Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Benke Károly │- │
│ │magistrat-asistent-şef│
└───────────────┴──────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul educaţiei, obiecţie formulată de un număr de 70 de deputaţi. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 1.468 din 2 martie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 363A/2020. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se susţine că legea criticată încalcă principiul bicameralismului, consacrat prin art. 61 alin. (2) din Constituţie, întrucât în Camera decizională, reprezentată de Senat, au fost introduse 7 texte legislative noi care nu au fost prezentate spre dezbatere şi adoptare în Camera de reflecţie, şi anume Camera Deputaţilor. În acest sens se face referire la art. I pct. 2 [cu referire la art. 3 alin. (2)], pct. 3 [cu referire la art. 23 alin. (1^1)], pct. 4 [cu referire la art. 27 alin. (1^1) şi (1^2)], pct. 17 [cu referire la art. 84 alin. (1), (3) şi (4)], pct. 23 [cu referire la art. 135 alin. (5)] şi pct. 31 [cu referire la art. 262 alin. (1) şi (3) partea introductivă] din lege. 4. Se arată că art. I pct. 2 [cu referire la art. 3 alin. (2)] din lege este imprecis, întrucât nu are legătură cu alineatul (1) al acestui articol, aspect care ar fi fost remarcat dacă textul ar fi fost supus dezbaterii normative în ambele Camere ale Parlamentului, şi nu în cadrul dezbaterii finale din Camera decizională. Această modificare configurează atât o formă distinctă a art. 3, cât şi un conţinut juridic esenţial diferit al acestuia, care duce la caracterul imprecis şi imposibil de aplicat ulterior intrării sale în vigoare. 5. Se susţine că art. I pct. 3 [cu referire la art. 23 alin. (1^1)] din lege nu poate institui o excepţie de la art. 23 alin. (1) lit. a), întrucât nu are legătură cu obiectul reglementat de art. 23 în integralitatea sa. Forma în vigoare a acestui articol reglementează nivelurile de învăţământ pentru întregul sistem şi, în particular, vârstele biologice pentru educaţia timpurie. Se arată că, începând cu anul 2030, grupa mică intră în învăţământul obligatoriu, context în care nu se justifică propunerea de completare deoarece nu ţine cont de dezvoltarea psihosomatică a copilului de 2 ani, ceea ce înseamnă că textul introdus în Camera decizională nu este corelat cu reglementarea în vigoare şi creează un conţinut esenţial diferit, imprecis faţă de forma dezbătută şi adoptată în Camera de reflecţie. Se subliniază şi absenţa evaluării impactului financiar din partea iniţiatorilor amendamentului modificator, Guvernul nefiind consultat cu privire la această propunere de modificare cu impact financiar asupra bugetului de stat. 6. Se arată că art. I pct. 31 [cu referire la art. 262 alin. (3) partea introductivă] din lege creează un paralelism legislativ în ceea ce priveşte „activităţile de pregătire remedială“, reglementate sub aceeaşi formă la pct. 31 [cu referire la art. 262 alin. (1) lit. f)] din lege, situaţie care modifică întreg conţinutul, precum şi forma legii configurată în Camera Deputaţilor. Se menţionează că textul este susceptibil să încalce normele de tehnică legislativă, situaţie evitabilă prin dezbaterea acestuia în prima Cameră sesizată. 7. Se consideră că reglementările adoptate numai de Senat încalcă şi scopul avut în vedere de iniţiatorii propunerii legislative deoarece nu se încadrează în contextul normativ precizat în expunerea de motive. În acest sens se menţionează pct. 3 [cu referire la art. 23 alin. (1^1)] şi pct. 4 [cu referire la art. 27 alin. (1^1) şi (1^2)] din lege. 8. În susţinerea criticilor de neconstituţionalitate raportate la principiul bicameralismului sunt invocate deciziile Curţii Constituţionale nr. 624 din 26 octombrie 2016 şi nr. 393 din 5 iunie 2019. 9. Se mai arată că scopul urmărit de iniţiatorii propunerii legislative impune obligaţia acestora de a respecta art. 111 alin. (1) din Constituţie, astfel că aceştia ar fi trebuit să îndeplinească, cel puţin formal, cerinţa informării Guvernului cu privire la modificarea cheltuielilor bugetare prin iniţiativa legislativă înregistrată, iar Guvernul ar fi trebuit să întocmească fişa financiară care să prezinte Parlamentului estimarea cheltuielilor pe care punerea în aplicare a propunerii legislative le generează în cadrul bugetar anual. Or, cu privire la legea analizată o asemenea solicitare de informare nu a fost realizată; totodată, se subliniază că, având în vedere art. 138 alin. (5) din Constituţie, informarea trebuia solicitată indiferent dacă legea criticată se aplică exerciţiului bugetar în curs sau impactul bugetar se produce în următoarele exerciţii fiscal-bugetare. 10. Se arată că jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la obligaţia titularilor dreptului de iniţiativă legislativă parlamentară de a evalua impactul financiar al propunerii legislative prin solicitarea unei informări din partea Guvernului este clară, sens în care se invocă deciziile Curţii Constituţionale nr. 331 din 21 mai 2019 şi nr. 393 din 5 iunie 2019. 11. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere. 12. Guvernul apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este întemeiată. În acest sens se arată că Senatul, în calitate de Cameră decizională, a modificat în mod substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative; au fost introduse 7 noi puncte şi eliminate unele prevederi care pot fi apreciate ca fiind esenţiale din perspectiva arhitecturii iniţiale a propunerii legislative şi a filosofiei care a stat la baza construcţiei sale. Au fost, astfel, introduse prevederile art. I pct. 2 [cu referire la art. 3 alin. (2)], pct. 3 [cu referire la art. 23 alin. (1^1)], pct. 4 [cu referire la art. 27 alin. (1^1) şi (1^2)], pct. 17 [cu referire la art. 84 alin. (1), (3) şi (4)], pct. 23 [cu referire la art. 135 alin. (5)] şi pct. 31 [cu referire la art. 262 alin. (1) şi alin. (3) partea introductivă] din lege. 13. Se susţine că art. I pct. 2 [cu referire la art. 3 alin. (2)] din lege, nou-introdus, nu are legătură cu contextul normativ al art. 3 alin. (1) din Legea nr. 1/2011; totodată, art. I pct. 3 [cu referire la art. 23 alin. (1^1)] din lege, nou-introdus, nu poate institui o excepţie de la art. 23 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 1/2011 pentru că nu are legătură cu acest text legal şi nu este nici justificată introducerea sa în corpul legii pentru că este necorelată cu reglementarea în vigoare, iar Guvernul nu a fost consultat cu privire la adoptarea sa, în condiţiile în care acest text are implicaţii bugetare. Se mai invocă faptul că art. I pct. 31 [cu referire la art. 262 alin. (3) partea introductivă] din lege creează un paralelism legislativ. 14. Se subliniază că scopul legii avut în vedere de iniţiatori este încălcat, amendamentele depuse sunt în afara expunerii de motive şi nu se încadrează în contextul normativ. Totodată, legea în forma adoptată de Senat se îndepărtează de la forma adoptată de Camera Deputaţilor. Normele nou-introduse au caracter imprecis, ce poate genera arbitrarul în aplicarea legii, iar textele introduse trebuiau să fie analizate şi de Camera Deputaţilor. 15. Se concluzionează în sensul că la nivelul Camerei decizionale, Senatul, au fost aduse modificări care vizează aspecte esenţiale în structura şi filosofia legii, contrar art. 61 alin. (2) din Constituţie. Se face trimitere şi la Decizia Curţii Constituţionale nr. 472 din 22 aprilie 2008. 16. Se mai arată că autorii sesizării menţionează că nu a existat o solicitare, adresată Guvernului, de informare cu privire la impactul legii asupra cheltuielilor bugetare. În expunerea de motive nu există vreo referire cu privire la impactul bugetar estimat de iniţiatori ori la sursa de finanţare a cheltuielilor bugetare generate, nefiind respectate prevederile art. 138 alin. (5) din Constituţie. Se face trimitere şi la Decizia Curţii Constituţionale nr. 393 din 5 iunie 2019 şi se menţionează că sunt încălcate prevederile art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie. 17. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. 18. În temeiul art. 76 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Curtea Constituţională, prin Adresa nr. 2.814 din 3 iunie 2020, a solicitat secretarului general al Camerei Deputaţilor şi secretarului general al Senatului să comunice dacă în privinţa Legii pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul educaţiei a fost solicitată informarea Guvernului conform art. 111 alin. (1) din Constituţie, dacă a fost solicitată distinct fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, însoţită de ipotezele şi metodologia de calcul utilizată, şi dacă Guvernul a depus punctul său de vedere şi fişa financiară. 19. Secretarul general al Camerei Deputaţilor, prin Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.856 din 4 iunie 2020, a răspuns solicitărilor Curţii Constituţionale. În esenţă, în răspunsul primit s-a arătat că, în cazul legii criticate, Camera Deputaţilor a avut calitatea de primă Cameră sesizată, iar iniţiativa legislativă a fost prezentată în şedinţa Biroului permanent din 26 noiembrie 2018, fiind solicitate informarea şi punctul de vedere ale Guvernului până la data de 19 decembrie 2018. Punctul de vedere al Guvernului, însoţit de fişa financiară prevăzută de art. 15 din Legea nr. 500/2002, nu a fost primit nici la termenul stabilit de Biroul permanent, nici după împlinirea acestuia. Totodată, din analiza documentelor aflate în dosarul propunerii legislative rezultă că iniţiatorii propunerii legislative nu au depus/solicitat separat fişa financiară prevăzută de dispoziţiile legale în vigoare. 20. Secretarul general al Senatului, prin Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.919 din 9 iunie 2020, a răspuns la solicitările Curţii Constituţionale. În esenţă, în răspunsul comunicat s-a arătat că Senatul, în calitate de Cameră decizională, nu a solicitat Guvernului nicio informare cu privire la iniţiativa legislativă menţionată. 21. Termenul de judecată a fost iniţial fixat pentru data de 23 aprilie 2020, termen pe care Curtea l-a preschimbat, în mod succesiv, pentru datele de 7 aprilie 2020, 7 mai 2020 şi 2 iunie 2020. La acest din urmă termen, Curtea a amânat dezbaterile pentru data de 10 iunie 2020, dată la care a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, înscrisurile aflate la dosarul cauzei, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 22. Curtea Constituţională a fost sesizată, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 23. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul educaţiei, cu referire punctuală la art. I pct. 2 [cu referire la art. 3 alin. (2)], pct. 3 [cu referire la art. 23 alin. (1^1)], pct. 4 [cu referire la art. 27 alin. (1^1) şi (1^2)], pct. 17 [cu referire la art. 84 alin. (1), (3) şi (4)], pct. 23 [cu referire la art. 135 alin. (5)] şi pct. 31 [cu referire la art. 262 alin. (1) şi (3) partea introductivă] din lege, care au următorul cuprins: - Art. I pct. 2 [cu referire la art. 3 alin. (2)]: „(2) Prevederile alin. (1) lit. c^1) se aplică în vederea constituirii efectivelor de antepreşcolari/preşcolari/elevi la grupa mică, clasele pregătitoare şi clasele a IX-a ale ciclului secundar superior, fără a fi afectate efectivele de antepreşcolari/preşcolari/elevi ale grupelor/claselor deja existente.“; – Art. I pct. 3 [cu referire la art. 23 alin. (1^1)]: „(1^1) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) lit. a), la solicitarea expresă a părinţilor, pot fi înscrişi în învăţământul preşcolar copiii cu vârstă de minimum 2 ani, asigurându-se finanţarea de bază corespunzătoare, de la bugetul de stat, în baza costului standard per preşcolar, stabilit prin hotărâre a Guvernului.“; – Art. I pct. 4 [cu referire la art. 27 alin. (1^1) şi (1^2)]: „(1^1) Nivelul antepreşcolar poate fi organizat în creşe pentru vârsta de 0-3 ani sau în grădiniţe pentru vârsta 2-3 ani. (1^2) În condiţiile în care unitatea de învăţământ care are în componenţă nivel preşcolar nu are o structură integrală de învăţământ antepreşcolar cu toate cele 3 grupe, poate include în cadrul învăţământului preşcolar o grupă pentru vârsta 2-3 ani.“; – Art. I pct. 17 [cu referire la art. 84 alin. (1), (3) şi (4)]: "(1) Elevii din învăţământul obligatoriu, profesional şi liceal acreditat/autorizat beneficiază de gratuitate pentru transportul local în comun, de suprafaţă naval şi subteran, precum şi pentru transportul rutier judeţean şi interjudeţean, feroviar şi naval, pe tot parcursul anului calendaristic. Consiliile judeţene şi consiliile locale organizează transportul public în vederea asigurării transportului elevilor spre şcoli. […](3) Elevilor care nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu li se decontează cheltuielile de transport din bugetul Ministerului Educaţiei şi Cercetării, prin unităţile de învăţământ la care sunt şcolarizaţi, pe bază de abonament sau li se asigură decontarea sumei ce reprezintă contravaloarea a 52 călătorii dus-întors pe an, dacă locuiesc la internat sau în gazdă.(4) Elevii beneficiază de gratuitate pentru accesul la muzee, la concerte, la spectacole de teatru, de operă, de film şi la alte manifestări culturale şi sportive organizate de instituţii publice.“;" – Art. I pct. 23 [cu referire la art. 135 alin. (5)]: „(5) Finanţarea de bază se calculează după un coeficient mărit pentru studenţii care urmează cursurile în limba unei minorităţi naţionale sau într-o limbă modernă de circulaţie internaţională.“; – Art. I pct. 31 [cu referire la art. 262 alin. (1) şi (3) partea introductivă]: "(1) Activitatea personalului didactic de predare se realizează într-un interval de timp zilnic de 8 ore, respectiv 40 de ore pe săptămână, şi cuprinde: a) activităţi didactice de predare-învăţare-evaluare şi de instruire practică şi examene de final de ciclu de studii, conform planurilor-cadru de învăţământ, de pregătire pentru evaluări/examene naţionale şi/sau pentru obţinerea performanţei educaţionale, precum şi de învăţare remedială; b) activităţi de pregătire metodico-ştiinţifică, curriculumului la decizia şcolii, în acord cu nevoile elevilor; c) activităţi de educaţie, complementare procesului de învăţământ: mentorat, şcoală după şcoală, învăţare pe tot parcursul vieţii; d) activităţi de dirigenţie; e) activităţi specifice scrierii, derulării şi evaluării proiectelor educaţionale; f) activităţi de pregătire remedială. […](3) Norma didactică de predare-învăţare-evaluare şi de instruire practică şi de evaluare curentă a preşcolarilor şi a elevilor în clasă, în care sunt incluse şi activităţi de pregătire pentru evaluări/examene naţionale şi/sau pentru obţinerea performanţei educaţionale, precum şi cele de învăţare remedială, reprezintă numărul de ore corespunzător activităţilor prevăzute la alin. (1) lit. a) şi se stabileşte după cum urmează: […]“." 24. Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 61 alin. (2) privind principiul bicameralismului, ale art. 111 alin. (1) privind informarea Parlamentului şi ale art. 138 alin. (5) privind interdicţia constituţională de a aproba cheltuieli bugetare fără stabilirea sursei de finanţare. 25. În prealabil examinării obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea are obligaţia verificării condiţiilor de admisibilitate ale acesteia, prin prisma titularului dreptului de sesizare, a termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi a obiectului controlului de constituţionalitate. Dacă primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea antereferită, iar constatarea neîndeplinirii uneia dintre ele are efecte dirimante, făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (Decizia nr. 66 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 213 din 9 martie 2018, paragraful 38). 26. Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul titularului dreptului de sesizare, întrucât a fost formulată de un număr de 70 de deputaţi, cât şi sub aspectul obiectului, fiind vorba de o lege adoptată, dar nepromulgată încă. 27. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de contencios constituţional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de două zile, începând de la acelaşi moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgenţă. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament, iar, potrivit art. 77 alin. (3) din Constituţie, în termen de cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare. 28. În cauză, propunerea legislativă a fost iniţiată de 43 de deputaţi şi 6 senatori şi a fost adoptată tacit de Camera Deputaţilor la 8 aprilie 2019, iar la 10 februarie 2020 a fost adoptată de Senat, în calitate de Cameră decizională. La 25 februarie 2020 legea a fost depusă la secretarii generali ai celor două Camere pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii legii şi trimisă la promulgare în data de 2 martie 2020. 29. Luând act de faptul că obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată cu depăşirea termenului legal prevăzut de Legea nr. 47/1992, dar în interiorul termenului de promulgare de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) din Constituţie, precum şi de faptul că legea nu fusese încă promulgată la data sesizării sale, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional [a se vedea în acest sens Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70 ipoteza a doua]. (1) Criticile de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea principiului bicameralismului 30. În jurisprudenţa sa, cu privire la principiul bicameralismului, Curtea a dezvoltat o veritabilă „doctrină“ a bicameralismului şi a modului în care acest principiu este reflectat în procedura de legiferare. Ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 53). Legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, drept care autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituţionale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră (Decizia nr. 1.029 din 8 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 720 din 23 octombrie 2008, Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 8 iulie 2014, paragraful 38, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, paragraful 39, Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 21 februarie 2017, paragraful 29, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 32, sau Decizia nr. 393 din 5 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 16 iulie 2019, paragraful 66]. Ca urmare, dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Aşa fiind, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 53). 31. Stabilind limitele principiului bicameralismului, Curtea a apreciat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect deturnarea rolului de Cameră de reflecţie a primei Camere sesizate. Este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât şi obligaţia acestora de a-şi exprima prin vot poziţia cu privire la adoptarea legilor (Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 55). 32. Curtea a stabilit două criterii esenţiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura parlamentară, se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea celor două criterii este de natură a afecta principiul care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziţie privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 54). 33. Aşadar, bicameralismul nu înseamnă ca ambele Camere să se pronunţe asupra unei soluţii legislative identice, în Camera decizională putând exista abateri inerente de la forma adoptată de Camera de reflecţie, desigur, fără schimbarea obiectului esenţial al proiectului de lege/propunerii legislative. A nega posibilitatea Camerei decizionale de a se îndepărta de la forma votată în Camera de reflecţie ar însemna limitarea rolului său constituţional, iar caracterul decizional ataşat acesteia devine iluzoriu. S-ar ajunge la un veritabil mimetism, în sensul că cea de-a doua Cameră se va identifica, în ceea ce priveşte activitatea sa legislativă, cu prima Cameră, neputându-se îndepărta în niciun fel de la soluţiile legislative pentru care a optat prima Cameră, ceea ce este contrar, până la urmă, chiar ideii de bicameralism. Prin urmare, nu se poate susţine încălcarea principiului bicameralismului, atât timp cât legea adoptată de Camera decizională se referă la aspectele principiale pe care le-a avut în vedere propunerea/proiectul de lege în forma sa însuşită de Camera de reflecţie. În acest sens, modificările aduse formei adoptate de Camera de reflecţie trebuie să cuprindă o soluţie legislativă care păstrează concepţia de ansamblu a acesteia şi să fie adaptate în mod corespunzător, prin stabilirea unei soluţii legislative alternative/complementare care nu se abate de la forma adoptată de Camera de reflecţie, în condiţiile în care aceasta este mai cuprinzătoare sau mai bine articulată în cadrul ansamblului legii, cu realizarea anumitor coroborări inerente oricărei modificări (Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, paragrafele 37 şi 38, Decizia nr. 377 din 31 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 586 din 21 iulie 2017, paragraful 45, şi Decizia nr. 412 din 20 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 570 din 11 iulie 2019, paragraful 57). 34. Raportat la cauza de faţă, Curtea constată că reglementările invocate de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate, şi anume art. I pct. 2 [cu referire la art. 3 alin. (2)], pct. 3 [cu referire la art. 23 alin. (1^1)], pct. 4 [cu referire la art. 27 alin. (1^1) şi (1^2)], pct. 17 [cu referire la art. 84 alin. (1), (3) şi (4)], pct. 23 [cu referire la art. 135 alin. (5)] şi pct. 31 [cu referire la art. 262 alin. (1) şi (3) partea introductivă] din lege, au fost adoptate de Senat - Cameră decizională - în condiţiile în care aveau un caracter de noutate faţă de materia propusă de iniţiatori, referindu-se la ipoteze normative neavute în vedere de aceştia. Astfel, adoptarea tacită de la nivelul Camerei Deputaţilor nu a avut în vedere noile soluţii legislative propuse la Senat, care, în esenţă, constau în: (i) înscrierea în învăţământul preşcolar, la solicitarea expresă a părinţilor, a copiilor cu vârstă de minimum 2 ani, cu consecinţa extinderii învăţământului preşcolar pentru copiii având vârsta cuprinsă între 2 şi 3 ani - art. I pct. 3 [cu referire la art. 23 alin. (1^1)] şi pct. 4 [cu referire la art. 27 alin. (1^1) şi (1^2)]; (ii) introducerea gratuităţii pentru transportul local în comun, de suprafaţă naval şi subteran, precum şi pentru transportul rutier judeţean şi interjudeţean, feroviar şi naval, pe tot parcursul anului calendaristic pentru elevii din învăţământul obligatoriu, profesional şi liceal acreditat/autorizat (soluţia legislativă în vigoare vizează un tarif redus cu cel puţin 50%) - art. I pct. 17 [cu referire la art. 84 alin. (1)]; (iii) decontarea cheltuielilor de transport pentru elevii care nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu, fără limită de kilometri (soluţia legislativă în vigoare vizează un decont în limita a 50 de km) - art. I pct. 17 [cu referire la art. 84 alin. (3) teza întâi]; (iv) decontarea sumei ce reprezintă contravaloarea a 52 de călătorii dus-întors pe an pentru elevii care nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu, dacă locuiesc la internat sau în gazdă (soluţia legislativă în vigoare vizează un decont în limita a 8 asemenea călătorii) - art. I pct. 17 [cu referire la art. 84 alin. (3) teza a doua]; (v) introducerea pentru elevi a gratuităţii pentru accesul la muzee, la concerte, la spectacole de teatru, de operă, de film şi la alte manifestări culturale şi sportive organizate de instituţii publice (soluţia legislativă în vigoare vizează un tarif redus cu cel puţin 75%) - art. I pct. 17 [cu referire la art. 84 alin. (4)]; (vi) acordarea unei finanţări de bază calculate după un coeficient mărit pentru studenţii care urmează cursurile într-o limbă modernă de circulaţie internaţională - art. I pct. 23 [cu referire la art. 135 alin. (5)]; (vii) restructurarea conţinutului activităţii personalului didactic de predare [soluţia legislativă în vigoare prevede: a) activităţi didactice de predare-învăţare-evaluare şi de instruire practică şi examene de final de ciclu de studii, conform planurilor-cadru de învăţământ; b) activităţi de pregătire metodico-ştiinţifică; c) activităţi de educaţie, complementare procesului de învăţământ: mentorat, şcoală după şcoală, învăţare pe tot parcursul vieţii; d) activităţi de dirigenţie, iar cea propusă prevede: a) activităţi didactice de predare-învăţare-evaluare şi de instruire practică şi examene de final de ciclu de studii, conform planurilor-cadru de învăţământ, de pregătire pentru evaluări/examene naţionale şi/sau pentru obţinerea performanţei educaţionale, precum şi de învăţare remedială; b) activităţi de pregătire metodico-ştiinţifică, curriculumul la decizia şcolii, în acord cu nevoile elevilor; c) activităţi de educaţie, complementare procesului de învăţământ: mentorat, şcoală după şcoală, învăţare pe tot parcursul vieţii; d) activităţi de dirigenţie; e) activităţi specifice scrierii, derulării şi evaluării proiectelor educaţionale; f) activităţi de pregătire remedială] - art. I pct. 31 [cu referire la art. 262 alin. (1)]; (viii) includerea în norma didactică de predare-învăţare-evaluare şi de instruire practică şi de evaluare curentă a preşcolarilor şi a elevilor în clasă a activităţilor de pregătire pentru evaluări/examene naţionale şi/sau pentru obţinerea performanţei educaţionale şi a celor de învăţare remedială - art. I pct. 31 [cu referire la art. 262 alin. (3) partea introductivă]. 35. Singurul text care, deşi adoptat în Camera decizională, nu afectează structura legii este art. I pct. 2 [cu referire la art. 3 alin. (2)], întrucât acesta reglementează aplicarea pentru viitor a principiului adaptabilităţii curriculumului naţional şi programei şcolare, fără afectarea grupelor/claselor deja existente. Acest text de lege este însă plasat în mod greşit în corpul legii, nefiind o reglementare modificatoare sau completatoare a Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011, ci una proprie legii supuse controlului de constituţionalitate. 36. Astfel, pentru prevederile art. I pct. 3 [cu referire la art. 23 alin. (1^1)], pct. 4 [cu referire la art. 27 alin. (1^1) şi (1^2)], pct. 17 [cu referire la art. 84 alin. (1), (3) şi (4)], pct. 23 [cu referire la art. 135 alin. (5)] şi pct. 31 [cu referire la art. 262 alin. (1) şi (3) partea introductivă] din lege, Senatul s-a constituit ca unic legiuitor, cu încălcarea prevederilor constituţionale care consacră principiul bicameralismului. Mai mult, configuraţia actului normativ adoptat de Senat este semnificativ diferită de cea supusă dezbaterii Camerei Deputaţilor, iar acest fapt nu rezultă dintr-o simplă restructurare a materiei, ci din adoptarea unor reglementări noi, care nu au legătură şi nu derivă din reglementarea iniţială [a se vedea şi Decizia nr. 56 din 5 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 12 martie 2020, paragraful 54]. 37. În consecinţă, Curtea constată că Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul educaţiei încalcă principiul bicameralismului, fiind contrară art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1) din Constituţie. (2) Criticile de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea obligaţiei de solicitare a informării Parlamentului şi a fişei financiare 38. Cu privire la art. 111 alin. (1) din Constituţie, Curtea, în jurisprudenţa sa, a reţinut că acesta stabileşte, pe de o parte, obligaţia Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de a prezenta informaţiile şi documentele necesare actului legiferării şi, pe de altă parte, modalitatea de obţinere a acestor informaţii, respectiv la cererea Camerei Deputaţilor, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora (Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 18 iunie 2019, paragraful 42). Acest text consacră garanţia constituţională a colaborării dintre Parlament şi Guvern în procesul de legiferare, instituind obligaţii reciproce în sarcina celor două autorităţi publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004). Curtea a mai reţinut că în cadrul raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern este obligatorie solicitarea unei informări atunci când iniţiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligaţie a Parlamentului este în consonanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (2), care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competenţe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligaţiei de a cere informarea menţionată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecinţă neconstituţionalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007). 39. Prin Decizia nr. 629 din 9 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 28 ianuarie 2019, paragraful 31, şi prin Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, precitată, paragraful 43, Curtea a precizat că art. 111 alin. (1) din Constituţie prevede expres şi limitativ că relaţia dintre autorităţile menţionate se realizează prin intermediul preşedinţilor Camerei Deputaţilor şi Senatului sau ai comisiilor parlamentare. În acest sens au fost invocate, de altfel, şi normele regulamentare care detaliază procedura legislativă. Astfel, dând expresie prevederilor constituţionale menţionate, Regulamentul Camerei Deputaţilor, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 481 din 28 iunie 2016, stabileşte, în art. 92 alin. (4), că „În cazul propunerilor legislative depuse în condiţiile alin. (1), care implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele Camerei Deputaţilor va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, în acelaşi termen de 15 zile“, iar la alin. (6) că, „Dacă în cursul dezbaterii, în comisia sesizată în fond apar amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele comisiei va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, într-un termen care să se încadreze în termenul de predare a raportului“. De asemenea, Regulamentul Senatului stabileşte la art. 88 alin. (3) că „Propunerile legislative se comunică Guvernului în termen de 3 zile de la prezentarea în Biroul permanent, pentru a se pronunţa şi în ceea ce priveşte aplicarea art. 111 din Constituţia României, republicată“, iar la art. 92 alin. (6) că „Propunerile legislative formulate de senatori şi deputaţi, care implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, trebuie să fie însoţite de dovada solicitării informării Guvernului, înaintată prin preşedintele Senatului, în conformitate cu dispoziţiile art. 111 din Constituţia României, republicată“. Prin urmare, Curtea a statuat că un document prin care o Cameră a Parlamentului transmite Guvernului o iniţiativă legislativă solicitând informarea prevăzută de art. 111 din Constituţie, dar care nu este semnat de preşedintele Camerei respective, nu produce efectul juridic consacrat de norma constituţională, neabsolvind Camera de obligaţia prevăzută de art. 111 teza a doua din Constituţie [Decizia nr. 56 din 5 februarie 2020, paragrafele 56 şi 57]. 40. Prin Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 21 februarie 2017, paragraful 60, Curtea a statuat că „fişa financiară prevăzută de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 nu trebuie confundată cu punctul de vedere emis de Guvern conform art. 11 lit. b^1) din Legea nr. 90/2001, cele două documente generate de Guvern având un regim juridic şi, implicit, finalităţi diferite. Prin urmare, atunci când o propunere legislativă are implicaţii bugetare, Guvernul trebuie să prezinte ambele documente menţionate, aşadar atât punctul de vedere, cât şi fişa financiară“. 41. Raportat la cauza de faţă, Curtea constată că propunerea legislativă a prevăzut chiar din momentul iniţierii sale introducerea, pentru antepreşcolari, preşcolari şi elevi, a programului „Masă caldă la şcoală“, a cărui valoare zilnică nu poate fi mai mică de 7 lei/beneficiar, inclusiv taxa pe valoarea adăugată, aspect care, în mod evident, necesita solicitarea informării Parlamentului. 42. Astfel, Curtea reţine că în şedinţa Biroului permanent din 26 noiembrie 2018 s-a solicitat punctul de vedere al Guvernului, în temeiul art. 111 alin. (1) din Constituţie coroborat cu art. 92 alin. (4) şi art. 113 alin. (1^1) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, întrucât propunerea legislativă avea implicaţii bugetare. Prin urmare, întrucât s-a solicitat informarea Guvernului, au fost îndeplinite, din această perspectivă, exigenţele art. 111 alin. (1) din Constituţie. 43. În schimb, analizând art. I pct. 17 [cu referire la art. 84 alin. (1), (3) şi (4)] şi pct. 23 [cu referire la art. 135 alin. (5)] din lege, texte introduse în Camera decizională, Curtea constată că au, în mod evident, implicaţii bugetare (introducerea gratuităţii pentru transportul local în comun, de suprafaţă naval şi subteran, precum şi pentru transportul rutier judeţean şi interjudeţean, feroviar şi naval, pe tot parcursul anului calendaristic pentru elevii din învăţământul obligatoriu, profesional şi liceal acreditat/autorizat, decontarea cheltuielilor de transport pentru elevii care nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu fără limită de kilometri, decontarea sumei ce reprezintă contravaloarea a 52 de călătorii dus-întors pe an pentru elevii care nu pot şcolarizaţi în localitatea de domiciliu, dacă locuiesc la internat sau în gazdă, introducerea pentru elevi a gratuităţii pentru accesul la muzee, la concerte, la spectacole de teatru, de operă, de film şi la alte manifestări culturale şi sportive organizate de instituţii publice; acordarea unei finanţări de bază calculate după un coeficient mărit pentru studenţii care urmează cursurile într-o limbă modernă de circulaţie internaţională etc.). 44. Pentru ca legea analizată să se coreleze cu prevederile bugetului de stat, în virtutea art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, dacă în cursul dezbaterilor din cadrul comisiei sesizate în fond la una dintre Camere au apărut amendamente care impuneau modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele acestei comisii avea obligaţia să solicite o nouă informare, reactualizată, din partea Guvernului [a se vedea Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, paragraful 49]. 45. Prin urmare, întrucât nu s-a solicitat informarea Guvernului, nu au fost îndeplinite, din această perspectivă, exigenţele art. 111 alin. (1) din Constituţie. 46. Totodată, Curtea constată că iniţiatorii propunerii legislative nu au solicitat fişa financiară. Or, prin Decizia nr. 56 din 5 februarie 2020, precitată, paragrafele 67 şi 71, şi Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 205 din 13 martie 2020, paragrafele 54 şi 55, Curtea a stabilit ca, pentru a respecta procedura constituţională de adoptare a unui act normativ care implică o cheltuială bugetară, respectiv art. 138 alin. (5) din Constituţie, iniţiatorii actului normativ să facă dovada că au solicitat Guvernului fişa financiară, ceea ce nu s-a întâmplat în cauza de faţă. Prin urmare, Curtea constată că au fost încălcate dispoziţiile art. 138 alin. (5) din Constituţie prin raportare la art. 15 alin. (1) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 472 din 4 iunie 2020, şi art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002. 47. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul educaţiei este neconstituţională. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 10 iunie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef, Benke Károly ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
