Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Valentina │- │
│Bărbăţeanu │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991, excepţie ridicată de Comisia Locală de Fond Funciar Trifeşti, judeţul Iaşi, prin primar, în Dosarul nr. 14.771/245/2016 al Tribunalului Iaşi - Secţia I civilă şi care constituie obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 669D/2018. 2. Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 3 mai 2022, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când, în temeiul prevederilor art. 57 şi ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pentru o mai bună studiere a problemelor ce au format obiectul dezbaterii, Curtea a amânat pronunţarea pentru data de 26 mai 2022, când a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele: 3. Prin Încheierea din 8 martie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 14.771/245/2016, Tribunalul Iaşi - Secţia I civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991. Excepţia a fost ridicată de Comisia Locală de Fond Funciar Trifeşti, judeţul Iaşi, prin primar, într-o cauză având ca obiect anularea unei hotărâri emise în materia fondului funciar, referitoare la modificarea unei anexe de validare în ceea ce priveşte o suprafaţă de teren arabil şi modificarea amplasamentului deja stabilit. 4. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se arată, în esenţă, că, în sensul Legii fundamentale şi al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, comisia judeţeană de fond funciar nu este autoritate publică cu activitate administrativ-jurisdicţională. Aceasta deoarece, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ jurisdicţional este acel act emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială, iar prin art. 2 alin. (1) lit. e) legiuitorul a conceptualizat şi noţiunea de „jurisdicţie administrativă specială“ drept activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă ce are, conform legii organice speciale în materie, competenţa de a soluţiona un conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale. 5. Din conţinutul acestor dispoziţii legale rezultă faptul că actul administrativ-jurisdicţional poate fi emis numai de către autorităţi administrative care au atribuţii de a soluţiona un conflict prin procedura administrativ-jurisdicţională prevăzută expres în legea organică ce reglementează această procedură. Sub acest aspect, autorităţile administrative sunt cele cuprinse în sfera executivului şi care formează administraţia publică centrală şi locală: consiliul local, consiliul judeţean, primarul, ministerele, autorităţile administrative autonome care se pot înfiinţa prin lege organică, Guvernul, instituţiile publice centrale sau locale etc. Folosirea sintagmei „autoritate publică cu activitate administrativ-jurisdicţională“ conduce, contrar dispoziţiilor constituţionale şi ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, la acreditarea ideii că şi alte autorităţi publice decât cele propriu-zis administrative ar putea emite acte cu caracter administrativ-jurisdicţional. 6. Se arată că problema constituţionalităţii caracterului administrativ-jurisdicţional conferit de Legea nr. 18/1991 activităţii comisiilor judeţene de aplicare a Legii fondului funciar se pune după intrarea în vigoare a Constituţiei revizuite, prin raportare la art. 21 alin. (4), potrivit căruia jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite. Raportat la atribuţiile comisiei judeţene prevăzute de lege, la modul de desfăşurare a activităţii acesteia şi la forma de organizare, acest organ nu îndeplineşte exigenţele Constituţiei şi ale Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind organizarea şi funcţionarea unei autorităţi publice cu autoritate administrativ-jurisdicţională. 7. Se precizează că, potrivit art. 8 alin. (3) din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuţiile şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului şi modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum şi punerea în posesie a proprietarilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005 pentru adoptarea hotărârilor, comisiile vor solicita doar prezentarea tuturor actelor necesare şi vor lua act de recunoaşterea reciprocă a limitelor proprietăţii de către vecini, nefiind prevăzută şi posibilitatea ca persoanele care au formulat contestaţii să fie audiate, pentru a-şi susţine cât mai temeinic şi argumentat contestaţia. De asemenea, potrivit art. 27 alin. (3) coroborat cu alin. (6) şi (7) din acelaşi regulament, comisia judeţeană va analiza propunerile primite de la comisiile locale, precum şi contestaţiile formulate împotriva hotărârilor acestor comisii locale, urmând ca hotărârea privind soluţionarea contestaţiilor şi, după caz, validarea sau invalidarea propunerilor comisiilor locale să fie adoptată printr-o simplă analiză a propunerilor comisiilor locale şi a contestaţiilor formulate, fără ca petenţii şi reprezentanţii comisiilor locale să fie convocaţi prin citare la sediul comisiei judeţene pentru a-şi putea susţine şi argumenta propunerile şi, respectiv, contestaţiile în faţa comisiei judeţene, după cum impun exigenţele unei proceduri administrativ-jurisdicţionale. În acest context este evident că nu este îndeplinită condiţia contradictorialităţii şi a garantării dreptului la apărare, pentru a i se putea conferi activităţii comisiei judeţene caracter administrativ-jurisdicţional, din moment ce legea nu impune obligativitatea audierii părţilor pentru a-şi putea argumenta, pe lângă actele depuse, contestaţia formulată. 8. Totodată, analizând conţinutul art. 4 alin. (1) din regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, care stabileşte componenţa comisiilor judeţene, rezultă că, deşi funcţionează autonom faţă de instituţia prefectului, acestea sunt constituite pe lângă prefectură - având, de altfel, sediul chiar în sediul prefecturii -, sunt conduse de către prefect în calitate de preşedinte al comisiei, iar în componenţa comisiei activează şi alţi funcţionari din cadrul prefecturii aflaţi în raporturi de subordonare faţă de prefect, precum şi directori ai unor servicii publice deconcentrate conduse, de asemenea, de către prefect, potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului. Totodată, potrivit art. 2 alin. (2) pct. 2 lit. o) din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului şi art. 4 alin. (2) din regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, secretariatul comisiei judeţene şi, respectiv, colectivul de lucru sunt constituite prin ordin al prefectului şi au în componenţă şi funcţionari ai prefecturii, aflaţi în subordinea prefectului. 9. Se conchide că din cele arătate mai sus rezultă că aceste comisii judeţene nu îndeplinesc exigenţele impuse de art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, respectiv cerinţa independenţei faţă de executiv şi faţă de părţi. 10. Se mai arată că există şi un alt principiu care trebuie să caracterizeze actul emis de autorităţile administrativ-jurisdicţionale, şi anume acela că actul administrativ-jurisdicţional este exceptat de la principiul revocabilităţii actelor administrative. Acest principiu nu are aplicare în cazul actelor emise de comisia judeţeană, întrucât, conform dispoziţiilor art. 55 din Legea nr. 18/1991, comisia judeţeană poate revoca propria hotărâre, măsură inadmisibilă în cazul actelor administrativ-jurisdicţionale, ceea ce constituie încă un argument care poate conduce la acreditarea ideii că activitatea acestor comisii judeţene nu are un caracter administrativ-jurisdicţional. 11. Tribunalul Iaşi - Secţia I civilă consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 12. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 13. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 14. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 15. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl reprezintă dispoziţiile art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998, care au următorul conţinut: „În sensul prezentei legi, [...] comisia judeţeană este autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicţională.“ 16. În opinia autoarei excepţiei de neconstituţionalitate, textul de lege criticat contravine dispoziţiilor art. 21 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite. Totodată, din motivarea excepţiei rezultă că neconstituţionalitatea prevederilor criticate este susţinută şi prin raportare la prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, referitoare la caracterul de stat de drept al statului român şi la principiul legalităţii. 17. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că prevederile art. 52 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991 au mai format obiectul controlului de constituţionalitate. Prin trei decizii anterioare (Decizia nr. 649 din 28 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 540 din 8 august 2007, Decizia nr. 908 din 18 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 809 din 27 noiembrie 2007, şi Decizia nr. 1.060 din 20 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2008), instanţa de control constituţional a respins excepţia de neconstituţionalitate a aceloraşi prevederi legale criticate şi în cauza de faţă, dar prin raportare la dispoziţiile din Legea fundamentală cuprinse în art. 40 alin. (1), referitoare la libertatea de asociere în sindicate, patronate şi alte forme de asociere, art. 44 alin. (2) teza întâi privind garantarea şi ocrotirea proprietăţii private şi art. 45, referitoare la libertatea economică, analizând prevederile legale criticate prin prisma unor critici cu totul diferite de cele formulate în prezenta cauză. 18. Prin Decizia nr. 4 din 8 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 180 din 23 martie 2009, Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 51 şi ale art. 52 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, de data aceasta din perspectiva unei critici similare celei din cauza de faţă, în sensul că se conferă comisiei judeţene de fond funciar atribuţii jurisdicţionale, deşi aceasta nu se încadrează în categoriile de autorităţi cu atribuţii jurisdicţionale prevăzute de Constituţie. Prin decizia menţionată, Curtea s-a limitat însă la a prelua cele afirmate în cele trei decizii anterioare precitate, în considerentele cărora nu a examinat măsura în care comisiile de fond funciar întrunesc toate caracteristicile unei autorităţi administrativ-jurisdicţionale, aşa cum acestea erau şi la acel moment definite în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Astfel, Curtea a observat, în mod judicios, că atribuţiile comisiei judeţene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor se referă la soluţionarea contestaţiilor formulate împotriva hotărârilor comisiilor locale şi la validarea cererilor privind reconstituirea şi constituirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, fiind întrunit, aşadar, primul element al noţiunii de „jurisdicţie administrativă specială“, acela al existenţei competenţei de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ (hotărârea comisiei locale). Dar Curtea s-a rezumat la aceasta şi nu a mai luat în discuţie şi celălalt element definitoriu al conceptului de „jurisdicţie administrativă specială“, cel privitor la procedura de soluţionare a acestui conflict, procedură care trebuie să fie bazată pe „principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale“. 19. Având în vedere, pe de o parte, că, prin deciziile amintite, Curtea a examinat dispoziţiile art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991 fără să puncteze însă esenţa problemei de drept constituţional ridicate în cauza de faţă şi, pe de altă parte, reţinând criticile dezvoltate formulate de autoarea prezentei excepţii de neconstituţionalitate, instanţa de contencios constituţional va aprofunda analiza textului de lege supus controlului de constituţionalitate, din perspectiva elementelor definitorii ale procedurii administrativ-jurisdicţionale corelate cu exigenţele art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie. 20. În ceea ce priveşte caracterizarea comisiei judeţene de fond funciar ca „autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicţională“, prin art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991, Curtea observă că s-a realizat în condiţiile inexistenţei unei definiţii legale a acestui tip de autorităţi, întrucât Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, în vigoare la momentul elaborării acestei formule redacţionale, nu oferea o explicitare a semnificaţiei sintagmei menţionate. 21. În prezent, potrivit prevederilor art. 2 lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, sintagma „jurisdicţie administrativă specială“ semnifică „activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale“. 22. Aşadar, cu toate că textul de lege criticat stabileşte expres caracterul comisiilor judeţene de fond funciar de „autorităţi publice cu autoritate administrativ-jurisdicţională“, Curtea constată că, în realitate, din ansamblul reglementărilor legale care conturează cadrul de organizare şi funcţionare a acestora rezultă în mod inechivoc faptul că acestea nu întrunesc caracteristicile definitorii ale unei autorităţi administrativ-jurisdicţionale, astfel cum sunt fixate prin dispoziţiile art. 2 lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, mai sus redate. Aceasta, deoarece niciuna dintre cele trei caracteristici ale procedurii desfăşurate în faţa jurisdicţiilor speciale administrative în sensul Legii nr. 554/2004 nu se regăseşte în modul de funcţionare a comisiilor judeţene de fond funciar prevăzute de Legea nr. 18/1991, aşa cum se va arăta în continuare. 23. Astfel, contradictorialitatea, ca primă trăsătură impusă de art. 2 lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu este asigurată în realizarea atribuţiei constând în soluţionarea contestaţiilor şi validarea ori invalidarea măsurilor stabilite de comisiile locale, atribuţie esenţială pe care Legea nr. 18/1991 o conferă, prin art. 51, comisiilor judeţene. Aceasta este concluzia care rezultă din prevederile art. 8 alin. (3) din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuţiile şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului şi modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum şi punerea în posesie a proprietarilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 732 din 11 august 2005. Potrivit textului menţionat, pentru adoptarea hotărârilor, comisiile judeţene de fond funciar se limitează la a solicita prezentarea tuturor actelor necesare şi la a lua act de recunoaşterea reciprocă a limitelor proprietăţii de către vecini, fără ca petenţii, persoane îndreptăţite, să fie citaţi sau înştiinţaţi ori convocaţi în vreun fel şi, în consecinţă, fără ca aceştia să aibă posibilitatea de a-şi susţine solicitarea prin argumente prezentate în scris sau oral, personal ori prin reprezentant. 24. Curtea constată că acest specific procedural denotă faptul că, pe lângă lipsa contradictorialităţii, nu este întrunită nici cea de-a doua trăsătură a jurisdicţiilor speciale administrative, impusă de art. 2 lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, referitoare la asigurarea dreptului la apărare. 25. În ceea ce priveşte ultima caracteristică pe care ar trebui să o aibă comisiile judeţene de fond funciar pentru a putea fi considerate autorităţi administrativ-jurisdicţionale, aceea a independenţei activităţii, Curtea observă că a fost deja infirmată de însăşi Curtea Europeană a Drepturilor Omului, care, în Hotărârea din 16 septembrie 2003, pronunţată în Cauza Glod împotriva României, paragraful 36, a constatat că acestea nu respectă condiţia de independenţă în raport cu executivul, de vreme ce, potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, sunt numite prin ordin al prefectului şi sunt conduse de prefectul judeţului, care este reprezentant al Guvernului în teritoriu. 26. Aşadar, în condiţiile în care Legea nr. 554/2004, adoptată ulterior Legii nr. 18/1991, a definit jurisdicţiile speciale administrative, recunoscându-le anumite trăsături specifice, de natură să compatibilizeze acest tip de jurisdicţii cu dispoziţiile constituţionale şi convenţionale referitoare la dreptul la un proces echitabil, afirmaţia potrivit căreia comisia judeţeană este autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicţională din cuprinsul prevederilor art. 52 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 a rămas o simplă denumire lipsită de consistenţă, o formă fără fond, care nu are suport în realitatea legislativă. Prin coexistenţa celor două dispoziţii legale în ansamblul legislaţiei se creează o incoerenţă legislativă ce periclitează certitudinea juridică, claritatea şi rigoarea ce trebuie să guverneze sistemul legislativ al unui stat. 27. Curtea constată, din această perspectivă, că există o problemă de constituţionalitate prin prisma principiului legalităţii, desprins din prevederile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, principiu ce trebuie să orienteze întreaga viaţă socială, pe de o parte, dar şi întreaga activitate generatoare de norme juridice, pe de altă parte. Principiul legalităţii, recunoscut şi consacrat la nivel constituţional, reprezintă, în acelaşi timp, o caracteristică esenţială a statului de drept, înscrisă în art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală. În virtutea principiului menţionat, ansamblul legislaţiei trebuie să fie coerent, astfel încât să nu existe reglementări contradictorii cuprinse în legi diferite, iar posibilele antinomii intralegislative să fie evitate sau înlăturate în situaţia în care ar apărea. În acest sens, art. 17 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, prevede necesitatea asanării legislaţiei active, scop în realizarea căruia „în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmări abrogarea expresă a dispoziţiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizată“. 28. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, dar, prin reglementarea lor, legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. De aceea, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare (a se vedea în acest sens, de exemplu, Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012, sau Decizia nr. 445 din 16 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 790 din 30 octombrie 2014). 29. Totodată, în jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale, precum şi în cea a Curţii Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 5 ianuarie 2000, pronunţată în Cauza Beyeler împotriva Italiei, paragraful 109, Hotărârea din 23 noiembrie 2000, pronunţată în Cauza Ex-regele Greciei şi alţii împotriva Greciei, paragraful 79, şi Hotărârea din 8 iulie 2008, pronunţată în Cauza Fener Rum Patrikliği împotriva Turciei, paragraful 70) s-a statuat că principiul legalităţii presupune existenţa unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise şi previzibile în aplicarea lor, conducând la caracterul de lex certa al normei (a se vedea în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, sau Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012). 30. În concluzie, Curtea constată că afirmaţia potrivit căreia comisia judeţeană ar fi autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicţională, cuprinsă în prevederile de lege criticate, reprezintă un anacronism, incompatibil cu principiul coerenţei legislative. Aceasta constituie, totodată, o reglementare revolută, ce poate genera confuzii şi care trebuie înlăturată, întrucât logica ansamblului legislativ este afectată în condiţiile coexistenţei unor prevederi discordante. Certitudinea juridică, precizia şi claritatea ce trebuie să guverneze sistemul legislativ al unui stat sunt astfel periclitate. 31. Curtea mai observă că, prin Decizia nr. 4 din 8 ianuarie 2009, precitată, a arătat - în mod corect - că hotărârile comisiilor judeţene de fond funciar pot fi supuse cenzurii instanţei de judecată, prin formularea unei plângeri la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, potrivit dispoziţiilor art. 53 alin. (2) din acelaşi act normativ. Această remarcă nu sprijină, însă, ideea naturii administrativ-jurisdicţionale a comisiilor judeţene. În respectul dreptului de acces liber la justiţie şi la un proces echitabil, orice act trebuie să poată fi supus controlului instanţelor judecătoreşti, indiferent că provine de la o autoritate administrativ-jurisdicţională sau de la un organ care nu are astfel de competenţe. 32. Sub acest aspect, Curtea reaminteşte că, prin Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din data de 7 aprilie 2014, paragraful 64, a statuat că procedurile administrativ-jurisdicţionale constituie o măsură de protecţie a cetăţeanului, astfel încât existenţa unor organe administrative de jurisdicţie nu poate să ducă la înlăturarea intervenţiei instanţelor judecătoreşti. De aceea, existenţa unor jurisdicţii administrative speciale nu este ab initio neconstituţională (cu excepţia cazului când ele impun o procedură lipsită de celeritate) şi nici contrară art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (a se vedea Hotărârea din 23 iunie 1981, pronunţată în Cauza Le Compte, van Leuven şi de Meyere împotriva Belgiei, paragraful 51). Însă, acestea nu îndeplinesc cerinţele unei instanţe independente şi imparţiale în sensul art. 6 paragraful 1 din Convenţie, astfel încât hotărârile acestora trebuie supuse cenzurii instanţelor judecătoreşti; numai în acest fel sunt îndeplinite cerinţele constituţionale şi convenţionale referitoare la dreptul la un proces echitabil (a se vedea, în acest sens, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, spre exemplu, Hotărârea din 9 ianuarie 2013, pronunţată în Cauza Oleksandr Volkov împotriva Ucrainei, paragraful 123). 33. Astfel cum se subliniază în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, cu atât mai justificat este controlul judiciar ulterior al deciziilor luate de autorităţi strict administrative, control care să fie exercitat de un organ judiciar cu competenţă deplină (a se vedea Cauza Crişan împotriva României, Hotărârea din 27 mai 2003, paragraful 24; Cauza Ortenberg împotriva Austriei, Hotărârea din 25 noiembrie 1994, paragraful 31; Cauza Stallinger şi Kuso împotriva Austriei, Hotărârea din 23 aprilie 1997, paragraful 46). De altfel, în Hotărârea din 16 septembrie 2003, pronunţată în Cauza Glod împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului „a luat act cu interes“ de modificarea legislativă survenită „referitor la extinderea competenţei, de acum înainte nelimitată, a instanţelor chemate să se pronunţe cu privire la legalitatea deciziilor administrative ale Comisiei“. Era vorba despre introducerea, prin Legea nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 299 din 4 noiembrie 1997, a unei noi prevederi, art. 44^3, care la alin. (2) prevede că „Împotriva hotărârii comisiei judeţene se poate face plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie este situat terenul, în termen de 30 de zile de la comunicare“ [devenit, după republicarea Legi nr. 18/1991, în anul 1998, art. 53 alin. (2)]. S-a corectat astfel deficienţa care a dus la constatarea de către instanţa europeană a art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale ca urmare a faptului că, în Cauza Glod împotriva României, reclamanta nu a putut accede la o instanţă, acest drept nefiind prevăzut de lege la momentul plângerii. 34. Prin contrast cu cele reţinute în Decizia nr. 4 din 8 ianuarie 2009, precitată, tot jurisprudenţa Curţii Constituţionale a conturat fizionomia juridică a procedurilor administrative prealabile, fără caracter jurisdicţional, aşa cum sunt, de exemplu, comisiile de contestaţii care funcţionează în cadrul Ministerului Apărării Naţionale, al Ministerului Afacerilor Interne şi al Serviciului Român de Informaţii, care sunt organisme de verificare ce examinează şi hotărăsc asupra deciziilor de pensie emise de casele de pensii sectoriale şi urmăresc aplicarea corectă a legislaţiei referitoare la pensiile militare de stat, astfel cum prevede art. 98 alin. (1) din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 556 din 27 iulie 2015. Astfel, prin Decizia nr. 863 din 17 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 22 iulie 2020, paragraful 126, Curtea a statuat că „faptul că ele examinează şi hotărăsc asupra deciziilor de pensie emise de casele de pensii sectoriale şi urmăresc aplicarea corectă a legislaţiei referitoare la pensiile militare de stat ţine de însăşi esenţa activităţii de soluţionare a contestaţiei, fără să îi confere caracter de organism jurisdicţional. Dacă s-ar admite această din urmă concluzie, atunci nicio procedură administrativă graţioasă nu ar mai fi posibilă, anulându-se raţiunea instituirii sale.“ 35. Curtea observă că reperul constituţional invocat în motivarea criticii este art. 21 alin. (4), care prevede că jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite. Dar, întrucât din cele anterior arătate rezultă că entităţile analizate nu sunt autorităţi administrativ-jurisdicţionale, înseamnă că acest text constituţional nu are relevanţă în cauză, nefiind cazul să se examineze dacă exigenţele acestuia sunt respectate, de vreme ce comisiile în discuţie nu constituie astfel de jurisdicţii speciale administrative. În schimb, Curtea constată că dispoziţiile de lege criticate contravin prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, care consacră caracterul de stat de drept al statului român, în corelaţie cu principiul legalităţii, aşa cum s-a precizat mai sus. 36. În final, Curtea subliniază că admiterea excepţiei de neconstituţionalitate şi constatarea neconstituţionalităţii tezei a doua din art. 52 al Legii nr. 18/1991, care instituie caracterul de „autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicţională“ al comisiilor judeţene de fond funciar, nu ar afecta în niciun fel activitatea acestor entităţi, ele continuând să îşi îndeplinească atribuţiile stabilite de lege, acelea de a soluţiona contestaţiile şi de a valida ori invalida măsurile stabilite de comisiile locale (conform art. 51 din Legea nr. 18/1991), hotărârile comisiilor judeţene putând să fie apoi supuse controlului unei instanţe judecătoreşti, respectiv judecătoriei în a cărei rază teritorială este situat terenul, sentinţa pronunţată de aceasta fiind, în continuare, supusă căilor de atac prevăzute în Codul de procedură civilă, cu respectarea dispoziţiilor legale în materie, astfel cum stabileşte art. 59 din Legea nr. 18/1991. 37. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Comisia Locală de Fond Funciar Trifeşti, judeţul Iaşi, prin primar, în Dosarul nr. 14.771/245/2016 al Tribunalului Iaşi - Secţia I civilă şi constată că dispoziţiile art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991 sunt neconstituţionale. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Tribunalului Iaşi –- Secţia I civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 26 mai 2022. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE pentru prof. univ. dr. VALER DORNEANU, în temeiul art. 426 alin. (4) din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, semnează MARIAN ENACHE Magistrat-asistent, Valentina Bărbăţeanu OPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluţia pronunţată de Curtea Constituţională, cu majoritate de voturi, de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991, formulăm prezenta opinie separată, considerând că excepţia trebuia să fie respinsă ca neîntemeiată întrucât: • Curtea Constituţională a respins în mod constant critici asemănătoare cu privire la textul legal criticat, respectiv constituţionalitatea unor jurisdicţii speciale administrative reglementate prin acte normative anterioare revizuirii ori chiar adoptării Constituţiei, iar în cauză nu a fost justificat un reviriment de jurisprudenţă; • Curtea Constituţională nu este competentă să verifice conformitatea Legii fondului funciar nr. 18/1991 cu Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ci exclusiv conformitatea legilor cu Constituţia; • Curtea Constituţională nu este competentă să verifice conformitatea reglementărilor de rang secundar ori terţiar cu Constituţia, ci exclusiv conformitatea reglementărilor primare (legi sau ordonanţe ale Guvernului) cu Constituţia. 1. În prezenta cauză, în mod formal Curtea Constituţională a fost sesizată cu o excepţie de neconstituţionalitate referitoare la art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991 cu motivarea că prevederile criticate contravin alin. (4) al art. 21 din Constituţie, potrivit căruia „jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite“. 2. Cu privire la aceste prevederi şi prin raportare la critici asemănătoare, care vizau natura administrativ-jurisdicţională a comisiilor judeţene create de Legea fondului funciar, Curtea Constituţională s-a pronunţat în patru decizii anterioare, după cum urmează: • Decizia nr. 4/2009 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 51 şi art. 52 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991; • Decizia nr. 1.060/2007 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 37 alin. (1) şi ale art. 52 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991; • Decizia nr. 908/2007 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 37 alin. (1) şi ale art. 52 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991; • Decizia nr. 649/2007 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 37 şi ale art. 52 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991. Pe cale de consecinţă, coerenţa şi previzibilitatea jurisprudenţei constituţionale ar fi impus o soluţie de respingere ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate. Doar în cazul apariţiei unor noi elemente de fapt ori de drept ar fi putut fi justificat un reviriment de jurisprudenţă, ceea ce în cauza aflată pe rolul Curţii Constituţionale nu a fost susţinut de autoarea excepţiei de neconstituţionalitate şi nici nu a fost prezentat ori argumentat de majoritatea care a adoptat decizia de admitere. Prin urmare, din această perspectivă, excepţia trebuia respinsă, şi nu admisă. 3. În fapt, autoarea excepţiei de neconstituţionalitate a susţinut că prevederile legale criticate definesc comisia judeţeană de aplicare a legii ca „autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicţională“, ceea ce contravine dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, din al căror conţinut rezultă că nu toate autorităţile publice pot exercita o activitate administrativ-jurisdicţională, ci numai autorităţile administrative din sfera executivului, or folosirea sintagmei „autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicţională“ induce ideea că şi alte autorităţi publice decât cele propriu-zis administrative ar putea emite acte cu caracter administrativ-jurisdicţional, ceea ce contravine Legii nr. 554/2004. Autoarea excepţiei susţine textual că „problema calificării unei autorităţi care exercită o activitate administrativ-jurisdicţională, drept autoritate publică în sensul larg al termenului, sau ca autoritate administrativă din sfera executivului, constituind doar o categorie de autorităţi publice, trebuie analizată pornind de la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 astfel cum acestea au fost modificate prin Legea nr. 262/2007 (s.n.), din al căror conţinut rezultă faptul că nu toate autorităţile publice pot exercita o activitate administrativ-jurisdicţională şi, pe cale de consecinţă, pot emite acte administrativ-jurisdicţionale, ci numai o categorie de autorităţi publice, respectiv autorităţile administrative din sfera executivului“. Autoarea mai arată că atât legiuitorul constituant, cât şi cel organic folosesc şi noţiunea de autoritate publică (s.n.) şi noţiunea de autoritate administrativă (s.n.), dar precizează şi faptul că, potrivit Deciziei Curţii Constituţionale nr. 97/1997, noţiunea de autoritate administrativă a fost înlocuită cu noţiunea de autoritate publică, atât în cuprinsul vechiului act normativ, respectiv Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, abrogată expres prin Legea nr. 554/2004, cât şi în cuprinsul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, pentru a se pune în consonanţă dispoziţiile legale infraconstituţionale cu edificiul constituţional. În final autoarea ajunge la concluzia că „potrivit art. 52 alin. 1 din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, republicată, modificată şi completată prin Legea nr. 247/2005, comisia judeţeană de aplicare a legii fondului funciar este calificată drept autoritate publică (s.n.) cu autoritate administrativ-jurisdicţională, şi nu autoritate administrativă (s.n.) cu autoritate administrativ-jurisdicţională“, ceea ce ar fi contrar „dispoziţiilor constituţionale şi legii contenciosului administrativ“. 4. Or, textul alin. (4) al art. 21 din Constituţie nu interzice, ci - dimpotrivă - consacră jurisdicţiile administrative, cu privire la care impune două reguli, anume să fie „facultative şi gratuite“. Ambele exigenţe sunt respectate de comisiile judeţene de aplicare a Legii fondului funciar. 5. În realitate, autoarea excepţiei de neconstituţionalitate susţine că prevederile legale criticate nu sunt conforme cu cele ale Legii contenciosului administrativ, lege adoptată după intrarea în vigoare a Legii fondului funciar şi care nu poate servi drept normă de referinţă în cadrul controlului de constituţionalitate realizat de Curtea Constituţională. Prin urmare, şi din această perspectivă excepţia trebuia respinsă, şi nu admisă. 6. Pentru a justifica afirmaţia conform căreia prevederile legale criticate contravin Constituţiei, precum şi prevederilor art. 6 din Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale - deşi nu a invocat şi art. 20 din Constituţie -, autoarea excepţiei arată că „art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 890/2005, care stabileşte componenţa comisiei judeţene“ precizează că respectiva comisie judeţeană este „condusă de către prefect în calitate de preşedinte al comisiei“, iar „art. 2 lit. o) din H.G. nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, şi art. 4 alin. 2 din H.G. nr. 890/2005“ stabilesc faptul că „secretariatul comisiei judeţene şi, respectiv, colectivul de lucru este constituit prin ordin al prefectului“. În realitate autoarea excepţiei face referire la prevederi cuprinse în Regulamentul privind procedura de constituire, atribuţiile şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului şi modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum şi punerea în posesie a proprietarilor, aprobat prin art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 890/2005 şi prevăzut în anexa care face parte integrantă din respectiva hotărâre de Guvern. Cu alte cuvinte, autoarea excepţiei de neconstituţionalitate susţine că dispoziţii din hotărâri de Guvern ori din regulamente instituite prin hotărâri de Guvern stabilesc reguli de organizare şi funcţionare a comisiilor judeţene care nu ar fi conforme cu exigenţe constituţionale ori convenţionale. Or, Curtea Constituţională a României este competentă să verifice doar constituţionalitatea reglementărilor primare, adică doar constituţionalitatea legilor sau a ordonanţelor de Guvern, şi nu pe cea a reglementărilor secundare sau terţiare cu Constituţia. Prin urmare, şi din această perspectivă excepţia trebuia respinsă, şi nu admisă. Pentru toate aceste motive considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991 trebuia să fie respinsă ca neîntemeiată. Judecători, dr. Livia Doina Stanciu prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
