Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Marian Enache │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mihaela Ciochină │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Dimitrie-Bogdan │- judecător │
│Licu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Laura-Iuliana │- judecător │
│Scântei │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Simina │- │
│Popescu-Marin │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 45/2009 privind organizarea şi funcţionarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti“ şi a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare, obiecţie formulată de Preşedintele României. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.440 din 12 aprilie 2023 şi constituie obiectul Dosarului nr. 879A/2023. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate Preşedintele României susţine, în esenţă, că, prin modul de adoptare şi prin conţinutul său normativ, legea criticată, în ansamblul său, contravine unor norme şi principii constituţionale, precum cele referitoare la calitatea şi previzibilitatea legii, autonomia locală şi regimul proprietăţii publice şi garanţiile sale. 4. Cu titlu introductiv, se arată că prin legea criticată se transmite un teren în suprafaţă de 20 ha din domeniul public al statului şi din administrarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti“ - Staţiunea de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Suceava în domeniul public al municipiului Suceava, în vederea construirii Ansamblului Arhiepiscopal al Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor. 5. Sub acest aspect, Preşedintele României susţine că lipsa fundamentării temeinice a legii criticate încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, în ceea ce priveşte exigenţele constituţionale privind calitatea legii, şi prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative cuprinse în art. 30 - „Instrumentele de prezentare şi motivare“, art. 31 - „Cuprinsul motivării“, art. 32 - „Redactarea motivării“ şi art. 33 - „Studiul de impact“. 6. În opinia autorului sesizării, expunerea de motive, ca instrument al metodei de interpretare teleologică şi ca instrument de motivare a unui act normativ cu forţă de lege, reprezintă un element inerent statului de drept şi dreptului pozitiv, reprezentând un criteriu cu relevanţă constituţională în aprecierea legalităţii, valoare de referinţă a statului de drept. 7. Din perspectiva respectării normelor de tehnică legislativă, deşi, strict formal, legea criticată este însoţită de o expunere de motive prin care se încearcă justificarea transmiterii unui teren în domeniul public al municipiului Suceava, în realitate, paragrafele inserate în aceasta nu pot fi calificate ca reprezentând argumente reale care să susţină scopul actului normativ prin care se diminuează cu 20 ha domeniul public al statului afectat cercetării. 8. În cazul legii criticate, expunerea de motive cuprinde o pagină şi se limitează la a enunţa obiectivul legii, respectiv construirea Ansamblului Arhiepiscopal al Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor, la a preciza că terenul ales este „cea mai bună soluţie identificată de autorităţile locale“, fiind apoi enumerate 11 obiective ce vor intra în componenţa centrului. Pe de altă parte, nu este explicat de ce - în vederea realizării scopului declarat al legii criticate - este absolut necesar să fie afectat patrimoniul unei unităţi de cercetare-dezvoltare ce face parte din sistemul naţional de cercetare-dezvoltare-inovare din domeniul agricol, prin transferul unei suprafeţe de 20 ha de teren care, în prezent, potrivit Legii nr. 45/2009, este indispensabil activităţii de cercetare-dezvoltare-inovare şi multiplicării materialului biologic vegetal şi animal. 9. În plus, având în vedere că se precizează că terenul este situat „în zona limitrofă a Cetăţii de Scaun a Sucevei“, era absolut necesar să existe un studiu din care să reiasă impactul noii soluţii legislative, mai ales în ceea ce priveşte zonele de protecţie aferente monumentelor istorice existente în „vatra istorică a Sucevei“, zone delimitate în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, pe baza unor repere topografice, geografice sau urbanistice clare, în funcţie de trama stradală, relief şi caracteristicile monumentului istoric, după caz, prin care se asigură conservarea integrată şi punerea în valoare a acestuia şi a cadrului său construit sau natural. Din interpretarea coroborată a art. I pct. 1 din lege [referitor la alin. (8) al art. 54 din Legea nr. 45/2009] şi a expunerii de motive este neclar locul situării terenului în raport cu monumentul istoric Cetatea de Scaun a Sucevei. În măsura în care terenul sau o parte a acestuia s-ar afla în zona de protecţie a monumentului istoric menţionat, ar deveni incidente prevederile art. 8, 9 şi 11 din Legea nr. 422/2001. Astfel, în condiţiile în care Cetatea de Scaun a Sucevei este clasată în grupa A de protecţie a monumentelor istorice de valoare naţională şi universală, potrivit Listei monumentelor istorice din judeţul Suceava elaborate de Ministerul Culturii, poziţia 125, cod LMI SV-II-a-A-05449, acest monument datând din secolul al XIV-lea, orice intervenţie asupra imobilelor din zona sa de protecţie se face numai în condiţiile legii amintite, respectiv cu avizul Ministerului Culturii. În aceste condiţii, neclaritatea cu privire la incidenţa cadrului normativ menţionat este susceptibilă să afecteze însăşi punerea în practică a reglementărilor propuse şi, implicit, realizarea scopului legii criticate. 10. Având în vedere obiectul de reglementare al legii şi aspectele subliniate anterior, s-ar fi impus, în conformitate cu prevederile art. 31 şi 33 din Legea nr. 24/2000, realizarea studiului de impact ca element obligatoriu ce trebuia să fundamenteze soluţia legislativă, în considerarea importanţei celor două domenii implicate: cercetarea, respectiv protejarea monumentelor istorice. 11. În cazul legii deduse controlului de constituţionalitate, nu este motivată raţiunea pentru care suprafaţa de 20 ha supusă transferului nu mai este necesară Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeştiˮ - forul naţional de consacrare academică şi de coordonare a activităţii de cercetare ştiinţifică în domeniile agriculturii, silviculturii, acvaculturii, medicinei veterinare, industriei alimentare, dezvoltării rurale şi protecţiei mediului - şi, în consecinţă, îşi pierde caracterul de teren indispensabil activităţii de cercetare-dezvoltare-inovare şi multiplicării materialului biologic. 12. Se precizează că, în cauza de faţă, critica de neconstituţionalitate nu vizează expunerea de motive, ca instrument al metodei de interpretare teleologică (în sensul deciziilor Curţii Constituţionale nr. 238 din 3 iunie 2020, nr. 642 din 24 septembrie 2020, nr. 773 din 22 octombrie 2020 sau nr. 845 din 18 noiembrie 2020), efectul soluţiei legislative fiind clar: ieşirea terenului respectiv din proprietatea publică a statului şi intrarea acestuia în proprietatea publică a municipiului Suceava, ci însăşi legea supusă controlului, din perspectiva asigurării accesibilităţii şi previzibilităţii legii prin care se diminuează patrimoniul afectat cercetării şi inovării, garanţii opuse oricărei intervenţii legislative arbitrare, în sensul raţiunilor statuate prin deciziile Curţii Constituţionale nr. 710 din 6 mai 2009, nr. 139 din 13 martie 2019 sau nr. 153 din 6 mai 2020. 13. De altfel, Consiliul Legislativ a avizat negativ propunerea legislativă în discuţie, prin Avizul nr. 1.208 din 7 noiembrie 2022, reţinând şi aspecte ce ţin de respectarea normelor de tehnică legislativă, inclusiv cu privire la instrumentul de motivare finalitatea reglementărilor propuse, cu evidenţierea implicaţiilor asupra legislaţiei în vigoare, sau impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt pentru anul curent, cât şi pe termen lung (5 ani) cu privire la venituri şi cheltuieli. 14. În susţinerea criticii de neconstituţionalitate sunt invocate aspecte din jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) din Legea fundamentală (spre exemplu, Decizia nr. 128 din 6 martie 2019, Decizia nr. 366 din 29 iunie 2022), inclusiv din perspectiva lipsei din cuprinsul instrumentului de motivare a elementelor obligatorii prevăzute de art. 31 din Legea nr. 24/2000 (Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, paragrafele 78-81, Decizia nr. 153 din 6 mai 2020, paragrafele 86-88), precum şi documentul Comisiei pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) intitulat Rule of law checklist, adoptat la cea de-a 106-a sesiune plenară (Veneţia, 11-12 martie 2016), care reţine că procedura de adoptare a legilor reprezintă un criteriu în aprecierea legalităţii, ce constituie prima dintre valorile de referinţă ale statului de drept (pct. II A5). 15. Preşedintele României susţine, totodată, încălcarea art. 135 alin. (2) lit. c), d) şi e), coroborat cu art. 136 din Constituţie, prin lipsa instituirii garanţiilor necesare şi suficiente pentru aducerea la îndeplinire a scopului urmărit de lege. 16. Astfel, legea supusă controlului de constituţionalitate nu conţine prevederi referitoare la ipoteza în care, dintr-un motiv sau altul, nu este realizat scopul preconizat, respectiv construirea şi, mai mult, chiar funcţionarea ulterioară a Ansamblului Arhiepiscopal al Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor. 17. Din perspectiva protecţiei dreptului de proprietate publică, în conţinutul legii criticate, legiuitorul avea obligaţia de a reglementa o serie de garanţii necesare şi suficiente pentru aducerea la îndeplinire a finalităţii urmărite prin transferul realizat, mai ales în contextul în care, prin efectul soluţiei legislative, patrimoniul unei unităţi de cercetare-dezvoltare ce face parte din sistemul naţional de cercetare-dezvoltare-inovare din domeniul agricol va fi diminuat cu o suprafaţă de teren considerabilă. 18. Potrivit dispoziţiilor art. 135 alin. (2) lit. c), d) şi e) din Constituţie, statul are obligaţia de a asigura stimularea cercetării ştiinţifice şi tehnologice naţionale, exploatarea resurselor naturale, în concordanţă cu interesul naţional, precum şi refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător şi menţinerea echilibrului ecologic. 19. Interesul general în materie economică pe care statul este obligat să îl protejeze prin reglementări adecvate este circumscris în art. 135 alin. (2) lit. c), d) şi e) din Constituţie unor domenii descrise la aceste litere printr-o modalitate ce presupune o anumită specificitate. Astfel, în strânsă legătură cu obligaţiile constituţionale ale statului enumerate în art. 135 alin. (2), Legea nr. 45/2009, prin art. 1 şi 2, consacră rolul fundamental al activităţii de cercetare ştiinţifică, dezvoltare tehnologică şi inovare în domeniul agricol, care este calificată drept activitate de utilitate publică şi reprezintă o prioritate naţională susţinută de stat. 20. În vederea asigurării unei baze materiale necesare desfăşurării acestei activităţi cu rol fundamental în generarea şi susţinerea progresului tehnic în domeniile agriculturii, silviculturii, industriei alimentare, acvaculturii, protecţiei mediului şi dezvoltării rurale, legiuitorul a afectat anumite terenuri pe care le-a calificat ca fiind indispensabile acestei activităţi. Din această perspectivă există o legătură de necontestat între aceste obligaţii constituţionale ale statului şi dreptul de proprietate publică al acestuia, drepturile consacrate prin Constituţie neavând o existenţă abstractă, ele exercitându-se în corelare şi coroborare cu celelalte prevederi constituţionale. Această interdependenţă funcţională determină atât cadrul în care aceste drepturi se exercită, cât şi conţinutul material concret al acestora. Prin urmare, dreptul de proprietate publică al statului trebuie exercitat în acord cu principiile constituţionale de bază ce călăuzesc însăşi existenţa statului, între care se află şi principiul protejării intereselor naţionale în activitatea economică. 21. Mai mult, acţiunea statului în concordanţă cu interesul naţional se constituie într-o garanţie a cetăţenilor referitoare la protecţia propriilor drepturi şi libertăţi. În acest sens este şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, Decizia nr. 574 din 16 octombrie 2014) care a vizat dreptul de proprietate privată, iar nu dreptul de proprietate publică, prin raportare la dispoziţiile art. 135 alin. (2) din Constituţie, dar care, prin generalitatea raţionamentului, se aplică mutatis mutandis şi în ceea ce priveşte situaţia în care bunuri proprietate publică sunt destinate expres, prin lege cu caracter organic, protejării intereselor naţionale în activitatea economică, inclusiv de cercetare. 22. Din această perspectivă, autorul sesizării consideră că, fără a aduce în discuţie oportunitatea transferului interdomenial de bunuri proprietate publică, dată fiind destinaţia bunurilor în discuţie, din domeniul public al statului, legiuitorul avea obligaţia de a constitui un mecanism juridic de natură să ofere garanţii suficiente cu privire la rezultatele urmărite. 23. Necesitatea instituirii unor astfel de garanţii reiese şi din jurisprudenţa Curţii Constituţionale (a se vedea Decizia nr. 139 din 3 martie 2021, paragrafele 120 şi 121). 24. Din această perspectivă, asigurarea ducerii la îndeplinire a finalităţii urmărite prin transferul de proprietate ar fi impus introducerea unor prevederi care să conţină garanţii necesare şi suficiente în sensul reîntoarcerii terenului în suprafaţă de 20 ha în domeniul public al statului şi în administrarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeştiˮ, în situaţia în care obiectivul nu este realizat, cu atât mai mult cu cât legea criticată nu reglementează un termen pentru construirea obiectivului vizat. 25. În concluzie, doar în acest fel nu ar fi fost afectate obligaţiile constituţionale ale statului enumerate la art. 135 alin. (2) lit. c), d) şi e) din Constituţie şi, în cazul de faţă, chiar esenţa dreptului de proprietate publică a acestuia reglementat la art. 136 din Constituţie. 26. Preşedintele României susţine şi încălcarea principiului autonomiei locale, consacrat de art. 120 din Constituţie, prin lipsa manifestării de voinţă a municipiului Suceava. Din analiza legii criticate nu poate fi identificată, în mod concret, manifestarea de voinţă a unităţii administrativ-teritoriale municipiul Suceava în acest sens, materializată prin adoptarea unei hotărâri de consiliu local. 27. În privinţa terenurilor proprietate publică date în administrarea instituţiilor şi unităţilor de cercetare-dezvoltare de drept public şi de utilitate publică, art. 31 alin. (3) din Legea nr. 45/2009 permite scoaterea lor din proprietatea publică şi din administrarea unităţilor de cercetare-dezvoltare din agricultură şi silvicultură prin lege ca act al Parlamentului, aceasta reprezentând o situaţie specială în raport cu competenţa generală a Guvernului în materia transferului interdomenial, fără a clarifica dacă toate aceste bunuri considerate bunuri indispensabile cercetării pot fi asimilate bunurilor obiect exclusiv al proprietăţii publice, care pot fi transmise prin lege, ut singuli, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale. De altfel, caracterul de act individual al legii criticate a fost subliniat şi în avizul negativ al Consiliului Legislativ. 28. În susţinerea criticii de neconstituţionalitate sunt invocate aspecte din jurisprudenţa constituţională în materia transferului interdomenial prin raportare la principiul constituţional al autonomiei locale, reglementat prin art. 120 alin. (1) din Constituţie (spre exemplu, Decizia nr. 384 din 29 mai 2019, Decizia nr. 537 din 25 septembrie 2019, paragraful 25, Decizia nr. 901 din 16 decembrie 2020, paragraful 34, sau Decizia nr. 367 din 29 iunie 2022). Autorul sesizării consideră, aşadar, că transmiterea terenului în suprafaţă de 20 ha, identificat cu număr cadastral 409/1, din domeniul public al statului şi din administrarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti“ - Staţiunea de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Suceava în domeniul public al municipiului Suceava, în absenţa manifestării de voinţă expresă a unităţii administrativ-teritoriale, materializată printr-o hotărâre a Consiliului Local al Municipiului Suceava, contravine art. 120 alin. (1) din Constituţie. 29. Având în vedere întreaga jurisprudenţă a Curţii Constituţionale anterior citată, autorul obiecţiei consideră că este încălcat şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, care consacră caracterul obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale. 30. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere. 31. Guvernul consideră că sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată prin raportare la art. 120 alin. (1), art. 135 alin. (2) lit. c), d) şi e) şi art. 136 din Constituţie şi neîntemeiată în raport cu art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie. Astfel, raportat la lipsa acordului unităţilor administrativ-teritoriale, în cazul transferului bunurilor în patrimoniul acestora, care să se concretizeze într-o hotărâre a consiliului local, Guvernul invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale (spre exemplu, Decizia nr. 58 din 16 februarie 2022, Decizia nr. 384 din 29 mai 2019) prin care s-a statuat că inexistenţa acestui acord reprezintă o încălcare a principiului autonomiei locale. Prin urmare, în măsura în care lipseşte hotărârea consiliului local privind dobândirea dreptului de proprietate asupra bunului vizat de legea criticată, se creează premisele încălcării dispoziţiilor art. 120 alin. (1) din Constituţie, care garantează principiul autonomiei locale. În consecinţă, având în vedere jurisprudenţa constituţională în materie, Guvernul reţine şi încălcarea art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală. 32. În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 135 şi 136 din Constituţie, Guvernul invocă dispoziţiile art. 31 alin. (2) din Legea nr. 45/2009 şi reţine că legea criticată are ca efect diminuarea unei suprafeţe de teren indispensabile cercetării-dezvoltării şi multiplicării materialului biologic. Ca urmare a soluţiilor legislative preconizate, poate fi afectată, în mod ireparabil, proprietatea publică a statului. În acest context, statul, din patrimoniul căruia sunt transferate respectivele bunuri, suferă o semnificativă pierdere patrimonială, diminuându-se proprietatea publică a acestuia, garantată de art. 136 alin. (2) din Constituţie. În acest context, Guvernul subliniază necesitatea existenţei cerinţei de proporţionalitate între mijloacele folosite de legiuitor ce au ca finalitate diminuarea proprietăţii publice a statului şi scopul urmărit. Prin urmare, dreptul de proprietate publică a statului trebuie exercitat în acord cu principiile constituţionale ce călăuzesc însăşi existenţa statului, între care se află şi principiul protejării intereselor naţionale în activitatea economică, inclusiv în activitatea de cercetare-dezvoltare, garantat de art. 135 din Constituţie. 33. Referitor la invocarea dispoziţiilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, Guvernul reţine că, raportat la jurisprudenţa recentă a Curţii Constituţionale (spre exemplu, Decizia nr. 238 din 3 iunie 2020, Decizia nr. 678 din 29 septembrie 2020), susţinerile privind lipsa sau insuficienta motivare a expunerii de motive nu pot fi primite. 34. Preşedintele Camerei Deputaţilor şi Preşedintele Senatului nu au comunicat punctele de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 35. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 45/2009 privind organizarea şi funcţionarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti“ şi a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare, având următorul cuprins: "ART. I Legea nr. 45/2009 privind organizarea şi funcţionarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti“ şi a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 200 din 30 martie 2009, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează: 1. La articolul 54, după alineatul (6) se introduc două noi alineate, alin. (7) şi (8), cu următorul cuprins: "(7) Se transmite terenul în suprafaţă de 20 ha, număr cadastral 409/1, din domeniul public al statului şi din administrarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti“ - Staţiunea de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Suceava în domeniul public al municipiului Suceava, în vederea construirii Ansamblului Arhiepiscopal al Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor.(8) Suprafaţa de teren este dezmembrată din zona centrală a lotului de 49 ha, cu deschidere la cele 2 străzi principale care îl încadrează pe laturile lungi - Drumul Judeţean 208A şi Drumul Comunal 69." 2. Anexa nr. 3.11 se modifică şi se înlocuieşte cu anexa la prezenta lege. ART. II Prezenta lege intră în vigoare la 30 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I." Anexa nr. 3.11 la Legea nr. 45/2009 cuprinde datele de identificare a suprafeţelor minime de teren, din domeniul public al statului, aflate în administrarea Staţiunii de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Suceava, judeţul Suceava, indispensabile activităţii de cercetare-dezvoltare-inovare şi multiplicării materialului biologic. 36. Autorul obiecţiei de neconstituţionalitate susţine că legea supusă controlului încalcă dispoziţiile din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) privind trăsăturile statului român şi principiul legalităţii, art. 120 privind principiile de bază pe care se întemeiază administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale, art. 135 alin. (2) lit. c), d) şi e) privind obligaţiile statului în cadrul economiei de piaţă, art. 136 privind proprietatea şi art. 147 alin. (4) privind deciziile Curţii Constituţionale. 37. În vederea soluţionării prezentei obiecţii de neconstituţionalitate, Curtea va proceda la verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi de art. 15 din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. 38. Referitor la titularul dreptului de sesizare, prezenta sesizare de neconstituţionalitate a fost formulată de Preşedintele României, care, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, are dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, fiind, aşadar, îndeplinită această primă condiţie de admisibilitate. 39. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional şi la obiectul controlului de constituţionalitate, Curtea constată că, în data de 13 februarie 2023, legea a fost adoptată de Senat, în calitate de primă Cameră sesizată. În data de 29 martie 2023, Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, a adoptat, ca lege organică, legea supusă controlului de constituţionalitate. În data de 3 aprilie 2023, legea a fost depusă la secretarul general, pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii, şi apoi a fost trimisă spre promulgare, în data de 8 aprilie 2023. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 12 aprilie 2023. Într-o atare situaţie, luând act de faptul că obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată în termenul de 20 de zile prevăzut de art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, legea adoptată de Parlament nefiind promulgată de Preşedintele României, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării celor două condiţii. 40. Aşadar, nefiind incident un fine de neprimire a obiecţiei formulate de Preşedintele României, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii legii criticate. 41. Analizând conţinutul normativ al legii criticate, precum şi criticile de neconstituţionalitate formulate în raport cu art. 120 alin. (1), art. 135 alin. (2) lit. c), d) şi e) şi art. 136 din Constituţie, Curtea reţine că, în esenţă, legea supusă controlului de constituţionalitate stabileşte, prin art. I pct. 1, transmiterea terenului în suprafaţă de 20 ha din domeniul public al statului şi din administrarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti“ - Staţiunea de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Suceava în domeniul public al municipiului Suceava, în vederea construirii Ansamblului Arhiepiscopal al Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor. De asemenea, se reglementează operaţiunea tehnică cadastrală cu privire la suprafaţa de teren vizată, în sensul dispunerii dezmembrării acesteia din zona centrală a lotului de 49 ha, identificat prin norma criticată. Dispoziţiile art. I pct. 2 din legea criticată dispun modificarea şi înlocuirea anexei nr. 3.11 la Legea nr. 45/2009, care cuprinde datele de identificare a suprafeţelor minime de teren, din domeniul public al statului, aflate în administrarea Staţiunii de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Suceava, judeţul Suceava, indispensabile activităţii de cercetare-dezvoltare-inovare şi multiplicării materialului biologic. 42. Problema trecerii unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale a mai fost analizată în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, care a statuat că transferul interdomenial al bunurilor proprietate publică se stabileşte în funcţie de nevoile statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 70 din 3 februarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 269 din 17 martie 2021, paragraful 34, Decizia nr. 538 din 25 septembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 908 din 11 noiembrie 2019, paragraful 23, sau Decizia nr. 683 din 30 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1184 din 7 decembrie 2020, paragraful 52). 43. Curtea a mai reţinut că inexistenţa acordului unităţilor administrativ-teritoriale în ceea ce priveşte transferul în patrimoniul acestora inclusiv al bunurilor din domeniul public reprezintă o încălcare a principiului constituţional al autonomiei locale, reglementat prin art. 120 alin. (1) din Constituţie, care priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităţilor pe care autorităţile publice le reprezintă (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 384 din 29 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 499 din 20 iunie 2019, paragraful 50, Decizia nr. 640 din 23 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 934 din 12 octombrie 2020, paragraful 39, sau Decizia nr. 58 din 16 februarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 218 din 4 martie 2022, paragraful 27). 44. În prezenta cauză, Curtea reţine că soluţia legislativă criticată vizează transmiterea unei suprafeţe de teren din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, fără a cuprinde acordul unităţii administrativ-teritoriale cu privire la dobândirea bunului în patrimoniul său, ceea ce în lumina considerentelor reţinute în jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional echivalează cu încălcarea art. 120 alin. (1) din Constituţie. 45. În continuare, sub aspect legislativ, Curtea reţine că reglementarea-cadru privind trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale este reprezentată de dispoziţiile art. 292 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, care, la alin. (1), stabilesc că „Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local al comunei, al oraşului sau al municipiului, după caz, prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de autorităţile prevăzute la art. 287 lit. a), care au în administrare bunul respectiv, dacă prin lege nu se dispune altfel.“ 46. De asemenea, în materia transferului interdomenial al bunurilor proprietate publică, relevante sunt dispoziţiile cu caracter principial cuprinse în art. 860 alin. (3) din Codul civil, potrivit căruia „Bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale sau invers decât ca urmare a modificării legii organice. În celelalte cazuri, trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale şi invers se face în condiţiile legii.“ 47. În particular, referitor la regimul juridic al suprafeţelor de teren cu destinaţie agricolă, prevăzute în anexele la Legea nr. 45/2009, în categoria cărora se află şi suprafaţa de teren vizată prin legea criticată, Curtea observă că, potrivit art. 31 alin. (2) din Legea nr. 45/2009, „Suprafeţele de teren cu destinaţie agricolă prevăzute în anexele la prezenta lege sunt bunuri aparţinând domeniului public al statului, indispensabile cercetării-dezvoltării şi multiplicării materialului biologic (…)“. În acelaşi timp, art. 31 alin. (3) din acelaşi act normativ dispune că „Terenurile date în administrarea instituţiilor şi unităţilor de cercetare-dezvoltare de drept public şi de utilitate publică sunt inalienabile, insesizabile, imprescriptibile şi nu pot fi scoase din proprietatea publică şi din administrarea unităţilor de cercetare-dezvoltare din agricultură şi silvicultură decât prin lege“. 48. Referitor la destinaţia acestor suprafeţe de teren, Curtea reţine că acestea sunt intrinsec afectate unei utilităţi publice, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 45/2009, potrivit căruia: „Activitatea de cercetare-dezvoltare-inovare din domeniul agricol este activitate de utilitate publică şi cuprinde cercetarea ştiinţifică, dezvoltarea tehnologică şi inovarea.“ În concepţia legiuitorului, evidenţiată prin dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 45/2009, cercetarea-dezvoltarea-inovarea în domeniul agricol constituie prioritate naţională susţinută de stat, fiind organizată şi coordonată potrivit reglementărilor legale în vigoare, având rol fundamental în generarea şi susţinerea progresului tehnic în domeniile agriculturii, silviculturii, industriei alimentare, acvaculturii, protecţiei mediului şi dezvoltării rurale. 49. Totodată, Curtea reţine că dispoziţiile art. 31 alin. (3) din Legea nr. 45/2009 dispun cu privire la mijlocul juridic - legea - prin care se realizează scoaterea terenurilor din proprietatea publică şi din administrarea unităţilor de cercetare-dezvoltare din agricultură şi silvicultură, fără a preciza condiţiile realizării unui transfer al dreptului de proprietate publică în cazul acestor bunuri (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 219 din 20 aprilie 2023, nepublicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, până la data pronunţării prezentei decizii). 50. Este adevărat că, în cadrul fixat de Constituţie, legiuitorul are dreptul suveran de a reglementa regimul juridic al unor bunuri, aşa cum apreciază adecvat situaţiilor din practică (a se vedea, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 563 din 8 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 765 din 21 august 2020, paragraful 22). Însă asigurarea protecţiei constituţionale a proprietăţii publice, impusă de art. 136 alin. (2) Constituţie, potrivit căruia proprietatea publică este garantată şi ocrotită de lege, implică reglementarea unor proceduri şi garanţii adecvate. În acest sens, sub aspectul protecţiei dreptului de proprietate publică, raportat la domeniul de reglementare, Curtea Constituţională a examinat constituţionalitatea unor prevederi legale inclusiv prin prisma existenţei unor garanţii pentru ducerea la îndeplinire a finalităţii urmărite prin transferul realizat cu privire la bunurile aflate în proprietatea statului (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 563 din 8 iulie 2020, precitată, paragraful 28, sau Decizia nr. 139 din 3 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 302 din 25 martie 2021, paragraful 120). 51. Numai în acest fel se asigură respectarea cerinţei păstrării unui just echilibru între scopul urmărit şi mijloacele folosite, impus de realizarea interesului general al societăţii în apărarea şi garantarea dreptului de proprietate publică a statului, şi se dă eficienţă principiilor specifice dreptului de proprietate publică, consacrate de art. 285 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, şi anume: prioritatea interesului public, protecţia şi conservarea, gestiunea eficientă, transparenţa şi publicitatea. 52. Plecând de la aceste repere normative şi jurisprudenţiale, Curtea constată că, sub aspect formal, actul normativ criticat reprezintă o lege, fiind adoptat de Parlament, dar, sub aspect material, acesta cuprinde un act de dispoziţie asupra unui bun determinat din domeniul public al statului, fără a detalia, prin conţinutul său, condiţiile specifice mecanismului transferului interdomenial, în cazul suprafeţei de 20 ha indispensabile cercetării-dezvoltării şi multiplicării materialului biologic, din proprietatea publică a statului şi din administrarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti“ - Staţiunea de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Suceava în domeniul public al municipiului Suceava, şi fără a stabili garanţii în vederea realizării obiectivului urmărit - construirea Ansamblului Arhiepiscopal al Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor. 53. În aceste condiţii, Curtea constată că dispoziţiile art. I din legea criticată se abat de la cadrul normativ general în materie şi transpun într-o manieră improprie prevederile art. 31 alin. (3) din Legea nr. 45/2009. 54. Or, având în vedere importanţa domeniului reglementat, analizată din perspectiva regimului juridic al suprafeţei de teren vizate şi a afectaţiunii acesteia, se impune stabilirea cu claritate a condiţiilor referitoare la transferul interdomenial, inclusiv a celor referitoare la justificarea temeinică a încetării uzului sau interesului public naţional, şi a garanţiilor necesare şi suficiente pentru ducerea la îndeplinire a scopului urmărit. 55. Reţinând că, potrivit dispoziţiilor art. 136 alin. (2) şi (4) din Constituţie, proprietatea publică beneficiază de un regim de protecţie specială menit să asigure ocrotirea şi garantarea sa efectivă, precum şi eficienţa în valorificarea sa, Curtea constată că transmiterea suprafeţei de teren din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, astfel cum este reglementată prin art. I din legea criticată, nu îşi găseşte fundamentul într-o reglementare precisă şi previzibilă, care să corespundă standardului constituţional de protecţie a proprietăţii publice şi care să respecte obligaţia constituţională a statului de a asigura protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, stimularea cercetării ştiinţifice, exploatarea resurselor naturale în concordanţă cu interesul naţional, ocrotirea mediului înconjurător şi menţinerea echilibrului ecologic, astfel cum este consacrată de art. 135 alin. (2) lit. c), d) şi e) din Constituţie. 56. Distinct, sub aspectul exigenţelor de precizie şi previzibilitate a normelor juridice, Curtea observă că, în cauza de faţă, legiuitorul a modificat anexa nr. 3.11 la Legea nr. 45/2009, însă a omis să coreleze soluţia legislativă criticată cu alte reglementări cuprinse în Legea nr. 45/2009, cum este, spre exemplu, anexa nr. 3 la lege, cu privire la „Staţiunile de cercetare-dezvoltare care funcţionează în subordinea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice «Gheorghe Ionescu-Şişeşti»“, care, la nr. crt. 8, referitor la Staţiunea de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Suceava, stabileşte suprafaţa minimă de teren, indispensabilă activităţii de cercetare-dezvoltare-inovare şi multiplicării materialului biologic, aparţinând domeniului public al statului, aflată în administrarea unităţii sau în proprietatea ASAS - 579,58 ha. Or, transmiterea suprafeţei de 20 ha din domeniul public al statului şi din administrarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti“ - Staţiunea de Cercetare-Dezvoltare Agricolă Suceava în domeniul public al municipiului Suceava afectează inclusiv suprafaţa evidenţiată în anexa nr. 3 la lege, care nu este însă modificată prin legea criticată. 57. Având în vedere interdependenţa logico-juridică între anexele menţionate, Curtea reiterează că legiuitorul trebuie să manifeste o atenţie sporită ori de câte ori acţionează pentru modificarea şi/sau completarea acestora, astfel încât să se evite crearea unor situaţii juridice confuze, cu riscul de a afecta securitatea juridică (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 366 din 29 iunie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 815 din 18 august 2022, paragraful 57). 58. Este, aşadar, sarcina legiuitorului să adopte soluţii legislative coerente, care să asigure garantarea şi ocrotirea eficientă a proprietăţii publice, în sensul stabilirii unor condiţii şi garanţii adecvate pentru a evita fragilizarea acesteia. 59. În consecinţă, Curtea constată că legea criticată, astfel cum este redactată, încalcă dispoziţiile art. 120 alin. (1), ale art. 135 alin. (2) lit. c), d) şi e) şi ale art. 136 din Constituţie, precum şi ale art. 147 alin. (4) din Constituţie, deoarece, aşa cum s-a arătat, nu sunt respectate deciziile Curţii Constituţionale cu privire la existenţa acordului unităţii administrativ-teritoriale pentru dobândirea bunului în patrimoniul său. 60. În ceea ce priveşte critica raportată la dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, potrivit căreia soluţia legislativă nu este justificată, expunerea de motive a legii nefiind conformă cu normele de tehnică legislativă prevăzute în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, Curtea reţine că, în jurisprudenţa sa recentă, a examinat critici similare (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 238 din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 666 din 28 iulie 2020, paragrafele 36 şi 39, Decizia nr. 54 din 16 februarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 3 martie 2022, paragraful 67, Decizia nr. 405 din 21 septembrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1232 din 21 decembrie 2022, paragrafele 38 şi 39). Curtea a reţinut că, de principiu, nu are competenţa de a controla modul de redactare a expunerilor de motive în cazul diverselor legi adoptate. Observând că „expunerea de motive şi cu atât mai puţin modul său de redactare nu au consacrare constituţională“, Curtea a reţinut că „expunerea de motive, prin prisma art. 1 alin. (5) din Constituţie, este un document de motivare necesar în cadrul procedurii de adoptare a legilor, însă, odată adoptată legea, rolul său se reduce la facilitarea înţelegerii acesteia. Prin urmare, expunerea de motive a legii nu este decât un instrument al uneia dintre metodele de interpretare consacrate - metoda de interpretare teleologică. Aceasta presupune stabilirea sensului unei dispoziţii legale ţinându-se seama de finalitatea urmărită de legiuitor la adoptarea actului normativ din care face parte acea dispoziţie. Astfel, expunerea de motive este doar un instrument dintre multe altele ale unei metode interpretative. Faptul că aceasta nu este suficient de precisă sau că nu lămureşte toate aspectele de conţinut ale normei nu duce la concluzia că însăşi norma respectivă este neconstituţională pentru acest motiv, ea având doar o funcţie de suport în interpretarea normei adoptate“. Curtea a mai reţinut că un viciu de neconstituţionalitate a legii „nu poate rezulta din chiar modul în care iniţiatorul ei şi-a motivat proiectul/propunerea legislativă, în condiţiile în care rezultatul activităţii de legiferare este legea adoptată de Parlament. Aşadar, controlul de constituţionalitate vizează legea, şi nu opţiuni, dorinţe sau intenţii cuprinse în expunerea de motive a legii“. Pentru aceste argumente, urmează a se respinge critica cu un atare obiect ca fiind neîntemeiată. 61. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 45/2009 privind organizarea şi funcţionarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti“ şi a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare este neconstituţională, în ansamblul său. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 17 mai 2023. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE MARIAN ENACHE Magistrat-asistent, Simina Popescu-Marin ------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
