiului autonomiei locale, garantat de art. 120 din Constituţie, Guvernul consideră că lipsa manifestării de voinţă a consiliului local prin adoptarea unei hotărâri cu privire la dobândirea dreptului de proprietate, cât şi cu privire la administrarea terenurilor vizate creează premisele încălcării dispoziţiilor art. 120 din Legea fundamentală. Dispoziţiile art. 139 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ stabilesc că hotărârile privind dobândirea sau înstrăinarea dreptului de proprietate în cazul bunurilor imobile se adoptă de consiliul local cu majoritatea calificată, de două treimi din numărul consilierilor locali în funcţie. Prin urmare, în măsura în care lipseşte hotărârea consiliului local privind dobândirea dreptului de proprietate, respectiv administrarea imobilelor vizate, se creează premisele încălcării principiului autonomiei locale garantat de art. 120 din Legea fundamentală. În acest sens invocă Deciziile Curţii Constituţionale nr. 58 din 16 februarie 2022 şi nr. 384 din 29 mai 2019. 16. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. 17. La dosarul cauzei, Institutul Naţional de Cercetare- Dezvoltare pentru Biologie şi Nutriţie Animală - IBNA Baloteşti a comunicat un memoriu, formulat în calitate de amicus curiae, prin care susţine că, în privinţa suprafeţei de teren de 0,36 ha, principiul autonomiei locale nu este încălcat, sens în care invocă Adresa nr. 2.234 din 28 martie 2014, emisă de Primăria Baloteşti, judeţul Ilfov, pe care o ataşează memoriului. Potrivit acestei adrese, „în şedinţa de lucru din 27 martie 2014, consiliul local a aprobat în unanimitate ca suprafaţa de 0,36 ha, din care 0,25 ha, aferentă celor două blocuri de locuinţe valorificate în baza Legii nr. 85/1992 şi 0,11 ha aferente drumului de acces, să treacă din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a comunei Baloteşti, în conformitate cu prevederile Legii nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare“. 18. La termenul de judecată fixat pentru data de 18 mai 2022, Curtea a amânat succesiv începerea dezbaterilor pentru datele de 8 iunie 2022 şi 29 iunie 2022, când a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 19. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 45/2009 privind organizarea şi funcţionarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti“ şi a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare. 20. Autorul sesizării susţine încălcarea dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în: art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 120 alin. (1) privind principiile de bază ale administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale şi ale art. 147 alin. (4) privind deciziile Curţii Constituţionale. 21. În vederea soluţionării obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea va proceda la verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, iar cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea menţionată, constatarea neîndeplinirii uneia având efecte dirimante şi făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 334 din 10 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 31 mai 2018, paragraful 27, sau Decizia nr. 385 din 5 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018, paragraful 32). 22. Sub aspectul titularului dreptului de sesizare, sesizarea de neconstituţionalitate a fost formulată de Preşedintele României, care, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, are dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, fiind, aşadar, îndeplinită această primă condiţie de admisibilitate. 23. Referitor la termenul în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de 2 zile, începând de la acelaşi moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgenţă. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament. 24. Din consultarea fişei referitoare la derularea procedurii legislative în cauză, Curtea constată că legea supusă controlului a fost adoptată ca lege organică, în procedură obişnuită, de Senat în data de 20 septembrie 2021 şi de Camera Deputaţilor în data de 23 martie 2022, a fost depusă la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii în data de 28 martie 2022 şi trimisă la Preşedintele României, spre promulgare, în data de 2 aprilie 2022. Prezenta sesizare de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 20 aprilie 2022. Într-o atare situaţie, luând act de faptul că sesizarea de neconstituţionalitate a fost formulată în termenul de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, Curtea constată că sesizarea de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional. 25. În vederea analizării îndeplinirii de către prezenta sesizare a celei de-a treia condiţii de admisibilitate - obiectul controlului de constituţionalitate, respectiv stabilirea sferei de competenţă a Curţii cu privire la legea dedusă controlului, Curtea constată că obiectul sesizării se încadrează în competenţa Curţii, acesta vizând Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 45/2009 privind organizarea şi funcţionarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti“ şi a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare, lege adoptată de Parlament, dar nepromulgată. 26. Aşadar, nefiind incident un fine de neprimire a sesizării astfel formulate, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii legii criticate. 27. Analizând conţinutul normativ al legii criticate, precum şi criticile de neconstituţionalitate formulate, Curtea constată că, în esenţă, aceste critici vizează încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, fiind susţinute, în principal, deficienţe de tehnică legislativă referitoare la lipsa unui temei-cadru în corpul actului modificator ori în cel în vigoare pentru anexele punctual invocate, a art. 120 alin. (1) din Legea fundamentală privind principiul autonomiei locale, având în vedere lipsa manifestării de voinţă a Consiliului Local Baloteşti atât cu privire la dobândirea dreptului de proprietate privată, cât şi cu privire la administrarea terenurilor vizate de dispoziţiile legale criticate. 28. Cu privire la admisibilitatea unei critici de neconstituţionalitate formulate din perspectiva unor prevederi ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, Curtea a statuat că acestea pot fi avute în vedere în exercitarea controlului de constituţionalitate, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie. Aceasta este concluzia care se desprinde din jurisprudenţa Curţii Constituţionale, care a statuat că normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, dar prin reglementarea lor legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. De aceea, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare. Totodată, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile constituţionale ale art. 142 alin. (1), potrivit cărora „Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei“, şi cele ale art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora, „în România, respectarea [...] legilor este obligatorie“ (a se vedea, în acest sens, de exemplu, Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012). 29. Curtea Constituţională a mai reţinut că normele de tehnică legislativă referitoare la integrarea proiectului de lege în ansamblul legislaţiei statuează că actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care actul normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel cu care se află în conexiune, conform art. 13 lit. a) din Legea nr. 24/2000 (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 363 din 7 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 6 iulie 2015, paragraful 27), precum şi că legiferarea rămâne atribuţia exclusivă a Parlamentului care însă, în procesul de elaborare a actelor normative, are obligaţia de a respecta principiile constituţionale şi să gândească, în consecinţă, un sistem legislativ coerent, armonios, coordonat şi eficient, care să protejeze valorile statului de drept şi să asigure un echilibru just între interesele colective, pe de o parte, şi cele individuale, pe de altă parte (a se vedea, spre exemplu, Decizia Curţii Constituţionale nr. 75 din 26 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 265 din 21 aprilie 2015, paragraful 38). 30. Din perspectiva tehnicii legislative, Curtea reţine că anexele, ca părţi componente ale unui act normativ, pot fi utilizate pentru stabilirea semnificaţiei unor noţiuni sau unor termeni instituiţi prin actul normativ [anexa cu un index de termeni - art. 37 alin. (2) din Legea nr. 24/2000] ori pentru reglementarea unor norme cu caracter predominant tehnic, care conţin prevederi ce cuprind exprimări cifrice, desene, tabele, planuri sau altele asemenea [art. 57 alin. (1) şi (2) din aceeaşi lege]. De asemenea, prevederile art. 57 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 urmăresc circumscrierea dispoziţiilor cuprinse în anexele la un act normativ la temeiul-cadru din acest act. 31. Referitor la anexele la Legea nr. 45/2009, în jurisprudenţa sa (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 852 din 14 decembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 452 din 6 mai 2022), Curtea Constituţională a reţinut că acestea realizează o inventariere a terenurilor ce fac obiectul de reglementare al actului normativ criticat, însă, în temeiul art. 31 alin. (2) din acelaşi act normativ, în măsura în care asupra aceloraşi suprafeţe de teren cuprinse în anexe a fost reconstituit în mod legal un drept de proprietate privată, aceste suprafeţe sunt exceptate în mod expres de la apartenenţa la domeniul public. În acest sens, prevederile art. 57 din Legea nr. 45/2009 dispun că anexele fac parte integrantă din lege şi cuprind datele de identificare a suprafeţelor de teren aparţinând domeniului public al statului, indispensabile cercetării-dezvoltării şi multiplicării materialului biologic, şi aflate în administrarea instituţiilor şi unităţilor de cercetare-dezvoltare de drept public, care au ca obiect de activitate cercetarea-dezvoltarea în agricultură. 32. Pornind de la aceste considerente, Curtea observă că prevederile art. I pct. 8 din legea supusă controlului de constituţionalitate introduc anexa nr. 8.18, al cărei titlu se referă la „Suprafeţele de teren din domeniul public al statului, aflate în administrarea Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Biologie şi Nutriţie Animală - IBNA Baloteşti, Judeţul Ilfov, care au făcut obiectul legilor fondului funciar şi se scad din inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului în baza Deciziei civilă nr. 291/R din 03.02.2011 emisă de Tribunalul Bucureşti“. De asemenea, anexa nr. 8.18 cuprinde un tabel prin care sunt evidenţiate locul unde este situat terenul şi caracteristicile tehnice ale terenului (tarlaua, parcela, categoria de folosinţă şi suprafaţa). 33. Curtea observă, totodată, că, instituind regula scăderii din inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului a unor suprafeţe de teren, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti precis individualizate, titlul anexei menţionate echivalează cu o ipoteză normativă cu caracter de noutate, iar în cuprinsul Legii nr. 45/2009 sau în cel al legii deduse controlului de constituţionalitate nu există un temei-cadru pentru această soluţie legislativă. 34. Referitor la scăderea unor suprafeţe de teren din inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, Curtea reţine că aceasta este o operaţiune cu caracter tehnic, administrativ, distinctă de transferul terenurilor din domeniul public şi intrarea acestora în circuitul civil, iar această operaţiune nu se realizează prin lege, ci prin acte de reglementare secundară emise în temeiul legii. Astfel, art. 288 alin. (1) din Codul administrativ stabileşte că „inventarul bunurilor din domeniul public al statului se întocmeşte şi se modifică, după caz, potrivit prevederilor în vigoare, de ministere sau de celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, atât pentru bunurile aflate în administrarea acestora, cât şi pentru bunurile aflate în administrarea unităţilor din subordinea, coordonarea sau sub autoritatea acestora, precum şi de autorităţile publice autonome, şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului.“, iar art. 288 alin. (2) din Codul administrativ dispune că „Actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului se realizează prin sistemul securizat al ministerului cu atribuţii în domeniul finanţelor publice de către instituţiile prevăzute la alin. (1), pe baza actelor normative sau individuale, după caz, aprobate. Ministerul cu atribuţii în domeniul finanţelor publice realizează centralizarea inventarului bunurilor din domeniul public al statului prevăzut la alin. (1) şi îl supune aprobării Guvernului, prin hotărâre“. În acest sens este Hotărârea Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, cu modificările şi completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.020 şi 1.020 bis din 21 decembrie 2006. Or, analizând titlul anexei nr. 8.18, în absenţa unui temei-cadru în cuprinsul legii şi a vreunei explicaţii în cuprinsul expunerii de motive, nu este clar dacă obiectul măsurii reglementate îl constituie schimbarea regimului juridic al bunului în cauză (încetarea proprietăţii publice a statului), actualizarea inventarului bunurilor din domeniul public al statului sau ambele. În plus, Curtea observă că art. II alin. (2) din legea criticată dispune un termen pentru demararea procedurii de modificare a anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1.705/2006. 35. Distinct, din analiza art. I pct. 6 şi 8 din legea criticată nu rezultă cu claritate regimul juridic aplicabil asupra aceleiaşi suprafeţe de teren, de 2,0000 ha, vizate de ambele norme. Astfel, art. I pct. 6 din legea criticată introduce numărul curent 18 în anexa nr. 8 la Legea nr. 45/2009, anexă al cărei titlu se referă la „Suprafeţele de teren din domeniul public al statului, aflate în administrarea unităţilor de cercetare-dezvoltare care trec în domeniul privat al statului, la dispoziţia comisiilor locale de fond funciar sau rămân în administrarea Agenţiei Domeniilor Statului, după caz“. Numărul curent 18 se referă la suprafaţa de 2,0000 ha, aflată în Baloteşti, judeţul Ilfov, în administrarea Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Biologie şi Nutriţie Animală - IBNA Baloteşti, în timp ce, cu privire la aceeaşi suprafaţă, anexa nr. 8.18 se referă la „Suprafeţele de teren din domeniul public al statului, aflate în administrarea Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Biologie şi Nutriţie Animală - IBNA Baloteşti, Judeţul Ilfov, care au făcut obiectul legilor fondului funciar şi se scad din inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului în baza Deciziei civilă nr. 291/R din 03.02.2011 emisă de Tribunalul Bucureşti“, menţionându-se în cuprinsul anexei comuna Baloteşti şi caracteristicile tehnice ale terenului în suprafaţă totală de 2,0000 ha. 36. Curtea constată, aşadar, că soluţiile legislative nu sunt corelate, iar lipsa de precizie şi claritate a celor două norme creează incertitudine asupra regimului juridic aplicabil suprafeţei menţionate. 37. În plus, la art. I pct. 6 din legea criticată, Curtea remarcă indicarea greşită a denumirii unităţii [„Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Biotenologie (corect, „Biologie“) şi Nutriţie Animală - IBNA Baloteşti“], iar la art. I pct. 8 şi 9 Curtea observă redactarea eronată a sintagmelor „Caracteristicile tehnice al (corect, „ale“) terenului“, respectiv „Denumirea unităţii de cercetare-dezvoltate (corect, „dezvoltare“)“, ceea ce denotă lipsa de rigoare în redactare, nepermisă în cazul actelor normative [a se vedea art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000]. 38. Totodată, Curtea observă că prin titlurile anexelor nr. 10.3 „Terenurile din domeniul public al statului, aflate în administrarea unităţilor şi instituţiilor de cercetare-dezvoltare, aferente construcţiilor care intră sub incidenţa Legii nr. 85/1992 privind vânzarea de locuinţe şi spaţii cu altă destinaţie construite din fondurile statului şi din fondurile unităţilor economice sau bugetare de stat, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care trec în domeniul privat al comunelor/oraşelor şi în administrarea consiliilor locale în vederea aplicării art. 36 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare“ şi nr. 10.4 „Terenurile din domeniul public al statului, aflate în administrarea Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Biologie şi Nutriţie Animală - IBNA Baloteşti, judeţul Ilfov, aferente construcţiilor care intră sub incidenţa Legii nr. 85/1992 privind vânzarea de locuinţe şi spaţii cu altă destinaţie construite din fondurile statului şi din fondurile unităţilor economice sau bugetare de stat, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care trec în domeniul privat al comunei Baloteşti şi în administrarea consiliului local în vederea aplicării art. 36 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare“, introduse prin art. I pct. 9 din legea dedusă controlului de constituţionalitate, se instituie o soluţie normativă care presupune un transfer interdomenial de bunuri imobile (din domeniul public al statului în domeniul privat al comunelor/oraşelor), cu schimbarea titularului dreptului, precum şi un transfer al dreptului de administrare a acestor bunuri (din administrarea unităţilor şi instituţiilor de cercetare în administrarea consiliilor locale). De asemenea, din modul de redactare a titlurilor anexelor rezultă că anexa nr. 10.3 reprezintă cadrul general de reglementare (referindu-se la domeniul privat al comunelor/oraşelor, respectiv consilii locale, cât priveşte suprafaţa de teren de 0,3586 ha), în timp ce anexa nr. 10.4 instituie o particularizare a soluţiei legislative cuprinse în anexa anterioară (referindu-se la domeniul privat al comunei Baloteşti, cât priveşte aceeaşi suprafaţă de teren). Astfel, examinând conţinutul celor două anexe, rezultă că, în realitate, acestea cuprind, în esenţă, aceeaşi soluţie legislativă, ceea ce este inadmisibil raportat la o bună tehnică legislativă. 39. De asemenea, contrar art. 57 alin. (5) din Legea nr. 24/2000, prin conţinutul lor, titlurile anexelor cuprind o exprimare amplă şi detaliată, concepută în scopul producerii unor efecte juridice, care este însă caracterizată de imprecizie şi neclaritate în raport cu obiectul reglementării, cu consecinţe în ceea ce priveşte înţelegerea acestor norme, în vederea interpretării şi aplicării lor corecte. 40. De altfel, în absenţa unui temei-cadru care să confere coerenţă şi claritate, soluţiile normative cuprinse în anexele criticate, astfel cum sunt redactate, par să deroge de la dispoziţiile cuprinse în art. 31 din Legea nr. 45/2009 care reglementează regimul juridic al terenurilor date în administrarea institutelor naţionale, a institutelor, centrelor şi staţiunilor de cercetare-dezvoltare din domeniul agricol, a instituţiilor de învăţământ agricol şi silvic, precum şi a unităţilor de cercetare-dezvoltare aflate în structura unor regii din domeniul agricol, fără a respecta însă exigenţele specifice unor norme derogatorii (a se vedea art. 63 din Legea nr. 24/2000), care sunt de strictă interpretare şi aplicare. 41. În consecinţă, Curtea reţine că, deşi anexele la Legea nr. 45/2009 fac parte integrantă din acest normativ (a se vedea art. 57 din lege), având forţa juridică a actului normativ căreia îi aparţin, aceasta nu justifică instituirea unor soluţii normative de noutate exclusiv prin cuprinsul acestora, în absenţa unui temei-cadru în lege. Reglementând în acest mod şi într-o manieră lipsită de precizie şi claritate, de natură să creeze confuzie cu privire la regimul juridic aplicabil bunurilor imobile vizate, prevederile legale criticate se abat de la normele de tehnică legislativă, în special de la art. 57 din Legea nr. 24/2000, şi încalcă astfel dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta referitoare la calitatea legilor. 42. Curtea observă că în acelaşi sens este şi Avizul nr. 380 din 31 mai 2021 al Consiliului Legislativ, care a avizat favorabil propunerea legislativă, reţinând însă că „soluţia legislativă de completare a Legii nr. 45/2009 cu anexa nr. 8.18, respectiv cu anexele nr. 10 şi 11 (numerotate astfel în varianta legii depusă de iniţiatori; în prezent acestea se regăsesc în legea criticată sub nr. 8.18, 10.3 şi 10.4) este improprie stilului normativ, având în vedere că în actul normativ asupra căruia se intervine nu există prevederi prin care să se facă trimitere la aceste anexe. Astfel sunt încălcate dispoziţiile art. 57 alin. (3) teza I din Legea nr. 24/2000 (...). De altfel această soluţie legislativă nici nu este argumentată în expunerea de motive. Ca urmare, recomandăm fie completarea propunerii legislative cu norme de trimitere care să constituie temei pentru respectivele anexe, fie renunţarea la acestea“. 43. De asemenea, Curtea reţine că instituirea unor soluţii derogatorii de la dispoziţiile speciale cuprinse în art. 31 din Legea nr. 45/2009, precum şi de la regulile privind proprietatea publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale cuprinse în Legea nr. 287/2009 privind Codul civil şi în partea a V-a din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, atrage incidenţa în cauză şi a dispoziţiilor art. 136 din Constituţie privind proprietatea. 44. Curtea observă că prin anexele nr. 10.3 şi 10.4, introduse prin art. I pct. 9 din legea criticată, sunt reglementate două operaţiuni juridice distincte: pe de o parte, are loc un transfer interdomenial, cu schimbarea titularului dreptului de proprietate, terenurile trecând din domeniul public al statului în domeniul privat al comunei/oraşului, ceea ce are ca efect stingerea dreptului de proprietate publică a statului. Pe de altă parte, se constituie un drept de administrare în favoarea autorităţilor administraţiei publice locale (consiliul local) asupra terenurilor astfel transmise. 45. Analizând conţinutul Legii nr. 45/2009, Curtea observă că, în ceea ce priveşte aceeaşi categorie juridică, art. 31 alin. (7) din Legea nr. 45/2009 dispune că: „Terenurile din domeniul public al statului aflate în administrarea unităţilor şi instituţiilor de cercetare-dezvoltare, aferente construcţiilor proprietate privată a statului, cele aferente construcţiilor valorificate în baza Legii nr. 85/1992 privind vânzarea de locuinţe şi spaţii cu altă destinaţie construite din fondurile statului şi din fondurile unităţilor economice sau bugetare de stat, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cele aferente construcţiilor proprietatea unităţilor şi instituţiilor de cercetare-dezvoltare trec în domeniul privat al statului şi în administrarea unităţilor şi instituţiilor de drept public şi de utilitate publică de cercetare-dezvoltare, conform anexelor nr. 7, 7.1-7.19.“ 46. Or, legiuitorul instituie o soluţie normativă diferită, în raport cu normele existente în fondul activ al legislaţiei, fără a fi justificate adoptarea acesteia şi instituirea unui regim juridic diferit în privinţa bunurilor vizate. Analizând expunerea de motive, Curtea constată că aceasta se referă doar la necesitatea ca „Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - IBA Bucureşti să primească în administrare publică un teren pe care să construiască noi facilităţi de cercetare, laboratoare şi staţii pilot“, fără a fi argumentate în vreun fel soluţiile legislative cuprinse în art. I pct. 8 şi 9 cu referire la anexele nr. 10.3 şi 10.4, care au implicaţii asupra domeniului public al statului. 47. De asemenea, potrivit art. 864 din Codul civil, „Dreptul de proprietate publică se stinge dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat, dacă a încetat uzul sau interesul public, cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege“. 48. Instituind trecerea bunurilor din domeniul public al statului în domeniul privat al comunei, legiuitorul se abate astfel şi de la regulile specifice privind „Trecerea bunurilor în domeniul privat“, stabilite prin capitolul II din partea a V-a a Codului administrativ. Codul administrativ nu reglementează cu privire la o asemenea ipoteză, ci instituie doar posibilitatea trecerii unui bun din domeniul public în domeniul privat al aceluiaşi titular al dreptului de proprietate (statul sau unităţile administrativ-teritoriale), potrivit art. 361 din acest act normativ, stabilind imperativ prezentarea unei justificări temeinice a încetării uzului sau interesului public naţional în cazul trecerii unui bun din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia. 49. În jurisprudenţa sa (a se vedea Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 173), Curtea Constituţională a statuat că legiuitorul poate institui oricând derogări de la cadrul normativ în vigoare, în virtutea principiului de drept conform căruia specialia generalibus derogant, însă actul normativ derogatoriu nu trebuie să lipsească de eficienţă dispoziţiile constituţionale, ceea ce ar echivala cu nerespectarea cerinţelor de calitate a legii. 50. Or, prin legea criticată, transferul din domeniul public al statului în domeniul privat al comunei a unor bunuri care în prezent fac parte din categoria bunurilor indispensabile activităţii de cercetare-dezvoltare-inovare şi multiplicării materialului biologic (a se vedea anexa nr. 1.3 la Legea nr. 45/2009, în vigoare) se realizează exclusiv prin titlurile anexelor nr. 10.3 şi 10.4, fără o justificare temeinică, menită să asigure justul echilibru necesar între cerinţele realizării interesului general al societăţii în apărarea şi garantarea dreptului de proprietate publică a statului, pe de o parte, respectiv protecţia drepturilor individuale, pe de altă parte. 51. Ca atare, având în vedere caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publică a statului, stabilit prin art. 136 alin. (4) din Constituţie, dreptul de proprietate publică al statului nu încetează decât prin modalităţile indicate în lege, cu respectarea tuturor condiţiilor pe care legiuitorul le-a instituit, şi nu prin norme juridice imprecise şi fără o justificare temeinică. În consecinţă, Curtea constată încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5) şi ale art. 136 alin. (4) din Constituţie. 52. De asemenea, prin Decizia nr. 384 din 29 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 499 din 20 iunie 2019, paragraful 52, Curtea a reţinut că inexistenţa acordului unităţilor administrativ-teritoriale în ceea ce priveşte transferul bunurilor în patrimoniul acestora, inclusiv al celor din domeniul public, reprezintă o încălcare a principiului constituţional al autonomiei locale, reglementat prin art. 120 alin. (1) din Constituţie. În sens similar sunt şi considerentele reţinute de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, precitată, paragrafele 183-185. 53. Reţinând că, potrivit dispoziţiilor art. 139 alin. (2) din Codul administrativ, hotărârile privind dobândirea sau înstrăinarea dreptului de proprietate în cazul bunurilor imobile se adoptă de consiliul local cu majoritatea calificată, de două treimi din numărul consilierilor locali în funcţie, Curtea constată că aceste considerente sunt aplicabile în mod corespunzător şi în prezenta cauză. În consecinţă, dispoziţiile legale cuprinse în anexele nr. 10.3 şi 10.4, care dispun transferul ope legis al terenurilor vizate din domeniul public al statului în domeniul privat al comunei Baloteşti, în absenţa unui acord valid al unităţii administrativ-teritoriale, fără respectarea tuturor condiţiilor legale, încalcă principiul autonomiei locale care priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, cât şi gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităţilor pe care autorităţile publice le reprezintă. 54. De asemenea, Curtea observă că, alături de transferul terenurilor vizate din proprietatea publică a statului în proprietatea privată a oraşului/comunei, prevederile de lege criticate dispun în acelaşi timp şi cu privire la dreptul de administrare asupra terenurilor în cauză. Or, cu privire la modalitatea de constituire a dreptului de administrare, prin Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, precitată, paragraful 190, Curtea a reţinut că, transmiţând însuşi dreptul de proprietate către unitatea administrativ-teritorială, statul nu poate constitui concomitent şi dreptul de administrare în favoarea autorităţilor administraţiei publice locale, întrucât nu mai este titularul dreptului de proprietate, pe care tocmai l-a transmis. Ca atare, Curtea constată încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5) şi ale art. 120 alin. (1) din Constituţie. 55. În consecinţă, Curtea constată că, în contextul unei reglementări imprecise a înseşi măsurii juridice dispuse cu privire la bunurile vizate, mecanismul derogatoriu instituit de prevederile de lege criticate, prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă, este de natură să contravină art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta privind exigenţele de calitate a legii, să afecteze regimul juridic privind proprietatea publică a statului, stabilit prin art. 136 alin. (4) din Constituţie, precum şi să creeze premisele încălcării principiului autonomiei locale, consacrat de art. 120 alin. (1) din Constituţie. 56. Având în vedere interdependenţa logică între anexele analizate şi celelalte prevederi cuprinse în legea criticată, preponderent redactate sub forma anexelor, Curtea constată că viciile de neconstituţionalitate evidenţiate se răsfrâng asupra întregului act normativ supus controlului, astfel încât obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României urmează a fi admisă, cu consecinţa constatării neconstituţionalităţii legii criticate, în ansamblul său. 57. În final, faţă de caracterul strict tehnic al anexelor la Legea nr. 45/2009, a căror redactare presupune inclusiv efectuarea unor operaţiuni matematice, Curtea subliniază că este necesar ca legiuitorul să manifeste o atenţie sporită ori de câte ori acţionează pentru modificarea şi/sau completarea acestora, astfel încât să se evite crearea unor situaţii juridice confuze, cu riscul de a afecta securitatea juridică. 58. Cu privire la susţinerea privind încălcarea art. 147 alin. (4) din Constituţie, Curtea reţine că, în raport cu criticile formulate, aceste dispoziţii constituţionale nu sunt incidente în cauză, deoarece considerentele deciziilor Curţii Constituţionale invocate vizează ipoteze juridice distincte de cele care formează obiectul criticii în prezenta cauză. 59. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 45/2009 privind organizarea şi funcţionarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti“ şi a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare este neconstituţională, în ansamblul său. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 29 iunie 2022. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE MARIAN ENACHE Magistrat-asistent, Simina Popescu-Marin -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
