Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Mona-Maria │- preşedinte │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Simina │- │
│Popescu-Marin │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Maria-Eleonora Centea. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali cu referire la art. 297 alin. (1) din Codul penal, excepţie ridicată, din oficiu, de instanţa judecătorească în Dosarul nr. 690/866/2019 al Judecătoriei Paşcani - Secţia penală şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.740D/2020. 2. La apelul nominal răspunde partea Gheorghiţă-Liviu Vasilică. Lipseşte partea Instituţia Prefectului - Judeţul Iaşi. Procedura de înştiinţare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul părţii prezente, care solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate şi subliniază că orice acţiune pe care ar fi întreprins-o, suplimentar la ceea ce a arătat parchetul, ar fi fost în afara legislaţiei în vigoare şi a limitelor legii. 4. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, sens în care arată că dispoziţiile de lege criticate dau expresie rolul prefectului, ca reprezentant al Guvernului, de a asigura la nivel local aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor şi a ordinii publice. În aceste condiţii, prevederile de lege criticate, care stabilesc documentele pe baza cărora prefectul emite ordinul privind încetarea, înainte de termen, a mandatului de primar, nu aduc atingere dispoziţiilor constituţionale invocate. În ceea ce priveşte sintagma „semnarea unui referat“, criticată pentru lipsa de previzibilitate, arată că în cazul noţiunilor de „semnare“ şi „referat“ nu trebuie dat un alt sens decât cel prevăzut în Dicţionarul explicativ al limbii române şi că semnarea reprezintă o sarcină de serviciu, stabilită de legiuitor, care să se bazeze pe acte justificative. De asemenea, precizează că instanţa de contencios constituţional s-a mai pronunţat asupra constituţionalităţii textului de lege criticat. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele: 5. Prin Sentinţa penală nr. 145 din 14 august 2020, pronunţată în Dosarul nr. 690/866/2019, Judecătoria Paşcani - Secţia penală a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali cu referire la art. 297 alin. (1) din Codul penal. Excepţia a fost ridicată de instanţa judecătorească, din oficiu, cu ocazia soluţionării unei cauze penale referitoare la infracţiunea de abuz în serviciu, cauză penală privindu-l pe secretarul unei comune în legătură cu săvârşirea infracţiunii de abuz în serviciu. Astfel, prin Sentinţa penală nr. 145 din 14 august 2020 se arată că prin rechizitoriu s-a reţinut că, în perioada 15 decembrie 2017 - 30 aprilie 2018, inculpatul, exercitând atribuţiile prevăzute de lege corespunzătoare funcţiei de secretar al Primăriei Comunei Sireţel (funcţie publică de conducere), nu a respectat atribuţiile de serviciu stabilite prin art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, refuzând întocmirea referatului la care se referă acest text de lege, iar prin aceasta a cauzat o vătămare a intereselor legitime ale prefectului judeţului Iaşi, care a fost împiedicat să-şi îndeplinească atribuţiile prevăzute de art. 16 alin. (1) din Legea nr. 393/2004. Prin Sentinţa penală nr. 145 din 14 august 2020, Judecătoria Paşcani l-a achitat pe inculpat pentru săvârşirea infracţiunii de abuz în serviciu şi a dispus sesizarea Curţii Constituţionale cu prezenta excepţie de neconstituţionalitate. 6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, instanţa judecătorească autoare a excepţiei susţine, în esenţă, că dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, care reglementează ca obligaţie în sarcina unui funcţionar public „semnarea unui referat“, este o normă cu un vădit caracter imprevizibil, neclar, care nu poate crea în sarcina funcţionarului o obligaţie pasibilă de răspundere penală. Instanţa judecătorească apreciază că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 cu referire la art. 297 alin. (1) din Codul penal este întemeiată, raportat la considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 405 din 15 iunie 2016 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 297 alin. (1) din Codul penal. Astfel, principiul legalităţii incriminării este unul fundamental, care trebuie să guverneze sistemul penal de justiţie. Orice persoană împotriva căreia se formulează o acuzaţie are dreptul să cunoască exact care este fapta concretă pentru care este pasibilă să răspundă penal. Textul art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 contravine în mod evident principiului legalităţii incriminării, faţă de lipsa de reglementare clară cu privire la comportamentul care atrage aplicarea normei penale. Indiferent de consecinţele faptei unei persoane, textul legal în baza căruia urmează să fie sancţionată persoana trebuie să aibă un minim standard cu privire la descrierea comportamentului incriminat. 7. În opinia instanţei, „semnarea unui referat“, fără niciun alt detaliu, aşa cum prevede art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, nu descrie suficient obligaţia în sarcina funcţionarului public care să atragă răspunderea penală. 8. Instanţa nu poate adăuga la lege, nu poate interpreta un text legal incriminator imprevizibil şi neclar prin realizarea de supoziţii şi presupuneri şi nici nu poate aplica o sancţiune în baza unei cutume/uzanţe care rezultă în speţa de faţă la nivel administrativ. 9. În considerentele actului de sesizare, instanţa a mai reţinut că art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 se referă doar la semnarea unui referat de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale, fără să facă referiri clare cu privire la competenţa întocmirii lui, scopul şi conţinutul său. 10. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 11. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele de vedere solicitate. CURTEA, examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 12. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 13. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum rezultă din dispozitivul actului de sesizare, îl constituie dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu referire la art. 297 alin. (1) din Codul penal. Însă, din examinarea considerentelor actului de sesizare, Curtea constată că, în realitate, criticile de neconstituţionalitate vizează doar dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004. 14. De asemenea, Curtea observă că Legea nr. 393/2004 a fost abrogată, potrivit art. 597 alin. (2) lit. h) din Ordonanţa urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019. Însă, întrucât în cauza în care s-a invocat excepţia de neconstituţionalitate produc efecte juridice prevederile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 şi având în vedere Decizia Curţii Constituţionale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit căreia „sunt supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare.“, Curtea urmează să reţină ca obiect al excepţiei dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, care au următorul cuprins: „Ordinul va avea la bază un referat semnat de secretarul comunei sau al oraşului, precum şi actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului.“ 15. În opinia instanţei judecătoreşti autoare a excepţiei, prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (5), privind obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 11 alin. (1) şi (2), privind dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 20, referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, şi art. 21 alin. (3), privind dreptul la un proces echitabil. 16. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, în esenţă, critica de neconstituţionalitate formulată în prezenta cauză vizează pretinsa imprecizie a sintagmei „referatul semnat de secretarul“, din perspectiva analizei îndeplinirii acestei atribuţii de către secretarul unei unităţi administrativ-teritoriale în ipoteza punerii în discuţie a angajării răspunderii sale penale pentru săvârşirea infracţiunii de abuz în serviciu. În opinia autoarei excepţiei, imprecizia normei criticate rezultă, în esenţă, din aceea că, prin utilizarea sintagmei „referatul semnat de secretarul“, nu se înţelege dacă operaţiunea semnării implică sau nu şi redactarea/întocmirea referatului. 17. Raportat la această critică, Curtea observă că prevederile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 sunt integrate mecanismului juridic de încetare, înainte de termen, a mandatului de primar şi stabilesc că ordinul prefectului prin care se constată încetarea mandatului de primar are la bază referatul semnat de secretarul unităţii administrativ-teritoriale, precum şi actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului. 18. Potrivit art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004, calitatea de primar încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în cazul condamnării, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate. 19. De asemenea, art. 16 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 stabileşte că, în toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului. Similar, dispoziţiile art. 69 alin. (3) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 [abrogată, potrivit art. 597 alin. (2) lit. e) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ] dispun că prefectul „ia act“ de încetarea mandatului primarului. 20. În prezent, o soluţie legislativă similară celei criticate în prezenta cauză se regăseşte în art. 160 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, potrivit căruia „În toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului. Ordinul are la bază un referat semnat de secretarul general al unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale, precum şi actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului.“ Suplimentar faţă de reglementarea cuprinsă în art. 16 din Legea nr. 393/2004, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 dispune, prin art. 160 alin. (8), că: „Referatul secretarului general al unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale se transmite prefectului în termen de 10 zile de la data intervenirii situaţiei de încetare de drept a mandatului primarului“. 21. În jurisprudenţa sa (spre exemplu, Decizia nr. 466 din 12 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 10 din 4 ianuarie 2019, şi Decizia nr. 699 din 31 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2020, Decizia nr. 544 din 12 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 862 din 28 octombrie 2016), Curtea Constituţională a observat că art. 16 din Legea nr. 393/2004 atribuie prefectului rolul de a „constata“ încetarea mandatului de primar, astfel că, în acest caz, prefectul îndeplineşte, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea asigurării funcţionării autorităţii administraţiei publice, în condiţii de imparţialitate, fără a fi pusă în discuţie crearea unui raport de subordonare între primar şi prefect. 22. Curtea a constatat că prevederile de lege criticate dau expresie rolului prefectului, în calitate de reprezentant al Guvernului, de a asigura, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice, astfel cum stabileşte art. 19 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008 [în prezent abrogată, potrivit art. 597 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019], astfel încât nu se poate reţine încălcarea art. 123 alin. (4) din Constituţie. 23. În acest context, Curtea reţine că semnarea referatului pe baza căruia prefectul emite ordinul reprezintă o atribuţie expres prevăzută de lege pentru secretarul unităţii administrativ-teritoriale, iar prin îndeplinirea acesteia se conferă autenticitate acestui act. 24. Curtea observă că, potrivit art. 117 lit. h) din Legea nr. 215/2001, semnarea referatului vizat de textul de lege criticat reprezintă „o altă atribuţie prevăzută de lege“, care se subsumează, în esenţă, atribuţiei de „gestionare a procedurilor administrative“ privind relaţia dintre primar şi prefect, prevăzută de art. 117 lit. c) din Legea nr. 215/2001. 25. Curtea observă, de asemenea, că în cuprinsul Legii nr. 393/2004 şi al Legii nr. 215/2001 nu există o dispoziţie care să stabilească expres obligaţia de întocmire/redactare a referatului semnat de secretarul unităţii administrativ-teritoriale, potrivit art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, şi nici titularul unei asemenea obligaţii. În acelaşi timp, din modul de reglementare a atribuţiilor secretarului unităţii administrativ-teritoriale, prin art. 117 din Legea nr. 215/2001, Curtea observă că norma este caracterizată prin supleţe şi flexibilitate, având în vedere că unele dintre atribuţiile secretarului unităţii administrativ-teritoriale sunt stabilite prin lege, în timp ce alte însărcinări ale acestuia sunt stabilite prin acte ale consiliului local, primarului, consiliului judeţean sau ale preşedintelui consiliului judeţean, după caz. 26. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale este funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea raporturilor de serviciu şi regimul disciplinar ale secretarului unităţii administrativ-teritoriale se fac în conformitate cu prevederile legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici [a se vedea art. 116 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările şi completările ulterioare, în prezent abrogată, potrivit art. 597 alin. (2) lit. e) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019], iar la actul administrativ de numire se ataşează fişa postului, document care conţine atribuţiile şi responsabilităţile specifice funcţiei publice [a se vedea art. 62 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în prezent abrogată, potrivit art. 597 alin. (2) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019]. 27. În consecinţă, în viziunea legiuitorului, stabilirea în detaliu a tuturor însărcinărilor secretarului unităţii administrativ-teritoriale excedează cadrului de reglementare primară, iar normele juridice de la nivelul legii, prin elementele de referinţă conţinute, constituie baza reglementărilor ulterioare, de nivel infralegal, prin care soluţia juridică astfel reglementată să fie valorificată şi pusă în aplicare, ţinând cont de particularităţile de ordin organizatoric şi funcţional la nivelul fiecărei autorităţi a administraţiei publice locale. Astfel, stabilirea unor responsabilităţi specifice funcţiei publice de secretar al unităţii administrativ-teritoriale, printre care, eventual, şi cea de întocmire/redactare a referatului prevăzut de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, revine consiliului local sau primarului, acestea urmând să fie evidenţiate în fişa postului. 28. În raport cu cele enunţate, Curtea constată că dispoziţiile legale supuse controlului de constituţionalitate, analizate în contextul normativ privind atribuţiile secretarului unităţii administrativ-teritoriale, sunt suficient de clare şi precise încât să permită destinatarului normei conformarea corespunzătoare, fiind astfel respectate exigenţele de calitate a legii, ce decurg din art. 1 alin. (5) din Constituţie. 29. Dincolo de aceste constatări referitoare la faptul că textul art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 respectă cerinţele de calitate a legii, Curtea observă, în subsidiar, că argumentele cuprinse în motivarea formulată în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate se circumscriu unei anumite speţe, raportat la o anumită modalitate de interpretare a textului de lege criticat. 30. În jurisprudenţa sa (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 202 din 3 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 613 din 17 iulie 2018), Curtea a statuat că o normă juridică din cuprinsul unui act normativ de nivelul legii, care prevede obligaţii ale funcţionarilor publici, nu poate fi exclusă de plano din sfera mecanismului juridic ce are ca rezultat reţinerea săvârşirii infracţiunii de abuz în serviciu, dar nici nu poate fi inclusă, de principiu, în aceasta, încadrarea unei fapte drept infracţiune de abuz în serviciu urmând a fi făcută, prin raportare la o asemenea reglementare, de către organele judiciare, în fiecare caz concret, în funcţie de condiţiile săvârşirii ei şi de gravitatea urmărilor produse. 31. Curtea a mai reţinut că dispoziţiile art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, care reglementează obligaţia funcţionarilor publici de a-şi îndeplini cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu şi de a se abţine de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici, nu pot constitui per se un „suport“ al infracţiunii de abuz în serviciu, ci potenţiale prevederi de raportare a normelor ce reglementează infracţiunea anterior menţionată, condamnarea unei persoane, ca urmare a încălcării lor, pentru săvârşirea infracţiunii de abuz în serviciu urmând a se materializa în urma constatării de către organele judiciare, in concreto, a îndeplinirii condiţiilor mai sus analizate. 32. Curtea a precizat că aceste considerente sunt valabile atât pentru prevederile art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cât şi pentru toate actele normative de nivelul legii ce reglementează obligaţii ale funcţionarilor publici, fără însă ca în acest fel să fie încălcate standardele de calitate a legii, prevăzute la art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală. Aceasta întrucât lăsarea la latitudinea organelor judiciare a aprecierii referitoare la întrunirea elementelor constitutive ale unei infracţiuni, în general, şi a infracţiunii de abuz în serviciu, în special, aşa cum aceste elemente constitutive au fost circumstanţiate de instanţa de contencios constituţional prin Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016, nu este de natură a conferi un caracter neclar, imprecis sau imprevizibil dispoziţiilor legale ce urmează a fi astfel interpretate şi aplicate. 33. De asemenea, Curtea a reţinut că, în materie penală, principiul ultima ratio nu trebuie interpretat ca având semnificaţia că legea penală trebuie privită ca ultimă măsură aplicată din perspectivă cronologică, ci trebuie interpretat ca având semnificaţia că legea penală este singura în măsură să atingă scopul urmărit, alte măsuri, de ordin civil, administrativ etc., fiind improprii în realizarea acestui deziderat (a se vedea Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, precitată). 34. În ceea ce priveşte invocarea pretinsei încălcări, prin art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, a dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Constituţie, Curtea constată că aceste norme constituţionale nu sunt aplicabile în prezenta cauză, întrucât textul de lege criticat, prin conţinutul său normativ, nu reprezintă o normă de drept procesual, prin intermediul căreia să se asigure dreptul fundamental la un proces echitabil. 35. În acelaşi timp, prevederile art. 11 alin. (1) şi (2) şi ale art. 20 din Constituţie nu au incidenţă în cauză, de vreme ce autoarea excepţiei nu a făcut nicio referire concretă la vreun tratat sau act juridic internaţional la care România este parte, pretins a fi încălcat. 36. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată, din oficiu, de instanţa judecătorească în Dosarul nr. 690/866/2019 al Judecătoriei Paşcani - Secţia penală şi constată că dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Judecătoriei Paşcani - Secţia penală şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 27 ianuarie 2022. PREŞEDINTE prof. univ. dr. MONA-MARIA PIVNICERU Magistrat-asistent, Simina Popescu-Marin ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
