Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Petre Lăzăroiu │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mircea Ştefan Minea│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Simona-Maya │- judecător │
│Teodoroiu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Simina │- │
│Popescu-Marin │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Municipiul Constanţa, prin primar, în Dosarul nr. 2.711/99/2016 al Curţii de Apel Iaşi - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 604D/2018. 2. La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepţiei, doamna avocat Georgiana-Raluca Trandafir, din cadrul Baroului Bucureşti, cu împuternicire avocaţială depusă la dosar. Lipseşte partea Societatea Polaris M Holding - S.R.L. din judeţul Constanţa, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită. 3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei şi arată că partea Societatea Polaris M Holding - S.R.L. din judeţul Constanţa a comunicat la dosar note scrise, prin care solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate. 4. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul avocatului autorului excepţiei, care solicită admiterea criticilor de neconstituţionalitate a prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Referitor la admisibilitatea acesteia, arată că, în jurisprudenţa sa (spre exemplu, Decizia nr. 202 din 18 aprilie 2013, Decizia nr. 212 din 29 aprilie 2013), Curtea Constituţională a exercitat controlul de constituţionalitate asupra unor dispoziţii legale, în interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept sau Completul competent să judece recursul în interesul legii. Pe fondul excepţiei, arată că până în anul 2012 nerespectarea hotărârilor judecătoreşti în materia contenciosului administrativ era incriminată de legea penală şi că în prezent o asemenea sancţiune penală nu mai există. Cu toate acestea, prevederile legale criticate stabilesc în sarcina debitorului plata unor penalităţi pentru neexecutarea hotărârii judecătoreşti, iar modalitatea de reglementare a acestora şi a termenului pentru care ele sunt datorate permite creditorului să abuzeze de dreptul său de a obţine executarea obligaţiei stabilite prin titlu executoriu. Prin cuantumul lor ridicat, depăşind în cauza de faţă de 10 ori valoarea prejudiciului, penalităţile devin o veritabilă sancţiune penală. Invocă, în acest sens, aspecte din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului privind noţiunea de „acuzaţie în materie penală“, referindu-se la Hotărârea din 8 iunie 1976, pronunţată în Cauza Engel şi alţii împotriva Olandei. 5. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, sens în care precizează că prevederile legale criticate instituie o sancţiune civilă, de natură să constrângă debitorul la executarea obligaţiei stabilite prin titlul executoriu, fără a reprezenta o „acuzaţie în materie penală“. Arată că referirile la fondul litigiului dedus judecăţii instanţei judecătoreşti nu pot fi reţinute ca argumente în sprijinul neconstituţionalităţii prevederii legale criticate, excepţia fiind, sub acest aspect, inadmisibilă. 6. În replică, avocatul autorului excepţiei precizează că în practică se ajunge la situaţii în care cuantumul penalităţilor stabilite în temeiul prevederilor legale criticate depăşeşte cuantumul amenzii, pedeapsă prevăzută de Codul penal. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele: 7. Prin Încheierea din 16 aprilie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 2.711/99/2016, Curtea de Apel Iaşi - Secţia contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia a fost ridicată de Municipiul Constanţa, prin primar, cu prilejul soluţionării apelului împotriva unei încheieri şi sentinţe pronunţate într-o cauză având ca obiect obligaţia de a face. 8. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia solicită constatarea neconstituţionalităţii prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, susţinând, în esenţă, că prin conţinutul normativ al art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 se conturează o reală acuzaţie în materie penală, precum şi sancţiunea aferentă acesteia. Astfel, sancţiunea instituită prin art. 24 alin. (4) din lege constă în obligarea debitorului la plata unor penalităţi pe zi de întârziere şi a conducătorului autorităţii publice la plata unei amenzi. În condiţiile în care sancţiunea prevăzută de art. 24 alin. (4) din lege recunoaşte creditorului posibilitatea de a alege momentul la care să sesizeze instanţa cu cererea de calculare a penalităţilor definitive, astfel cum pare să indice Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie atunci când reţine că termenul de 3 luni este unul prohibitiv, acesta ar putea rămâne în pasivitate în scopul de a obţine o sumă cât mai mare. Calificarea termenului de 3 luni prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 ca fiind un termen prohibitiv încalcă prevederile art. 20 din Constituţie şi ale art. 6 din Convenţie, deoarece permite să i se recunoască creditorului posibilitatea de a alege momentul la care să sesizeze instanţa cu cerere de calculare a penalităţilor definitive şi, în raport cu acest moment, să i se acorde o sumă mai mare sau mai mică. Or, penalităţile reglementate de art. 24 alin. (4) din lege au un scop exclusiv coercitiv, ele nu au un caracter reparator, nu corespund unui prejudiciu produs în patrimoniul creditorului. Raţiunile pentru care legiuitorul a permis o sporire a patrimoniului creditorului cu valoarea penalităţilor sunt intrinsec şi exclusiv legate de efortul de a impune executarea obligaţiei înscrise în titlul executoriu. 9. Autorul mai susţine că prevederile criticate sunt lipsite de previzibilitate în interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, întrucât, pe de o parte, dispoziţia legală nu vizează ipoteza în care neexecutarea titlului executoriu nu îi poate fi reproşată autorităţii publice, iar pe de altă parte, interpretarea dată dispoziţiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 instituie o pedeapsă mult prea severă în sarcina autorităţii publice, pedeapsă care, în lipsa unei cenzuri clare, poate depăşi limitele maxime ale pedepsei cu amenda penală. 10. Astfel, autorul susţine că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 instituie o prezumţie irefragabilă de vinovăţie a autorităţii publice care nu execută obligaţia cuprinsă în titlul executoriu şi încalcă dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Constituţie şi ale art. 6 paragraful 2 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, deoarece statul nu vine să demonstreze vinovăţia debitorului (autoritatea publică) în neexecutarea obligaţiei reţinute prin titlul executoriu, ci prezumă de la început că subiectul de drept este vinovat şi, prin urmare, trebuie să plătească penalităţile. În această situaţie, simpla neexecutare a unei obligaţii de către autoritatea publică, chiar şi în condiţiile în care această neexecutare nu îi poate fi imputată, atrage aplicarea pedepsei cu penalităţi de întârziere. Deşi textul criticat prevede că vor fi aplicate penalităţi într-un procent variind între 0,1% şi 1% pe zi de întârziere, nu se oferă alte informaţii care să facă posibilă individualizarea sancţiunii. Astfel, prin interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost deturnată natura juridică a sancţiunii prevăzute de prevederile legale criticate, aceasta devenind din sancţiune civilă o sancţiune penală, foarte severă. De altfel, dincolo de termenul de 3 luni prevăzut expressis verbis de art. 24 alin. (4), continuarea calculului penalităţilor pe zi de întârziere ar oferi valenţe penale sancţiunii prevăzute atât de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât şi de art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă. 11. În fine, autorul susţine că este încălcată supremaţia Constituţiei şi a legilor, sub aspectul nerespectării principiului securităţii juridice, deoarece sunt încălcate dispoziţii legale cu privire la autoritatea de lucru judecat, precum şi considerentele unor decizii anterioare ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Autorul invocă în acest sens Decizia nr. 7 din 15 aprilie 2013, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii şi Decizia nr. 16 din 6 martie 2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în care se susţine că au fost analizate situaţii identice cu cea prevăzută la art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că termenul de 3 luni prevăzut de art. 460 alin. 1 din Codul de procedură civilă din 1865 este un termen de decădere. În acest context, pentru identitate de situaţie, se impune aplicarea aceluiaşi raţionament şi în cazul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu consecinţa calificării termenului prevăzut de aceste dispoziţii legale ca fiind un termen de decădere. 12. De asemenea, invocând aspecte din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii Constituţionale privind exigenţele de calitate a legii, autorul susţine că prevederile legale criticate nu permit subiectelor de drept vizate să îşi prefigureze de o manieră reală şi rezonabilă limitele înăuntrul cărora trebuie să acţioneze şi lasă nesancţionate fapte ilicite ale creditorului. 13. Curtea de Apel Iaşi - Secţia contencios administrativ şi fiscal consideră că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt constituţionale. 14. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 15. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 16. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 17. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum este reţinut în dispozitivul încheierii de sesizare, îl constituie prevederile art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. Ulterior sesizării Curţii Constituţionale prin Încheierea din 16 aprilie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 2.711/99/2016 de Curtea de Apel Iaşi - Secţia contencios administrativ şi fiscal, prevederile legale criticate au fost modificate prin art. I pct. 21 din Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018, având în prezent următorul cuprins: „Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei“. 18. Însă, având în vedere că în cauza dedusă judecăţii produc efecte juridice prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în forma anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, şi în lumina Deciziei Curţii Constituţionale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmează a examina constituţionalitatea acestor prevederi legale care au următorul cuprins: „Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei“. 19. De asemenea, Curtea observă că autorul excepţiei contestă constituţionalitatea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 privind interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, referitoare la termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei definitive care i se va datora de debitor cu titlu de penalităţi; natura acestui termen şi sancţiunea nerespectării lui; perioada care se are în vedere pentru stabilirea acestei sume, atunci când nu este sumă fixă, ci procentuală şi pe zi de întârziere; dacă, în cadrul acestei proceduri, instanţa poate stabili valoarea obiectului la care se aplică penalităţile de întârziere, în ipoteza în care instanţa prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu a stabilit acest lucru, decizie publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 16 mai 2018. 20. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că este competentă să verifice, din perspectiva raportării la prevederile Legii fundamentale, şi constituţionalitatea textelor legale aplicabile în interpretarea consacrată prin decizii pronunţate pentru dezlegarea unor chestiuni de drept/în soluţionarea unor recursuri în interesul legii. Curtea a apreciat că a admite o teză contrară ar contraveni înseşi raţiunii existenţei sale şi că, dacă ar accepta ca un text legal să se aplice în limite ce ar putea intra în coliziune cu Legea fundamentală, şi-ar nega rolul său de garant al supremaţiei Constituţiei (a se vedea în acest sens Decizia nr. 854 din 23 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 672 din 21 septembrie 2011, Decizia nr. 534 din 12 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 114 din 17 februarie 2014, Decizia nr. 874 din 18 decembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 2 din 3 ianuarie 2019). 21. În consecinţă, Curtea reţine că obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. 22. În opinia autorului excepţiei, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) privind statul de drept şi obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 11 privind dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 20 referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil, art. 23 alin. (12) privind principiul legalităţii pedepsei, art. 24 alin. (1) privind dreptul la apărare. Sunt invocate şi dispoziţiile art. 6 alin. (1) şi (2) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind dreptul la un proces echitabil. 23. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 au mai făcut obiect al controlului de constituţionalitate, iar prin Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 148 din 26 februarie 2016, Curtea Constituţională a constatat că soluţia legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este „definitivă“ este neconstituţională. Prin aceeaşi decizie, Curtea Constituţională a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a celorlalte dispoziţii ale art. 24 din Legea nr. 554/2004, precum şi a dispoziţiilor art. 25 din acelaşi act normativ. 24. Distinct de aceasta, Curtea observă că, în prezenta cauză, criticile autorului excepţiei vizează prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, potrivit căreia: i) „termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalităţi este termenul de prescripţie a executării silite, de 3 ani, reglementat de art. 706 din Codul de procedură civilă, termen care curge de la data executării obligaţiei sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligaţia“; ii) „penalităţile stabilite în procent pe zi de întârziere se calculează de la momentul indicat în încheierea pronunţată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, până la executarea obligaţiei, dar nu mai târziu de momentul expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligaţia, în caz de neexecutare“; iii) „în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa de judecată poate stabili valoarea obiectului obligaţiei la care se aplică penalităţile de întârziere stabilite în procent pe zi de întârziere, în ipoteza în care instanţa prevăzută la art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege nu a stabilit acest lucru“. 25. Sub acest aspect, Curtea reţine, cu titlu introductiv, că art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 face parte din capitolul III: „Procedura de executare“ din Legea nr. 554/2004 şi conţine norme procedurale specifice fazei de executare silită în materia contenciosului administrativ, oferind cadrul legal al protejării oricărei persoane în faţa eventualelor abuzuri ale autorităţilor publice. Procedura contenciosului administrativ dă expresie dispoziţiilor art. 52 din Legea fundamentală referitoare la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, fiind derogatorie de la regulile procedural civile şi având un caracter special. În acest context, legiuitorul a stabilit că executarea hotărârilor judecătoreşti definitive prin care s-au instituit obligaţii de a încheia, înlocui sau modifica actul administrativ, de a elibera un alt înscris sau de a efectua anumite operaţiuni administrative în sarcina autorităţilor publice trebuie să fie realizată într-un anumit termen, fie cel precizat în cuprinsul hotărârii, fie, în lipsa acestuia, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a acesteia. În ipoteza în care executarea nu are loc de bună voie, obligaţia se aduce la îndeplinire prin recurgerea la executarea silită. Astfel, potrivit art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la art. 24 alin. (1) din lege şi care nu au fost respectate, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă (actualul art. 906 din Codul de procedură civilă). 26. De asemenea, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dacă, în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor, debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din Codul de procedură civilă (actualul art. 892 din Codul de procedură civilă), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei. 27. Plecând de la premisa că debitorul este dator să execute obligaţia stabilită prin titlul executoriu, Curtea reţine că prevederea legală criticată introduce un mijloc de constrângere a conducătorilor autorităţilor publice în vederea executării hotărârilor judecătoreşti care dispun cu privire la o anumită acţiune a autorităţii publice obligate (să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative). Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere pentru a conferi eficacitate înseşi instituţiei contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absenţa unei sancţiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în această materie (a se vedea, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 914 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009). 28. Totodată, Curtea reţine că o asemenea măsură legislativă are menirea să asigure, în sensul art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, realizarea întocmai a actului de justiţie într-un stat care respectă preeminenţa dreptului, în sensul că executarea unei hotărâri judecătoreşti trebuie considerată ca făcând parte integrantă din proces, iar dreptul de acces la justiţie ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă ar permite ca o hotărâre definitivă şi obligatorie să rămână fără efect în detrimentul unei părţi (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 24 martie 2005, pronunţată în Cauza Şandor împotriva României, Hotărârea din 17 iunie 2003, pronunţată în Cauza Ruianu împotriva României). 29. În acest context, Curtea observă că, prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că termenul de 3 luni, reglementat de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, este un termen prohibitiv, nu un termen de decădere. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate consideră, în esenţă, că se încalcă prevederile art. 20 şi art. 21 alin. (3) din Constituţie şi ale art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, deoarece se recunoaşte creditorului posibilitatea de a alege momentul la care să sesizeze instanţa cu o cerere de calculare a penalităţilor definitive şi, în raport cu acest moment, să i se acorde o sumă mai mare sau mai mică. 30. Analizând în ce măsură calificarea drept un termen prohibitiv a termenului de 3 luni din cuprinsul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 încalcă dispoziţiile constituţionale şi convenţionale privind dreptul la un proces echitabil, soluţionat într-un termen rezonabil, Curtea constată că, din această perspectivă, criticile de neconstituţionalitate sunt neîntemeiate. Astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că „legiuitorul condiţionează formularea cererii creditorului de constatarea faptului că în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu. Aşadar, termenul de 3 luni se referă la perioada în care debitorul, sub presiunea sancţiunilor aplicate prin încheierea pronunţată în condiţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ar trebui să execute hotărârea, nu la perioada în care creditorul trebuie să acţioneze prin formularea unei cereri în condiţiile art. 24 alin. (4) din acelaşi act normativ. Termenul de trei luni este, aşadar, un termen prohibitiv pentru creditor, nu un termen de decădere“ (a se vedea paragraful 70 al Deciziei nr. 12 din 22 februarie 2018, precitată). 31. Sub acest aspect, Curtea reţine că termenul de 3 luni, prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, îl vizează, în esenţă, pe debitor. Totodată, stabilirea unui asemenea termen nu neagă dreptul creditorului de a solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalităţi, ci doar împiedică formularea cererii înainte de împlinirea lui, având scopul de a asigura, în cadrul procedurii de executare, echilibrarea drepturilor celor două părţi, în vederea aducerii la îndeplinire a obligaţiei stabilite prin hotărârea judecătorească definitivă. 32. De asemenea, prin decizia precitată, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că „în interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalităţi este termenul de prescripţie a executării silite, de 3 ani, reglementat de art. 706 din Codul de procedură civilă, termen care curge de la data executării obligaţiei sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligaţia.“ (a se vedea paragraful 88 din Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018), având în vedere că, după împlinirea acestui termen, nu mai este posibilă o executare în natură a obligaţiei. 33. Totodată, contrar susţinerilor autorului excepţiei, creditorului nu îi este recunoscută posibilitatea de a influenţa întinderea sancţiunilor prin alegerea momentului la care formulează cererea de stabilire a sumelor finale de vreme ce „instanţa învestită cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 calculează penalităţi de la momentul indicat în încheierea pronunţată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, până la momentul executării obligaţiei prevăzute în titlul executoriu, dar nu mai târziu de data la care se împlineşte termenul de trei luni înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligaţia“ (a se vedea paragraful 98, Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, precitată). 34. Aplicarea penalităţilor reprezintă aşadar un mijloc de constrângere judiciară, o sancţiune pecuniară, care are rolul de a crea debitorului obligaţiei o presiune suplimentară, în vederea aducerii la îndeplinire a obligaţiei stabilite prin titlul executoriu. Raţiunile pentru care legiuitorul a permis o sporire a patrimoniului creditorului cu valoarea penalităţilor încetează din momentul în care o astfel de executare în natură nu mai este posibilă, acceptându-se transformarea obligaţiei de a face, în mod definitiv, într-o obligaţie de a da o sumă de bani. 35. În aceste condiţii, în lumina considerentelor expuse de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea reţine că, în faza executării specifice contenciosului administrativ, dreptul creditorului de a solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalităţi poate fi exercitat doar înăuntrul unui termen clar delimitat ca întindere în timp, a cărui instituire serveşte necesităţii respectării drepturilor şi garanţiilor procesuale ale părţilor. Aşa fiind, Curtea constată că procedura criticată cuprinde suficiente garanţii pentru asigurarea unui proces echitabil garantat constituţional şi convenţional, astfel încât nu poate reţine încălcarea dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Legea fundamentală şi ale art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, invocate prin raportare la art. 20 din Constituţie. 36. Cât priveşte critica referitoare la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 24 din Constituţie, Curtea constată că şi aceasta este neîntemeiată, de vreme ce, potrivit dispoziţiilor de lege criticate, hotărârea prin care instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce se va datora creditorului cu titlu de penalităţi este dată cu citarea părţilor, ocazie cu care acestea pot formula toate apărările pe care le consideră necesare. 37. În plus, Curtea observă că autorul excepţiei porneşte, în argumentarea criticii de neconstituţionalitate, de la prezumţia relei-credinţe a creditorului obligaţiei stabilite prin hotărârea judecătorească definitivă şi de la premisa tergiversării exercitării dreptului său, în vederea obţinerii unui cuantum mai mare al penalităţilor. Or, asemenea ipoteze nu pot fi luate în considerare în examinarea constituţionalităţii textului de lege criticat, susţinerile autorului reprezentând argumente de ordin factual, fără susţinere în cuprinsul reglementării criticate, care pot fi supuse cenzurii instanţei judecătoreşti, în condiţiile în care Legea fundamentală consacră, prin art. 57, îndatorirea exercitării drepturilor şi libertăţilor cu bună-credinţă. 38. Referitor la criticile autorului excepţiei formulate în raport cu art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, invocat prin prisma art. 20 din Constituţie, în sensul că prevederile legale criticate stabilesc o prezumţie absolută de culpă a debitorului (autoritatea publică) în ceea ce priveşte neexecutarea obligaţiei stabilite prin hotărâre judecătorească definitivă, Curtea constată că acestea sunt neîntemeiate. 39. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că aplicarea amenzii prevăzute de prevederile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este consecinţa neexecutării culpabile a unei hotărâri judecătoreşti definitive (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.566 din 19 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 26 din 13 ianuarie 2010, şi Decizia nr. 396 din 24 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 364 din 25 mai 2011). 40. De asemenea, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a reţinut că dreptul de acces la un tribunal nu poate obliga un stat la executarea oricărei hotărâri, indiferent de circumstanţe, fiind acceptată posibilitatea intervenirii unor împrejurări de fapt sau de drept care să aibă ca efect temporizarea sau chiar imposibilitatea aducerii la îndeplinire a titlului executoriu. Ceea ce trebuie sancţionat este inerţia, pasivitatea administraţiei publice (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 27 mai 2003, pronunţată în Cauza Sanglier împotriva Franţei). Totodată, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului nu exclude luarea în considerare a unor circumstanţe care să justifice neexecutarea în natură sau executarea cu întârziere a unei hotărâri judecătoreşti, esenţială fiind respectarea tuturor drepturilor şi garanţiilor procesuale ale părţilor (a se vedea, în acest sens, Hotărârea din 12 iulie 2007, pronunţată în Cauza S.C. Ruxandra Trading S.R.L. împotriva României). 41. Aşadar, contrar susţinerilor autorului excepţiei, Curtea reţine că prezumţia de culpă la care se referă autorul excepţiei are un caracter relativ, nu absolut, astfel încât, pentru a decide cu privire la existenţa sau inexistenţa unei neexecutări culpabile a obligaţiei stabilite prin titlul executoriu, instanţa judecătorească poate stabili, în raport cu circumstanţele speţei, existenţa sau inexistenţa unei imposibilităţi obiective de aducere la îndeplinire a titlului executoriu. 42. Referitor la critica de neconstituţionalitate vizând stabilirea unei veritabile „acuzaţii în materie penală“, din punctul de vedere al cuantumului penalităţilor care se pot stabili în temeiul prevederilor legale criticate, astfel încât să depăşească cuantumul amenzii stabilite ca pedeapsă prevăzută de Codul penal, Curtea observă că potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, în scopul aplicării prevederilor art. 6 al Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale („acuzaţie în materie penală“), trebuie avute în vedere trei criterii: 1. caracterizarea faptei în dreptul naţional; 2. natura faptei; 3. natura şi gradul de gravitate ale sancţiunii care ar putea fi aplicată persoanei în cauză (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 8 iunie 1976, pronunţată în Cauza Engel şi alţii împotriva Olandei, paragrafele 80-82). Prin urmare, modul de definire a faptelor în dreptul intern are o valoare relativă, esenţială fiind natura faptei şi a sancţiunii. 43. Penalităţile reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt prevăzute de lege în materia contenciosului administrativ şi au un scop coercitiv, fiind impuse de legiuitor pentru cazul neexecutării obligaţiei stabilite prin titlul executoriu, tocmai pentru a asigura executarea în natură a obligaţiei. Pentru a nu îngreuna excesiv situaţia patrimonială a debitorului, aceste penalităţi nu pot curge după împlinirea termenului de trei luni prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, iar pentru repararea prejudiciului suferit de creditor ca urmare a neexecutării obligaţiei înscrise în titlul executoriu se acordă despăgubiri, potrivit art. 892 din Codul de procedură civilă. Curtea reţine aşadar că legiuitorul a reglementat mai multe măsuri, menite să constrângă debitorul să execute obligaţia prevăzută în titlul executoriu, prin intermediul instanţei de judecată. O asemenea reglementare ţine de specificitatea raporturilor juridice în materia contenciosului administrativ, fără a interfera cu faptele şi sancţiunile penale. Prin urmare, Curtea constată că prevederile art. 23 alin. (12) din Constituţie privind principiul legalităţii incriminării şi pedepsei nu sunt, sub niciun aspect, încălcate. 44. În final, Curtea nu reţine nici critica vizând încălcarea principiului autorităţii de lucru judecat, componentă a securităţii juridice, principiu care derivă, în mod implicit, din dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Constituţie în componenta sa referitoare la statul de drept, având în vedere că deciziile nr. 7 din 15 aprilie 2013 şi nr. 16 din 6 martie 2017, invocate de autorul excepţiei, au fost pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în interpretarea şi aplicarea unor dispoziţii din Codul de procedură civilă. Or, raporturile de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, prezintă particularităţi care justifică stabilirea şi aplicarea unui regim juridic special, caracteristic procedurii de executare a hotărârilor pronunţate în contenciosul administrativ. Prin urmare, considerentele care au fost reţinute de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu privire la interpretarea unor norme din Codul de procedură civilă nu pot fi aplicate tale quale cu privire la interpretarea şi aplicarea unor dispoziţii din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ipotezele juridice fiind diferite. 45. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Municipiul Constanţa, prin primar, în Dosarul nr. 2.711/99/2016 al Curţii de Apel Iaşi - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Curţii de Apel Iaşi - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 7 mai 2019. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Simina Popescu-Marin -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
