Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Ingrid Alina Tudora│- │
│ │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 8 alin. (2) lit. a) prin raportare la art. 8 alin. (2) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, excepţie ridicată de Ilie Banu în Dosarul nr. 9.120/2/2017 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. Excepţia formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 710D/2018. 2. Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 16 februarie 2021, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu, şi au fost consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când Curtea, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, în temeiul prevederilor art. 57 coroborate cu cele ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, a amânat pronunţarea pentru data de 16 martie 2021. La acest termen, în temeiul art. 58 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, având în vedere necesitatea lămuririi suplimentare a unor aspecte, Curtea a amânat pronunţarea pentru data de 12 mai 2021, când a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele: 3. Prin Încheierea din 26 aprilie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 9.120/2/2017, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 8 alin. (2) lit. a) prin raportare la art. 8 alin. (2) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Ilie Banu cu prilejul judecării unei acţiuni în contencios administrativ formulate în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, într-o cauză având ca obiect anularea unui act administrativ. 4. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine că prevederile criticate din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 sunt neconstituţionale, întrucât au în vedere aplicarea sancţiunii suspendării tuturor plăţilor deja aprobate spre plată, indiferent de categoria/natura subvenţiei şi/sau data depunerii cererii de plată unice/admiterii la plată, şi nu privesc doar plata sumei aferente cererii unice de plată, pentru care s-a emis dispoziţia de plată care face obiectul controlului/cercetării/judecăţii penale. Arată că pentru aceeaşi situaţie juridică, dar care vizează un beneficiar public [art. 8 alin. (2) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011], sancţiunea suspendării plăţii/rambursării tuturor sumelor solicitate de beneficiar se aplică doar în ceea ce priveşte contractul economic pentru care a fost formulată sesizarea, respectiv doar pentru subvenţia acordată în baza unei anumite şi singure cereri de plată, pentru care s-a emis o dispoziţie de plată identificată expres şi care face în mod explicit obiectul unei cercetări/judecăţi penale, deci nu pentru toate şi oricare alte plăţi admise la plată. Aşa fiind, apreciază că este încălcat principiul egalităţii între cetăţeni, prin instituirea unei discriminări de aplicare a sancţiunii suspendării plăţii/rambursării tuturor sumelor solicitate de beneficiar, între beneficiarii privaţi [art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011] şi beneficiarii publici [art. 8 alin. (2) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011], întrucât sancţiunea aplicată beneficiarilor publici priveşte doar subvenţia decurgând din contractul care face obiectul supus cercetării juridice penale/pentru care există sesizarea, iar pentru beneficiarii privaţi nu există această limitare, în cazul acestora din urmă aplicându-se atât sancţiunea suspendării prevederilor contractului/deciziei ordinului/acordului de finanţare, cât şi suspendarea tuturor sumelor la care aceştia ar avea dreptul de încasare, chiar dacă nu există formulată o sesizare pentru unele dintre aceste subvenţii/cereri unice de plată. 5. Apreciază, de asemenea, că sunt încălcate şi dispoziţiile art. 23 alin. (11) din Constituţie, întrucât, în opinia sa, beneficiarul privat este apreciat ca fiind infractor sau prezumtiv infractor, considerându-se că a cauzat prejudicii financiare prin încasarea unor sume de bani/subvenţii din fonduri ale Uniunii Europene şi de la bugetul de stat cu încălcarea unor condiţii de acordare a acestora, prin aceea că sancţiunea suspendării, prevăzută de art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, se aplică şi asupra altor situaţii/cereri unice de plată, altele decât cele pentru care s-a formulat sesizare şi/sau există cercetare penală şi/sau se află în stare de judecată penală. 6. Din această perspectivă, autorul excepţiei susţine că sunt încălcate şi dispoziţiile art. 45 din Constituţie, sub aspectul faptului că beneficiarul privat, persoană fizică, este considerat suspect/infractor atunci când acesta a depus o cerere de accesare a unei subvenţii, iar cererea este respinsă ca neconformă. Considerarea neconformităţilor ca fiind încălcări de natură penală, atât timp cât cererea a fost respinsă în plan administrativ de autoritatea care gestiona respectivele subvenţii, este de natură a aduce o încălcare gravă a libertăţii cetăţenilor de a formula şi depune cereri de orice fel, nu numai pentru subvenţii, întrucât respingerea în plan administrativ a acestora este considerată infracţiune. 7. Apreciază, de asemenea, că prin art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 sunt încălcate şi dispoziţiile art. 47 din Constituţie, sub aspectul faptului că beneficiarul privat, persoană fizică, în considerarea celor pentru care se aplică Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, în speţă fiind vorba de crescători de animale (oieri) persoane fizice care, împreună cu familia, nu au altă sursă de venit decât producţia specific animală. Este de notorietate faptul că această producţie este supusă, periodic, multor riscuri, precum vremea defavorabilă, lipsa hranei pentru animale, imposibilitatea valorificării produselor animale (lână, piei), periodicitatea (scurta durată de producere a unor produse animale: lapte, brânză, miei etc.), aspecte care, toate la un loc, au condus la decizia Uniunii Europene şi a statului român de a acorda subvenţii pentru aceste categorii de persoane, astfel încât să li se asigure şi acestora un trai decent. 8. În fine, se invocă şi încălcarea dispoziţiilor art. 53 din Constituţie, sub aspectul faptului că beneficiarului privat, persoană fizică, i s-a impus arbitrar, fără a fi supusă controlului judecătoresc, măsura suspendării plăţii tuturor sumelor de bani provenind din toate subvenţiile accesate de acesta, chiar dacă nu au legătură cu subvenţia supusă/cercetată penal. Apreciază că, în condiţiile în care statul român instituie, fără nicio limitare şi fără vreo verificare din partea instanţei judecătoreşti, măsuri de suspendare care au acelaşi efect ca o poprire asupra unor sume, există, fără dubiu, o încălcare a acestei norme constituţionale. Arată că prevederile art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 ocolesc prevederile legale privind instituirea măsurilor asigurătorii şi provizorii prevăzute de titlul IV din Codul de procedură civilă, măsuri care se încuviinţează întotdeauna de instanţa de judecată în plan civil, atunci când există un debit de datorat. Or, în situaţia Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, autoritatea de gestionare a sumelor de bani acordate cu titlu de subvenţii dispune măsura suspendării plăţii subvenţiei, o veritabilă poprire asigurătorie, fără nicio analiză a situaţiei de fapt, fără a notifica beneficiarul privat, persoană fizică, doar pe considerentul că acesta este supus unei cercetări/judecăţi penale. 9. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, contrar prevederilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu şi-a exprimat opinia cu privire la excepţia de neconstituţionalitate invocată, pronunţându-se numai cu privire la admisibilitatea acesteia. 10. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 11. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, înscrisurile aflate la dosar, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 12. Curtea Constituţională este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate cu care a fost sesizată. 13. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum a fost reţinut în dispozitivul încheierii de sesizare, îl constituie prevederile art. 8 alin. (2) lit. a) prin raportare la cele ale art. 8 alin. (2) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 30 iunie 2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din 20 iulie 2012, cu modificările şi completările ulterioare. Din examinarea criticilor formulate Curtea observă, însă, că invocarea lit. b) din cuprinsul alin. (2) al art. 8 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 este realizată de către autorul excepţiei de neconstituţionalitate exclusiv pentru a-şi argumenta criticile formulate cu privire la art. 8 alin. (2) lit. a) din acest act normativ. Prin urmare, obiect al controlului de constituţionalitate îl constituie, în concret, numai prevederile art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, care au următorul conţinut: - Art. 8: "(2) În cazul în care, ca urmare a sesizării menţionate la alin. (1), organul de urmărire penală transmite cazul spre soluţionare instanţelor de judecată, autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene are obligaţia luării următoarelor măsuri până la pronunţarea deciziei definitive a instanţei privind caracterul penal sau nepenal al faptei încriminate: a) pentru beneficiarii privaţi suspendă aplicarea prevederilor contractului/deciziei/ordinului/acordului de finanţare şi în mod subsecvent suspendă plata/rambursarea tuturor sumelor solicitate de beneficiar;“." 14. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, reglementarea criticată contravine dispoziţiilor constituţionale ale art. 4 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 16 alin. (1) referitoare la egalitatea între cetăţeni, ale art. 23 alin. (11) care prevede că „Până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de condamnare, persoana este considerată nevinovată“, ale art. 45 privind libertatea economică, ale art. 47 privind nivelul de trai şi ale art. 53 referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Se invocă, de asemenea, şi contrarietatea reglementării criticate cu prevederile Directivei (UE) 2016/343 a Parlamentului European şi a Consiliului din 9 martie 2016 privind consolidarea anumitor aspecte ale prezumţiei de nevinovăţie şi a dreptului de a fi prezent la proces în cadrul procedurilor penale şi cu art. 1 intitulat Interzicerea generală a discriminării din Protocolul 12 la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. 15. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 reglementează activităţile de prevenire, de constatare a neregulilor, de stabilire şi de recuperare a creanţelor bugetare rezultate din neregulile apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, precum şi de raportare a neregulilor către Comisia Europeană sau către alţi donatori internaţionali. Acest act normativ a fost adoptat din necesitatea de a reglementa cerinţele cuprinse în dreptul Uniunii Europene aplicabil fondurilor europene postaderare referitor la modul de constatare a neregulilor şi de recuperare a creanţelor bugetare provenite din nereguli. Astfel, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 reglementează atât activităţile de prevenire a apariţiei neregulilor, cât şi pe cele de constatare şi de recuperare a creanţelor bugetare, de sancţionare a neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi fondurilor publice naţionale aferente acestora. Prevederile acestui act normativ se aplică autorităţilor cu competenţe în gestionarea fondurilor europene şi oricăror alte instituţii publice care au atribuţii privind prevenirea, constatarea unei nereguli, stabilirea şi urmărirea încasării creanţelor bugetare rezultate din nereguli apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi a fondurilor publice naţionale aferente acestora, beneficiarilor de fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora, precum şi oricăror alţi operatori economici cu capital public sau privat care desfăşoară activităţi finanţate din fonduri europene în baza unor acte juridice. Orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi al stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia. 16. Curtea constată că potrivit art. 2 alin. (1) lit. g) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, beneficiar, în sensul acestui act normativ, este orice persoană fizică sau juridică de drept public ori privat, aşa cum este aceasta definită pentru fiecare program în reglementările europene incidente şi documentele programului respectiv şi care este fie direct sau indirect parte în contractul/acordul/decizia/ordinul de finanţare finanţat integral sau parţial din fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora ori, după caz, din fonduri provenite de la alţi donatori publici internaţionali, fie persoană fizică sau juridică îndreptăţită să primească, numai pe baza unei cereri de plată, subvenţii ori ajutoare care sunt finanţate din instrumentele de finanţare a politicii agricole comune, în conformitate cu prevederile legale naţionale şi/sau comunitare în vigoare. 17. Raportat la conţinutul normativ al reglementării criticate, Curtea observă că în redactarea sa iniţială, art. 8 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 prevedea că „Autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia să sesizeze de îndată Departamentul pentru Lupta Antifraudă (DLAF) în cazul constatării unor indicii de fraudă sau de tentativă de fraudă“. Acest text a fost modificat prin art. XV pct. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2012 privind unele măsuri de reducere a cheltuielilor publice şi întărirea disciplinei financiare şi de modificare şi completare a unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 392 din 12 iunie 2012, în sensul că „(1) Autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia să sesizeze de îndată DLAF în cazul constatării unor indicii de fraudă sau de tentativă de fraudă. (2) În perioada în care sesizarea menţionată la alin. (1) este investigată de autorităţile competente şi/sau în situaţia în care cauza este înaintată spre soluţionare autorităţilor judecătoreşti, până la obţinerea sentinţei definitive şi irevocabile a instanţei privind caracterul penal sau nu al faptei încriminate, se suspendă aplicarea prevederilor contractului/deciziei/ ordinului/acordului de finanţare şi, în mod subsecvent, se suspendă plata/rambursarea sumelor solicitate de beneficiar“. Ulterior, prin art. I pct. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2012 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 29 august 2012, legiuitorul a prevăzut distincţia între beneficiarii privaţi şi beneficiarii publici, în sensul că, „(2) În cazul în care, ca urmare a sesizării prevăzute la alin. (1) sau (1^1), procurorul dispune trimiterea în judecată şi sesizează instanţa, autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene are obligaţia luării următoarelor măsuri până la rămânerea definitivă a hotărârii instanţei de judecată: a) pentru beneficiarii privaţi suspendă aplicarea prevederilor contractului/deciziei/ ordinului/acordului de finanţare şi în mod subsecvent suspendă plata/rambursarea tuturor sumelor solicitate de beneficiar; b) pentru beneficiarii publici suspendă plata/rambursarea tuturor sumelor solicitate de beneficiar aferente contractului economic pentru care a fost formulată sesizarea“. 18. Prin urmare, Curtea reţine că, în temeiul art. 8 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia să sesizeze de îndată Departamentul pentru lupta antifraudă - DLAF şi organele de urmărire penală în cazul constatării unor indicii de fraudă sau de tentativă de fraudă. În această situaţie, prin art. 8 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 se dispune că, în cazul în care, ca urmare a sesizării DLAF, organul de urmărire penală transmite cazul spre soluţionare instanţelor de judecată, autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene are obligaţia ca, până la pronunţarea deciziei definitive a instanţei privind caracterul penal sau nepenal al faptei încriminate, să suspende, pentru beneficiarii privaţi, aplicarea prevederilor contractului/deciziei/ ordinului/acordului de finanţare şi, în mod subsecvent, să suspende plata/rambursarea tuturor sumelor solicitate de beneficiar, deci a tuturor sumelor de bani provenind din toate subvenţiile/fondurile accesate de acesta, chiar dacă nu au legătură cu subvenţia asupra căreia autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au constatat existenţa unor indicii de fraudă sau de tentativă de fraudă, iar pentru beneficiarii publici să suspende plăţile aferente contractului economic asupra căruia planează suspiciunea de fraudă. 19. În speţă, Curtea reţine că nemulţumirea autorului excepţiei de neconstituţionalitate rezidă, în esenţă, în diferenţa de tratament juridic, respectiv în instituirea unei discriminări a beneficiarilor privaţi [art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011] faţă de beneficiarii publici [art. 8 alin. (2) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011], în ceea ce priveşte modalitatea de aplicare a sancţiunii suspendării plăţii/rambursării sumelor solicitate de aceştia, întrucât sancţiunea suspendării aplicată beneficiarilor publici priveşte doar plata subvenţiei ce decurge din contractul supus cercetării penale pentru care există sesizarea, în timp ce pentru beneficiarii privaţi nu există această limitare, în cazul acestora din urmă aplicându-se atât sancţiunea suspendării prevederilor contractului/deciziei/ordinului/acordului de finanţare, cât şi, în mod subsecvent, suspendarea plăţii/ rambursării tuturor sumelor la care beneficiarul privat ar avea dreptul de încasare. 20. În acest context, Curtea învederează faptul că odată cu aderarea României la Uniunea Europeană a fost instituită posibilitatea de a beneficia de fonduri din bugetul general al Uniunii Europene sau din bugetele administrate de aceasta ori în numele ei. Atragerea fondurilor europene şi utilizarea acestora, investirea în proiecte de natură a realiza necesităţi de ordine publică a constituit şi constituie o prioritate pentru autorităţile române. În mod corelativ, pentru a asigura imperativul eficientizării desfăşurării în bune condiţii a derulării programelor finanţate cu fonduri europene, legiuitorul a instituit protejarea, prin mijloace penale şi administrative, a faptelor care sunt îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene. 21. Având în vedere domeniul specific analizat, Curtea consideră ca fiind justificată exigenţa legiuitorului în a reglementa mecanisme adecvate de control şi recuperare a fondurilor europene, precum şi a fondurilor publice naţionale aferente acestora, utilizate necorespunzător, precum şi necesitatea de a adopta măsuri care să vizeze asigurarea unei cât mai bune gestiuni financiare a fondurilor europene, atât de către beneficiari, cât şi de către autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene. Curtea apreciază, însă, că reglementarea unor mecanisme de acest gen trebuie realizată cu respectarea principiului proporţionalităţii, astfel încât măsurile dispuse de legiuitor să nu echivaleze, în fapt, cu o afectare/încălcare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale beneficiarilor acestor fonduri, în speţă fiind vorba despre libertatea economică a beneficiarilor de fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora de a desfăşura o activitate economică, desigur, în condiţiile legii. 22. Aşa fiind, Curtea urmează să analizeze dacă soluţia legislativă cuprinsă în art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, criticată în speţă, reprezintă o măsură proporţională raportat la scopul urmărit de legiuitor şi dacă aceasta este conformă cu normele constituţionale invocate de autorul excepţiei de neconstituţionalitate. 23. Curtea observă că în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 se menţionează, printre altele, că aceasta a fost adoptată având în vedere necesitatea implementării unor măsuri de sprijin pentru asigurarea unei bune gestiuni financiare a fondurilor europene, atât de către beneficiari, cât şi de către autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, prin introducerea unor măsuri de prevenire a apariţiei neregulilor în gestionarea fondurilor europene, precum şi în scopul finalizării cât mai urgente a procedurilor de constatare şi recuperare de la debitori a sumelor reprezentând corecţii financiare stabilite, în conformitate cu prevederile reglementărilor comunitare, ca urmare a constatării unor nereguli de sistem sau ca urmare a identificării unor nereguli în aplicarea de către beneficiarii publici a prevederilor legale privind achiziţiile publice, în scopul evitării blocajului implementării proiectelor de investiţii, inclusiv a celor majore, finanţate prin instrumente structurale. 24. Referitor la principiul proporţionalităţii, Curtea subliniază că acesta este un criteriu juridic prin care se apreciază legitimitatea ingerinţei puterii statale în domeniul exercitării drepturilor şi libertăţilor fundamentale. În jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, proporţionalitatea este concepută ca un raport just, echitabil între situaţia de fapt, mijloacele de restrângere a exerciţiului unor drepturi şi scopul legitim urmărit sau ca un raport echitabil între interesul individual şi interesul public. În acelaşi sens, în jurisprudenţa sa, instanţa de contencios constituţional a afirmat că „este necesar ca legiuitorul să instituie criterii obiective care să reflecte exigenţele principiului proporţionalităţii“ (a se vedea Decizia nr. 71 din 23 mai 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 25 iunie 1996). Curtea reţine existenţa unei interferenţe între principiul proporţionalităţii şi alte principii generale ale dreptului, respectiv: principiile legalităţii şi egalităţii, precum şi principiul echităţii şi justiţiei. Principiul proporţionalităţii impune ca actele instituţiilor să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar în scopul realizării obiectivelor urmărite, prin aceasta înţelegându-se faptul că, în cazul în care este posibilă o alegere între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puţin constrângătoare, iar inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporţionate în raport cu scopurile urmărite (a se vedea Hotărârea Curţii Europene de Justiţie din 5 mai 1998, National Farmers’ Union şi alţii, C-157/96). 25. În speţă, problema care se impune a fi analizată, din punctul de vedere al constituţionalităţii măsurii instituite prin art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, este aceea dacă reglementarea de către legiuitor a suspendării de către autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, pentru beneficiarii privaţi, a aplicării prevederilor contractului/deciziei/ordinului/acordului de finanţare şi, în mod subsecvent, a suspendării plăţii/rambursării tuturor sumelor solicitate de aceştia reprezintă o măsură adecvată şi necesară care nu determină, în mod implicit, încălcarea libertăţii economice a beneficiarilor privaţi şi dacă această măsură este una proporţională faţă de scopul urmărit de legiuitor. 26. În acest context, Curtea învederează faptul că, potrivit principiului proporţionalităţii, orice măsură luată trebuie să fie adecvată - capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară - indispensabilă pentru îndeplinirea scopului şi proporţională - menită să asigure justul echilibru între interesele concrete pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit. Astfel, în vederea realizării testului de proporţionalitate trebuie mai întâi să fie stabilit scopul urmărit de legiuitor prin măsura criticată şi dacă acesta este unul legitim, întrucât testul de proporţionalitate se va putea raporta doar la un scop legitim. 27. În prezenta cauză, Curtea apreciază că scopul urmărit de legiuitor prin art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 este acela de a asigura o bună gestiune financiară a fondurilor europene de către beneficiari, prin reglementarea unui mecanism de control şi recuperare a fondurilor europene, precum şi a fondurilor publice naţionale aferente acestora, utilizate necorespunzător. Scopul este legitim, având în vedere necesitatea protejării intereselor financiare ale Uniunii, prin aplicarea de măsuri de prevenire a fraudelor, a corupţiei şi a oricăror alte activităţi ilegale, prin controale efective şi prin recuperarea sumelor plătite în mod necuvenit, iar în cazul în care se constată nereguli, prin sancţiuni efective, proporţionale şi cu efect de descurajare a unor astfel de acţiuni. 28. În ceea ce priveşte măsura instituită prin reglementarea criticată, şi anume suspendarea aplicării prevederilor contractului/deciziei/ordinului/acordului de finanţare pentru beneficiarii privaţi, aceasta, in abstracto, este o măsură necesară pentru atingerea scopului urmărit, mai sus menţionat. Curtea consideră însă că, în concret, opţiunea legiuitorului de a dispune atât suspendarea aplicării prevederilor contractului/ deciziei/ordinului/acordului de finanţare, cât şi, în mod subsecvent, suspendarea plăţii/rambursării tuturor sumelor solicitate de beneficiarii privaţi nu reprezintă o măsură necesară şi adecvată atingerii scopului menţionat, ci, dimpotrivă, reprezintă o măsură excesivă şi disproporţionată raportat la ipoteza de incidenţă a măsurii, şi anume deschiderea unui dosar penal care vizează o faptă concretă săvârşită cu privire la un anumit/o anumită contract/decizie/ordin/acord de finanţare. Prin urmare, orice măsură adoptată de autorităţi, pentru a corespunde cerinţei de necesitate şi adecvare, trebuie să fie raportată la fapta imputată, respectiv la contractul/decizia/ordinul/acordul de finanţare corespunzător/corespunzătoare. Or, extinderea consecinţelor juridice cu privire la plata/rambursarea tuturor sumelor solicitate de beneficiar, deci cu privire la alte contracte/decizii/ordine/acorduri de finanţare decât cel în care s-a constatat presupusa fraudă, depăşeşte gradul de rezonabilitate şi proporţionalitate. O atare măsură are un impact negativ semnificativ asupra desfăşurării activităţii economice a beneficiarilor privaţi care au accesat fonduri europene, fiind de natură să determine chiar întreruperea activităţii acestora, cu consecinţa încălcării art. 45 din Constituţie, prin care se garantează accesul liber al persoanei la o activitate economică şi la libera iniţiativă, desigur, exercitate în condiţiile legii. 29. În acest context, Curtea reiterează că, de principiu, legiuitorul este ţinut de o condiţie de rezonabilitate, respectiv să fie preocupat ca exigenţele instituite să fie îndeajuns de rezonabile încât să nu pună sub semnul întrebării însăşi existenţa dreptului, în speţă fiind vorba de libertatea economică a persoanei (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, şi Decizia nr. 382 din 28 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 566 din 10 iulie 2019). Or, prin măsura prevăzută de legiuitor în art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, şi anume aceea de a suspenda, în mod subsecvent, şi plata/rambursarea tuturor celorlalte sume solicitate de beneficiarul privat, asupra cărora nu planează nicio suspiciune de fraudă, legiuitorul a încălcat această condiţie de rezonabilitate, întrucât, prin efectul prevederilor de lege criticate, se produce un dezechilibru între interesul public general şi cel al beneficiarilor privaţi de fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora, în defavoarea acestora din urmă. De aceea, fără a înlătura responsabilitatea beneficiarului de a respecta obligaţia de implementare a proiectului cu maximum de profesionalism, eficienţă şi vigilenţă, în conformitate cu cele mai bune practici în domeniul vizat şi în concordanţă cu prevederile contractului de finanţare, Curtea consideră că măsura dispusă prin art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 nu este proporţională şi nici adecvată cu scopul legitim urmărit din perspectiva relaţiei existente între interesul general şi cel individual, în speţă al beneficiarului privat, această măsură având un caracter excesiv, de natură a afecta libertatea economică a beneficiarului privat, cu consecinţe asupra însuşi nivelului de trai al celui afectat de măsura legislativă criticată. 30. Totodată, Curtea subliniază că în activitatea de legiferare legiuitorul trebuie să reglementeze mecanisme de natură a permite realizarea scopului legitim urmărit la standardul calitativ propus, fără a impune însă o sarcină excesivă părţilor, indiferent de natura acesteia. Or, Curtea constată că măsura legislativă instituită prin reglementarea criticată depăşeşte limitele a ceea ce este necesar pentru atingerea scopului avut în vedere de legiuitor, fiind de natură a deturna scopul pe care acesta şi-a propus să îl realizeze, consecinţa unei astfel de măsuri fiind afectarea şi chiar suprimarea activităţii economice a beneficiarilor privaţi. 31. În acest context, astfel cum s-a reţinut în mod constant şi în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (a se vedea Hotărârea din 13 decembrie 1979, Haner c. Land Rheinland-Pfalz, C-44/79; Cauza R. c. Intervention Board, ex parte E.D.&F.Man Sugar Ltd, c-181/84), ţinând cont de tradiţiile constituţionale comune statelor membre, măsurile şi restricţiile impuse de autorităţile publice trebuie să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite de comunitate şi să nu afecteze în mod disproporţionat drepturile şi interesele legitime ale destinatarului. 32. Curtea apreciază totodată că măsură dispusă prin art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 este una discriminatorie, în condiţiile în care, pentru aceeaşi situaţie premisă, şi anume transmiterea de către organul de urmărire penală a cazului spre soluţionare instanţelor de judecată (ca urmare a constatării de către autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene a unor indicii de fraudă sau de tentativă de fraudă şi a sesizării DLAF şi a organelor de urmărire penală), în cazul beneficiarilor publici, întro manieră distinctă faţă de beneficiarii privaţi, legiuitorul a dispus numai suspendarea plăţii/rambursării tuturor sumelor solicitate de beneficiar aferente contractului economic pentru care a fost formulată sesizarea, ipoteză reglementată de art. 8 alin. (2) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011. 33. Or, prin Decizia nr. 444 din 11 iulie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 913 din 13 noiembrie 2019, Curtea Constituţională a statuat că violarea principiului egalităţii şi nediscriminării există atunci când se aplică tratament diferenţiat unor cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă şi rezonabilă, sau dacă există o disproporţie între scopul urmărit prin tratamentul inegal şi mijloacele folosite. De asemenea, prin Decizia nr. 419 din 21 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 967 din 15 noiembrie 2018, paragraful 18, Curtea a reţinut că nu se încalcă principiului egalităţii, prin compararea beneficiarilor persoane fizice sau juridice îndreptăţite să primească, numai pe baza unei cereri de plată, subvenţii ori ajutoare care sunt finanţate din fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora (…) cu alte categorii de beneficiari ai fondurilor europene, deoarece fiecare categorie se supune unui regim juridic diferit, din perspectiva modului de obţinere şi utilizare a fondurilor europene. O eventuală încălcare a principiului egalităţii ar putea interveni numai dacă s-ar stabili reguli discriminatorii în cadrul aceleiaşi categorii. 34. În acest context, având în vedere scopul legitim urmărit prin reglementarea criticată, Curtea consideră că acesta putea fi atins în cazul beneficiarilor privaţi, ca şi în cazul beneficiarilor publici, prin suspendarea de către autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene doar a plăţii/rambursării sumelor solicitate de către beneficiarii privaţi, aferente contractului/deciziei/ordinului/acordului de finanţare a cărui/cărei aplicare a fost suspendată şi pentru care a fost formulată sesizarea. Curtea constată că prin reglementarea prevăzută la art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, criticată în speţă, legiuitorul a adoptat o măsură excesivă, de natură a duce la ruperea justului echilibru care trebuie să existe între drepturile şi interesele în concurs, întrucât prin efectul reglementării criticate se produce o diferenţă de tratament în defavoarea beneficiarilor privaţi de fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora, o atare măsură depăşind limitele a ceea ce este necesar pentru atingerea scopului avut în vedere. 35. Aşa fiind, Curtea constată că soluţia legislativă cuprinsă în art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 contravine exigenţelor art. 45 din Constituţie, care consacră libertatea economică, coroborate cu cele ale art. 16 alin. (1) din Constituţie, care consacră principiul nediscriminării. 36. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Ilie Banu în Dosarul nr. 9.120/2/2017 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 8 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora sunt constituţionale în măsura în care autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene suspendă pentru beneficiarii privaţi plata/rambursarea tuturor sumelor solicitate de către aceştia, aferente contractului/deciziei/ordinului/acordului de finanţare a cărui/cărei aplicare a fost suspendată şi pentru care a fost formulată sesizarea. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 12 mai 2021. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Ingrid Alina Tudora ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
