Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
Dosar nr. 1.140/1/2019
┌─────────────┬────────────────────────┐
│ │- vicepreşedintele │
│Gabriela │Înaltei Curţi de Casaţie│
│Elena Bogasiu│şi Justiţie - │
│ │preşedintele completului│
├─────────────┼────────────────────────┤
│Laura-Mihaela│- preşedintele Secţiei I│
│Ivanovici │civile │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Eugenia │- preşedintele Secţiei a│
│Voicheci │II-a civile │
├─────────────┼────────────────────────┤
│ │- preşedintele delegat │
│Ionel Barbă │al Secţiei de contencios│
│ │administrativ şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Daniel │- preşedintele Secţiei │
│Grădinaru │penale │
├─────────────┼────────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia de│
│Liliana Vişan│contencios administrativ│
│ │şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Virginia │- judecător la Secţia de│
│Filipescu │contencios administrativ│
│ │şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Claudia │- judecător la Secţia de│
│Marcela │contencios administrativ│
│Canacheu │şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Adriana │- judecător la Secţia de│
│Florina │contencios administrativ│
│Secreţeanu │şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Daniel │- judecător la Secţia de│
│Gheorghe │contencios administrativ│
│Severin │şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Mona │- judecător la Secţia de│
│Magdalena │contencios administrativ│
│Baciu │şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Gheza Attila │- judecător la Secţia de│
│Farmathy │contencios administrativ│
│ │şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Rodica │- judecător la Secţia de│
│Florica Voicu│contencios administrativ│
│ │şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Emilia │- judecător la Secţia de│
│Claudia │contencios administrativ│
│Vişoiu │şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Adriana Elena│- judecător la Secţia de│
│Gherasim │contencios administrativ│
│ │şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Marius Ionel │- judecător la Secţia de│
│Ionescu │contencios administrativ│
│ │şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Horaţiu │- judecător la Secţia de│
│Pătraşcu │contencios administrativ│
│ │şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Veronica │- judecător la Secţia de│
│Năstasie │contencios administrativ│
│ │şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Denisa │- judecător la Secţia de│
│Angelica │contencios administrativ│
│Stănişor │şi fiscal │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Simona Lala │- judecător la Secţia I │
│Cristescu │civilă │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Mirela Vişan │- judecător la Secţia I │
│ │civilă │
├─────────────┼────────────────────────┤
│George Bogdan│- judecător la Secţia a │
│Florescu │II-a civilă │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Virginia │- judecător la Secţia a │
│Florentina │II-a civilă │
│Duminică │ │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Maricela │- judecător la Secţia │
│Cobzariu │penală │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Ioana Alina │- judecător la Secţia │
│Ilie │penală │
└─────────────┴────────────────────────┘
Completul competent să judece recursul în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi art. 27^1 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.). Şedinţa este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna procuror şef al Secţiei judiciare, Antonia Eleonora Constantin. La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secţiile Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27^3 din Regulamentul Î.C.C.J. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov cu privire la „interpretarea şi aplicarea caracterului imperativ sau de recomandare al prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 363/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investiţii finanţate din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare“. Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul recursului în interesul legii, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum şi punctul de vedere formulat de Ministerul Public cu privire la problema de drept supusă dezlegării. Preşedintele completului de judecată, constatând că nu există chestiuni prealabile sau excepţii, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere. Doamna procuror pune concluzii pentru admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale vizate, în sensul punctului de vedere formulat de procurorul general cu privire la problema de drept supusă dezlegării, exprimat în scris şi ataşat la dosar, şi pentru argumentele acolo expuse. Preşedintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Problema de drept care a generat practica neunitară 1. Prin recursul în interesul legii formulat, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov solicită Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie interpretarea şi aplicarea Hotărârii Guvernului nr. 363/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investiţii finanţate din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 363/2010), cu privire la caracterul imperativ sau de recomandare al normelor care reglementează standardele de cost. II. Dispoziţiile legale supuse interpretării 2. Hotărârea Guvernului nr. 363/2010^1, în prezent abrogată prin art. I lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 85/2018 pentru abrogarea unor dispoziţii legale în domeniul investiţiilor finanţate din fonduri publice^2 (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 85/2018): "ART. 1 (1) Se aprobă Lista standardelor de cost pentru obiective de investiţii finanţate, potrivit legii, din fonduri publice, prevăzută în anexa nr. 1. (2) Se aprobă standardele de cost, prevăzute în anexa nr. 1, al căror conţinut este prevăzut în anexele nr. 2.1-2.20. ART. 2 Standardele de cost elaborate de ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, în coordonarea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, constituie documente de referinţă cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiţii, finanţate din fonduri publice, similare din punct de vedere tehnic cu obiectivele de referinţă prezentate în standardele respective. ART. 3 (1) Standardele de cost, aprobate potrivit prevederilor art. 1, se adresează ordonatorilor de credite, pentru: a) fundamentarea indicatorilor tehnico-economici ai obiectivelor de investiţii; b) fundamentarea necesarului de fonduri publice pentru finanţarea programelor de investiţii în condiţii de eficienţă economică; c) ghidare în analiza ofertelor de către membrii comisiilor de evaluare în vederea adjudecării contractelor privind execuţia lucrărilor de construcţii pentru realizarea obiectivelor de investiţii. (2) Standardele de cost, aprobate potrivit prevederilor art. 1, se adresează şi operatorilor economici, pentru elaborarea ofertelor în vederea contractării lucrărilor de construcţii. ART. 4 Standardele de cost, aprobate potrivit art. 1, se actualizează periodic sau ori de câte ori este necesar, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, în funcţie de evoluţia progresului tehnic şi a preţurilor resurselor specifice în domeniul construcţiilor şi/sau pe baza solicitărilor fundamentate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. ART. 5 Anexele nr. 1 şi 2.1-2.20 fac parte integrantă din prezenta hotărâre. (...) Anexa nr. 2.1: (...)I. Preambul Standardul de cost constituie document de referinţă, cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiţii finanţate din fonduri publice. Standardul de cost se referă la cheltuielile cuprinse în cap. 4 «Cheltuieli pentru investiţia de bază» din Metodologia privind elaborarea devizului general pentru obiective de investiţii şi lucrări de intervenţii, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008 privind aprobarea conţinutului-cadru al documentaţiei tehnico-economice aferente investiţiilor publice, precum şi a structurii şi metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investiţii şi lucrări de intervenţii. (...)IV. Cost investiţie de bazăIV.1. Cost total (...) Precizare La stabilirea costului total s-au luat în calcul: (...) pentru cheltuieli indirecte şi profit: procentul de 10% şi, respectiv, de 5%; (...)IV.2. Cost unitar (...) NOTE: (...)2. Pentru eficientizarea cheltuielilor din fonduri publice, pentru următoarele capitole/subcapitole de cheltuieli necuprinse în standardul de cost se iau în considerare următoarele niveluri maximale de cheltuieli, exprimate în procente, astfel: a) proiectare şi inginerie: 3,0% din valoarea investiţiei de bază; b) consultanţă: 1,0% din valoarea investiţiei de bază; c) asistenţă tehnică: 1,5% din valoarea investiţiei de bază; d) organizare de şantier: 2,5%; e) cheltuieli diverse şi neprevăzute: 10,0%. Valoarea cheltuielilor prevăzute la lit. d) şi e) se stabileşte conform prevederilor anexei nr. 4 «Metodologie privind elaborarea devizului general pentru obiective de investiţii şi lucrări de intervenţii» la Hotărârea Guvernului nr. 28/2008. (...) Anexa nr. 2.4. (...)1. Preambul (...) Preţurile unitare se referă la lucrări de intervenţie/activităţi eligibile de reabilitare termică a blocurilor de locuinţe, cu grad mare de repetabilitate şi pentru care s-au luat în considerare, în principal: (...) pentru cheltuieli indirecte: • procent maxim de 10%; pentru profit: • procent maxim de 5%; (...)" ^1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 12 mai 2010. ^2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 805 din 20 septembrie 2018, aprobată prin Legea nr. 11/2019 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 85/2018 pentru abrogarea unor dispoziţii legale în domeniul investiţiilor finanţate din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 9 ianuarie 2019. III. Examen jurisprudenţial - principalele coordonate ale divergenţelor de jurisprudenţă 3. Autorul sesizării arată că examinarea jurisprudenţei la nivel naţional a relevat faptul că instanţele de judecată nu au un punct de vedere unitar în ceea ce priveşte problema de drept supusă dezlegării, existând două orientări, după cum urmează: 4. A) Într-o primă orientare, standardele de cost prevăzute de dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 363/2010 constituie documente de referinţă cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiţii finanţate din fonduri publice, similare din punct de vedere tehnic. Norma legală conferă ordonatorului de credite care demarează proiecte similare din punct de vedere tehnic cu proiectele de investiţie prevăzute în anexa nr. 1 o marjă de apreciere a gradului de similitudine, chestiune subiectivă ce trebuie apreciată de la caz la caz, în funcţie de proiectul demarat. Odată însă ce ordonatorul de credite - autoritate contractantă într-un contract de achiziţie publică - stabileşte preţul estimat al contractului de achiziţie pe baza acestor indicatori, procentele privind cheltuielile indirecte şi cota de profit trebuie respectate şi la decontarea lucrărilor. Astfel, autoritatea contractantă are obligaţia de a respecta prevederile cuprinse în anexa 2.1 la Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, care prevăd o limitare a cheltuielilor indirecte şi a cheltuielilor reprezentând cota de profit la procentele de 10%, respectiv 5%, atât timp cât a estimat preţul contractului de achiziţie folosind aceşti indicatori, pentru a respecta principiul tratamentului egal şi al transparenţei care reglementează materia achiziţiilor publice. 5. Ca un argument suplimentar, în sprijinul acestei orientări, se reţine că actul abrogator al Hotărârii Guvernului nr. 363/2010, în preambul, adoptă această orientare, în sensul că standardele de cost au rol orientativ, de ghidare, şi nu imperativ. 6. Astfel, se arată că în cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 85/2018 (paragraful 2 din preambul) se menţionează următoarele: „ţinând cont de faptul că standardele de cost aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investiţii finanţate din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, şi Hotărârea Guvernului nr. 1.394/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investiţii finanţate din fonduri publice din domeniul infrastructurii de transport, cu modificările şi completările ulterioare, au fost definite ca documente de referinţă cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiţii finanţate din fonduri publice, utilizate pentru fundamentarea indicatorilor tehnico-economici, fundamentarea necesarului de fonduri publice, de ghidare în analiza ofertelor în vederea adjudecării contractelor privind execuţia lucrărilor de construcţii, şi că acestea au fost elaborate fără a avea la bază standarde minime de calitate a construcţiilor şi investiţiilor în infrastructura publică, ale căror costuri să le reflecte, că acestea nu sunt elaborate şi aprobate pentru toate tipurile de investiţii în construcţii, că acestea nu au fost actualizate de la data aprobării şi au la bază soluţii tehnice depăşite din punct de vedere tehnologic, al materialelor utilizate sau al reglementărilor tehnice aplicabile, că acestea se aplică, în practică, pentru toate tipurile de investiţii, prin asimilare şi comparare cu standardele de cost existente, ducând la o tipizare forţată a construcţiilor cu funcţiuni şi caracteristici diferite“. 7. B) Într-o altă orientare, s-a apreciat că dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 363/2010 au caracter imperativ, nu orientativ, standardele reglementate prin acest act normativ fiind adoptate tocmai în scopul utilizării fondurilor publice în acord cu principiul eficienţei, consacrat de art. 20 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 273/2006). 8. S-a arătat în acest sens că, deşi terminologia utilizată de actul normativ în discuţie nu pare a fi imperativă - stabilindu-se că standardele au „rol de ghidare“ şi că raţiunea adoptării normei, în aplicarea principiilor reglementate de art. 20 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 273/2006, respectiv art. 2 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006) [preluat ulterior şi în art. 2 alin. (1) din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 98/2016)], respectiv asigurarea utilizării eficiente a fondurilor publice - din interpretarea art. 2 al Hotărârii Guvernului nr. 363/2010 rezultă concluzia că aceste standarde nu pot fi depăşite de autoritatea auditată, fiind practic obligatorie limita maximală instituită de legiuitor pe fiecare categorie de cost. 9. Se susţine că rolul de ghidare la care face referire actul normativ în discuţie are semnificaţia că autoritatea contractantă şi operatorii economici pot stabili limite mai scăzute decât ale costurilor indicate de legiuitor, iar nu acela că părţile pot stabili preţuri mai mari decât cele indicate în acest act normativ. 10. S-a arătat că dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 363/2010 sunt aplicabile nu doar în faza anterioară încheierii contractului de achiziţie publică, ci şi ulterior, o interpretare contrară însemnând a accepta că nu este posibil controlul Curţii de Conturi după momentul încheierii şi executării unui contract de achiziţie publică, astfel că eventualele neregularităţi privind modul de cheltuire a resurselor bugetare de către o autoritate contractantă, prin eludarea normelor imperative reglementate pentru faza anterioară încheierii contractului, nu mai pot fi sancţionate în niciun mod. O astfel de interpretare este vădit eronată, tinzând la ignorarea rolului constituţional al Curţii de Conturi, consacrat de art. 140 din Constituţie, respectiv acela de control asupra „modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public“, audit care presupune verificarea modului în care reprezentanţii unităţilor administrativ-teritoriale au respectat normele legale imperative. IV. Opinia autorului sesizării 11. Autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov, nu a formulat un punct de vedere propriu-zis cu privire la problema de drept supusă dezlegării, rezumându-se la a menţiona că împărtăşeşte prima orientare jurisprudenţială. V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 12. În opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, standardele de cost referitoare la cheltuielile cu investiţia de bază, defalcate potrivit cap. 4 din Metodologia privind elaborarea devizului general pentru obiective de investiţii şi lucrări de intervenţii (Metodologia), aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008 privind aprobarea conţinutului-cadru al documentaţiei tehnico-economice aferente investiţiilor publice, precum şi a structurii şi metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investiţii şi lucrări de intervenţii (Hotărârea Guvernului nr. 28/2008), particularizate în anexele 2.1-2.20 la Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 pentru fiecare dintre obiectivele de investiţii prevăzute în anexa nr. 1 a acestui act normativ au caracter minimal şi rol de recomandare pentru finanţarea obiectivelor de investiţii similare din punct de vedere tehnic; în schimb, cheltuielile indirecte, cota de profit, cheltuielile de proiectare şi inginerie, consultanţă, asistenţă tehnică, organizare de şantier, cheltuieli diverse şi neprevăzute, exprimate în anexele 2.1-2.10 la Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, în valori procentuale fixe, la nivel maximal, sunt obligatorii şi nu pot fi depăşite. 13. În sprijinul acestei opinii sunt invocate argumente rezultând din interpretarea literală, logică şi sistematică şi teleologică a actului normativ analizat. 14. Se arată că, aşa cum rezultă din Nota de fundamentare a Hotărârii Guvernului nr. 363/2010, în contextul observării unor mari diferenţe între preţurile acceptate la nivelul autorităţilor contractante pentru lucrările de investiţii de natura celor prevăzute în anexa nr. 1 la acest act normativ şi pentru realizarea scopului declarat, de a furniza un instrument normativ care să ofere o predictibilitate sporită asupra necesarului de finanţare din fondurile publice, astfel încât să fie evitate atât subfinanţarea, cât şi suprafinanţarea, Guvernul, în exercitarea atribuţiilor sale, de a reglementa prin acte normative de rang secundar în materia organizării executării legilor, a ales un eşalon format din 20 de lucrări de obiective de investiţii cu privire la care a normat standardele de cost menite să răspundă unui minim necesar de finanţare. 15. De asemenea sunt identificate câteva constante ale legislaţiei în materia standardelor de cost, după cum urmează: - standardele de cost sunt stabilite întotdeauna în corelare cu standardele de calitate, ceea ce asigură o abordare unitară; – atât standardele de cost, cât şi standardele de calitate sunt stabilite, ca regulă, la un nivel minimal, această abordare răspunzând necesităţii respectării principiului liberei circulaţii a mărfurilor în cadrul pieţei unice consacrate de art. 34 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene şi interdicţiei generale pentru statele membre de a institui măsuri cu efect echivalent unor restricţii cantitative la import; – standardele de cost contribuie, acolo unde există, la stabilirea, în condiţii de transparenţă, a necesarului de resurse bugetare şi sunt menite să asigure o previzibilitate adecvată asupra cheltuielilor bugetare ce urmează a fi angajate de ordonatorii de credite; – standardele de cost constituie, atunci când sunt utilizate în practica administraţiei publice, un indicator al bunei gestiuni financiare în privinţa angajării şi utilizării creditelor bugetare. 16. Se apreciază că, în principiu, standardul minim de cost aflat în legătură cu un standard minim de calitate contribuie la stabilirea necesarului de resurse bugetare destinate realizării unui serviciu public ori a unei investiţii publice, însă, în funcţie de nevoile concrete ale autorităţii administraţiei publice şi/sau în relaţie cu un standard de calitate situat peste nivelul minimal, costurile serviciului public ori ale investiţiei pot fi mai ridicate. 17. În acest context se arată că emitentul actului normativ care instituie un numit standard de cost are posibilitatea de a-l fixa la un nivel maximal, excluzând astfel posibilitatea depăşirii sale; în toate situaţiile însă sunt necesare observarea şi respectarea principiului bunei gestiuni financiare, normelor şi principiilor care guvernează execuţia bugetară. 18. Concluzionează Ministerul Public că standardele de cost referitoare la cheltuielile cu investiţia de bază defalcate potrivit cap. 4 din Metodologia aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008, particularizate în anexele 2.1-2.20 la Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 pentru fiecare dintre obiectivele de investiţii prevăzute în anexa nr. 1 a acestui act normativ aveau caracter minimal şi rol de recomandare pentru finanţarea obiectivelor de investiţii similare din punct de vedere tehnic. Acest caracter poate fi recunoscut doar până la momentul intrării în vigoare a dispoziţiilor art. VI din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2017 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi pentru stabilirea unor măsuri privind realizarea investiţiilor finanţate din fonduri publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 250/2017, cu modificările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2017). 19. Esenţială în privinţa acestor standarde de cost era exercitarea dreptului de apreciere al ordonatorilor de credite şi al autorităţilor contractante cu respectarea principiului bunei gestiuni financiare, precum şi a principiilor care stau la baza atribuirii contractelor de achiziţii publice prevăzute în art. 2 alin. (2) din Legea nr. 98/2016, corespunzător art. 2 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006: nediscriminarea; tratamentul egal; recunoaşterea reciprocă; transparenţa; proporţionalitatea; eficienţa utilizării fondurilor; asumarea răspunderii. 20. Prin urmare, până la intrarea în vigoare a Legii nr. 250/2017, autorităţile contractante aveau posibilitatea stabilirii, în documentaţia întocmită în vederea atribuirii contractelor de achiziţii publice şi în contactele încheiate, a unor preţuri superioare standardelor de cost prevăzute în anexele 2.1-2.20 laHotărârea Guvernului nr. 363/2010, pentru cheltuielile cu investiţia de bază, atunci când, în bugetul ordonatorului de credite existau resurse financiare suficiente şi necesitatea depăşirii standardelor de cost plasate la un nivel minimal era justificată rezonabil şi obiectiv prin raportare la elemente concrete, precum: soluţiile tehnice şi calitative superioare obiectivelor de investiţii cu rol de referinţă, adaptate necesităţilor specifice fiecărei autorităţi contractante în parte; evoluţia preţurilor şi progresul tehnic în domeniul construcţiilor; evoluţia cursului valutar de referinţă. 21. În schimb, cheltuielile indirecte, cota de profit, cheltuielile de proiectare şi inginerie, consultanţă, asistenţă tehnică, organizare de şantier, cheltuieli diverse şi neprevăzute, exprimate în anexele 2.1-2.10 laHotărârea Guvernului nr. 363/2010, în valori procentuale fixe, la nivel maximal, erau obligatorii şi nu puteau fi depăşite, atât anterior intrării în vigoare a dispoziţiilor art. VI din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2017, cât şi, a fortiori, ulterior introducerii acestui text, prin art. unic pct. 3 din Legea de aprobare nr. 250/2017. Nivelul maximal al acestor din urmă cheltuieli fiind obligatoriu, atât pentru ordonatorii de credite, autorităţile contractante, cât şi pentru operatorii economici, sunt supuse restituirii sumele de bani plătite cu depăşirea cotelor procentuale maximale în temeiul unor contracte de achiziţii publice încheiate şi/sau executate cu depăşirea acestui nivel, sume a căror recuperare s-a dispus prin acte de control ale Curţii de Conturi. VI. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie 22. În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu au fost identificate decizii referitoare la problema de drept supusă dezbaterii, iar actul normativ ce face obiectul interpretării nu face parte dintre cele supuse controlului de constituţionalitate. VII. Raportul asupra recursului în interesul legii 23. Raportul analizează sesizarea, apreciind că, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare, însă a constatat că problema de drept soluţionată neunitar se referă la interpretarea şi aplicarea normelor care prevăd cheltuielile indirecte şi de profit, cheltuielile de proiectare şi inginerie, consultanţă şi asistenţă tehnică, în sensul stabilirii caracterului, imperativ sau de recomandare, al acestora, astfel că în aceste limite se impune a fi soluţionată sesizarea pentru pronunţarea recursului în interesul legii. 24. Raportându-se la problema de drept soluţionată neunitar, judecătorii-raportori apreciază că, în interpretarea şi aplicarea Hotărârii Guvernului nr. 363/2010, abrogată prin art. I lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 85/2018 pentru abrogarea unor dispoziţii legale în domeniul investiţiilor finanţate din fonduri publice, normele referitoare la cheltuielile indirecte şi de profit, cheltuielile de proiectare şi inginerie, consultanţă şi asistenţă tehnică au avut natura juridică a unor norme de recomandare, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 250/2017 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 6/2017 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi pentru stabilirea unor măsuri privind realizarea investiţiilor finanţate din fonduri publice, prin care s-a instituit obligativitatea standardelor de cost. VIII. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie A. Cu privire la admisibilitatea recursului în interesul legii 25. Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii“, precum şi cu dispoziţiile art. 514 din acelaşi cod, referitoare la obiectul recursului şi la titularul dreptului de sesizare. 26. Analiza implică următoarele cerinţe de admisibilitate: - sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, condiţia este îndeplinită, întrucât autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa, se regăseşte printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuţi de art. 514 din Codul de procedură civilă; – sub aspectul obiectului, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti, întrucât finalitatea acestei instituţii juridice o constituie asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii, condiţie care este îndeplinită, prin sesizare fiind indicată o problemă de drept rezultată din interpretarea şi aplicarea diferită a unor dispoziţii dintr-un act normativ; – sub aspectul cerinţei de ordin formal prevăzute de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, constând în dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluţionată în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii, condiţia de admisibilitate este îndeplinită, având în vedere jurisprudenţa anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curţi de apel din ţară. B. Analiza problemei de drept soluţionate în mod neunitar de instanţele judecătoreşti a) Identificarea problemei de drept soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive 27. Potrivit actului de sesizare, recursul în interesul legii are ca obiect „interpretarea şi aplicarea caracterului imperativ sau de recomandare al prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 363/2010“. 28. Modalitatea de formulare a chestiunii de drept a cărei dezlegare se cere este neclară, având în vedere că stabilirea caracterului imperativ sau de recomandare al unor norme cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 este rezultatul interpretării acestora. 29. În condiţiile în care, deşi formularea problemei de drept este neclară, rezultă din jurisprudenţa anexată sesizării că există divergenţe de interpretare şi aplicare a unor prevederi ale Hotărârii Guvernului nr. 363/2010, revine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie sarcina de a identifica normele care au generat jurisprudenţa neunitară. 30. Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 cuprinde o listă limitativă a obiectivelor de investiţii pentru care au fost elaborate standarde de cost, cu menţionarea indicativului fiecărui obiectiv, iar anexele nr. 2.1-2.20 cuprind standardele de cost. Acestea se referă la cheltuielile cuprinse în cap. 4 „Cheltuieli pentru investiţia de bază“ din Metodologia aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008^3 şi sunt exprimate în valori nominale, pe subcapitole de cheltuieli şi cost total. ^3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 22 ianuarie 2008, abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 907/2016 privind etapele de elaborare şi conţinutul-cadru al documentaţiilor tehnico-economice aferente obiectivelor/proiectelor de investiţii finanţate din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.061 din 29 decembrie 2016. 31. Se precizează, în anexa nr. 2.1, că „La stabilirea costului total s-au luat în calcul (...) - pentru cheltuieli indirecte şi profit: procentul de 10% şi, respectiv, de 5%;“; se menţionează care sunt cheltuielile din structura devizului general al investiţiei aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008, care nu sunt cuprinse în standardul de cost, şi faptul că, pentru unele din acestea, „2. Pentru eficientizarea cheltuielilor din fonduri publice, pentru următoarele capitole/subcapitole de cheltuieli necuprinse în standardul de cost se iau în considerare următoarele niveluri maximale de cheltuieli, exprimate în procente, astfel: a) proiectare şi inginerie: 3,0% din valoarea investiţiei de bază; b) consultanţă: 1,0% din valoarea investiţiei de bază; c) asistenţă tehnică: 1,5% din valoarea investiţiei de bază; d) organizare de şantier: 2,5%; e) cheltuieli diverse şi neprevăzute: 10,0%“. 32. Din analiza jurisprudenţei ataşate sesizării rezultă că aceasta a fost pronunţată în cauze având ca obiect contestaţii formulate de unităţi administrativ-teritoriale împotriva actelor de control emise de Curtea de Conturi şi acţiuni civile formulate de unităţi administrativ-teritoriale împotriva operatorilor economici pentru restituirea plăţilor apreciate ca fiind nedatorate, ca urmare a actelor de control emise de Curtea de Conturi, o singură cauză având ca obiect plângerea formulată în cadrul unei proceduri de achiziţii publice împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, prin care a fost respinsă contestaţia ce viza neconformitatea ofertei declarate câştigătoare a achiziţiei publice. 33. Problema de drept soluţionată neunitar de către instanţele judecătoreşti priveşte, aşadar, interpretarea normelor care prevăd cheltuielile indirecte şi de profit, cheltuielile de proiectare şi inginerie, consultanţă şi asistenţă tehnică, din punctul de vedere al modului de reglementare a conduitei prescrise, şi anume caracterul imperativ sau de recomandare al acestora, în aceste limite urmând a fi pronunţată decizia asupra recursului în interesul legii. b) Analiza problemei de drept astfel identificate 34. Din examinarea jurisprudenţei rezultă că situaţia de fapt constă în depăşirea, în cadrul procedurilor de achiziţii publice şi prin contractele de achiziţii publice încheiate de autorităţile contractante, a nivelurilor prevăzute de anexele nr. 2.1-2.20 Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 pentru cheltuielile indirecte şi de profit, menţionate în procente, pentru cheltuielile de proiectare şi inginerie, consultanţă şi asistenţă tehnică, indicate în procente din valoarea investiţiei de bază, fapt constatat prin acte de control emise de Curtea de Conturi, contestate de ordonatorii de credite; de asemenea, sunt şi situaţii în care, ca urmare a acestor acte de control, s-au formulat acţiuni de către aceştia împotriva operatorilor economici; în una dintre hotărârile judecătoreşti ataşate sesizării s-a pus în discuţie neconformitatea ofertei declarate câştigătoare, ca urmare, printre altele, a nerespectării cotei de cheltuieli indirecte, acestea fiind prevăzute într-un cuantum inferior celui prevăzut în anexele nr. 2.1-2.20 Hotărârea Guvernului nr. 363/2010. 35. Prin sesizarea de recurs în interesul legii se solicită clarificări cu privire la natura juridică a normelor pentru care există jurisprudenţă neunitară, din punctul de vedere al modului de reglementare a conduitei prescrise. 36. În acest scop se impune a se observa cadrul general al actului normativ care reglementează standardele de cost şi, apoi, a se analiza normele de drept în cauză. 37. Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, în vigoare de la data de 12 mai 2010, a fost modificată şi completată prin: - Hotărârea Guvernului nr. 717/2010 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 363/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investiţii finanţate din fonduri publice^4, fiind introduse, pe lângă anexele nr. 2.1-2.15 iniţiale, trei noi anexe, 2.16-2.18; ^4 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 2 august 2010. – Hotărârea Guvernului nr. 250/2011 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 363/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investiţii finanţate din fonduri publice^5, fiind introduse două noi anexe, anexele nr. 2.19 şi 2.20; ^5 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 25 martie 2011. – Hotărârea Guvernului nr. 1.061/2012 pentru modificarea anexei nr. 2.4 laHotărârea Guvernului nr. 363/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investiţii finanţate din fonduri publice^6, prin care anexa nr. 2.4 a fost modificată şi înlocuită cu o altă anexă. ^6 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 765 din 14 noiembrie 2012. 38. Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 a fost abrogată la data de 20 septembrie 2018, prin art. I lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 85/2018 pentru abrogarea unor dispoziţii legale în domeniul investiţiilor finanţate din fonduri publice, aprobată prin Legea nr. 11/2019 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 85/2018 pentru abrogarea unor dispoziţii legale în domeniul investiţiilor finanţate din fonduri publice. 39. Perioada în care Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 a fost în vigoare este, aşadar, de la 12 mai 2010 până la 19 septembrie 2018. 40. Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 cuprinde 5 articole şi anexele nr. 1 şi nr. 2.1-2.20. 41. Art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 prevede că „(1) Se aprobă Lista standardelor de cost pentru obiective de investiţii finanţate, potrivit legii, din fonduri publice, prevăzută în anexa nr. 1. (2) Se aprobă standardele de cost, prevăzute în anexa nr. 1, al căror conţinut este prevăzut în anexele nr. 2.1-2.20“, iar potrivit art. 2, „Standardele de cost elaborate de ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, în coordonarea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, constituie documente de referinţă cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiţii, finanţate din fonduri publice, similare din punct de vedere tehnic cu obiectivele de referinţă prezentate în standardele respective“. 42. Lista standardelor de cost este prevăzută în anexa nr. 1, care cuprinde o enumerare limitativă a obiectivelor de investiţii pentru care Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului, Ministerul Mediului şi Pădurilor, Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale au elaborat standarde de cost, cu menţionarea indicativului fiecărui obiectiv, respectiv: sală de sport şcolară nivel competiţional; centru cultural; bloc de locuinţe pentru tineri; reabilitare termică anvelopare bloc de locuinţe; modernizare drum comunal clasa tehnică I; reabilitare drum judeţean clasa tehnică III-IV, modernizare drum judeţean clasa tehnică III-V; sistem centralizat de alimentare cu apă din mediul rural; modernizare drum comunal clasa tehnică V, reabilitare drum forestier principal; reabilitare drum forestier secundar; reabilitare drum forestier magistral; drum forestier secundar; şcoală cu 8 săli de clasă; grădiniţă cu 4 săli de grupă; cămin studenţesc; spital regional de urgenţă; spital judeţean de urgenţă; canale de irigaţii-impermeabilizare; modernizare drum de exploatare agricolă - categoria I - îmbrăcăminte asfaltică. 43. Conţinutul standardelor de cost este prevăzut în anexele nr. 2.1-2.20. Standardele de cost se referă la cheltuielile cuprinse în cap. 4 „Cheltuieli pentru investiţia de bază“ din Metodologia aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008. 44. Pentru fiecare obiectiv, anexele cuprind costul investiţiei de bază, un cost total şi un cost unitar, costul total al investiţiei de bază şi fiecare cost pe subcapitole de cheltuieli din investiţia de bază fiind exprimate în valori nominale. 45. În anexa nr. 2.1 se precizează că la stabilirea costului total „s-au luat în calcul (...) - pentru cheltuieli indirecte şi profit: procentul de 10% şi, respectiv, de 5%;“. 46. În anexa nr. 2.1 se menţionează că „Standardul de cost nu cuprinde cheltuielile aferente următoarelor capitole din structura devizului general al investiţiei, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008: cap. 1 - Cheltuieli pentru obţinerea şi amenajarea terenului; cap. 2 - Cheltuieli pentru asigurarea utilităţilor necesare obiectivului; cap. 3 - Cheltuieli pentru proiectare şi asistenţă tehnică; cap. 5 - Alte cheltuieli; cap. 6 - Cheltuieli pentru probe tehnologice şi teste şi predare la beneficiar“, precum şi că „2. Pentru eficientizarea cheltuielilor din fonduri publice, pentru următoarele capitole/subcapitole de cheltuieli necuprinse în standardul de cost se iau în considerare următoarele niveluri maximale de cheltuieli, exprimate în procente, astfel: a) proiectare şi inginerie: 3,0% din valoarea investiţiei de bază; b) consultanţă: 1,0% din valoarea investiţiei de bază; c) asistenţă tehnică: 1,5% din valoarea investiţiei de bază; (...)“. 47. Stabilirea caracterului imperativ sau de recomandare al normelor pentru care există jurisprudenţă neunitară trebuie să pornească de la conţinutul acestora, să se aibă în vedere voinţa legiuitorului, să se ţină seama de actele normative în executarea cărora a fost emisă hotărârea Guvernului supusă interpretării. 48. Interpretarea trebuie să fie una sistematică, realizată prin raportare la întregul conţinut al actului normativ, fiind necesar să fie avute în vedere legăturile dintre normele pe care acesta le cuprinde, dar şi dintre aceste norme şi altele, cuprinse în acte normative diferite, precum şi finalitatea urmărită de legiuitor la adoptarea normei supuse interpretării, întregul complex de factori care a determinat adoptarea de către Guvernul României a Hotărârii nr. 363/2010. 49. Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, privind actele Guvernului, şi al art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 90/2001), şi în conformitate cu prevederile Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 500/2002), şi ale Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 273/2006). 50. Potrivit art. 108 din Constituţia României, republicată, şi art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001, hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor, actele normative indicate în formula introductivă de către emitent fiind Legea nr. 500/2002 şi Legea nr. 273/2006, fără a fi menţionate anume dispoziţii. 51. Prevederile relevante ale Legii nr. 500/2002, forma în vigoare la data emiterii hotărârii, sunt: - art. 22 alin. (1),(2) lit. a) şi c): „(1) Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja cheltuieli în limita creditelor de angajament şi de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale. (2) Ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, de: a) angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate şi aprobate potrivit prevederilor art. 21; (...) c) angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;“; – art. 38: „Cheltuielile pentru investiţiile publice şi alte cheltuieli de investiţii finanţate din fonduri publice se cuprind în proiectele de buget, în baza programelor de investiţii publice, care se prezintă ca anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de credite.“; – art. 39: „(1) Ordonatorii principali de credite vor prezenta anual programul de investiţii publice, pe clasificaţia funcţională. (2) Ordonatorii principali de credite vor transmite pentru fiecare obiectiv de investiţii inclus în programul de investiţii informaţii financiare şi nefinanciare. (3) Informaţiile financiare vor include: a) valoarea totală a proiectului; (...) e) analiza cost-beneficiu, care va fi realizată şi în cazul obiectivelor în derulare; (...)“. 52. În ceea ce priveşte Legea nr. 273/2006, forma în vigoare la data emiterii hotărârii analizate, trebuie avute în vedere dispoziţiile: - art. 14: „(3) Nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) şi nici nu poate fi angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială. (4) Nicio cheltuială din fonduri publice locale nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată, potrivit legii, şi dacă nu are prevederi bugetare şi surse de finanţare.“; – art. 20: „(1) Autorităţile administraţiei publice locale au următoarele competenţe şi responsabilităţi în ceea ce priveşte finanţele publice locale: (...) h) administrarea fondurilor publice locale pe parcursul execuţiei bugetare, în condiţii de eficienţă;“; – art. 48: „(2) Ordonatorii principali de credite sunt responsabili de utilizarea eficientă a fondurilor alocate investiţiilor, precum şi de realizarea obiectivelor de investiţii incluse în programele de investiţii“. 53. În acest context legislativ a fost adoptată de Guvernul României Hotărârea nr. 363/2010. Noţiunea de standarde de cost nu este prevăzută de cele două acte normative indicate în formula introductivă, Legea nr. 500/2002 şi Legea nr. 273/2006, dar o definiţie în ceea ce priveşte serviciile publice se regăseşte în art. 2 lit. q) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006^7, cu modificările şi completările ulterioare (Legea-cadru nr. 195/2006), şi anume „costurile normative utilizate pentru determinarea cuantumului resurselor alocate bugetelor locale în vederea furnizării unui serviciu public şi de utilitate publică la un anumit nivel de calitate;“. ^7 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006, abrogată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019. 54. Art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 prevede că standardele de cost constituie documente de referinţă cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiţii, finanţate din fonduri publice, similare din punct de vedere tehnic cu obiectivele de referinţă prezentate în standardele respective. În anexele corespunzătoare fiecăruia dintre obiectivele de investiţii se reia faptul că standardul de cost constituie document de referinţă cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiţii finanţate din fonduri publice. 55. Emitentul actului normativ prevede, aşadar, că standardele de cost sunt documente de referinţă, cu rol de ghidare, ceea ce semnifică orientarea, îndrumarea destinatarilor lor. 56. Prin nota de fundamentare a Hotărârii Guvernului nr. 363/2010 s-a motivat emiterea actului administrativ pentru „utilizarea standardelor ca element orientativ în procedura de contractare a realizării lucrărilor de investiţii“, s-a arătat că utilitatea şi importanţa acestora constă în faptul că „stau la baza determinării necesarului cheltuielilor pentru realizarea lucrărilor de investiţii, precum şi a alocării sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru bugetele locale;“, iar scopul actului normativ este de a aproba „standarde de cost care să răspundă unui minim necesar de finanţare şi care să evite atât subfinanţarea, cât şi suprafinanţarea datorită erorilor de fundamentare a costurilor lucrărilor de construcţii a obiectivelor de investiţii“. 57. Faptul că standardele de cost constituie documente de referinţă cu rol de ghidare şi sunt orientative este reiterat în notele de fundamentare ale hotărârilor Guvernului care modifică Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, respectiv Hotărârea Guvernului nr. 717/2010, Hotărârea Guvernului nr. 250/2011 şi Hotărârea Guvernului nr. 1.061/2012. 58. Standardele de cost aprobate se referă exclusiv la cheltuielile pentru investiţia de bază cuprinse în cap. 4 „Cheltuieli pentru investiţia de bază“ din Metodologia aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008; aceste cheltuieli cuprind: 4.1. Construcţii şi instalaţii (4.1.1. Arhitectură, 4.1.2. Structura de rezistenţă, 4.1.3. Instalaţii), 4.2. Montaj utilaje tehnologice, 4.3. Utilaje, echipamente tehnologice şi funcţionale cu montaj, 4.4. Utilaje fără montaj şi echipamente de transport, 4.5. Dotări, 4.6. Active necorporale. 59. Costul total al investiţiei de bază şi fiecare cost pe subcapitole de cheltuieli din investiţia de bază, pentru fiecare obiectiv de investiţii, sunt exprimate în valori nominale, precizate de emitent a fi „valori informative“, iar la stabilirea costului investiţiei de bază au fost avute în vedere analiza dispersiei costurilor unitare la obiective similare contractate în perioada 2008-2009 şi costul investiţiei de bază rezultat din rularea listelor cu cantităţi pe categorii de lucrări în preţuri la nivelul lunii ianuarie 2010 (cu excepţia anexei nr. 2.4, modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.061/2012, care a avut în vedere preţuri estimative la nivelul lunii august 2012). 60. Standardele de cost au fost aprobate, în ceea ce priveşte ordonatorii de credite, în primul rând pentru a fi avute în vedere la fundamentarea indicatorilor tehnico-economici şi la determinarea necesarului cheltuielilor pentru realizarea lucrărilor de investiţii, întrucât ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja cheltuieli în limita creditelor de angajament, cheltuielile pentru investiţiile publice fiind cuprinse în proiectele de buget, aprobă documentaţiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiţii noi care se finanţează, potrivit legii, din fonduri publice, au competenţe şi responsabilităţi pentru administrarea fondurilor publice locale pe parcursul execuţiei bugetare, în condiţii de eficienţă, răspund, potrivit legii, de angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare şi sunt responsabili de utilizarea eficientă a fondurilor alocate investiţiilor. 61. Principiul eficienţei utilizării fondurilor publice, care priveşte maximizarea rezultatelor unei activităţi în relaţie cu resursele utilizate, este prevăzut şi de art. 2 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006^8, în vigoare la data adoptării Hotărârii Guvernului nr. 363/2010, care are ca scop inclusiv asigurarea utilizării eficiente a fondurilor publice prin aplicarea procedurilor de atribuire de către autorităţile contractante, precum şi de art. 2 lit. g) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 94/1992)^9. ^8 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare, abrogată prin Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 390 din 23 mai 2016. ^9 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 3 aprilie 2014. 62. Din coroborarea art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, care prevede că standardul de cost constituie document de referinţă cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiţii finanţate din fonduri publice, cu dispoziţiile similare din anexe şi cu dispoziţiile potrivit cărora cheltuielile pentru investiţia de bază cuprinse în standardul de cost sunt exprimate în valori nominale, precizate ca fiind „valori informative“, având în vedere şi nota de fundamentare a emitentului actului normativ şi scopul vizat, rezultă că standardele de cost aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 au fost emise pentru orientarea destinatarilor, pe de o parte a ordonatorilor de credite, pentru a-i îndruma în fundamentarea necesarului de fonduri publice pentru finanţarea programelor de investiţii în condiţii de eficienţă economică, iar în procedura de contractare a realizării lucrărilor de investiţii pentru a-i ghida în analiza ofertelor în vederea adjudecării contractelor privind execuţia lucrărilor de construcţii pentru realizarea obiectivelor de investiţii, pe de altă parte a operatorilor economici, pentru elaborarea ofertelor în vederea contractării lucrărilor de construcţii. 63. În acelaşi sens trebuie interpretate şi normele din anexe, care precizează că la stabilirea costului total s-au luat în calcul, pentru cheltuieli indirecte şi profit, procentul de 10% şi, respectiv, de 5%, precum şi normele din anexe care prevăd că, pentru eficientizarea cheltuielilor din fonduri publice, pentru următoarele capitole/subcapitole de cheltuieli necuprinse în standardul de cost se iau în considerare următoarele niveluri maximale de cheltuieli, exprimate în procente, astfel: a) proiectare şi inginerie: 3,0% din valoarea investiţiei de bază; b) consultanţă: 1,0% din valoarea investiţiei de bază; c) asistenţă tehnică: 1,5% din valoarea investiţiei de bază. 64. Sintagma folosită de emitentul actului, „s-au luat în calcul“, indică numai modalitatea în care s-a ţinut seama de cele două tipuri de cheltuieli în costul total al cheltuielilor pentru investiţia de bază la care se referă standardele de cost, care au o valoare informativă şi orientativă, fără a rezulta din formulare că s-ar impune vreo obligaţie de stabilire a acestor cheltuieli, indirecte şi de profit, în procente de 10% şi 5%. 65. În cadrul economiei bazate pe liberă iniţiativă şi concurenţă, în lipsa unor dispoziţii legale contrare, operatorul economic are dreptul de a stabili atât cheltuielile indirecte - care cuprind cheltuielile sale proprii, necesare pentru executarea lucrărilor de investiţii, şi se raportează la totalul cheltuielilor directe, iar nu numai al celor privind investiţia de bază, la care se referă standardul de cost -, cât şi profitul pe care intenţionează să îl obţină, care se raportează la valoarea cheltuielilor directe şi indirecte, pe baza propriilor analize, în funcţie de managementul propriu. Principiul bunei gestiuni financiare şi principiul eficienţei utilizării fondurilor publice, de care ordonatorii de credite au obligaţia să ţină seama în procedura de contractare a realizării lucrărilor de investiţii şi în aplicarea cărora au obligaţii specifice, nu instituie obligaţii în sarcina operatorilor economici în acest sens. 66. În anexa nr. 2.2 se precizează că „Standardul de cost nu cuprinde cheltuielile aferente următoarelor capitole din structura devizului general al investiţiei, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008: - cap. 1 - Cheltuieli pentru obţinerea şi amenajarea terenului; – cap. 2 - Cheltuieli pentru asigurarea utilităţilor necesare obiectivului; – cap. 3 - Cheltuieli pentru proiectare şi asistenţă tehnică; – cap. 5 - Alte cheltuieli; – cap. 6 - Cheltuieli pentru probe tehnologice şi teste şi predare la beneficiar.“ 67. Cu toate acestea, deşi standardul de cost nu cuprinde cheltuielile aferente unor capitole din structura devizului general al investiţiei, se prevede că se iau în considerare niveluri maximale de cheltuieli, exprimate în procente, pentru cheltuieli cuprinse în celelalte capitole din structura devizului general al investiţiei, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008, şi anume: 3.3. (proiectare şi inginerie), 3.5. (consultanţă), 3.6. (asistenţă tehnică), care nu sunt cuprinse în standardul de cost. 68. Utilizarea termenului „maximal“ semnifică, în contextul în care standardele de cost au fost adoptate pentru informare şi ghidare în evaluarea cheltuielilor cu investiţia de bază, faptul că, în scopurile pentru care acestea au fost aprobate, în privinţa cheltuielilor care nu sunt incluse în standardul de cost, se iau în considerare respectivele niveluri, până la limitele indicate. 69. Faptul că emitentul actului normativ arată şi motivul pentru care indică a se avea în vedere aceste niveluri maximale, pentru eficientizarea cheltuielilor din fonduri publice, nu este de natură să confere caracter imperativ, în condiţiile în care standardele de cost au fost aprobate de emitent ca documente de referinţă cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiţii, astfel că nu se poate aprecia că norma care priveşte aceste cheltuieli, care nici nu sunt cuprinse, de altfel, în standardul de cost, ar institui regula obligativităţii nivelurilor maximale, neprevăzute de vreun act normativ cu forţă juridică superioară în executarea căruia să fi fost emisă hotărârea Guvernului suspusă interpretării. 70. Destinatarii normelor care au prevăzut standardele de cost ca documente de referinţă cu rol de ghidare au avut, pentru motivele indicate, o marjă de apreciere în aplicarea acestora, însă nu una absolută, ci în limitele determinate de principiile care guvernează utilizarea fondurilor publice şi desfăşurarea procedurilor de achiziţii publice. 71. Marja de apreciere a ordonatorilor de credite a fost limitată, pe de o parte, de asigurarea unei bune gestiuni financiare în utilizarea fondurilor publice, ceea ce presupune aplicarea principiilor economicităţii, eficacităţii şi eficienţei utilizării fondurilor publice, dar şi realizarea unor investiţii publice de calitate şi, pe de altă parte, de respectarea regulilor de estimare a valorii contractului de achiziţie publică prevăzute de legislaţia în materia achiziţiilor publice. Art. 25 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, în vigoare la data emiterii Hotărârii Guvernului nr. 363/2010, a prevăzut că autoritatea contractantă are obligaţia de a estima valoarea contractului de achiziţie publică pe baza calculării şi însumării tuturor sumelor plătibile pentru îndeplinirea contractului respectiv, fără taxa pe valoarea adăugată, luând în considerare orice forme de opţiuni şi, în măsura în care acestea pot fi anticipate la momentul estimării, orice eventuale suplimentări sau majorări ale valorii contractului; de asemenea, conform art. 72 din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare, comisia de evaluare are ca atribuţie verificarea propunerilor financiare prezentate de ofertanţi, din punctul de vedere al încadrării în fondurile care pot fi disponibilizate pentru îndeplinirea contractului de achiziţie publică respectiv, precum şi, dacă este cazul, din punctul de vedere al încadrării acestora în situaţia prevăzută la art. 202 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 (ofertă care are un preţ aparent neobişnuit de scăzut). 72. Marja de apreciere a operatorilor economici a fost, aşadar, condiţionată de respectarea legislaţiei care reglementează procedurile de atribuire a contractului de achiziţie publică, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 şi Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 925/2006)^10, în ceea ce priveşte elaborarea ofertei în conformitate cu cerinţele din documentaţia de atribuire, valoarea estimată a contractului stabilită de autoritatea contractantă, includerea în cadrul propunerii financiare a unor preţuri care să fie rezultatul liberei concurenţe şi care să poată fi justificate. ^10 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006, în prezent abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 423 din 6 iunie 2016. 73. Art. 36 din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 prevede situaţiile în care oferta este considerată inacceptabilă şi neconformă, iar art. 37 din aceeaşi hotărâre precizează că singurele oferte care pot fi considerate admisibile sunt ofertele care nu se încadrează în niciuna dintre situaţiile prevăzute la art. 36, oferta câştigătoare fiind stabilită numai dintre ofertele admisibile şi numai pe baza criteriului de atribuire precizat în anunţul de participare şi în documentaţia de atribuire. 74. Ceea ce interesează, în condiţiile în care oferta corespunde cerinţelor caietului de sarcini şi documentaţiei de atribuire, este ca preţul inclus de operatorul economic în propunerea financiară să nu depăşească valoarea estimată, preţurile propuse să fie justificate şi să fie rezultatul liberei concurenţe. 75. De altfel, şi în situaţia în care oferta depăşeşte această valoare estimată, nu poate fi respinsă decât în cazurile prevăzute la art. 36 alin. (1) lit. e) şi e^1) din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006, şi anume când preţul, fără TVA, depăşeşte valoarea estimată comunicată şi nu există posibilitatea disponibilizării de fonduri suplimentare pentru îndeplinirea contractului de achiziţie publică, respectiv preţul, fără TVA, depăşeşte valoarea estimată, şi, deşi există posibilitatea disponibilizării de fonduri suplimentare pentru îndeplinirea contractului de achiziţie publică respectiv, se constată fie că preţul este cu mai mult de 10% mai mare decât valoarea estimată prevăzută în anunţul/invitaţia de participare, fie că încheierea contractului la preţul respectiv ar conduce la eludarea aplicării acelor prevederi ale ordonanţei de urgenţă, care instituie obligaţii ale autorităţii contractante în raport cu anumite praguri valorice. 76. De asemenea, potrivit art. 202 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 şi art. 36 alin. (1) lit. f) din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006, în cazul unei oferte care are un preţ aparent neobişnuit de scăzut în raport cu ceea ce urmează a fi furnizat, executat sau prestat, autoritatea contractantă are obligaţia de a solicita ofertantului detalii şi precizări pe care le consideră semnificative cu privire la ofertă, precum şi de a verifica răspunsurile care justifică preţul respectiv, iar dacă, în urma verificărilor, se constată că oferta are un preţ neobişnuit de scăzut pentru ceea ce urmează a fi furnizat/prestat/executat, astfel încât nu se poate asigura îndeplinirea contractului la parametrii cantitativi şi calitativi solicitaţi prin caietul de sarcini, oferta este considerată inacceptabilă. 77. Faptul că normele care au prevăzut standardele de cost din Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 au fost adoptate pentru ghidare, având caracter orientativ până la data de 16 decembrie 2017, este confirmat şi de art. V^1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2017^11, introdus prin Legea nr. 250/2017 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 6/2017^12 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi pentru stabilirea unor măsuri privind realizarea investiţiilor finanţate din fonduri publice, în vigoare de la data de 17 decembrie 2017, care a instituit obligativitatea standardelor de cost. ^11 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 62 din 25 ianuarie 2017. ^12 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 993 din 14 decembrie 2017. 78. Art. V^1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2017 a prevăzut că „(1) Obiectivele/Proiectele de investiţii şi celelalte categorii de investiţii finanţate, total sau parţial, din fonduri publice, respectiv din bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, şi la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, se realizează cu încadrarea în standardele de cost, în vigoare la data aprobării/reaprobării indicatorilor tehnico-economici, conform legii. (2) Standardele de cost se elaborează de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru domeniile de activitate specifice acestora, cu avizul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, se aprobă şi, după caz, se modifică şi/sau se completează, prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.“ 79. Art. V^1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2017 a fost introdus ca urmare a unui amendament formulat în procedura parlamentară de adoptare a Legii nr. 250/2017, în motivarea căruia s-a arătat că „Pentru fundamentarea indicatorilor tehnico-economici aferenţi obiectivelor/proiectelor de investiţii şi celorlalte categorii de investiţii finanţate, total sau parţial, din fonduri publice, este necesară stabilirea unor standarde, în baza cărora să poată fi asigurată utilizarea fondurilor publice pentru finanţarea programelor de investiţii în condiţii de eficienţă economică şi eficacitate. Lipsa unor standarde de cost, respectiv neactualizarea celor existente, reprezintă o deficienţă sistemică a mecanismului financiar public, care îngreunează fundamentarea indicatorilor tehnico-economici şi a necesarului de fonduri pentru finanţarea programelor de investiţii publice, întrucât prin Programul Naţional de Dezvoltare Locală sunt derulate investiţii pe bază de credite de angajament este necesară asigurarea unor instrumente obiective care să conducă la o predictibilitate a cheltuielilor bugetare şi la o judicioasă utilizare a fondurilor publice“ şi se precizează că „(...) standardele de cost existente pentru construcţii sunt orientative, conform actului normativ în vigoare, Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, în timp ce standardele de cost pentru finanţarea unor servicii publice şi de utilitate publică descentralizate, standardele de calitate aferente asigurării furnizării acestora de către autorităţile administraţiei publice locale, standardele minime de cost pentru serviciile sociale şi altele, sunt obligatorii. Este necesară instituirea obligativităţii încadrării în standardele de cost şi pentru obiectivele/proiectele de investiţii şi celelalte categorii de investiţii finanţate, total sau parţial, din fonduri publice“. 80. Legiuitorul, deşi a introdus obligativitatea standardelor de cost, nu a observat, la data adoptării Legii nr. 250/2017, faptul că standardele de cost în vigoare, prevăzute prin Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, au fost definite de însuşi emitentul actului ca documente de referinţă cu rol de ghidare, şi, mai mult decât atât, din perspectiva aplicării concrete şi a oportunităţii, au fost aprobate la nivelul anului 2010. Astfel, la stabilirea costului investiţiei de bază s-au avut în vedere analiza dispersiei costurilor unitare la obiective similare contractate în perioada 2008-2009 şi costul investiţiei de bază rezultat din rularea listelor cu cantităţi pe categorii de lucrări în preţuri la nivelul lunii ianuarie 2010, cursul 1 euro = 4,20 lei (luat în calcul la fundamentarea bugetului pentru anul 2010), şi s-au luat în calcul, pentru materiale, utilaje şi transport, preţurile la nivelul lunii ianuarie 2010, pentru manoperă, salariul mediu brut pe ramură comunicat de Institutul Naţional de Statistică la nivelul mediei anului 2009, pentru contribuţii asupra salariilor pe care le suportă angajatorul şi le include în costuri, C.A.S., C.A.S.S., ajutor şomaj, C.C.L, fond de garantare, cotele în vigoare conform Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2010 nr. 12/2010, pentru accidentele de muncă, boli profesionale, cotele în vigoare conform Legii nr. 346/2002 privind asigurarea pentru accidente de muncă şi boli profesionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (cu excepţia anexei nr. 2.4, modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.061/2012, care a avut în vedere anul 2012). 81. De asemenea, nu s-a avut în vedere că, deşi dispoziţiile art. 4 din Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 au prevăzut că standardele de cost se actualizează periodic sau ori de câte ori este necesar, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, în funcţie de evoluţia progresului tehnic şi a preţurilor resurselor specifice în domeniul construcţiilor şi/sau pe baza solicitărilor fundamentate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, această actualizare nu a fost efectuată de la data adoptării, în anul 2010, până la data instituirii obligativităţii standardelor de cost, în anul 2017. 82. Efectele negative ale acestui act normativ au fost recunoscute de Guvernul României prin nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 85/2018, prin care a fost abrogată Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, de la data de 20 septembrie 2018. S-au abrogat nu numai Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 şi art. V^1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2017, s-a abrogat orice prevedere din actele normative prin care se reglementează realizarea unor obiective/proiecte de investiţii şi alte categorii de investiţii care intră sub incidenţa dispoziţiilor art. V^1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2017 referitoare la „încadrarea în standardele de cost în vigoare“ sau „cu respectarea standardelor de cost în vigoare“. 83. Nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 85/2018 reconfirmă faptul că standardele de cost aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 au fost definite ca documente de referinţă cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiţii finanţate din fonduri publice, precizează că prin art. V^1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2017 s-a instituit obligativitatea realizării obiectivelor/proiectelor de investiţii şi a celorlalte categorii de investiţii finanţate, total sau parţial, din fonduri publice, cu încadrarea în standardele de cost, în vigoare la data aprobării/reaprobării indicatorilor tehnico-economici, şi, mai mult de atât, constată faptul că stabilirea limitelor de cheltuieli pentru servicii de proiectare, consultanţă şi asistenţă tehnică contravine Directivei nr. 2006/123/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieţei interne. 84. Se arată, în condiţiile în care standardele de cost au fost aprobate la nivelul anului 2010, datele statistice utilizate fiind la nivelul anilor 2008-2009, fără a mai fi actualizate sau indexate ulterior şi stabilite în baza unor concepte tehnice şi funcţionale depăşite, că se impune „eliminarea dispoziţiilor care, în timp, sa constatat că generează blocaje investiţionale, conduc la o formalizare excesivă a procesului de implementare, sunt aplicate în afara contextului legal, îngreunează implementarea investiţiilor sau determină realizarea unor investiţii care nu aduc un plus de valoare dezvoltării infrastructurii naţionale“. 85. De asemenea, este de observat că se precizează de către Guvernul României, în nota de fundamentare, faptul că, la emiterea ordonanţei de urgenţă, s-a avut în vedere că „prin standardele actuale se impun limite de cheltuieli, stabilite procentual din valoarea investiţiei de bază, pentru servicii de proiectare, consultanţă, asistenţă tehnică şi că aceasta contravine Directivei nr. 2006/123/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieţei interne, prin care se impune eliminarea oricăror tipuri de preţuri fixe, maximale sau minimale“. 86. Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieţei interne prevede, la art. 15, că „(1) Statele membre examinează dacă în cadrul sistemului lor juridic se impune oricare dintre cerinţele menţionate la alineatul (2) şi se asigură că oricare astfel de cerinţe sunt compatibile cu condiţiile stabilite la alineatul (3). Statele membre îşi adaptează actele cu putere de lege şi actele administrative în aşa fel încât acestea să fie compatibile cu aceste condiţii. (2) Statele membre examinează dacă sistemul lor juridic impune ca accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia să fie în conformitate cu următoarele cerinţe nediscriminatorii: (...) (g) tarife obligatorii minime şi/sau maxime pe care trebuie să le respecte prestatorul; (3) Statele membre verifică dacă cerinţele menţionate la alineatul (2) îndeplinesc următoarele condiţii: (a) nediscriminare: cerinţele nu trebuie să fie direct sau indirect discriminatorii în funcţie de cetăţenie sau naţionalitate sau, în ceea ce priveşte societăţile, în funcţie de situarea sediului social; (b) necesitate: cerinţele trebuie să fie justificate printr-un motiv imperativ de interes general; (c) proporţionalitate: cerinţele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit; acestea nu trebuie să depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectiv urmărit şi nu trebuie să fie posibilă înlocuirea acestor cerinţe cu alte măsuri mai puţin restrictive care permit atingerea aceluiaşi rezultat“. 87. În hotărârile judecătoreşti anexate sesizării nu s-a analizat incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 250/2017 de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 6/2017, prin care s-a instituit obligativitatea standardelor de cost, şi nici a Directivei nr. 2006/123/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 decembrie 2006. Se impune a observa însă, având în vedere motivele expuse de emitentul actului de abrogare, că, potrivit dispoziţiilor art. 288 alin. (2) şi (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, „Directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităţilor naţionale competenţa în ceea ce priveşte forma şi mijloacele“. Directiva nu beneficiază de efect direct, dar conţine o obligaţie de rezultat de la care statele membre nu se pot sustrage, fiind obligatorie în privinţa rezultatului care trebuie atins, astfel că, ulterior publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, este necesară transpunerea ei în ordinea juridică internă, prin adoptarea legislaţiei sau a altor măsuri de către autorităţile naţionale, care să realizeze obiectivele stabilite de directivă. 88. Având în vedere obligaţia României, în calitate de stat membru al Uniunii Europene, de a asigura transpunerea în legislaţia naţională a dispoziţiilor acestei directive, au fost adoptate Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii şi libertatea de a furniza servicii în România, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 68/2010, cu modificările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 49/2009)^13, şi Ordonanţa Guvernului nr. 13/2010 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul justiţiei în vederea transpunerii Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieţei interne, aprobată cu modificări prin Legea nr. 128/2010 (Ordonanţa Guvernului nr. 13/2010)^14. ^13 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 366 din 1 iunie 2009. ^14 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 70 din 30 ianuarie 2010. 89. Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 49/2009 s-a prevăzut, în mod similar, prin art. 14, că o cerinţă privind tarifele obligatorii minime şi/sau maxime pe care trebuie să le respecte prestatorul poate fi impusă de către autorităţile competente române pentru a condiţiona accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia numai dacă sunt îndeplinite cumulativ cele trei condiţii, şi anume nediscriminare, proporţionalitate şi necesitate, iar cu privire la aceasta din urmă a stabilit ceea ce înseamnă - faptul că cerinţele sunt justificate printr-un motiv imperativ de interes general, astfel cum este definit acesta la art. 2 lit. k): „ordinea publică, siguranţa publică, sănătatea publică, păstrarea echilibrului financiar al sistemului de securitate socială, protecţia consumatorilor, beneficiarilor serviciilor şi a lucrătorilor, loialitatea tranzacţiilor comerciale, combaterea fraudei, protecţia mediului, sănătatea animalelor, proprietatea intelectuală, conservarea patrimoniului naţional istoric şi artistic, obiectivele de politică socială şi de politică culturală, precum şi orice alte considerente calificate ca motive imperative de interes general de Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, în jurisprudenţa sa“. 90. În jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene s-a stabilit în mod constant că, la aplicarea dreptului intern, instanţele naţionale sunt obligate, în măsura posibilului, să interpreteze dispoziţiile acestuia în lumina textului şi a finalităţii directivei în cauză pentru a atinge rezultatul urmărit de aceasta şi, prin urmare, să se conformeze art. 288 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, această obligaţie de interpretare conformă a dreptului naţional fiind inerentă sistemului T.F.U.E., în măsura în care permite instanţelor naţionale să asigure, în cadrul competenţelor lor, deplina eficacitate a dreptului Uniunii atunci când judecă litigiile cu care sunt sesizate^15. Instanţa europeană a arătat însă că „(...) obligaţia instanţei naţionale de a se referi la conţinutul unei directive atunci când interpretează şi aplică normele relevante de drept intern este limitată de principiile generale de drept şi nu poate fi utilizată ca temei pentru o interpretare contra legem a dreptului naţional“^16. ^15 Hotărârea din 5 octombrie 2004, Pfeiffer şi alţii, C-397/01 şi C-403/01, punctul 114; Hotărârea din 23 aprilie 2009, Angelidaki şi alţii, C-378/07 şi C380/07, punctele 197 şi 198; Hotărârea din 19 ianuarie 2010, Kiicukdeveci, C-555/07, punctul 48; Hotărârea din 24 ianuarie 2012, C-282/10, Maribel Dominguez, punctul 24. ^16 Hotărârea din 15 aprilie 2008, Impact, C-268/06, punctul 100; Hotărârea Angelidaki şi alţii, citată anterior, punctul 199; Hotărârea din 24 ianuarie 2012, Maribel Dominguez, citată anterior, punctul 25. 91. În ipoteza în care statul nu transpune directiva în termenul impus sau o transpune incorect sau incomplet, iar o astfel de interpretare nu este posibilă, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene recunoaşte efectul direct al directivei, în toate cazurile în care dispoziţiile unei directive apar ca fiind, din punctul de vedere al conţinutului lor, necondiţionale şi suficient de precise, însă numai pentru persoanele de drept privat, care sunt îndreptăţite să le invoce împotriva statului^17. ^17 Hotărârea din 19 ianuarie 1982, Becker, C-8/81, punctul 53; Hotărârea din 26 februarie 1986, C-152/84, Marshall, punctul 46; Hotărârea din 11 iulie 2002, Marks & Spencer, C-62/00; Hotărârea din 23 aprilie 2009, Angelidaki şi alţii, citată anterior, punctul 27. 92. Faţă de cele arătate, rezultă că normele referitoare la cheltuielile indirecte şi de profit, cheltuielile de proiectare şi inginerie, consultanţă şi asistenţă tehnică, prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, în prezent abrogată prin art. I lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 85/2018, au avut natura juridică a unor norme de recomandare anterior intrării în vigoare a Legii nr. 250/2017 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 6/2017 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi pentru stabilirea unor măsuri privind realizarea investiţiilor finanţate din fonduri publice, prin care s-a instituit obligativitatea standardelor de cost. 93. Referitor la celelalte considerente, reţinute în hotărârile judecătoreşti anexate sesizării, în legătură directă cu problema de drept cu privire la care există jurisprudenţă neunitară, este de menţionat faptul că, în ceea ce priveşte controlul efectuat de Curtea de Conturi ulterior încheierii contractelor de achiziţie publică, trebuie avut în vedere că acesta se exercită, în baza competenţelor constituţionale stabilite de art. 140 alin. (1) din Constituţia României, republicată, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 94/1992, asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a fondurilor publice de către autorităţile administrativ-teritoriale, în conformitate cu principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, prin prisma acestor principii şi a dispoziţiilor legale aplicabile fiind necesar a fi examinată legalitatea actelor de control contestate. 94. În soluţionarea acţiunilor în pretenţii formulate de ordonatorii de credite împotriva operatorilor economici, însă, se impune a fi avut în vedere, pe de o parte, faptul că operatorilor economici nu le sunt opozabile actele de control întocmite ca urmare a acţiunilor de audit desfăşurate de Curtea de Conturi, iar pe de altă parte faptul că raporturile juridice dintre părţile contractante, drepturile şi obligaţiile acestora, sunt stabilite prin contractul de achiziţie publică încheiat ca urmare a finalizării procedurii de atribuire, ofertantul având obligaţia de a elabora oferta în conformitate cu cerinţele din documentaţia de atribuire, iar autoritatea contractantă obligaţia de a încheia contractul de achiziţie publică cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câştigătoare, pe baza propunerilor tehnice şi financiare cuprinse în respectiva ofertă. 95. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cu referire la art. 514 din acelaşi cod, ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE În numele legii DECIDE: Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov şi, în consecinţă, stabileşte că: În interpretarea şi aplicarea Hotărârii Guvernului nr. 363/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investiţii finanţate din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, abrogată prin art. I lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 85/2018 pentru abrogarea unor dispoziţii legale în domeniul investiţiilor finanţate din fonduri publice, normele referitoare la cheltuielile indirecte şi de profit, cheltuielile de proiectare şi inginerie, consultanţă şi asistenţă tehnică au avut natura juridică a unor norme de recomandare, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 250/2017 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 6/2017 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi pentru stabilirea unor măsuri privind realizarea investiţiilor finanţate din fonduri publice, prin care s-a instituit obligativitatea standardelor de cost. Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă. Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 noiembrie 2019. VICEPREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE GABRIELA ELENA BOGASIU Magistrat-asistent, Aurel Segărceanu ------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
