Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro

Trimite prin Yahoo Messenger pagina: DECIZIA nr. 331 din 21 mai 2019 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative

Cautare document

Termen: Tipul actului: Anul publicarii actului:

Cautare document

Termen: Tipul actului: Anul publicarii actului:

Copierea de continut din prezentul site este supusa regulilor precizate in Termeni si conditii! Click aici.
Prin utilizarea siteului sunteti de acord, in mod implicit cu Termenii si conditiile! Orice abatere de la acestea constituie incalcarea dreptului nostru de autor si va angajeaza raspunderea!

DECIZIA nr. 331 din 21 mai 2019 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative

EMITENT: Curtea Constituţională
PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 493 din 18 iunie 2019

Comenteaza legea


┌───────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte          │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Petre Lăzăroiu │- judecător           │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mircea Ştefan  │- judecător           │
│Minea          │                      │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Daniel Marius  │- judecător           │
│Morar          │                      │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria     │- judecător           │
│Pivniceru      │                      │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Livia Doina    │- judecător           │
│Stanciu        │                      │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Simona-Maya    │- judecător           │
│Teodoroiu      │                      │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila   │- judecător           │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mihaela Senia  │-                     │
│Costinescu     │magistrat-asistent-şef│
└───────────────┴──────────────────────┘

    1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, obiecţie formulată de un număr de 104 deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal, Grupului parlamentar al Uniunii Salvaţi România, Grupului parlamentar al Partidului Mişcarea Populară, precum şi neafiliaţi, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.
    2. Cu Adresa nr. 2/1976 din 5 martie 2019, secretarul general al Camerei Deputaţilor a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată, care a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 1.620 din 6 martie 2019 şi constituie obiectul Dosarului nr. 483A/2019.
    3. În motivarea sesizării de neconstituţionalitate autorii obiecţiei formulează critici de neconstituţionalitate extrinsecă, susţinând că prevederile legale criticate încalcă art. 138 alin. (5) din Constituţie, care consacră un important principiu de execuţie bugetară, potrivit căruia „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare“, precum şi art. 111 alin. (1) teza finală din Constituţie, care prevede că, „în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării (n.n. Guvernului) este obligatorie“. Din coroborarea celor două dispoziţii constituţionale rezultă necesitatea ca orice iniţiativă legislativă cu implicaţii bugetare să fie dezbătută cu informarea prealabilă a Guvernului, care trebuie să se pronunţe asupra oportunităţii economice şi financiare a acesteia. Astfel, adoptarea unei iniţiative legislative cu impact bugetar în lipsa unui punct de vedere al Guvernului şi, pe cale de consecinţă, fără stabilirea sursei de finanţare poate duce la imposibilitatea aplicării actului normativ din lipsă de fonduri bugetare.
    4. În plus, autorii sesizării susţin că dispoziţiile art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 impun întocmirea unei fişe financiare, în condiţiile prevăzute de Legea nr. 69/2010, „în cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative [...] a căror aplicare atrage micşorarea sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget“, fişă pe care Guvernul este obligat să o transmită Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, în termen de 45 de zile de la primirea solicitării. Potrivit art. 15 alin. (3) din aceeaşi lege, „După depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte normative/măsuri/politici numai în condiţiile prevederilor alin. (1), dar cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare, aferente exerciţiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul“. Prin urmare, întocmirea fişei financiare este obligatorie, în acelaşi sens pronunţându-se şi Curtea Constituţională, care a reţinut că „Simpla participare, la lucrările Comisiilor parlamentare care au introdus amendamentele devenite texte legale, a unor reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor Publice nu este de natură să complinească cerinţele constituţionale menţionate, având în vedere că art. 111 din Constituţie îşi găseşte concretizarea în art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi în art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal bugetare nr. 69/2010, care stabilesc obligaţia de întocmire a fişei financiare şi care îi conferă acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat“ (Decizia nr. 764 din 14 decembrie 2016). Aşa fiind, autorii sesizării susţin că reorganizarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală (A.N.A.F.) are implicaţii bugetare, în condiţiile în care, exempli gratia, potrivit art. II pct. 4 din legea supusă controlului, referitor la art. 10 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, cele 8 direcţii generale regionale se vor diviza în 42 de direcţii ale finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti. Pe cale de consecinţă, consideră că Legea pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 este neconstituţională în ansamblu, întrucât a fost adoptată fără stabilirea sursei financiare, cu consecinţa încălcării art. 111 alin. (1) şi art. 138 alin. (5) din Constituţie.
    5. O altă critică de neconstituţionalitate extrinsecă este cea raportată la dispoziţiile art. 117 alin. (2) din Constituţie, care stabilesc că „Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă“. În sensul normei constituţionale, potrivit art. 42 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, „Ministerele pot înfiinţa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curţii de Conturi“. Referitor la avizul Curţii de Conturi, instanţa de contencios constituţional a statuat că acesta constituie o condiţie de legalitate, de rang constituţional, pentru actele proprii ale Guvernului (ministerelor) adoptate în temeiul art. 117 alin. (2) din Constituţie (Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009). În acest context, autorii învederează că prin art. III din legea supusă controlului de constituţionalitate, care prevede înfiinţarea Direcţiei Generale a Vămilor, ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, finanţat de la bugetul de stat, care se organizează şi funcţionează în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, Parlamentul, pe de o parte, a încălcat competenţa Guvernului şi a Ministerului Finanţelor Publice de a înfiinţa organe de specialitate, iar, pe de altă parte, nu a respectat condiţia de legalitate, de rang constituţional, de a obţine avizul conform al Curţii de Conturi. În susţinerea criticii formulate este invocată Decizia Curţii Constituţionale nr. 16 din 10 ianuarie 2007, ale cărei considerente sunt considerate aplicabile mutatis mutandis şi în cauza de faţă: „normele cuprinse în alin. (2) şi (3) ale art. 117 din Constituţie, referitoare la competenţa Parlamentului şi a Guvernului, care sunt de strictă interpretare constituţională, fac o distincţie, fără echivoc, cu privire la modalităţile de înfiinţare a celor două categorii de autorităţi menţionate. Or, Autoritatea Naţională pentru Turism este una dintre autorităţile a cărei înfiinţare intră, potrivit art. 117 alin. (2) din Constituţie, în competenţa exclusivă a Guvernului, astfel că adoptarea de către Parlament a legii ce face obiectul prezentei sesizări este neconstituţională. Aşa fiind, Curtea constată că Legea privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României, încalcă şi prevederile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală [...]“.
    6. Prin urmare, autorii sesizării susţin că art. III din Legea pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative este neconstituţional, deoarece încalcă art. 117 alin. (2) din Legea fundamentală.
    7. În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate intrinsec, autorii sesizării arată că respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative constituie un veritabil criteriu de constituţionalitate prin raportare la aplicarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, susţinând că legea supusă controlului de constituţionalitate cuprinde o serie de reglementări sumare, incomplete, de natură a afecta eficienţa actului normativ. Astfel, art. I pct. 1 din legea supusă controlului, referitor la art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, reglementează înfiinţarea direcţiilor finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, prin divizarea direcţiilor regionale ale finanţelor publice, fără însă a stabili reguli clare în privinţa modului în care urmează a fi repartizate atribuţiile şi personalul către direcţiile nou-înfiinţate. În mod similar, art. I pct. 2 din lege, referitor la art. 11 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, stabileşte, în mod sumar, că „patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, execuţia bugetară şi orice alte bunuri“ se preiau de către direcţiile finanţelor publice judeţene nou-înfiinţate, fără a se prevedea vreun criteriu pe baza căruia acestea urmează a fi repartizate.
    8. În plus, autorii sesizării susţin că legea criticată conţine o serie de paralelisme legislative, contrar art. 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel, potrivit art. I pct. 1 din lege, referitor la art. 10 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, „în subordinea Agenţiei se înfiinţează direcţiile finanţelor publice judeţene, [...], instituţii publice cu personalitate juridică“, soluţie legislativă preluată şi la art. I pct. 1, referitor la art. 10 alin. (7), care prevede că „Direcţiile finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, dobândesc personalitate juridică“. De asemenea, la art. I pct. 1, dispoziţiile referitoare la art. 10 alin. (5) şi la art. 10 alin. (8) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 au acelaşi obiect, ambele stabilind că personalul direcţiilor regionale ale finanţelor publice se preia de către direcţiile finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în limita numărului de posturi aprobat.
    9. La art. I pct. 2 din lege, dispoziţiile referitoare la art. 11 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 prevăd că „procedurile aflate în derulare la nivelul direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice se continuă de Agenţie şi/sau de direcţiile judeţene ale finanţelor publice, respectiv a municipiului Bucureşti, după caz, conform competenţelor [...]“, fără a se identifica cu claritate care sunt procedurile avute în vedere de către legiuitor şi fără a stabili cu exactitate care dintre acestea urmează a fi continuate de către Agenţie şi care de către direcţiile judeţene.
    10. În fine, la art. I pct. 2 din lege, dispoziţiile referitoare la art. 11 alin. (3) stabilesc că „pentru litigiile aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti, indiferent de faza de judecată, Agenţia şi/sau direcţiile judeţene ale finanţelor publice, respectiv a municipiului Bucureşti, după caz, se subrogă în toate drepturile şi obligaţiile aferente şi dobândesc calitatea procesuală a direcţiilor generale ale finanţelor publice din care s-au divizat“, fără a prevedea criterii minimale în funcţie de care să se poată stabili identitatea continuatorului direcţiei regionale a finanţelor publice aflate în litigiu. Astfel, pe de o parte, textul nu permite delimitarea categoriilor de litigii în care calitatea de continuator ar urma să aparţină Agenţiei de cele în care această calitate ar reveni direcţiilor judeţene şi, pe de altă parte, nu sunt prevăzute criterii în funcţie de care să se stabilească direcţia judeţeană îndrituită să continue litigiul pendinte.
    11. Pe cale de consecinţă, autorii sesizării apreciază că dispoziţiile art. I pct. 1, referitoare la art. 10 alin. (1), (3), (5) şi (8) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, şi dispoziţiile art. I pct. 2, referitoare la art. 11 alin. (1)-(3) din ordonanţa de urgenţă, contravin principiului securităţii juridice consacrat la art. 1 alin. (3) din Constituţie, precum şi principiului legalităţii consacrat la art. 1 alin. (5) din Constituţie.
    12. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere.
    13. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis, cu Adresa nr. 2/3.432 din 16 aprilie 2019, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.956 din 16 aprilie 2019, punctul său de vedere cu privire la sesizarea de neconstituţionalitate, prin care arată că aceasta este neîntemeiată.
    14. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, preşedintele Camerei Deputaţilor arată că Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a transmis Guvernului, cu Adresa nr. XXXV/3.431 din 14 iulie 2018, propunerea legislativă pentru ca acesta să se pronunţe cu privire la aplicarea art. 111 din Constituţie. În conformitate cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale, lipsa unui răspuns din partea Guvernului, în termenul de 45 de zile de la data primirii solicitării, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, nu este de natură să atragă neconstituţionalitatea legii, atâta vreme cât Parlamentul şi-a îndeplinit obligaţia de a solicita această fişă. În acest sens se invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016.
    15. De asemenea nu poate fi reţinută nici critica de neconstituţionalitate conform căreia a fost încălcat art. 138 alin. (5) din Constituţie deoarece nu a fost stabilită sursa financiară. Din analiza prevederilor cuprinse în legea supusă controlului de constituţionalitate rezultă că reorganizarea activităţii A.N.A.F. nu implică cheltuieli bugetare noi, ci, fiind vorba despre o preluare de atribuţii, patrimoniul, prevederile bugetare şi execuţia bugetară celor opt direcţii generale regionale ale finanţelor publice vor fi divizate între direcţiile finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti. Din coroborarea articolelor amintite anterior, reiese cu claritate modalitatea de preluare a patrimoniului, a prevederilor bugetare şi a execuţiei bugetare, în baza unor protocoale de predare-preluare încheiate în termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a legii. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la art. 138 alin. (5) din Constituţie are în vedere majorarea cheltuielilor bugetare prevăzute în legea bugetară anuală, fără a indica expres sursa de finanţare, or, noua reglementare nu presupune cheltuieli bugetare noi.
    16. Cu privire la critica de neconstituţionalitate raportată la prevederile art. 117 alin. (2) coroborat cu art. 1 alin. (3) din Constituţie, preşedintele Camerei Deputaţilor susţine că, într-o interpretare a majori ad minus (cine poate mai mult poate şi mai puţin), dacă organele de specialitate din subordinea Guvernului şi a ministerelor pot fi înfiinţate prin acte ale puterii executive, acestea pot fi înfiinţate şi prin acte ale puterii legiuitoare, atât timp cât legea nu interzice în mod expres acest lucru. În susţinerea acestei interpretări a art. 117 alin. (2) din Constituţie poate fi adus şi argumentul a fortiori. Dacă Guvernul şi ministerele pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea lor, cu atât mai mult Parlamentul, unica autoritate legiuitoare a ţării, poate înfiinţa prin lege astfel de organe. Mai mult, înfiinţarea autorităţilor centrale de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor este şi de domeniul legii, întrucât capacitatea executivului de a le înfiinţa este condiţionată de recunoaşterea prin lege a acestei competenţe şi de avizul Curţii de Conturi. Obţinerea avizului Curţii de Conturi reprezintă condiţie pentru înfiinţarea organelor de specialitate din subordinea Guvernului şi a ministerelor numai în situaţia în care acestea sunt înfiinţate de Guvern sau de ministere, deoarece Legea fundamentală sau alte acte normative nu prevăd această condiţie şi pentru situaţia în care astfel de organe sunt înfiinţate de Parlament prin lege.
    17. În consecinţă, Legea pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 nu încalcă art. 117 alin. (2) coroborat cu art. 1 alin. (3), deoarece înfiinţarea organelor de specialitate din subordinea Guvernului şi a ministerelor nu reprezintă competenţa exclusivă a acestora, ci pot fi înfiinţate şi de Parlament prin lege, fără avizul Curţii de Conturi, care este necesar doar în situaţia în care aceste organe sunt înfiinţate de Guvern sau de ministere.
    18. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, preşedintele Camerei Deputaţilor arată că acestea sunt neîntemeiate. Astfel, referitor la susţinerile potrivit cărora direcţiile finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti sunt înfiinţate prin divizarea direcţiilor regionale ale finanţelor publice, fără stabilirea unor reguli clare în privinţa modului în care urmează a fi repartizate atribuţiile şi personalul către direcţiile nou-înfiinţate, iar preluarea patrimoniului, a arhivei, a prevederilor bugetare, a execuţiei bugetare şi a oricăror altor bunuri de către direcţiile finanţelor publice judeţene nou-înfiinţate se realizează fără a se prevedea vreun criteriu pe baza căruia acestea urmează a fi repartizate, se observă că, deşi în legea supusă controlului de constituţionalitate acestea nu sunt reglementate în mod expres, legea conţine dispoziţii tranzitorii care prevăd stabilirea lor prin ordin al preşedintelui A.N.A.F., cu avizul Ministerului Finanţelor Publice, respectiv cu avizul Ministerului Finanţelor Publice şi al Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale.
    19. Cu privire la criticile care vizează existenţa unor paralelisme legislative, preşedintele Camerei Deputaţilor arată că acestea nu au suport în realitate, legea reglementând, de fapt, norme cu caracter general şi norme cu caracter special, care au un câmp de incidenţă diferit.
    20. În fine, referitor la criticile potrivit cărora legea nu identifică cu claritate care sunt procedurile avute în vedere de către legiuitor care urmează a fi continuate de către A.N.A.F. şi care de către direcţiile judeţene şi nici nu prevede criterii minimale în funcţie de care să se poată stabili identitatea continuatorului direcţiei regionale a finanţelor publice aflate în litigiu, preşedintele Camerei Deputaţilor arată că, întrucât legea supusă controlului de constituţionalitate cuprinde dispoziţii tranzitorii, toate aceste aspecte urmează a fi reglementate prin ordinul emis de către preşedintele A.N.A.F.
    21. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate.
    22. În temeiul art. 76 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, au fost solicitate preşedintelui Senatului şi preşedintelui Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci din Camera Deputaţilor informaţii cu privire la desfăşurarea procedurii legislative referitoare la legea supusă controlului de constituţionalitate, respectiv dacă în procedura legislativă a fost solicitată, în temeiul art. 111 alin. (1) din Constituţie, informarea din partea Guvernului şi dovada acestei solicitări.
    23. Prin Adresa nr. XXXV/2.390 din 18 aprilie 2019, înregistrată la Curte cu nr. 3.122 din 18 aprilie 2019, secretarul general al Senatului a comunicat că a fost solicitată informarea prevăzută de art. 111 din Constituţie. În dovedirea acestei afirmaţii, a ataşat cele două adrese (nr. XXXV/3.491 din 4 iulie 2018 şi nr. XXXV/3.492 din 4 iulie 2018), prin care Guvernului României (prin secretarul general, respectiv prin ministrul pentru relaţia cu Parlamentul) îi era comunicată, pentru a se pronunţa cu privire la aplicarea art. 111 din Constituţie, printre altele, propunerea legislativă pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013. Corespondenţa din partea Senatului României este semnată de secretarul general al Senatului.
    24. Prin Adresa nr. 4c-2/359 din 17 aprilie 2019, înregistrată la Curte cu nr. 3.148 din 19 aprilie 2019, preşedintele Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci din Camera Deputaţilor a comunicat Curţii că (i) Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a transmis Guvernului propunerea legislativă, prin Adresa nr. XXXV/3.431 din 4 iulie 2018, pentru ca acesta să se pronunţe în ceea ce priveşte aplicarea art. 111 din Constituţie, astfel că „Parlamentul şi-a îndeplinit obligaţia de a solicita această fişă“, şi (ii) la şedinţa Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci din data de 26 februarie 2019, la dezbaterea propunerii legislative „a participat domnul Eugen Teodorovici, ministrul finanţelor publice, care a precizat, în faţa membrilor comisiei, că susţine iniţiativa legislativă“.
    CURTEA,
    examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul judecătorului-raportor, dispoziţiile Legii pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi prevederile Constituţiei, reţine următoarele:
    25. Actul de sesizare are ca obiect al criticilor de neconstituţionalitate dispoziţiile Legii pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, în ansamblul său, precum şi ale dispoziţiilor art. I pct. 1 [referitoare la art. 10 alin. (1), (3), (5) şi (8) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013] şi ale art. I pct. 2 [referitoare la art. 11 alin. (1)-(3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013], în special.
    26. Autorii sesizării susţin că dispoziţiile criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi alin. (5), art. 111 alin. (1), art. 117 alin. (2), precum şi ale art. 138 alin. (5).
    27. În vederea soluţionării prezentei obiecţii de neconstituţionalitate, Curtea va proceda la verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, iar cea de a treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea menţionată, constatarea neîndeplinirii uneia având efecte dirimante şi făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70, sau Decizia nr. 385 din 5 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018, paragraful 32).
    28. Referitor la titularul dreptului de sesizare, prezenta obiecţie de neconstituţionalitate a fost formulată de un număr de 104 deputaţi, care, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, au dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, fiind, aşadar, îndeplinită această primă condiţie de admisibilitate.
    29. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de 2 zile, începând de la acelaşi moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgenţă. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament. Cu privire la acest aspect, se constată că Legea pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative a fost adoptată, în procedură de urgenţă, de Camera Deputaţilor, Cameră decizională, în data de 27 februarie 2019, a fost depusă, în data de 4 martie 2019, la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii şi apoi trimisă spre promulgare, în data de 6 martie 2019. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 6 martie 2019. Într-o atare situaţie, luând act de faptul că sesizarea de neconstituţionalitate a fost formulată în termenul de 2 zile, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional.
    30. În vederea analizării admisibilităţii prezentei sesizări cu privire la cel de-al treilea aspect de admisibilitate - obiectul controlului de constituţionalitate, respectiv stabilirea sferei de competenţă a Curţii cu privire la legea dedusă controlului, este necesară analiza criticilor formulate de autorul sesizării. Analizând temeiurile constituţionale invocate în susţinerea sesizării de neconstituţionalitate, precum şi motivarea obiecţiei formulate, Curtea observă că obiectul criticii în prezenta cauză îl constituie procedura de adoptare a legii, precum şi conţinutul normativ al acesteia.
    31. Aşadar, nefiind incident un fine de neprimire a sesizării astfel formulate, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, art. 10, art. 15, art. 16 şi art. 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate.
    32. Potrivit dispoziţiilor art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, A.N.A.F. s-a reorganizat ca urmare a fuziunii prin absorbţie şi preluarea activităţii Autorităţii Naţionale a Vămilor şi prin preluarea activităţii Gărzii Financiare, instituţie publică ce a fost desfiinţată. În cazul Autorităţii Naţionale a Vămilor, ordonanţa stabileşte că patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, execuţia bugetară până la data reorganizării şi orice alte bunuri ale acestei autorităţi sunt preluate de A.N.A.F. [art. 11]. De asemenea, se prevede preluarea personalului în cadrul A.N.A.F. sau în structurile subordonate, după caz, în limita numărului de posturi aprobat, în condiţiile legii (art. 2). În ceea ce priveşte Garda Financiară, care s-a desfiinţat, respectiv a atribuţiilor pe care aceasta le exercita, ordonanţa prevede înfiinţarea în cadrul A.N.A.F. a Direcţiei generale antifraudă fiscală, structură fără personalitate juridică, cu atribuţii de prevenire şi combatere a actelor şi faptelor de evaziune fiscală şi fraudă fiscală şi vamală, precum şi a Direcţiei de combatere a fraudelor (art. 3). Patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, execuţia bugetară până la data desfiinţării şi orice alte bunuri ale Gărzii Financiare au fost preluate de A.N.A.F. [art. 19 alin. (4)], iar personalul instituţiei a fost eliberat din funcţie cu respectarea procedurilor prevăzute de lege pentru fiecare categorie de personal [art. 19 alin. (3)].
    33. De asemenea, art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 a reglementat înfiinţarea în subordinea A.N.A.F. a 8 direcţii generale regionale ale finanţelor publice, instituţii publice cu personalitate juridică, prin transformarea direcţiei generale a finanţelor publice a judeţului în care va fi stabilit sediul direcţiei generale regionale, prin fuziunea prin absorbţie a celorlalte direcţii generale judeţene ale finanţelor publice din aria de competenţă stabilită potrivit prevederilor ordonanţei. Direcţiile generale regionale ale finanţelor publice au preluat prin fuziunea prin absorbţie direcţiile regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiile judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale din aria de competenţă stabilită. Personalul direcţiilor generale ale finanţelor publice, precum şi personalul direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, al direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, care s-a reorganizat prin fuziune prin absorbţie, a fost preluat în cadrul direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice, în limita numărului de posturi aprobat, în condiţiile legii.
    34. Aşadar, ordonanţa de urgenţă a vizat restructurarea A.N.A.F. [organ de specialitate al administraţiei publice centrale, instituţie publică cu personalitate juridică, cu buget propriu, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, potrivit art. 18 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 86/2003 privind reglementarea unor măsuri în materie financiar-fiscală], prin desfiinţarea Autorităţii Naţionale a Vămilor [organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, finanţat de la bugetul de stat, care se organizează şi funcţionează în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, în cadrul A.N.A.F., potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 86/2006 privind Codul vamal al României], a Gărzii Financiare [instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea A.N.A.F. din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, finanţată de la bugetul de stat, potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare], precum şi a direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene (instituţie publică cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice) şi prin înfiinţarea direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice (instituţii publice cu personalitate juridică, în subordinea A.N.A.F.) şi a Direcţiei generale antifraudă fiscală (structură fără personalitate juridică, în cadrul A.N.A.F.). Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 a fost aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 144/2014.
    35. La data de 25 iunie 2018, un număr de 28 de deputaţi şi senatori iniţiază o propunere legislativă privind modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013. În expunerea de motive întocmită s-a arătat că „iniţiativa legislativă propune revenirea la modul de organizare a administraţiilor financiare la nivel judeţean, mai aproape de contribuabili, astfel putând spera în îmbunătăţirea atât a ratei de colectare cât şi a relaţiei cu plătitorii de taxe şi impozite“, pornind de la „faptul că performanţele organului fiscal central, raportat şi la eşecul implementării proiectului de reformare, nu justifică menţinerea unui palier administrativ suplimentar, cel regional, costisitor în termeni de cheltuieli bugetare şi generator de distorsiuni şi de mari întârzieri în reacţie pe lanţul informaţional până la veriga finală, contribuabilul“, şi „ţinând cont de influenţa negativă a organizării actuale a A.N.A.F. asupra contribuabililor în cazul cărora s-a derogat de la principiul general enunţat în Codul de procedură fiscală conform căruia pentru creanţele datorate altor bugete decât cele locale, competenţa materială şi teritorială revine organului fiscal teritorial în a cărui rază teritorială se află domiciliul fiscal al contribuabilului/plătitorului“. Propunerea legislativă a fost depusă la Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, care, în data de 14 noiembrie 2018, a adoptat legea, în forma redactată de iniţiatori, prin care se dispune reorganizarea A.N.A.F., respectiv desfiinţarea celor opt direcţii generale regionale ale finanţelor publice şi înfiinţarea, prin divizarea direcţiilor generale regionale, a direcţiilor finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, instituţii publice cu personalitate juridică, în subordinea A.N.A.F. Atribuţiile direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice se preiau de către direcţiile finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, potrivit ariei teritoriale de competenţă, iar personalul direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice se preia şi se reîncadrează la direcţiile finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în limita numărului de posturi aprobat, în condiţiile legii (art. I pct. 1 din lege). Modalitatea de reîncadrare a personalului se stabileşte prin ordin al preşedintelui A.N.A.F., cu avizul Ministerului Finanţelor Publice şi al Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale [art. II alin. (2) din lege]. Patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, execuţia bugetară şi orice alte bunuri ale direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice sunt preluate de direcţiile finanţelor publice judeţene (art. I pct. 2).
    36. Anterior adoptării propunerii legislative de către Senat, prin Avizul nr. 780 din 3 august 2018, Consiliul Legislativ o avizează favorabil, însă la pct. 3 din aviz face o serie de recomandări: (i) „întrucât propunerea legislativă are implicaţii asupra bugetului de stat este necesară solicitarea punctului de vedere al Guvernului, potrivit art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituţie“, (ii) „trebuie respectate prevederile art. 33 din Legea nr. 24/2004, care reglementează obligativitatea efectuării studiului de impact“, (iii) „în considerarea dispoziţiilor art. 15 din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, fiind vorba de o iniţiativă a cărei adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii trebuie să prezinte fişa financiară prevăzută de art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice“ şi (iv) „solicitarea unui punct de vedere al Guvernului, întrucât demersul legislativ vizează reorganizarea unor structuri din sfera administraţiei publice centrale de specialitate“. De asemenea, prin Avizul nr. 3.885 din 17 iulie 2018, Consiliul Economic şi Social avizează nefavorabil propunerea legislativă, arătând că „reorganizarea presupune alocare de resurse bugetare suplimentare prin reînfiinţarea unor structuri noi la nivel judeţean“ şi „nu există încă punctul de vedere al Ministerului Finanţelor Publice referitor la măsurile propuse“ şi că „reorganizarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală face obiectul unui împrumut contractat de statul român de la Banca mondială, prelungit până în anul 2012, în valoare de 70 milioane euro, în baza Proiectului de modernizare a administraţiei fiscal - RAMP“.
    37. După adoptarea de către Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, la data de 19 noiembrie 2018, propunerea legislativă a fost înregistrată la Camera decizională, Camera Deputaţilor, fiind trimisă pentru raport la Comisia pentru buget, finanţe şi bănci. Propunerea legislativă a fost înscrisă pe ordinea de zi a plenului Camerei Deputaţilor în data de 27 februarie 2019, dată la care a fost adoptată, cu amendamentele propuse prin raportul comisiei de fond, legea care face obiectul prezentului control de constituţionalitate. Legea finală prevede reorganizarea A.N.A.F., respectiv desfiinţarea celor opt direcţii generale regionale ale finanţelor publice şi înfiinţarea, prin divizarea direcţiilor generale regionale, a direcţiilor finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, instituţii publice cu personalitate juridică, în subordinea A.N.A.F. Atribuţiile direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice, cu excepţia celor ale direcţiilor regionale vamale, precum şi ale birourilor vamale de interior şi de frontieră, se preiau de către direcţiile finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, potrivit ariei teritoriale de competenţă, iar personalul direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice, cu excepţia personalului vamal, se preia şi se reîncadrează la direcţiile finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în limita numărului de posturi aprobat, în condiţiile legii (art. I pct. 1 din lege).
    38. Concomitent, prin art. III din lege se înfiinţează Direcţia Generală a Vămilor, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, finanţat de la bugetul de stat, care se organizează şi funcţionează în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, care preia atribuţiile, activităţile, posturile şi personalul structurilor vamale din cadrul A.N.A.F. şi al unităţilor subordonate. Preluarea personalului în noua structură organizatorică a Direcţiei Generale a Vămilor şi încadrarea acestuia în funcţiile publice generale şi specifice stabilite ca funcţii de stat se fac în termenele şi cu respectarea condiţiilor prevăzute de legislaţia în vigoare, în limita numărului maxim de posturi aprobat. Modalitatea de încadrare a personalului se stabileşte prin ordin al ministrului finanţelor publice, cu avizul Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale. Patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, execuţia bugetară şi orice alte bunuri aferente structurilor vamale se preiau de către Direcţia Generală a Vămilor de la A.N.A.F. şi direcţiile generale regionale ale finanţelor publice.
    39. Din derularea procedurii legislative rezultă că în Camera decizională, după parcurgerea procedurii de avizare a propunerii legislative, prin intermediul unor amendamente propuse de membrii Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci, sesizate în fond şi însuşite de plenul Camerei Deputaţilor cu ocazia dezbaterii propunerii legislative, au fost introduse dispoziţii noi privind înfiinţarea unui organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, finanţat de la bugetul de stat. Noua lege prevede, aşadar, reorganizarea A.N.A.F. sub două aspecte: primul vizează structuri din cadrul A.N.A.F., respectiv direcţiile generale regionale, care se desfiinţează prin divizare, legea dispunând înfiinţarea direcţiilor finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, noile structuri rămânând în cadrul A.N.A.F., şi al doilea vizează înfiinţarea unei noi structuri cu personalitate juridică, respectiv Direcţia Generală a Vămilor, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, care preia atribuţiile, activităţile, posturile şi personalul structurilor vamale din cadrul A.N.A.F. şi al unităţilor subordonate, dar care urmează a funcţiona în subordinea Ministerului Finanţelor Publice. Dincolo de nerespectarea principiului bicameralismului, consacrat de art. 61 alin. (2) din Constituţie, care, deşi nu a fost invocat de către autorii sesizării, nu poate trece neobservat în analiza efectuată de instanţa constituţională, Curtea constată că ambele aspecte vizate de actul normativ supus controlului presupun reorganizarea instituţională a activităţii din domeniile reglementate, prin înfiinţarea unor structuri în cadrul unui organ de specialitate al administraţiei publice centrale, respectiv a unui organ de specialitate al administraţiei publice centrale, care implică cheltuieli bugetare privind logistica şi personalul angajat.
    40. Cu privire la înfiinţarea organelor administraţiei publice centrale de specialitate, prin Decizia nr. 144 din 13 martie 2019, paragraful 47, Curtea a constatat că dispoziţiile art. 117 din Constituţie prevăd mai multe ipoteze. Astfel, alin. (1) al normei constituţionale prevede că „ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii“, astfel că temeiul legal al existenţei unei asemenea structuri nu poate fi decât legea, ca act de reglementare primară. O altă ipoteză este cea reglementată de alin. (2) al art. 117, potrivit căruia „Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă“. Aşadar, organele de specialitate aflate în subordinea Guvernului ori a ministerelor pot fi înfiinţate prin acte de reglementare secundară (hotărâre a Guvernului, ordin al ministrului), actul fiind însă condiţionat de existenţa unui act de reglementare primară care să consacre expres competenţa Guvernului ori a ministerelor de a înfiinţa astfel de organe de specialitate. Cu alte cuvinte, norma constituţională permite legiuitorului primar să delege legiuitorului secundar competenţa de a înfiinţa organe de specialitate. Exercitând această competenţă, legiuitorul secundar poate înfiinţa prin acte administrative, cu forţă juridică infralegală, structuri ale administraţiei publice centrale de specialitate, în subordinea Guvernului ori a ministerelor. Însă, Curtea a reţinut că, reglementând posibilitatea legiuitorului primar de a delega Guvernului ori ministerelor competenţa de a înfiinţa organe de specialitate, norma constituţională nu conferă Guvernului şi nici ministerelor o competenţă exclusivă în această materie. O asemenea competenţă (exclusivă) s-ar fi exercitat numai dacă norma constituţională nu o condiţiona de „recunoaşterea“ prin lege, deci de intervenţia expresă şi prealabilă a legiuitorului primar. Or, având în vedere că o anumită competenţă nu poate fi delegată altei persoane decât de titularul său, apare cu evidenţă că, recunoscând prin lege posibilitatea Guvernului, respectiv a ministerelor de a înfiinţa astfel de entităţi, legiuitorul primar deţine şi păstrează o competenţă proprie sub acest aspect. În fine, cea de-a treia ipoteză, cuprinsă în alin. (3) al art. 117, prevede posibilitatea înfiinţării de autorităţi administrative autonome prin lege organică, norma constituţională punând, astfel, accent pe caracterul organic al actului de reglementare primară.
    41. Aşadar, din examinarea dispoziţiilor constituţionale menţionate rezultă că organele de specialitate aflate în subordinea Guvernului ori a ministerelor pot fi înfiinţate atât printr-un act normativ de reglementare primară (lege, ordonanţă simplă sau de urgenţă a Guvernului), în baza art. 116 alin. (2) coroborat cu art. 117 alin. (2) din Constituţie, cât şi prin acte de reglementare secundară (hotărâre a Guvernului, ordin al ministrului), în baza art. 117 alin. (2) din Constituţie, în acest din urmă caz, însă, actul fiind condiţionat de existenţa unui act de reglementare primară, care să consacre expres competenţa Guvernului ori a ministerelor de a înfiinţa astfel de organe de specialitate. Având în vedere aceste considerente, Curtea apreciază că nu poate fi reţinută critica de neconstituţionalitate raportată la dispoziţiile art. 117 alin. (2) din Constituţie.
    42. Examinând criticile de neconstituţionalitate extrinsecă formulate prin raportare la dispoziţiile constituţionale cuprinse în art. 111 alin. (1) şi art. 138 alin. (5), Curtea constată că, potrivit dispoziţiilor art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituţie, „în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie“, iar art. 138 alin. (5) prevede expres că „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare“. Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 111 alin. (1) prima teză din Constituţie, „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora“. Textul constituţional stabileşte, pe de o parte, obligaţia Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de a prezenta informaţiile şi documentele necesare actului legiferării şi, pe de altă parte, modalitatea de obţinere a acestor informaţii, respectiv la cererea Camerei Deputaţilor, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. Din aceste dispoziţii rezultă că legiuitorul constituant a dorit să consacre garanţia constituţională a colaborării dintre Parlament şi Guvern în procesul de legiferare, instituind obligaţii reciproce în sarcina celor două autorităţi publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004). Curtea a mai reţinut că, în cadrul raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern, este obligatorie solicitarea unei informări atunci când iniţiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligaţie a Parlamentului este în consonanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (2) care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competenţe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligaţiei de a cere informarea menţionată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecinţă neconstituţionalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007).
    43. Aşa cum a precizat Curtea prin Decizia nr. 629 din 9 octombrie 2018, art. 111 alin. (1) din Constituţie „prevede expres şi limitativ că relaţia dintre autorităţile menţionate se realizează prin intermediul preşedinţilor Camerei Deputaţilor, Senatului sau comisiilor parlamentare“. În acest sens sunt, de altfel, şi normele regulamentare care detaliază procedura legislativă. Astfel, dând expresie prevederilor constituţionale menţionate, Regulamentul Camerei Deputaţilor, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 481 din 28 iunie 2016, stabileşte, în art. 92 alin. (4), că „În cazul propunerilor legislative depuse în condiţiile alin. (1), care implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele Camerei Deputaţilor va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, în acelaşi termen de 15 zile“, iar la alin. (6) că, „Dacă în cursul dezbaterii, în comisia sesizată în fond apar amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele comisiei va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, într-un termen care să se încadreze în termenul de predare a raportului“. De asemenea Regulamentul Senatului stabileşte la art. 88 alin. (3) că „Propunerile legislative se comunică Guvernului în termen de 3 zile de la prezentarea în Biroul permanent, pentru a se pronunţa şi în ceea ce priveşte aplicarea art. 111 din Constituţia României, republicată“, iar la art. 92 alin. (6) că „Propunerile legislative formulate de senatori şi deputaţi, care implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, trebuie să fie însoţite de dovada solicitării informării Guvernului, înaintată prin preşedintele Senatului, în conformitate cu dispoziţiile art. 111 din Constituţia României, republicată“.
    44. Raportând cele anterior menţionate la datele din prezenta cauza, Curtea reţine că iniţiativa legislativă nu a fost însoţită de dovada solicitării informării Parlamentului de către Guvern, solicitare care ar fi trebuit să fie formulată de preşedintele Senatului, şi nici de dovada că această informare a fost solicitată ulterior, pe parcursul derulării procedurii, de către preşedintele comisiei sesizate în fond (Comisia pentru buget, finanţe şi bănci din cadrul Camerei Deputaţilor), în faţa căreia au fost admise amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat.
    45. În aceste condiţii, pentru ca legea analizată să se coreleze cu prevederile bugetului de stat, Curtea constată că, în virtutea art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, (i) Senatul avea obligaţia să solicite o informare din partea Guvernului, prin intermediul preşedintelui Camerei, iar Guvernul avea obligaţia să depună fişa financiară. Mai mult, întrucât în cursul dezbaterilor din cadrul comisiei sesizate în fond la Camera Deputaţilor au apărut amendamente care impuneau modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, (ii) preşedintele acestei comisii avea obligaţia de a solicita o informare din partea Guvernului, iar Guvernul avea obligaţia să depună fişa financiară reactualizată.
    46. Cu privire la primul aspect, Curtea constată că informarea din partea Guvernului a fost solicitată de Senat, prin intermediul secretarului general al Camerei, cu încălcarea prevederilor constituţionale cuprinse în art. 111 teza întâi care stabilesc expres că informaţiile şi documentele sunt cerute de Senat, prin intermediul preşedintelui Camerei. Condiţia impusă de norma constituţională reprezintă o cerinţă de validitate a actului prin care se solicită informarea, astfel că neîndeplinirea ei afectează însăşi existenţa actului. Cu alte cuvinte, un document prin care o Cameră a Parlamentului transmite Guvernului o iniţiativă legislativă solicitând informarea prevăzută de art. 111 din Constituţie, dar care nu este semnat de preşedintele Camerei respective, nu produce efectul juridic consacrat de norma constituţională, neabsolvind Camera de obligaţia prevăzută de art. 111 teza a doua din Constituţie.
    47. În ceea ce priveşte al doilea aspect, referitor la modificările operate pe parcursul procedurii legislative, sunt incidente considerentele Deciziei nr. 764 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 7 februarie 2017, în care Curtea a statuat că „introducerea unor dispoziţii care privesc salarizarea personalului bugetar, practic, direct la dezbaterea finală a proiectului de lege, după adoptarea proiectului de lege în prima Cameră sesizată, după parcurgerea procedurii de avizare, fără o informare a Parlamentului de către Guvern, eludează cadrul constituţional stabilit pentru întocmirea bugetului public, sens în care Guvernul a invocat în sesizarea sa prevederile constituţionale înscrise în art. 111, referitoare la informarea Parlamentului, şi în art. 138 alin. (5), potrivit cărora nicio cheltuială bugetară să nu fie aprobată fără stabilirea sursei de finanţare“.
    48. Mai mult, Curtea a statuat că „simpla participare, la lucrările Comisiilor parlamentare care au introdus amendamentele devenite texte legale, a unor reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor Publice, nu este de natură să complinească cerinţele constituţionale menţionate, având în vedere că art. 111 din Constituţie îşi găseşte concretizarea în art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi în art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc obligaţia de întocmire a fişei financiare şi care îi conferă acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat. Aceasta trebuie să cuprindă, potrivit legii, schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar“. În ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor care impun solicitarea fişei financiare, Curtea a reţinut, prin Decizia nr. 764 din 14 decembrie 2016, că art. 111 din Constituţie utilizează sintagma „iniţiativă legislativă“, care cuprinde atât proiectele de lege, cât şi propunerile legislative. Obligaţia solicitării fişei financiare incumbă tuturor iniţiatorilor, atâta vreme cât dispoziţiile legale generează impact financiar asupra bugetului de stat, iar dacă acestea sunt rezultatul unor amendamente admise în cadrul procedurii legislative, prima Cameră sesizată sau Camera decizională, după caz, are obligaţia de a solicita fişa financiară.
    49. Curtea Constituţională a stabilit, de exemplu, prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 59, sau Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 886 din 4 noiembrie 2016, paragraful 30, că „în lipsa unei fişe financiare reactualizate la momentul adoptării legii conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, [...] şi în lipsa unui dialog real între Guvern şi Parlament [... ], nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv, nefiind aşadar reală“.
    50. Aşa cum a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa, obligativitatea indicării sursei de finanţare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare, prevăzută de art. 138 alin. (5) din Constituţie, constituie un aspect distinct faţă de cel al lipsei fondurilor pentru susţinerea finanţării din punct de vedere bugetar. Astfel, prin Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008, Curtea Constituţională a reţinut că stabilirea sursei de finanţare şi insuficienţa resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituţie, iar al doilea nu are caracter constituţional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern. Art. 138 alin. (5) din Constituţie impune stabilirea concomitentă atât a alocaţiei bugetare, ce are semnificaţia unei cheltuieli, cât şi a sursei de finanţare, ce are semnificaţia venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecinţele negative, pe plan economic şi social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996). Aşadar, norma constituţională nu se referă la existenţa in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul că acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar.
    51. Prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, paragraful 58, Curtea a reţinut că, întrucât „nu are competenţa să se pronunţe cu privire la caracterul suficient al resurselor financiare, rezultă că aceasta are doar competenţa de a verifica, prin raportare la art. 138 alin. (5) din Constituţie, dacă pentru realizarea cheltuielii bugetare a fost indicată sursa de finanţare“.
    52. Or, Curtea constată că, lipsind fişa financiară (iniţială şi reactualizată), nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv, nefiind aşadar reală. Prezenţa ministrului de finanţe la şedinţa Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci în care a fost dezbătută propunerea legislativă, chiar cu precizarea expresă în sensul susţinerii iniţiativei legislative, nu poate complini obligaţia constituţională a preşedintelui comisiei de a solicita informarea Guvernului şi cu atât mai puţin nu poate complini lipsa fişei financiare care trebuie să însoţească propunerea legislativă.
    53. În concluzie, întrucât cheltuielile preconizate prin textele de lege criticate privind reorganizarea unor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, cheltuieli de relocare şi de salarizare, grevează asupra bugetului de stat, adoptarea lor ar fi fost posibilă doar după solicitarea informării Parlamentului de către Guvern şi după stabilirea sursei de finanţare în condiţiile Legii fundamentale. Faţă de cele constatate şi având în vedere jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale dezvoltată cu privire la interpretarea art. 111 alin. (1) teza a doua şi art. 138 alin. (5) din Constituţie, Curtea constată că se impune admiterea obiecţiei de neconstituţionalitate.
    54. Colaborarea loială dintre Parlament şi Guvern în privinţa legiferării în materie bugetară trebuie să se manifeste atât în privinţa elaborării bugetului public naţional, cât şi a modificării sale pe parcursul exerciţiului bugetar, având în vedere raţiunea pentru care este întocmit un asemenea buget, şi anume aceea de a oferi posibilitatea unei imagini de ansamblu, la nivel macroeconomic, a veniturilor şi cheltuielilor publice.
    55. Faţă de temeinicia motivelor de neconstituţionalitate extrinsecă, reţinută prin raportare la dispoziţiile art. 111 alin. (1) teza a doua şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie, care afectează Legea pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, în ansamblul său, Curtea constată că nu mai este cazul să examineze şi criticile de neconstituţionalitate intrinsecă formulate de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009, Decizia nr. 355 din 23 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 652 din 26 iulie 2018, sau Decizia nr. 76 din 30 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 20 martie 2019).
    56. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de un număr de 104 deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal, Grupului parlamentar al Uniunii Salvaţi România, Grupului parlamentar al Partidului Mişcarea Populară, precum şi neafiliaţi şi constată că Legea pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative este neconstituţională, în ansamblul său.
    Definitivă şi general obligatorie.
    Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Pronunţată în şedinţa din data de 21 mai 2019.

                    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
                    prof. univ. dr. VALER DORNEANU
                    Magistrat-asistent-şef,
                    Mihaela Senia Costinescu

    ------

Newsletter GRATUIT

Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email

Tags: Monitorul Oficial, Acte Monitorul Oficial, Decizie, Alte Institutii, DECIZIA nr. 331 din 21 mai 2019

Comentarii

Fii primul care comenteaza.

MonitorulJuridic.ro este un proiect:

Atentie, Juristi!

5 modele Contracte Civile si Acte Comerciale - conforme cu Noul Cod civil si GDPR

Legea GDPR a modificat Contractele, Cererile sau Notificarile obligatorii

Va oferim Modele de Documente conform GDPR + Clauze speciale

Descarcati GRATUIT Raportul Special "5 modele Contracte Civile si Acte Comerciale - conforme cu Noul Cod civil si GDPR"