Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Marian Enache │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mihaela Ciochină │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Dimitrie-Bogdan │- judecător │
│Licu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Laura-Iuliana │- judecător │
│Scântei │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Ingrid-Alina Tudora│- │
│ │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, excepţie ridicată de Hymer Tunde Eniko în Dosarul nr. 1.243/117/2019 al Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale. Excepţia formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 243D/2020. 2. La apelul nominal lipsesc părţile. Procedura de înştiinţare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. În acest sens, invocă jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale, concretizată, spre exemplu, prin Decizia nr. 403 din 15 septembrie 2022. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele: 4. Prin Încheierea civilă nr. 560/CC din 8 noiembrie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 1.243/117/2019, Tribunalul Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Hymer Tunde Eniko într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei cereri prin care s-a solicitat instanţei să constate refuzul nejustificat al autorităţii administrative de a emite autorizaţia de construire pentru un imobil şi obligarea autorităţii la emiterea autorizaţiei. 5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autoarea acesteia susţine că dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 sunt neconstituţionale în măsura în care termenul de intrare în legalitate este unul lăsat la aprecierea autorităţilor competente, iar soluţia desfiinţării unei construcţii este absolută, aplicându-se în toate cazurile în care nu este respectat termenul pentru intrarea în legalitate. Apreciază că ambiguitatea textului cuprins în art. 28 din Legea nr. 50/1991 poate conduce la o interpretare în sensul acordării unei puteri discreţionare organului administrativ competent să stabilească termenul pentru intrarea în legalitate. Sancţiunea pentru nerespectarea termenului de intrare în legalitate este demolarea construcţiilor, fără a exista o altă posibilitate de remediere în situaţiile în care acel imobil este domiciliul cetăţeanului sau fără a i se da posibilitatea de a fi repus în termen pentru a intra în legalitate, în situaţia în care există motive bine întemeiate. În opinia autoarei excepţiei, dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 sunt neconstituţionale în condiţiile în care nu există instituit niciun criteriu cu privire la un termen minim sau maxim pentru a se realiza intrarea în legalitate sau criteriu/criterii de stabilire a vreunui termen de intrare în legalitate, care să prevadă în mod real timpul care este necesar pentru a se efectua de către contravenient intrarea în legalitate, având în vedere că pentru obţinerea autorizaţiei de construcţie (în vederea intrării în legalitate) sunt necesare diverse avize şi proiecte, iar termenele în care acestea sunt efectuate nu depind de persoana sancţionată. Astfel, termenul pentru intrarea în legalitate lăsat la aprecierea organului administrativ care aplică sancţiunea este unul discreţionar, ţinând cont de lucrările efectuate. De asemenea, nu există mijloace procedurale care să permită instanţei de judecată sau autorităţii publice locale să analizeze proporţionalitatea sancţiunii demolării construcţiei raportat la afectarea vieţii private a cetăţeanului şi nici posibilitatea de repunere în termen în situaţia în care cel sancţionat a avut motive întemeiate pentru a nu putea efectua demersurile pentru intrarea în legalitate. 6. Raportat la cele mai sus menţionate, învederează că prin jurisprudenţa sa cu privire la art. 28 din Legea nr. 50/1991 Curtea Constituţională a reţinut că prin lege pot fi stabilite limitări, îngrădiri, fie în privinţa obiectului dreptului de proprietate, fie în privinţa unor atribute ale dreptului de proprietate, pentru apărarea intereselor sociale şi economice, esenţial fiind ca prin aceste restricţii să nu fie anihilat complet dreptul de proprietate (a se vedea, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 19 din 8 aprilie 1993, Decizia nr. 199 din 14 aprilie 2005 sau Decizia nr. 1.491 din 18 noiembrie 2010). Autoarea excepţiei face trimitere şi la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, şi anume la Hotărârea din 21 aprilie 2016, pronunţată în Cauza Ivanova şi Cherkezov împotriva Bulgariei, prin care Curtea europeană a decis că decizia de a demola singura casă a unei familii constituie o încălcare a articolului 8 din Convenţia europeană a drepturilor omului privind dreptul la viaţa privată şi viaţa de familie, în cazul în care decizia de demolare a casei va fi pusă în executare fără o revizuire adecvată a proporţionalităţii în lumina circumstanţelor personale ale reclamanţilor. Totodată, prin Hotărârea din 24 aprilie 2012, pronunţată în Cauza Yordanova şi alţii împotriva Bulgariei, Curtea europeană a stabilit că Bulgaria trebuie să îşi modifice legislaţia deoarece aceasta permite evacuări în orice condiţii, ceea ce are drept consecinţă lăsarea pe stradă a unor persoane vulnerabile. Aşadar, raportat la cele mai sus menţionate, autoarea excepţiei apreciază că măsura desfiinţării construcţiei este disproporţionată în lipsa unor criterii suplimentare de apreciere a motivelor care o generează şi nejustificată sub aspectul restrângerii exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Se mai arată că art. 28 din Legea nr. 50/1991 încalcă şi principiul egalităţii în faţa legii, deoarece cetăţenilor li se acordă un termen de intrare în legalitate diferit, la unii mai scurt, la alţii mai lung, fără a exista un criteriu de stabilire a acestui termen şi fără ca acesta să fie stabilit de persoane de specialitate, în speţă - în construcţii, pentru a identifica lucrările ce trebuie refăcute, complexitatea lor şi termenul posibil de realizare a acestora. Astfel, prin termenul acordat pentru a se intra în legalitate ar trebui să se ţină cont de toate procedurile ce trebuie îndeplinite şi de faptul că durata lor nu depinde în totalitate de cetăţeanul sancţionat contravenţional. Mai mult, în situaţia în care s-ar depăşi termenul de intrare în legalitate, fără a exista culpa contravenientului, este necesar să existe posibilitatea de a se dovedi lipsa vinovăţiei acestuia şi repunerea în termen de către autorităţile publice sau de către instanţa de judecată. 7. În concluzie, autoarea excepţiei apreciază că dispoziţiile de lege criticate conţin anumite omisiuni legislative şi sunt lipsite de precizie şi claritate, oferind astfel agentului constatator posibilitatea să le interpreteze în mod eronat, discreţionar şi abuziv, ceea ce afectează accesul liber la justiţie, egalitatea între cetăţeni şi viaţa privată a acestora. 8. Tribunalul Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este întemeiată, întrucât legea nu instituie un termen pentru intrarea în legalitate, acesta fiind lăsat la îndemâna autorităţilor publice, fiind reglementat, în general, prin acte administrative. Consecinţele nerespectării termenului sunt deosebit de grave, mai ales atunci când lucrările realizate privesc locuinţa sau domiciliul contravenienţilor, neîncadrarea în termenul acordat presupunând în mod automat desfiinţarea lucrărilor. Instanţa învederează că, în speţă, aşa cum se întâmplă de altfel în general, autoritatea administrativă nici nu a mai analizat pe fond documentaţia depusă de către reclamantă, deoarece aceasta a fost înaintată după expirarea celor 180 de zile prevăzute în procesul-verbal, acest termen fiind prevăzut în baza art. 59 din Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Instanţa apreciază însă că în contextul actual acest termen este insuficient pentru intrarea în legalitate, având în vedere procedura laborioasă de obţinere a autorizaţiei de construire. Prin urmare, în opinia instanţei, teza finală a textului de lege criticat, cu referire la termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, este neconstituţională atât timp cât expirarea unui termen, stabilit administrativ, şi nu prin lege, conduce la desfiinţarea lucrărilor, deşi s-a dispus iniţial intrarea în legalitate, producând consecinţe drastice în privinţa protecţiei domiciliului şi a patrimoniului reclamantei (autoare a excepţiei de neconstituţionalitate). 9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 10. Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale. În acest sens, arată că din economia prevederilor Legii nr. 50/1991 nu rezultă, în mod expres, posibilitatea emiterii unei autorizaţii pentru intrarea în legalitate prin care să poată fi „salvată“ de la desfiinţare o construcţie efectuată fără autorizaţie ori cu încălcarea acesteia, legiuitorul stabilind doar că măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară. De altfel, prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, dezvoltării şi administraţiei nr. 3.454/2019 a fost abrogat alin. (3) al art. 59 din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009, fiind astfel eliminată din actul administrativ posibilitatea de a intra în legalitate prin emiterea unei autorizaţii de construire, fiind menţinute celelalte dispoziţii ale art. 59 din normele metodologice mai sus menţionate. 11. Avocatul Poporului apreciază că, în realitate, menţinerea lucrărilor executate nelegal reprezintă un beneficiu al legii, care permite autorităţilor să manifeste clemenţă în asemenea situaţii, asigurându-se, în acest fel, ocrotirea interesului privat al contravenientului, atât timp cât prin aceasta nu se aduce atingere interesului public. Dată fiind această situaţie reglementată sumar atât la nivel legal, cât şi la nivelul actelor administrative, în privinţa nereglementării unui termen legal pentru care se poate dispune oprirea executării lucrărilor sau, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, Avocatul Poporului consideră că nu se poate pleca de la premisa că autorităţile publice locale cu atribuţii în domeniu acţionează în mod discreţionar. În realitate, agentul constatator care completează procesul-verbal de contravenţie nu poate stabili în mod aleatoriu un asemenea termen, având în vedere că, potrivit normelor metodologice anterior menţionate, menţinerea sau desfiinţarea construcţiilor realizate fără autorizaţie sau cu încălcarea prevederilor acesteia se realizează după o analiză a modului în care construcţia corespunde reglementărilor din documentaţiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament. Astfel, Avocatul Poporului apreciază ca fiind firească lăsarea stabilirii termenului pentru intrarea în legalitate la aprecierea agentului constatator, deoarece acesta este singurul care, în urma unei analize amănunţite din teren a stadiului construcţiei, a particularităţilor situaţiei concrete, dar şi a altor elemente ivite în cauza dată, poate dimensiona termenul în interiorul căruia contravenientul are posibilitatea de a intra în legalitate. Pentru aceste motive, Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 nu contravin art. 16 din Constituţie, deoarece se aplică în mod nediscriminatoriu, în mod egal, fără excepţii sau privilegii, tuturor destinatarilor legii cuprinşi în ipoteza normei legale criticate. 12. În ceea ce priveşte critica art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 în raport cu art. 21 alin. (3) din Constituţie, nici aceasta nu poate fi reţinută, iar prin Decizia nr. 336 din 17 martie 2009, Curtea Constituţională a statuat că procedura de constatare şi sancţionare a contravenţiilor de către agentul constatator reprezintă o etapă administrativă, aceasta fiind urmată de cea jurisdicţională, declanşată prin acţiunea judiciară a părţii vătămate şi în cadrul căreia ea îşi poate formula apărările şi exercita garanţiile şi drepturile procesuale specifice unui proces echitabil, pretinsele „abuzuri de drept“ fiind supuse controlului de legalitate şi temeinicie al instanţei. Cu privire la norma cuprinsă în art. 26 alin. (1) din Constituţie, Avocatul Poporului apreciază că aceasta nu are incidenţă în cauză. 13. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 14. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 15. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, care prevăd următoarele: "ART. 28 (1) Odată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum şi, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei. […] (3) Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară." 16. Curtea observă că textul de lege criticat face trimitere la reglementarea cuprinsă în art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 50/1991, potrivit căreia "(1) Constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni: a) executarea sau desfiinţarea, totală ori parţială, fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor menţionate la lit. b), c), e) şi g), de către investitor şi executant; b) executarea sau desfiinţarea, cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei şi a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor prevăzute la lit. b), c), e) şi g), precum şi continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizaţii de construire în situaţiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor şi executant;." 17. În opinia autoarei excepţiei, dispoziţiile de lege criticate contravin normelor constituţionale ale art. 1 alin. (5) în componenta referitoare la calitatea normei juridice, ale art. 16 referitor la egalitatea în drepturi, ale art. 21 alin. (3) privind dreptul părţilor la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil şi celor ale art. 26 alin. (1) care prevăd că autorităţile publice respectă şi ocrotesc viaţa intimă, familială şi privată. Se invocă, de asemenea, încălcarea prevederilor art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitor la dreptul la un proces echitabil, ale art. 8 şi 13 din aceeaşi convenţie, referitoare la dreptul la respectarea vieţii private şi de familie şi dreptul la un recurs efectiv, ale art. 20 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene privind egalitatea în faţa legii, precum şi ale art. 1 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, potrivit cărora „Toate fiinţele umane se nasc libere şi egale în demnitate şi în drepturi“. 18. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că reglementarea criticată din Legea nr. 50/1991 a mai constituit obiect al controlului de constituţionalitate, în acest sens fiind, spre exemplu, Decizia nr. 403 din 15 septembrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1083 din 9 noiembrie 2022, Decizia nr. 142 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 312 din 6 mai 2011, sau Decizia nr. 1.491 din 18 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 72 din 27 ianuarie 2011, prin care Curtea a statuat că reglementarea legală criticată este constituţională. 19. Curtea reţine că în prezenta cauză autoarea acesteia susţine, în esenţă, că dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 sunt neconstituţionale în măsura în care termenul de intrare în legalitate este lăsat la aprecierea autorităţilor competente, iar soluţia desfiinţării unei construcţii este absolută, aplicându-se în toate cazurile în care nu este respectat termenul pentru intrarea în legalitate. Apreciază că ambiguitatea textului cuprins în art. 28 din Legea nr. 50/1991 poate conduce la o interpretare în sensul acordării unei puteri discreţionare organului administrativ competent să stabilească termenul pentru intrarea în legalitate. 20. Având în vedere criticile formulate, prin jurisprudenţa mai sus menţionată, şi anume Decizia nr. 403 din 15 septembrie 2022, paragrafele 15-24, Curtea a statuat, de principiu, că, în conformitate cu art. 44 din Constituţie, prin lege pot fi stabilite anumite limite, îngrădiri, fie în privinţa obiectului dreptului de proprietate, fie în privinţa unor atribute ale dreptului de proprietate, pentru apărarea intereselor sociale şi economice generale sau pentru apărarea drepturilor altor persoane, esenţial fiind ca prin aceste restricţii să nu se anihileze complet dreptul de proprietate. În acest context se încadrează şi reglementările Legii nr. 50/1991 cu privire la obligaţia obţinerii unor autorizaţii pentru executarea construcţiilor de către titularii dreptului de proprietate privată şi, respectiv, la răspunderea şi sancţiunile corespunzătoare în cazul nerespectării acestor obligaţii legale. Curtea a reţinut că obligaţia obţinerii autorizaţiei de construcţie are drept scop prevenirea consecinţelor negative în cazul unor construcţii necorespunzătoare, sancţiunea nerespectării acestei obligaţii - desfiinţarea construcţiei - nefiind contrară prevederilor art. 44 din Constituţie (a se vedea Decizia nr. 1.491 din 18 noiembrie 2010, precitată). 21. De asemenea, stabilind că, în măsura în care prin Legea nr. 50/1991 nu se dispune altfel, prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, sunt aplicabile şi în materia executării lucrărilor de construcţii, Curtea a statuat că prevederile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 reprezintă o concretizare a principiului specialia generalibus derogant. Aşa fiind, în ceea ce priveşte reglementarea contravenţiilor la regimul executării lucrărilor de construcţii, Curtea a subliniat că Legea nr. 50/1991 reprezintă o lege specială în raport cu Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care reprezintă legea generală. Această concluzie rezultă în mod evident din prevederile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 12 aprilie 2010, potrivit cărora caracterul special al unei reglementări se determină în funcţie de obiectul acesteia, circumstanţiat la anumite categorii de situaţii, şi de specificul soluţiilor legislative pe care le instituie. Ca atare, prin jurisprudenţa precitată, Curtea a reţinut că principiul enunţat creează premisele instituirii, printr-o lege specială, a unui regim juridic diferit faţă de cel comun. 22. Curtea a reţinut că art. 1 din Legea nr. 50/1991 consacră principiul de bază al acestui act normativ, şi anume acela că executarea lucrărilor de construcţii este permisă numai pe baza unei autorizaţii de construire sau de desfiinţare, emisă în condiţiile acestei legi, la solicitarea titularului unui drept real asupra unui imobil - teren şi/sau construcţii - identificat prin număr cadastral, în cazul în care legea nu dispune altfel. Raportat la situaţia de fapt din speţă, Curtea observă că sancţiunea principală care se aplică pentru contravenţia prevăzută la art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 50/1991 este amenda, fiind însă prevăzută şi o sancţiune complementară specială, şi anume cea stipulată de art. 28 alin. (1) din lege, respectiv oprirea executării lucrărilor, precum şi, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei. Astfel, în cazul constatării faptelor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, şi anume executarea sau desfiinţarea fără autorizaţie, agentul sancţionator poate aplica şi sancţiunea complementară prevăzută de art. 28 alin. (1) din lege, adică să dispună oprirea executării lucrărilor şi desfiinţarea lucrărilor executate fără autorizaţie într-un termen stabilit prin procesul-verbal (de regulă, între 1 şi 6 luni, în funcţie de situaţie). Potrivit art. 32 din Legea nr. 50/1991, în cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei sau desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal. Art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, criticat în speţă, atestă faptul că în situaţia în care anterior, prin intermediul unui proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, s-a pus în vedere beneficiarului să intre în legalitate, dar acesta nu s-a conformat în termenul inserat în cuprinsul procesului-verbal, atunci se va dispune măsura desfiinţării construcţiei. 23. Curtea a învederat că raţiunea legiuitorului atunci când a adoptat Legea nr. 50/1991 a fost aceea de a imprima o disciplină severă în construcţii, astfel că, atunci când se execută lucrări fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea autorizaţiei de construire, să fie sancţionaţi atât investitorul, cât şi executantul, fiecare distinct pentru fapta lui, răspunderea contravenţională fiind personală. 24. În ceea ce priveşte reglementarea contravenţiilor la regimul executării lucrărilor de construcţii, Curtea a reţinut că art. 35 din Legea nr. 50/1991, în ansamblul său, reglementează plângerea în materie contravenţională în domeniul construcţiilor şi prevede că împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia. Potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, plângerea suspendă executarea sancţiunii amenzii, dar nu suspendă măsura de oprire a executării lucrărilor, dispusă odată cu aplicarea sancţiunii contravenţionale, în condiţiile art. 28 alin. (1) şi ale art. 29 alin. (2) din Legea nr. 50/1991. De asemenea, plângerea nu suspendă măsura desfiinţării, în condiţiile art. 33 alin. (1) din lege, a lucrărilor de construcţii executate fără autorizaţie pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al judeţelor, municipiilor, oraşelor sau comunelor ori a construcţiilor, lucrărilor şi amenajărilor cu caracter provizoriu executate pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al judeţelor, municipiilor, oraşelor ori comunelor, al căror termen prevăzut prin autorizaţie este expirat, dispusă în condiţiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991. 25. Prin prisma celor mai sus menţionate, raportat la criticile formulate în speţă, Curtea Constituţională observă că prin Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.033 din 29 octombrie 2021, paragrafele 59-61, instanţa supremă a reţinut că, întrucât situaţia juridică ilicită a luat naştere ca urmare a săvârşirii unei contravenţii, în completarea prevederilor speciale ale Legii nr. 50/1991 se aplică cele de drept comun în materie, şi anume cele ale Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, în acest sens fiind reglementarea cuprinsă în art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991. Din perspectiva dreptului contravenţional comun, dacă în mod evident amenda stabilită prin procesul-verbal reprezintă sancţiunea contravenţională principală, desfiinţarea lucrărilor, respectiv încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizaţiei de construire reprezintă sancţiuni contravenţionale complementare [art. 5 alin. (3) lit. g) şi alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991]. 26. Totodată, la paragrafele 108 şi 109 din aceeaşi decizie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a menţionat că, deşi actualul cadru normativ în materia urbanismului şi a regimului juridic al construcţiilor este rezultatul unor intervenţii legislative succesive în scopul disciplinării conduitei în domeniul executării lucrărilor de construire sau desfiinţare a construcţiilor, ceea ce se doreşte ca finalitate este „salvarea“ construcţiilor autorizabile. Fără a nega pericolul social al faptelor de construire fără a obţine în prealabil autorizaţiile necesare, nu poate fi omis faptul că viziunea legiuitorului a fost aceea de a încerca menţinerea acestor construcţii, în măsura în care întrunesc condiţiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, precum şi toate condiţionările legale aplicabile. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a menţionat că ar fi contrară raţiunii reglementării ca simpla depăşire a termenului stabilit în vederea intrării în legalitate să atragă desfiinţarea construcţiilor. 27. Aşa cum a reţinut Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021, paragrafele 111-113, din interpretarea raţională şi teleologică a art. 28 şi a art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 rezultă că verificarea legalităţii primează şi că aceasta este posibilă şi ulterior acestui termen, stabilit cu titlu de recomandare. Legiuitorul a înţeles să confere în mod expres posibilitatea ca şi instanţa de judecată să poată lua inclusiv decizia la care se referă art. 28 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, evident, în condiţiile în care autoritatea locală, prin raportare la planurile urbanistice şi regulamentele aferente, refuză să dispună în sensul menţinerii construcţiilor, ca manifestare de voinţă de natură a vătăma drepturile sau interesele legitime ale celui vizat. Aşa fiind, prin decizia precitată, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obţinut o hotărâre de demolare a construcţiei, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este unul de recomandare. 28. Un alt element în susţinerea celor de mai sus poate fi desprins din considerentele Deciziei nr. 13 din 8 aprilie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019, paragrafele 89 şi 90, în care s-a reţinut că proprietarul terenului are posibilitatea să urmeze procedura Legii nr. 50/1991 pentru intrarea în legalitate cu privire la construcţia realizată pe terenul său. Autorizaţia de construire poate fi emisă nu numai înainte de realizarea construcţiei, dar şi ulterior, în procedura intrării în legalitate, prevăzută de art. 28 din Legea nr. 50/1991 şi art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009. După intrarea în legalitate, prin obţinerea tuturor autorizaţiilor prevăzute de legea specială, în temeiul procesului-verbal încheiat la terminarea lucrărilor, constructorul, proprietar al terenului, are posibilitatea să îşi intabuleze dreptul de proprietate asupra construcţiei. 29. Din perspectiva materiei analizate, Curtea Constituţională a reţinut că în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, şi anume Hotărârea din 21 aprilie 2016, pronunţată în Cauza Ivanova şi Cherkezov împotriva Bulgariei (referitoare la plângerea cu privire la decizia de demolare a casei în care locuiesc reclamanţii), s-a subliniat că ingerinţa statului este legală, deoarece are o bază clară în legislaţia internă relevantă şi urmăreşte un scop legitim, acela de a asigura punerea în aplicare efectivă a cerinţei ca orice clădire să poată fi construită doar autorizat, pentru prevenirea dezordinii publice. Curtea europeană a constatat că punerea în aplicare a deciziei de demolare nu ar încălca drepturile reclamanţilor, în temeiul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, întrucât, deşi demolarea casei ar reprezenta o ingerinţă în bunurile reclamanţilor, decizia are o bază clară în temeiul dreptului intern şi este în conformitate cu interesul general, urmând să asigure respectarea regulilor de construcţie, mai mult chiar, întrucât respectiva casă a fost construită fără autorizaţie, decizia de demolare ar servi la descurajarea potenţialelor acte de încălcare a legii ce ar putea fi săvârşite de alte persoane. Aşadar, având în vedere faptul că statul se bucură de o largă „marjă de apreciere“ în alegerea mijloacelor de constrângere, s-a statuat că dreptul de proprietate al acestora nu poate să prevaleze asupra acestor consideraţii. 30. Aşadar, Curtea constată că reglementarea criticată, contrar susţinerilor autoarei excepţiei de neconstituţionalitate, nu contravine principiului egalităţii în drepturi a cetăţenilor şi accesului liber la justiţie şi nici normei constituţionale care consacră respectarea şi ocrotirea vieţii private a persoanei fizice. 31. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Hymer Tunde Eniko în Dosarul nr. 1.243/117/2019 al Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale şi constată că dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 9 iulie 2024. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE MARIAN ENACHE Magistrat-asistent, Ingrid-Alina Tudora -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
