Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
Dosar nr. 353/1/2022
┌─────────────┬────────────────────────┐
│Laura-Mihaela│- preşedintele Secţiei I│
│Ivanovici │civile - preşedintele │
│ │completului │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Elena Carmen │- judecător la Secţia I │
│Popoiag │civilă │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Valentin │- judecător la Secţia I │
│Mitea │civilă │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Mariana │- judecător la Secţia I │
│Hortolomei │civilă │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Mihaela │- judecător la Secţia I │
│Tăbârcă │civilă │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Beatrice │- judecător la Secţia I │
│Ioana Nestor │civilă │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Adina │- judecător la Secţia I │
│Georgeta │civilă │
│Nicolae │ │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Mirela Vişan │- judecător la Secţia I │
│ │civilă │
├─────────────┼────────────────────────┤
│Ileana │- judecător la Secţia I │
│Ruxandra │civilă │
│Tirică │ │
└─────────────┴────────────────────────┘
1. Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul Dosarului nr. 353/1/2022 a fost constituit conform dispoziţiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă raportat la art. XIX din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, şi ale art. 36 alin. (2) lit. a) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Laura-Mihaela Ivanovici, preşedintele Secţiei I civile a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. 3. La şedinţa de judecată participă doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 38 din Regulament. 4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Maramureş - Secţia I civilă în Dosarul nr. 651/319/2018, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile. 5. Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar s-a depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părţilor, în conformitate cu dispoziţiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; după comunicarea raportului, intimatele-pârâte Comisia locală pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor T şi Comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor M au depus, în termen legal, prin consilier juridic, puncte de vedere cu privire la chestiunea de drept dedusă judecăţii. 6. În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării 7. Tribunalul Maramureş - Secţia I civilă a dispus, prin Încheierea din 3 noiembrie 2021, în Dosarul nr. 651/319/2018, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: dezlegarea modului de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 51, 52 şi 53 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 18/1991), prin prisma considerentelor deciziilor Curţii Constituţionale nr. 44 din 31 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 28 martie 2017 (Decizia nr. 44 din 31 ianuarie 2017) şi nr. 139 din 27 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 23 iulie 2018 (Decizia nr. 139 din 27 martie 2018), respectiv dacă este admisibilă cererea de chemare în judecată prin care se solicită instanţei să dispună reconstituirea dreptului de proprietate în situaţia în care nu a fost finalizată procedura administrativă şi în lipsa unei hotărâri a comisiei judeţene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor. 8. Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la data de 17 februarie 2021, cu nr. 353/1/2022, termenul de judecată fiind stabilit la data de 9 mai 2022. II. Norma de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unei hotărâri prealabile 9. Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare "ART. 51 (1) Comisia judeţeană este competentă să soluţioneze contestaţiile şi să valideze ori să invalideze măsurile stabilite de comisiile locale. (2) În cazul existenţei unei suprapuneri totale sau parţiale ca urmare a emiterii a două sau mai multe titluri de proprietate pe aceleaşi amplasamente, comisia judeţeană este competentă să dispună anularea totală sau parţială a titlurilor emise ulterior primului titlu. (3) Comisia judeţeană va dispune emiterea unui nou titlu în locul celui anulat sau, după caz, va propune acordarea de măsuri compensatorii potrivit legii privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate abuziv în perioada regimului comunist în România. (4) Dispoziţiile art. 53 alin. (2) rămân aplicabile. ART. 52 (1) În sensul prezentei legi, comisia locală este autoritate publică cu activitate administrativă, iar comisia judeţeană este autoritate publică cu activitate administrativ-jurisdicţională. (2) Comisia judeţeană şi cea locală au, în limitele competenţei lor şi prin derogare de la dispoziţiile Codului de procedură civilă, calitate procesuală pasivă şi, când este cazul, activă, fiind reprezentate legal prin prefect, respectiv primar sau, pe baza unui mandat convenţional, de către unul dintre membri, nefiind obligatorie asistarea prin avocat. (3) Prevederile art. 274 din Codul de procedură civilă sunt aplicabile. ART. 53 (1) Hotărârile comisiei judeţene asupra contestaţiilor persoanelor care au cerut reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate privată asupra terenului, conform dispoziţiilor cuprinse în cap. II, şi cele asupra măsurilor stabilite de comisiile locale se comunică celor interesaţi prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire. (2) Împotriva hotărârii comisiei judeţene se poate face plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile de la comunicare." III. Expunerea succintă a procesului 10. Prin Sentinţa civilă nr. 991 din 24 octombrie 2018, pronunţată de Judecătoria Târgu Lăpuş, s-a respins cererea formulată de reclamantul X, în contradictoriu cu pârâtele Comisia locală pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor T şi Comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor M, ca nefondată. 11. Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că reclamantul a solicitat obligarea pârâtelor la reconstituirea dreptului de proprietate pentru suprafaţa de 31 ha 6.037 mp, adică suprafaţa de teren de 75 iugăre înscrisă în C.F. nr. xx Târgu Lăpuş, număr topografic xxxx/3. 12. Autoarea reclamantului, L.F., a formulat cerere de reconstituire a dreptului de proprietate, înregistrată la data de 20 martie 1991, pentru terenurile în suprafaţă de 2,2 ha, 2 ha, 1,73 ha şi 1,5 ha. După decesul acesteia, intervenit la data de 25 mai 1991, reclamantul a formulat cerere de reconstituire a dreptului de proprietate, la data de 20 august 1991, din cuprinsul căreia nu rezultă însă că ar fi individualizat terenurile solicitate, ci doar invocă un testament şi dreptul de moştenitor după defunctă. 13. Prima instanţă a reţinut că, din perspectiva dispoziţiilor art. 8 alin. (3) şi art. 11 alin. (3) din Legea nr. 18/1991, cererea de reconstituire formulată de reclamant nu este completă, întrucât nu menţionează terenurile solicitate pentru reconstituire. 14. Printr-o cerere ulterioară, înregistrată la data de 5 decembrie 2005, reclamantul a solicitat în mod expres reconstituirea terenului cu numărul topografic xxxx/3 după autorul L.A., fără a menţiona numărul de carte funciară. 15. S-a mai reţinut că reclamantul înţelege să dovedească dreptul de proprietate al defunctului L.A. prin înscrisul intitulat „Învoire“ din 5 octombrie 1959, Atestatul de dare şi estimare nr. xxx/1939 şi certificatul nr. xxx din 15 mai 1959. 16. Analizând C.F. nr. xx Târgu Lăpuş, instanţa de fond a reţinut că terenul a fost expropriat de către statul român, conform încheierii de carte funciară din data de 19 iunie 1948. Însă, autorul L.A., care a fost moştenit de către L.F. şi care ar fi cumpărat terenul împreună cu B.A., prin contractul de vânzare-cumpărare încheiat la data de 23 aprilie 1939, nu este proprietar tabular. 17. Potrivit art. 17 din Decretul-lege nr. 115/1938 pentru unificarea dispoziţiilor privitoare la cărţile funciare, cu modificările ulterioare, drepturile reale asupra imobilelor se dobândesc numai prin înscriere în cartea funciară. Acelaşi principiu era aplicabil şi anterior datei de 12 iulie 1947, conform art. 431 din Codul civil austriac, în vigoare la data încheierii contractului de vânzare-cumpărare la care se referă reclamantul. 18. Faţă de considerentele expuse, având în vedere principiul efectului constitutiv de drepturi reale al înscrierii în cartea funciară şi principiul forţei probante a înscrierii în cartea funciară, prima instanţă a apreciat că reclamantul nu a făcut dovada dreptului de proprietate al defunctului L.A. la momentul exproprierii terenului de către statul român în anul 1948 şi, prin urmare, nu a dovedit îndreptăţirea la reconstituire. 19. Împotriva acestei hotărâri a formulat apel reclamantul, care a înţeles să critice hotărârea primei instanţe, pentru argumentele redate în continuare. 20. Terenul în litigiu a fost solicitat în repetate rânduri de apelantul-reclamant şi de antecesorii săi în drepturi, iar în anul 2012 Primăria Târgu Lăpuş, prin Adresa nr. xxxxx/2012, i-a solicitat acte doveditoare ale proprietăţii şi ale filiaţiei, pentru a soluţiona Cererea de reconstituire nr. xxxx/2005. Prin Adresa nr. xxxx/2012 a transmis aceste documente (31 de pagini de anexe). 21. În anul 2014 a revenit cu o nouă adresă, văzând că demersurile anterioare au fost ignorate de comisia locală, care tergiversa soluţionarea pentru a putea dispune după bunul plac de aceste terenuri. 22. Între timp, a aflat de la oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară că anumite suprafeţe din terenul cumpărat de antecesorul său L.A. au fost atribuite altor moştenitori, ignorând solicitarea făcută de apelant. 23. Considerând că are îndreptăţirea la reconstituirea dreptului de proprietate după autorul L.A. pentru terenurile cumpărate de la proprietarii tabulari, în anul 2011 apelantul-reclamant a intentat procese pentru anularea titlurilor de proprietate care conţin suprafeţe de teren cumpărate de L.A. din C.F. nr. XX Târgu Lăpuş. 24. Prin Sentinţa civilă nr. 855 din 18 noiembrie 2016, pronunţată de Judecătoria Târgu Lăpuş în Dosarul nr. 576/319/2011*, definitivă prin Decizia nr. 28/R din 14 martie 2017, pronunţată de Tribunalul Maramureş - Secţia I civilă, acţiunea a fost admisă. 25. În concluzie, cererile de reconstituire şi documentele de transfer al terenurilor din C.F. nr. xx Târgu Lăpuş către autorul L.A. au fost validate de Tribunalul Maramureş, ele producând efecte prin anularea parţială a Titlului de proprietate nr. xxxxx/91 din 5 martie 1997 şi a Titlului de proprietate nr. xxxxx/22 din 2 iulie 1996. 26. În baza hotărârilor menţionate au fost emise noi titluri de proprietate pentru o porţiune din terenul în litigiu, printre ai căror beneficiari se află şi apelantul-reclamant. 27. Pentru toate aceste argumente, a considerat că este îndreptăţit să beneficieze, de principiu, de măsurile reparatorii prevăzute de prevederile legii fondului funciar după defunctul L.A. 28. În şedinţa publică din 26 mai 2021, instanţa, din oficiu, a pus în discuţia părţilor necesitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept amintite. 29. În şedinţa publică din 3 noiembrie 2021 sesizarea a fost considerată admisibilă şi, în temeiul dispoziţiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, s-a dispus suspendarea judecăţii. IV. Motivele reţinute de titularul sesizării, referitoare la admisibilitatea procedurii 30. Instanţa de trimitere, procedând la analiza condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, referitoare la declanşarea procedurii pronunţării de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a apreciat că acestea sunt întrunite cumulativ. 31. Astfel, întrucât obiectul dosarului pendinte vizează reconstituirea dreptului de proprietate, iar cererea este întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 18/1991, ale Legii nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 169/1997), respectiv ale Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 247/2005), Tribunalul Maramureş - Secţia I civilă urmează să pronunţe o hotărâre definitivă, iar completul care soluţionează apelul declarat este constituit în cadrul tribunalului, sens în care apreciază că primele două condiţii de admisibilitate a sesizării sunt îndeplinite. 32. În ceea ce priveşte chestiunea de drept care face obiectul sesizării, în speţa dedusă judecăţii nu a fost formulată o propunere de reconstituire/respingere a cererii de reconstituire a dreptului de proprietate din partea comisiei locale şi, implicit, nu a fost emisă nici hotărârea de validare/invalidare de către comisia judeţeană. 33. Instanţa a pus în discuţie considerentele deciziilor Curţii Constituţionale nr. 44 din 31 ianuarie 2017 şi nr. 139 din 27 martie 2018, iar din această perspectivă s-a pus în discuţia părţilor admisibilitatea cererii de chemare în judecată având ca obiect reconstituirea dreptului de proprietate direct de către instanţa de judecată, cu eludarea procedurii stabilite de legile fondului funciar [Legea nr. 18/1991, Legea nr. 169/1997, Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 1/2000), Legea nr. 247/2005, respectiv Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 165/2013)]. 34. Problema de drept amintită reprezintă un element determinant în soluţionarea litigiului dedus judecăţii, în funcţie de admisibilitatea sau inadmisibilitatea acestui demers judiciar urmând să fie analizată hotărârea judecătorească atacată şi, implicit, cererea de chemare în judecată. 35. În prezentul dosar, antecesoarea apelantului-reclamant şi apelantul-reclamant însuşi au formulat cereri de reconstituire a dreptului de proprietate, însă comisia locală nu le-a analizat, astfel că reclamantului nu i s-a dat posibilitatea să continue procedura de fond funciar, finalizată administrativ prin emiterea unei hotărâri de către comisia judeţeană, şi eventual, formularea plângerii împotriva acestei hotărâri, conform dispoziţiilor art. 51-53 din Legea nr. 18/1991. 36. Prin Decizia nr. 44 din 31 ianuarie 2017, Curtea Constituţională a constatat că prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 sunt neconstituţionale, această dispoziţie legală stabilind: „Comisiile locale şi judeţene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti au obligaţia de a soluţiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie şi de a elibera titlurile de proprietate până la data de 1 ianuarie 2018.“ 37. Obiectul sesizării l-au constituit doar prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013. Dispoziţiile alineatului (2) al art. 11 din acelaşi act normativ [„În situaţia neîndeplinirii obligaţiilor în termenul prevăzut la alin. (1), persoana care se consideră îndreptăţită poate formula plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile. Hotărârea pronunţată de instanţa judecătorească este supusă numai apelului. Plângerea este scutită de taxa judiciară de timbru.“] nu au făcut obiectul acestei decizii. Ulterior, prin Legea nr. 111/2017 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 98/2016 pentru prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, privind unele măsuri pentru finalizarea activităţilor cuprinse în contractele încheiate în cadrul Acordului de împrumut dintre România şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare pentru finanţarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la Bucureşti la 27 ianuarie 2006, ratificat prin Legea nr. 205/2006, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative (Legea nr. 111/2017), întregul art. 11 din Legea nr. 165/2013 a fost abrogat. 38. Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 139 din 27 martie 2018 cu privire la compatibilitatea prevederilor art. 11 din Legea nr. 165/2013 cu Constituţia României. Excepţia de neconstituţionalitate a fost respinsă ca devenită inadmisibilă. 39. În considerentele acestei decizii s-au reţinut următoarele: "29. În ce priveşte excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, Curtea observă că acestea prevăd că, în situaţia neîndeplinirii de către comisiile locale şi judeţene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti a obligaţiei de a soluţiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie şi de a elibera titlurile de proprietate în termenul a cărui prorogare succesivă a sancţionat-o Curtea Constituţională prin decizia citată, persoana care se consideră îndreptăţită poate formula plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile. Aşadar, art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 consacră dreptul persoanelor care au formulat cereri de restituire în temeiul Legii nr. 18/1991 de a se adresa instanţei în cazul neîndeplinirii de către autoritatea administrativă a obligaţiilor în termenul prevăzut la alin. (1) al art. 11 din aceeaşi lege. Or, efectul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 44 din 31 decembrie 2016, prin care a fost constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 referitoare la termenul de îndeplinire a acestei obligaţii, se răsfrânge şi asupra dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, astfel că, de la publicarea acesteia, persoanele interesate se puteau adresa fără constrângerea unui termen instanţei judecătoreşti pentru obligarea comisiilor de fond funciar la ducerea la îndeplinire a atribuţiilor referitoare la soluţionarea cererilor de restituire, efectuarea punerilor în posesie şi eliberarea titlurilor de proprietate.30. Aşa cum s-a arătat mai sus, ulterior, art. 11 din Legea nr. 165/2013 a fost abrogat în întregime prin Legea nr. 111/2017. Curtea apreciază că aceasta nu înseamnă însă că persoanele interesate nu mai dispun de un mecanism procedural care să le permită accesul la o instanţă împotriva neîndeplinirii obligaţiei stabilite în sarcina entităţii învestite. În prezent, în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, persoanele interesate se pot adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a solicita obligarea comisiilor locale şi judeţene de fond funciar sau, după caz, a comisiei de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti, în condiţiile art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, la soluţionarea cererilor de restituire, efectuarea punerilor în posesie şi, respectiv, eliberarea titlurilor de proprietate, în termenul prevăzut de art. 24 din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia, «dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii»." 40. Instanţa de trimitere a apreciat că se impune sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru a interpreta prevederile art. 51-53 raportat la considerentele deciziilor Curţii Constituţionale nr. 44 din 31 ianuarie 2017 şi nr. 139 din 27 martie 2018. 41. În cuprinsul art. 51-53 din Legea nr. 18/1991 este indicat faptul că revine comisiei judeţene competenţa de a soluţiona contestaţiile, de a valida sau invalida măsurile luate de comisia locală, este stabilită calitatea procesuală activă şi pasivă a comisiilor de fond funciar (în limitele competenţelor care le revin) şi se stabileşte expres că „Împotriva hotărârii comisiei judeţene se poate face plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile de la comunicare.“ [art. 53 alin. (2) din Legea nr. 18/1991] 42. Din această perspectivă se poate reţine că procedura de reconstituire a dreptului de proprietate este una specială, strict reglementată de legiuitor. Procedura începe cu formularea cererii de reconstituire şi depunerea documentaţiei necesare pentru a se analiza îndreptăţirea la reconstituire, analiza solicitării de către comisiile locale, formularea unei propuneri către comisia judeţeană, care poate dispune reconstituirea dreptului de proprietate sau poate respinge solicitarea de reconstituire. 43. Legiuitorul a stabilit ca dispoziţiile comisiei judeţene să fie singurele care se atacă cu plângere şi doar în acest cadru instanţa de judecată să stabilească dacă reclamantul este îndreptăţit la reconstituirea dreptului de proprietate. 44. Coroborând considerentele deciziilor anterior menţionate, considerente care sunt obligatorii, este necesar a se analiza posibilitatea formulării unei cereri de reconstituire a dreptului de proprietate direct în instanţă, fără a se urma întreaga procedură de reconstituire şi cu eludarea dispoziţiilor art. 51-53 din Legea nr. 18/1991. 45. În schimb, în situaţia în care la nivelul uneia dintre entităţile implicate în procedura de reconstituire există un blocaj, trebuie verificat dacă partea interesată poate ignora procedura administrativă şi dispoziţiile art. 51-53 din Legea nr. 18/1991, sesizând instanţa de judecată cu solicitarea de a se analiza îndreptăţirea la reconstituirea dreptului de proprietate, în temeiul principiilor generale de drept, sau dacă partea are posibilitatea, astfel cum a statuat Curtea Constituţională în cuprinsul Deciziei nr. 139 din 27 martie 2018, să formuleze o cerere de obligare a entităţii în culpă să rezolve cererea. 46. În concluzie, s-a apreciat că este necesar să fie lămurită problema de drept privind extinderea aplicabilităţii procedurii de reconstituire a dreptului de proprietate prevăzute de art. 51-53 din Legea nr. 18/1991 (care vizează doar posibilitatea reconstituirii dreptului de proprietate ca urmare a admiterii plângerii împotriva hotărârii comisiei judeţene) şi situaţiei în care procedura administrativă nu este finalizată, iar partea sesizează instanţa cu o astfel de cerere, raportat şi la considerentele deciziilor Curţii Constituţionale a României nr. 44 din 31 ianuarie 2017 şi nr. 139 din 27 martie 2018. 47. În ceea ce priveşte noutatea problemei de drept, instanţa de trimitere a constatat că acţiunea introductivă a fost formulată la data de 30 mai 2018, iar Decizia Curţii Constituţionale nr. 139 din 27 martie 2018 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 23 iulie 2018. 48. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 111/2017, prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 erau în vigoare şi stabileau că: „În situaţia neîndeplinirii obligaţiilor în termenul prevăzut la alin. (1), persoana care se consideră îndreptăţită poate formula plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile. Hotărârea pronunţată de instanţa judecătorească este supusă numai apelului. Plângerea este scutită de taxa judiciară de timbru.“ 49. Raportat la data sesizării instanţei, la modificările legislative intervenite în cursul anului 2017, respectiv la considerentele Curţii Constituţionale expuse în Decizia nr. 139 din 27 martie 2018, s-a apreciat că şi această condiţie a noutăţii problemei de drept este îndeplinită. V. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept 50. Apelantul-reclamant a depus note scrise, apreciind că sesizarea îndeplineşte condiţiile de admisibilitate stabilite de art. 519 din Codul de procedură civilă şi că nu există niciun impediment ca instanţa să oblige intimatele să pună în posesie, să întocmească documentaţiile necesare în vederea emiterii titlului de proprietate sau să emită titlul de proprietate. 51. Apelantul-reclamant a invocat faptul că nu a fost respectat termenul de 45 de zile pentru soluţionarea cererii, stabilit de art. 79 alin. (2) din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuţiile şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului şi modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum şi punerea în posesie a proprietarilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005). 52. În această situaţie, în care termenul de soluţionare a cererii este depăşit, iar comisia locală şi-a exprimat în mod neechivoc poziţia în sensul netemeiniciei cererii de reconstituire, apelantul-reclamant a apreciat că, în virtutea prevederilor legilor fondului funciar, a dreptului de acces la justiţie şi a dreptului la un proces echitabil, instanţa de judecată poate fi sesizată cu o cerere care să tindă la soluţionarea în fond a cererii de reconstituire, chiar dacă emiterea efectivă a dreptului de proprietate se va face tot în cadrul unei proceduri administrative. 53. În sprijinul opiniei exprimate a invocat şi prevederile art. 33-35 din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora au fost impuse termene pentru soluţionarea cererilor de reconstituire, iar în situaţia în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele indicate în cuprinsul dispoziţiilor anterior menţionate, partea are posibilitatea de a sesiza instanţa de judecată, care se va pronunţa asupra existenţei şi întinderii dreptului de proprietate şi va dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condiţiile prezentei legi. 54. După comunicarea raportului întocmit de judecătorul-raportor, în condiţiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, intimatele-pârâte Comisia locală pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor T şi Comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor M au depus, în termen legal, prin consilier juridic, puncte de vedere cu privire la chestiunea de drept dedusă judecăţii, prin care au apreciat că, fără parcurgerea procedurii administrativ-jurisdicţionale obligatorii prevăzute de legile fondului funciar, solicitanţii nu se pot adresa direct instanţei de judecată pentru reconstituirea dreptului de proprietate. VI. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept 55. Completul de judecată învestit cu soluţionarea apelului în Dosarul nr. 651/319/2018 a apreciat că solicitarea de reconstituire a dreptului de proprietate formulată direct în instanţă, fără a se respecta procedura administrativă obligatorie, este inadmisibilă. 56. Astfel, cererea de reconstituire se depune la comisia locală pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor. Ulterior acestui moment, partea care se consideră îndreptăţită trebuie să urmeze întreaga procedură administrativă, procedură care este finalizată prin emiterea hotărârii de reconstituire/respingere a cererii de reconstituire a dreptului de proprietate. Doar după emiterea hotărârii comisiei judeţene partea are, potrivit art. 53 din Legea nr. 18/1991, posibilitatea de a pune în discuţie, în faţa instanţei, îndreptăţirea pentru reconstituirea dreptului de proprietate. 57. Până la acest moment, partea interesată are deschisă calea de acces la instanţă în sensul avut în vedere şi de Curtea Constituţională, adică de a solicita obligarea entităţii care a omis să îşi îndeplinească obligaţiile legale să le îndeplinească, potrivit art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004). 58. Dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 165/2013 fac trimitere la procedura prevăzută de art. 33 şi 34 din acelaşi act normativ, procedură aplicabilă exclusiv cererilor formulate în baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 10/2001), astfel că nu se pot aplica prin analogie prevederile arătate în procedura legilor fondului funciar. VII. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie 59. Răspunzând solicitării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, unele instanţe nu au identificat jurisprudenţă referitoare la chestiunea analizată şi nu au exprimat niciun punct de vedere relativ la aceasta (curţile de apel Galaţi, Târgu Mureş şi instanţele arondate acestora); alte instanţe au comunicat doar opinia judecătorilor consultaţi, iar alte instanţe au trimis atât punctul de vedere exprimat de judecători, cât şi hotărâri judecătoreşti relevante. 60. În esenţă, instanţele care au exprimat un punct de vedere asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării au arătat că apreciază acţiunea în discuţie ca fiind fie admisibilă (Tribunalul Bucureşti - secţiile a III-a, a IV-a şi a V-a civile, tribunalele Ilfov, Giurgiu, Covasna, Cluj, Sălaj, Constanţa, Dolj, Vaslui, Bihor, Botoşani şi Caraş-Severin, judecătoriile Sfântu Gheorghe, Bacău, Zalău, Constanţa, Slatina, Iaşi, Buzău, Dorohoi), fie inadmisibilă (curţile de apel Bacău şi Iaşi, tribunalele Sibiu, Neamţ, Călăraşi, Ialomiţa, Teleorman, Argeş, Buzău, Suceava, judecătoriile Braşov, Roman, Bicaz, Târgu Neamţ, Alexandria, Roşiori, Turnu Măgurele, Bistriţa, Baia Mare, Dragomireşti, Caracal, Târgu Cărbuneşti, Paşcani, Vaslui, Huşi, Buzău, Pătârlagele, Pogoanele, Răcari, Fălticeni şi Rădăuţi). 61. La Tribunalul Maramureş au fost exprimate ambele opinii. 62. Argumentele esenţiale care au susţinut opinia că o asemenea cerere este admisibilă, în situaţia în care procedura administrativă nu a fost finalizată printr-o hotărâre a comisiei judeţene şi după declararea neconstituţionalităţii art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, au privit împrejurarea că, potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, în termen de 120 de zile de la data intrării în vigoare a acestei legi, comisiile locale de fond funciar aveau obligaţia de a centraliza toate cererile de restituire nesoluţionate, pentru stabilirea suprafeţei de teren necesare finalizării procesului de restituire. Potrivit alin. (2) lit. a) al aceluiaşi articol, pentru realizarea situaţiei prevăzute la alin. (1) se aveau în vedere şi cererile din dosarele nesoluţionate la nivelul comisiei locale. 63. Potrivit art. 11 alin. (1) din acelaşi act normativ, comisiile locale şi judeţene de fond funciar au obligaţia de a soluţiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie şi de a elibera titlurile de proprietate până la data de 1 ianuarie 2018. Acest articol a fost declarat neconstituţional prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 44 din 31 ianuarie 2017. Ulterior, art. 11 din Legea nr. 165/2013 a fost abrogat în întregime prin Legea nr. 111/2017. 64. Cu toate acestea, neconstituţionalitatea a vizat doar termenul prevăzut de această dispoziţie legală, nu şi obligaţiile comisiilor locale şi judeţene de fond funciar de a soluţiona cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie şi de a elibera titlurile de proprietate, ceea ce înseamnă că persoanele interesate se pot adresa fără constrângerea unui termen instanţei judecătoreşti pentru obligarea comisiilor de fond funciar la ducerea la îndeplinire a atribuţiilor referitoare la soluţionarea cererilor de restituire, efectuarea punerilor în posesie şi eliberarea titlurilor de proprietate. 65. Abrogarea art. 11 prin Legea nr. 111/2017 nu înseamnă că persoanele îndreptăţite la reconstituire nu mai dispun de accesul la o instanţă împotriva neîndeplinirii obligaţiei stabilite în sarcina entităţii învestite. 66. În privinţa cauzelor care implică o obligaţie pozitivă din partea statului, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că trebuie să existe o justificare legitimă pentru lipsa de acţiune din partea acestuia. Principiul „echilibrului just“, inerent art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (Convenţia), presupune existenţa unui interes general al comunităţii. Este real că autorităţile naţionale trebuie să beneficieze de o amplă marjă de apreciere nu numai pentru a alege măsurile care vizează reglementarea raporturilor de proprietate în ţară, ci şi pentru a avea timpul necesar punerii lor în aplicare. Totuşi, această marjă, oricât ar fi de importantă, nu este nelimitată, iar exercitarea puterii discreţionare a statului nu poate genera consecinţe incompatibile cu normele stabilite de Convenţie. 67. Totodată, au fost avute în vedere principiile statuate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în cauzele în care autorităţile administrative au o obligaţie pozitivă (aceea de a rezolva într-un termen rezonabil cererile formulate în baza Legii nr. 18/1991), care prevăd că, deşi statul se bucură de o largă marjă de apreciere atât cu privire la modalitatea de punere în aplicare a dispoziţiilor legale incidente, cât şi pentru a avea timpul necesar punerii lor în aplicare, această marjă, oricât ar fi de importantă, nu este nelimitată, iar lipsa de acţiune din partea celor două autorităţi administrative competente a soluţiona cererea formulată în temeiul Legii nr. 18/1991, nejustificată în mod legitim, încalcă justul echilibru ce trebuie să existe între cerinţele de interes general ale statului şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale reclamantelor, fiindu-le cauzat acestora un prejudiciu disproporţionat şi excesiv şi, prin urmare, le îndreptăţeşte pe acestea să se adreseze instanţei pentru repararea lui. 68. S-a arătat că această problemă de drept şi-a găsit rezolvarea încă de la momentul pronunţării de către Înalta Curte de Casaţie - Secţiile Unite a Deciziei nr. XX din 19 martie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 12 noiembrie 2007 (Decizia nr. XX din 19 martie 2007), cu privire la soluţionarea de către instanţe, pe fond, a cererilor nerezolvate de către entităţile învestite conform Legii nr. 10/2001, prin care s-a statuat că lipsa răspunsului unităţii deţinătoare, respectiv al entităţii învestite cu soluţionarea notificării echivalează cu refuzul restituirii imobilului, iar un asemenea refuz nu poate rămâne necenzurat, pentru că nicio dispoziţie legală nu limitează dreptul celui care se consideră nedreptăţit de a se adresa instanţei competente, ci, dimpotrivă, însăşi Constituţia prevede, la art. 21 alin. (2), că nicio lege nu poate îngrădi exercitarea dreptului oricărei persoane de a se adresa justiţiei pentru apărarea intereselor sale legitime. 69. Cum problema de drept este analogă celei supuse dezbaterii în prezenta chestiune, din raţiuni de simetrie juridică s-a apreciat că, în condiţiile în care, potrivit dispoziţiilor art. 53 şi 54 din Legea nr. 18/1991, hotărârile comisiei judeţene şi ordinul prefectului referitoare la cererile de reconstituire sau constituire a dreptului de proprietate privată asupra terenului pot fi atacate cu plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, urmând a fi analizate de judecătorie pe fond, instanţa de judecată poate fi în mod legal sesizată cu o cerere prin care se solicită să se dispună direct cu privire la dreptul de proprietate reclamat asupra unui teren în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 18/1991, în condiţiile în care cererea nu a fost soluţionată de către comisia locală şi cea judeţeană. 70. Dimpotrivă, opinia contrară a inadmisibilităţii acţiunii a fost argumentată prin aceea că procedura administrativ-jurisdicţională de reconstituire a dreptului de proprietate este una specială, strict reglementată de legiuitor, iar solicitanţii trebuie să o parcurgă. 71. Împotriva hotărârilor comisiilor locale persoana interesată poate face contestaţie, care se soluţionează de comisiile judeţene, conform art. 51 din Legea nr. 18/1991 şi art. 27 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, iar împotriva hotărârilor comisiilor judeţene se poate formula plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, potrivit art. 53 alin. (2) din Legea nr. 18/1991. 72. Fără parcurgerea procedurii administrativ-jurisdicţionale obligatorii prevăzute de dispoziţiile legale nu se poate cere direct instanţei reconstituirea dreptului de proprietate. O cerere de chemare în judecată cu care a fost învestită instanţa este inadmisibilă, întrucât prin aceasta reclamantul tinde să i se reconstituie dreptul de proprietate direct în instanţă, fără să fi urmat procedura administrativ-jurisdicţională obligatorie prevăzută de lege. 73. Cadrul normativ actual imprimă mecanismului de soluţionare administrativă a cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate un caracter eficient, prin posibilitatea solicitanţilor de a se adresa instanţei de contencios administrativ pentru a solicita obligarea comisiilor locale şi judeţene de fond funciar să finalizeze procedura administrativă, iar ulterior obţinerii hotărârii definitive pronunţate de instanţa de contencios administrativ, prin constrângerea comisiilor să îşi îndeplinească obligaţiile, prin aplicarea penalităţilor de întârziere şi obţinerea de despăgubiri, în condiţiile art. 906 din Codul de procedură civilă. 74. Au fost transmise mai multe hotărâri judecătoreşti, dintre care numai o parte se referă la chestiunea în discuţie, în alte hotărâri problema admisibilităţii acţiunii formulate împotriva comisiilor de fond funciar fiind analizată din alte perspective legale şi factuale. 75. Verificarea hotărârilor relevante a evidenţiat existenţa unei practici consistente în sensul admisibilităţii acţiunii în discuţie (hotărâri comunicate de Tribunalul Covasna, Judecătoria Sfântu Gheorghe, Judecătoria Bacău, Tribunalul Bucureşti - Secţia a IV-a civilă, Judecătoria Zalău, Tribunalul Sălaj, Judecătoria Iaşi, Tribunalul Vaslui, Tribunalul Bihor, Judecătoria Buzău, Judecătoria Răcari şi Tribunalul Botoşani), argumentele cuprinse în considerente regăsindu-se printre cele arătate supra, la paragrafele 62-69. 76. Au trimis hotărâri prin care acţiunea a fost respinsă ca inadmisibilă Tribunalul Sibiu, Tribunalul Neamţ, Tribunalul Maramureş şi Judecătoria Videle. 77. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică în prezent practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale 78. Prin Decizia nr. 44 din 31 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 28 martie 2017, Curtea Constituţională a constatat că dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 sunt neconstituţionale. 79. Prin Decizia nr. 139 din 27 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 23 iulie 2018, Curtea Constituţională a respins, ca devenită inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 11 din Legea nr. 165/2013. IX. Raportul asupra chestiunii de drept 80. Prin raportul întocmit, judecătorul-raportor a apreciat că nu sunt întrunite, cumulativ, condiţiile de admisibilitate a sesizării, astfel cum sunt acestea reglementate prin art. 519 din Codul de procedură civilă, în sensul că nu există o chestiune de drept veritabilă, cu caracter de noutate. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunea de drept care se solicită a fi dezlegată, constată următoarele: 81. Potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“. 82. Din cuprinsul prevederilor legale enunţate se desprind condiţiile de admisibilitate pentru declanşarea procedurii de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, condiţii care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ: - existenţa unei cauze aflate în curs de judecată; – instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să judece cauza în ultimă instanţă; – cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza; – soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; – chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; – chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare; – problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, norma legală fiind susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite. 83. Prima şi a treia condiţie sunt îndeplinite, nefiind necesară o discuţie suplimentară, iar cu privire la cea de-a doua, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie observă că instanţa de trimitere judecă în ultimă instanţă. 84. Astfel, faţă de data cererii de chemare în judecată în cauza aflată pe rolul instanţei de trimitere, situată în timp anterior intrării în vigoare a Legii nr. 310/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative (Legea nr. 310/2018), nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 483 din Codul de procedură civilă, astfel cum au fost modificate prin actul normativ evocat, şi nici prevederile art. 94 pct. 1 lit. j^3) din Codul de procedură civilă, care au fost introduse prin Legea nr. 310/2018. 85. Regimul procedural al cauzei aflate pe rolul instanţei de trimitere este însă guvernat de dispoziţiile art. 1 din titlul XIII al Legii nr. 247/2005, intitulat „Accelerarea judecăţilor în materia restituirii proprietăţilor funciare“, potrivit cărora: „În scopul accelerării judecării plângerilor, contestaţiilor şi a altor litigii apărute în urma aplicării Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea drepturilor de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare, numite în continuare procese funciare, procedura în faţa instanţelor judecătoreşti se va efectua conform prevederilor acestui titlu, care se vor completa cu cele ale Codului de procedură civilă.“, precum şi ale art. 5 alin. (1) teza întâi din acelaşi titlu: „(1) Hotărârile pronunţate de instanţele judecătoreşti în procesele funciare în primă instanţă sunt supuse numai recursului. (...)“ 86. Ipoteza reglementată de art. 1 şi 5 din titlul XIII al Legii nr. 247/2005 se supune prevederilor art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora: „(1) Dacă prin prezenta lege nu se prevede altfel, ori de câte ori printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanţă este «definitivă», de la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, aceasta va fi supusă numai apelului la instanţa ierarhic superioară. (2) Dispoziţiile alin. (1) se aplică şi în cazul în care printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanţă este «supusă recursului» sau că «poate fi atacată cu recurs» ori, după caz, legea specială foloseşte o altă expresie similară.“ 87. În consecinţă, având în vedere că norma de punere în aplicare a noii legi de procedură asimilează ipoteza din art. 5 al titlului XIII din Legea nr. 247/2005 cu situaţia în care hotărârea este supusă numai apelului, rezultă că împotriva acestor hotărâri nu este deschisă calea de atac a recursului, fiind incident şi art. 483 alin. (2) teza finală din Codul de procedură civilă, în forma anterioară modificării prin Legea nr. 310/2018. 88. Cu privire la cerinţa ca soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, se constată că în cauză prima instanţă a respins acţiunea reclamantului, care solicita ca judecătoria să soluţioneze pe fond cererea sa de restituire formulată în temeiul Legii nr. 18/1991, constatând că acesta nu este îndreptăţit la ceruta reparaţie, cu argumentul absenţei dovezilor cu privire la existenţa în patrimoniul autorului reclamantului a dreptului de proprietate asupra imobilelor a căror restituire s-a solicitat. 89. Tribunalul a fost învestit exclusiv cu apelul reclamantului, care a argumentat în sens contrar celor cuprinse în considerentele sentinţei apelate. Nu rezultă din lucrările dosarului că instanţa de apel a invocat din oficiu explicit, în acord cu art. 479 alin. (1) teza a doua din Codul de procedură civilă, motivul de apel de ordine publică al inadmisibilităţii acţiunii, iar, în lipsa unei atari măsuri a instanţei de apel, aceasta este învestită numai cu criticile formulate de reclamant referitoare la temeinicia acţiunii sale, în acord cu dispoziţiile art. 477 alin. (1) din Codul de procedură civilă. 90. Cu toate acestea, se poate considera că invocarea din oficiu a inadmisibilităţii acţiunii este cuprinsă în mod implicit în demersul tribunalului de a pune în discuţie sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu prezenta solicitare, întrebarea cuprinzând tocmai problema existenţei unui fine de neprimire care se opune sesizării instanţei cu acţiunea de faţă. 91. Or, în cauză, reclamantul nu a primit o soluţie la cererea de reconstituire a dreptului de proprietate pe care a formulat-o prima dată autoarea sa la data de 20 martie 1991 şi care a fost apoi reiterată de el însuşi ulterior decesului autoarei, la data de 20 august 1991, astfel încât el s-a adresat instanţei pentru rezolvarea pe fond a pretenţiei adresate autorităţii competente, ce nu i-a răspuns în timpul scurs din anul 1991 până în prezent. 92. Prin urmare, teza avută în vedere de instanţa de apel atunci când a invocat din oficiu necesitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este incidentă în cauza de faţă, unde procedura administrativă reglementată de Legea nr. 18/1991 şi care poate face obiectul contestării în condiţiile art. 51-53 din lege nu a fost finalizată de entitatea învestită cu cererea reclamantului. 93. Faţă de aceste împrejurări şi având în vedere prevederile art. 476 alin. (1) şi ale art. 479 alin. (1) teza finală din Codul de procedură civilă, se apreciază că de lămurirea problemei de drept ce face obiectul sesizării, ce priveşte admisibilitatea unei acţiuni întocmai cum este cea formulată în cauză de reclamant, depinde soluţionarea pe fond a cauzei la instanţa de apel, această cerinţă fiind îndeplinită în speţă. 94. În urma verificărilor realizate a rezultat că interpretarea dispoziţiilor art. 51-53 din Legea nr. 18/1991 nu a făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. 95. În privinţa cerinţei ca problema de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă, aceasta nu este însă îndeplinită. 96. De asemenea, se constată că dispoziţiile legale a căror interpretare se solicită nu ridică vreo dificultate de interpretare, astfel încât nici cerinţa existenţei unei chestiuni de drept veritabile nu este îndeplinită. 97. Din argumente care ţin de specificul cauzei de faţă, aceste două condiţii vor fi tratate împreună, în cele ce succedă. 98. Pe de-o parte, cu privire la identificarea unei chestiuni de drept reale, veritabile, de un anumit grad de dificultate, în jurisprudenţa dezvoltată în legătură cu această condiţie de admisibilitate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat în mod constant că, în declanşarea procedurii pronunţării unei hotărâri prealabile, trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept şi al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii (exempli gratia, deciziile Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; nr. 18 din 5 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 17 aprilie 2018). 99. Pe de altă parte, analiza conţinutului art. 519 din Codul de procedură civilă relevă că noutatea chestiunii de drept ce face obiectul întrebării prealabile reprezintă o condiţie distinctă de aceea a nepronunţării anterioare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra respectivei chestiuni de drept ori de cea a inexistenţei unui recurs în interesul legii aflat în curs de soluţionare cu privire la acea problemă de drept. 100. În absenţa unei definiţii legale a noţiunii de „noutate“, verificarea acestei condiţii ţine de exercitarea dreptului de apreciere al completului învestit cu soluţionarea sesizării, astfel cum instanţa supremă a hotărât în mod constant în jurisprudenţa sa (exempli gratia, deciziile Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014; nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015; nr. 14 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015). 101. Aşa cum Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis în jurisprudenţa sa anterioară (exempli gratia, deciziile menţionate în paragraful anterior, precum şi Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 41 din 21 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 10 februarie 2017, etc.), cerinţa noutăţii este îndeplinită atunci când chestiunea de drept îşi are izvorul în reglementări recent intrate în vigoare, iar instanţele nu i-au dat încă o anumită interpretare şi aplicare la nivel jurisprudenţial. 102. Totodată, cerinţa noutăţii ar putea fi reţinută ca îndeplinită şi în cazul în care s-ar impune anumite clarificări, întrun context legislativ nou sau modificat faţă de unul anterior, ale unei norme legale mai vechi (ipoteza aşa-zisei reevaluări a interpretării normei). 103. În egală măsură, s-a decis că noutatea se poate raporta şi la o normă mai veche, dar a cărei aplicare frecventă a devenit actuală mult ulterior intrării ei în vigoare (a se vedea, exempli gratia, Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 10 din 20 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 832 din 14 noiembrie 2014). 104. În ipoteza de faţă, de vreme ce actul normativ în discuţie, Legea nr. 18/1991, a stat la baza iniţierii de proceduri jurisdicţionale încă de la momentul intrării sale în vigoare, acum mai mult de treizeci de ani, problema existenţei dreptului de acces la instanţă al titularului cererii în ipoteza în care comisiile de fond funciar nu i-au soluţionat solicitarea s-a ridicat în mod frecvent în jurisprudenţa instanţelor naţionale. 105. De-a lungul celor treizeci de ani de aplicare a Legii nr. 18/1991 problema a fost soluţionată atât în sensul aprecierii inadmisibilităţii de a se solicita instanţei în mod direct reconstituirea dreptului de proprietate, cât şi în sensul considerării ca admisibile a unei atari acţiuni, în prezenţa pasivităţii prelungite şi nejustificate a autorităţii ţinute la rezolvarea pe cale administrativă a solicitării de reconstituire a dreptului de proprietate. 106. Odată cu evoluţia jurisprudenţei naţionale în sensul recunoaşterii exprese a drepturilor fundamentale la un proces echitabil (cu componenta sa - dreptul de acces la instanţă) şi, respectiv, la protecţia dreptului de proprietate - din perspectiva prevederilor convenţiei (ratificată de România prin Legea nr. 30/1994 privind ratificarea Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi a protocoalelor adiţionale la această convenţie, cu modificările ulterioare), s-a cristalizat în practica instanţelor naţionale teza admisibilităţii acţiunii în discuţie. 107. Astfel, în coordonatele pasivităţii prelungite a autorităţii publice chemate a aplica legea specială de reparaţie (incidente şi în speţă), instanţele au arătat că nu se poate cere celui care se pretinde îndreptăţit la reparaţie să aştepte finalizarea unei proceduri administrative - moment ce nu poate fi identificat sau estimat pe baza unor criterii obiective şi previzibile - pentru aşi valorifica judiciar dreptul la reparaţie pretins; de asemenea, s-a statuat că, deşi, într-adevăr, persoana are posibilitatea de a cere instanţei obligarea autorităţii la îndeplinirea obligaţiilor date prin lege în sarcina sa, accesul său la instanţă nu este limitat la o atare solicitare - care, prin definiţie, este aptă a pune la dispoziţia părţii un titlu executoriu instituind obligaţia autorităţii pârâte de a emite un răspuns, deci va trebui să fie urmată, în cazul unei neexecutări de bunăvoie, de o procedură de executare silită a obligaţiei de a face a autorităţii publice, obligaţie denumită în doctrină intuitu personae. 108. În acest context, instanţele au reţinut în argumentare (aşa cum rezultă cu claritate şi din punctele de vedere şi jurisprudenţa comunicate de instanţele naţionale în vederea soluţionării prezentei sesizări) şi considerentele relevante ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în cuprinsul unei decizii pronunţate în recurs în interesul legii, respectiv Decizia nr. XX din 19 martie 2007; de altfel, în argumentarea punctului de vedere exprimat de judecătorii Tribunalului Bucureşti s-a arătat că, după pronunţarea Deciziei nr. XX din 19 martie 2007, orientările divergente ale jurisprudenţei în materia aplicării legii fondului funciar s-au unificat, conform dezlegărilor cuprinse în această decizie. 109. Anterior pronunţării acesteia, prin Decizia nr. IX din 20 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 28 iulie 2006, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite a admis recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi a stabilit că instanţa căreia îi revine competenţa de a soluţiona cererile formulate împotriva refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, este secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică respectivă. 110. În considerentele acestei decizii s-a arătat: „Dar, în condiţiile în care Legea nr. 10/2001 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care persoana juridică deţinătoare a imobilului nu emite decizia ori dispoziţia prevăzută de textul de lege menţionat [art. 25 alin. (1), în forma în vigoare la acel moment], în termenul de 60 de zile, nu se poate refuza persoanei îndreptăţite dreptul de a se adresa instanţei competente, respectiv tribunalului, pe motiv că plângerea ar fi prematur introdusă sau inadmisibilă. În această privinţă, absenţa răspunderii persoanei juridice deţinătoare echivalează cu un refuz de restituire a imobilului, care trebuie cenzurat de tribunal tot în condiţiile procedurii speciale. Sub acest aspect, trebuie avut în vedere că, pentru cazul când restituirea în natură nu este posibilă, s-a reglementat, prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, republicată, că «Decizia sau, după caz, dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau, după caz, al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare». De aceea, raţiuni de simetrie impun ca şi în cazul refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, să poată fi formulată cerere, împotriva acestui refuz, tot la secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică notificată. Inconsecvenţa legiuitorului şi necorelarea dispoziţiilor legale din actul normativ în discuţie nu pot împiedica persoana îndreptăţită să îşi valorifice drepturile şi nici nu o pot pune întro situaţie de inferioritate faţă de persoanele cărora li se transmite răspunsul în termenul prevăzut de lege. A considera că o astfel de cerere este prematură sau inadmisibilă şi a o respinge, ca atare, ar însemna să se nesocotească, printr-un formalism excesiv, caracterul reparatoriu al Legii nr. 10/2001 şi să fie împiedicate persoanele îndreptăţite să îşi redobândească imobilele ce li s-au preluat abuziv.“ 111. Raţionamentul dezvoltat în considerentele ce precedă a fost completat prin dezlegările cuprinse în Decizia nr. XX din 19 martie 2007, prin care s-a admis recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi, în aplicarea dispoziţiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, s-a stabilit că instanţa de judecată este competentă să soluţioneze pe fond nu numai contestaţia formulată împotriva deciziei/dispoziţiei de respingere a cererilor prin care s-a solicitat restituirea în natură a imobilelor preluate abuziv, ci şi acţiunea persoanei îndreptăţite în cazul refuzului nejustificat al entităţii deţinătoare de a răspunde la notificarea părţii interesate. 112. Considerentele acestei decizii arată că: „Or, din moment ce s-a reglementat că deciziile, respectiv dispoziţiile motivate de respingere a notificărilor sau a cererilor de restituire în natură a imobilelor, pot fi atacate la instanţele judecătoreşti, iar în cuprinsul art. 2 alin. (2) şi în art. 14 din Legea nr. 10/2001 se fac referiri la restituirea imobilelor prin hotărâre judecătorească, este evident că instanţa, învestită cu cenzurarea deciziei sau a dispoziţiei de restituire în natură, nu este limitată doar la posibilitatea de a obliga unitatea deţinătoare să emită o altă decizie/dispoziţie de restituire în natură. Dimpotrivă, în virtutea dreptului său de plenitudine de jurisdicţie ce i s-a acordat prin lege, instanţa judecătorească, cenzurând decizia/dispoziţia de respingere a cererii de restituire în natură, în măsura în care constată că aceasta nu corespunde cerinţelor legii, o va anula, dispunând ea însăşi, în mod direct, restituirea imobilului preluat de stat fără titlu valabil. O astfel de soluţie se impune şi pentru că, în îndeplinirea atribuţiei de a verifica dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a cererii de acordare a măsurii reparatorii prin restituirea în natură a imobilului, judecătorul are a chibzui şi asupra eficienţei soluţiei pe care o adoptă, în timp ce retrimiterea cauzei la unitatea deţinătoare a imobilului ar putea conduce la prelungirea nejustificată a procedurii de restituire. Ca urmare, în raport cu spiritul reglementărilor de ansamblu date prin Legea nr. 10/2001, atribuţia instanţei judecătoreşti de a soluţiona calea de atac exercitată împotriva deciziei/dispoziţiei de respingere a cererii de restituire a imobilului în natură nu este restrânsă doar la o prerogativă formală de a dispune emiterea unei alte decizii/dispoziţii în locul celei pe care o anulează, ci impune ca, în cadrul plenitudinii sale de jurisdicţie, nelimitată în această materie prin vreo dispoziţie legală, să dispună ea direct restituirea în natură a imobilului ce face obiectul litigiului. De altfel, reluarea procedurilor cu caracter administrativ, precum şi respingerea acţiunii ca inadmisibilă sau prematur introdusă ar contraveni şi principiului soluţionării cauzei într-un termen rezonabil, consacrat prin art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, la care România a devenit parte. În acelaşi timp, în cazul când unitatea deţinătoare sau unitatea învestită cu soluţionarea notificării nu respectă obligaţia instituită prin art. 25 şi 26 din Legea nr. 10/2001, de a se pronunţa asupra cererii de restituire în natură ori să acorde persoanei îndreptăţite în compensare alte bunuri sau servicii ori să propună acordarea de despăgubiri, în termen de 60 de zile de la înregistrarea notificării sau, după caz, de la data depunerii actelor doveditoare, se impune, de asemenea, ca instanţa învestită să evoce fondul în condiţiile prevăzute în art. 297 alin. 1 din Codul de procedură civilă şi să constate, pe baza materialului probator administrat, dacă este sau nu întemeiată cererea de restituire în natură. Într-un astfel de caz, lipsa răspunsului unităţii deţinătoare, respectiv al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, echivalează cu refuzul restituirii imobilului, iar un asemenea refuz nu poate rămâne necenzurat, pentru că nicio dispoziţie legală nu limitează dreptul celui care se consideră nedreptăţit de a se adresa instanţei competente, ci, dimpotrivă, însăşi Constituţia prevede, la art. 21 alin. (2), că nicio lege nu poate îngrădi exercitarea dreptului oricărei persoane de a se adresa justiţiei pentru apărarea intereselor sale legitime.“ 113. Desigur, aceste decizii obligatorii pentru instanţele de judecată se referă la procedurile administrative şi jurisdicţionale reglementate de Legea nr. 10/2001, ele nefiind aplicabile în mod direct în cauzele izvorâte din aplicarea prevederilor Legii nr. 18/1991. 114. Cu toate acestea, se poate observa că ipotezele de lucru sunt similare, deoarece ambele acte normative sunt legi speciale de reparaţie pentru bunurile imobile preluate de autorităţi în perioada regimului comunist, ambele legi conţin mecanisme de aplicare ce presupun îndeplinirea de către entităţile desemnate prin reglementare a unor atribuţii ce includ emiterea răspunsului dat cererii de reparaţie formulate de cel ce se consideră îndreptăţit, iar din ambele legi lipseşte mecanismul concret de sancţionare a pasivităţii autorităţii ţinute a emite un răspuns în termenul edictat. 115. De aceea, instanţele judecătoreşti au considerat, pe bună dreptate, că argumentele instanţei supreme din Decizia nr. XX din 19 martie 2007 se aplică, mutatis mutandis, şi ipotezei în care comisiile de aplicare a legii fondului funciar omit a emite răspunsul cuvenit cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate, iar titularul cererii se adresează instanţei, nefiind ţinut a cere numai obligarea comisiilor la soluţionarea cererii, ci putând solicita soluţionarea pe fond a cererii de reparaţie. 116. Aceste evoluţii jurisprudenţiale au avut loc pe parcursul întregii perioade de aplicare a Legii nr. 18/1991 în procedurile judiciare, dar cu precădere după publicarea Deciziei nr. XX din 19 martie 2007, rezultând, atât din hotărârile recente comunicate Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu ocazia soluţionării sesizării de faţă, cât şi din opiniile exprimate cu ocazia consultării judecătorilor instanţelor naţionale, că şi în prezent orientarea majoritară a jurisprudenţei este în sensul aplicării raţionamentului cuprins în Decizia nr. XX din 19 martie 2007, chiar dacă unele hotărâri transmise nu o menţionează expres. 117. În tot cazul, chiar lăsând deoparte acest aspect (abordarea majoritară a chestiunii în discuţie în mod similar cu cele statuate cu caracter obligatoriu în privinţa aplicării Legii nr. 10/2001), rezultă din cele ce precedă că problema de drept ce face obiectul sesizării nu este nouă, ea fiind ridicată frecvent în faţa instanţelor în perioada de aplicare a Legii nr. 18/1991. 118. Or, cum s-a subliniat mai sus, verificarea condiţiei privind caracterul de noutate al chestiunii de drept ce face obiectul sesizării presupune fie că dispoziţia legală a cărei interpretare se cere este recentă (sau relativ recentă) - ceea ce nu este cazul în ipoteza de faţă, fie că, deşi este o reglementare veche, nu a fost aplicată în litigiile desfăşurate până în prezent - şi această ipoteză fiind exclusă de examenul jurisprudenţial, fie că a intervenit o modificare legislativă sau un alt element care să influenţeze modul de interpretare a dispoziţiei legale anterioare. 119. Cu privire la această ultimă teză, rezultă din formularea sesizării şi din argumentarea punctului de vedere exprimat de instanţa de trimitere că aceasta s-a raportat în propria evaluare a chestiunii de drept în discuţie la considerentele deciziilor Curţii Constituţionale nr. 44 din 31 ianuarie 2017 şi nr. 139 din 27 martie 2018. 120. Pentru înţelegerea contextului pronunţării acestor decizii este necesar a menţiona că la data de 20 mai 2013 a intrat în vigoare Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013. 121. Acest act normativ a fost adoptat cu scopul declarat (indicat astfel în expunerea de motive) de a urgenta şi finaliza procesul de restituire, în natură sau prin echivalent, a bunurilor imobile preluate abuziv în perioada regimului comunist în România, atât în ceea ce priveşte terenurile, cât şi construcţiile, precum şi pentru a pune în aplicare măsurile impuse statului român prin Hotărârea-pilot a Curţii Europene a Drepturilor Omului pronunţate la data de 12 octombrie 2010 în cauzele Atanasiu şi alţii împotriva României şi, respectiv, Solon împotriva României. 122. Art. 11 din Legea nr. 165/2013 prevedea, la data adoptării actului normativ: "(1) Comisiile locale şi judeţene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti au obligaţia de a soluţiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie şi de a elibera titlurile de proprietate până la data de 1 ianuarie 2016.(2) În situaţia neîndeplinirii obligaţiilor în termenul prevăzut la alin. (1), persoana care se consideră îndreptăţită poate formula plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile. Hotărârea pronunţată de instanţa judecătorească este supusă numai apelului. Plângerea este scutită de taxa judiciară de timbru.(3) În termen de 30 de zile de la împlinirea termenului prevăzut la alin. (1), comisiile locale de fond funciar sunt obligate să predea Agenţiei Domeniilor Statului suprafeţele preluate şi neutilizate în cadrul procesului de restituire.(4) În situaţia în care plângerea formulată potrivit alin. (2) are ca obiect un teren predat Agenţiei Domeniilor Statului conform alin. (3), această instituţie are calitatea de intervenient forţat în cauză." 123. Termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) citat a fost ulterior prelungit succesiv de legiuitorul secundar până la data de 1 ianuarie 2018. 124. Prin Decizia nr. 44 din 31 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 28 martie 2017, Curtea Constituţională a constatat că dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 sunt neconstituţionale. 125. În esenţă, în considerentele acestei decizii s-a arătat că: "33. (...) termenul acordat entităţilor administrative pentru a soluţiona cererile de reconstituire a dreptului de proprietate a fost succesiv prorogat, până la 1 ianuarie 2018. Sub acest aspect, Curtea constată, aplicând testul de proporţionalitate, că dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 nu întrunesc cerinţa previzibilităţii legii, componentă a constituţionalităţii normei sub aspectul calităţii sale. Astfel, persoanele interesate nu pot avea o previziune exactă a epuizării duratei termenului în care sunt obligate să aştepte soluţionarea pe cale administrativă a cererilor lor, fiind împiedicate a se adresa în mod eficient instanţei judecătoreşti pentru apărarea dreptului lor de proprietate. Guvernul a intervenit intempestiv, prima dată la 30 decembrie 2015 (prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 986 din 31 decembrie 2015), apoi la 15 decembrie 2016 (prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 98/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.030 din 21 decembrie 2016), chiar la finele termenului în vigoare, prelungindu-l pentru încă un an. (...)38. Termenul prorogat, în prezent, până la 1 ianuarie 2018 este unul prohibitiv, împiedicând în substanţa sa exercitarea dreptului de acces efectiv la instanţă şi afectând, astfel, posibilitatea realizării dreptul de proprietate pretins. (...) Cât priveşte rezonabilitatea termenului, Curtea subliniază că aceasta nu mai poate fi susţinută în condiţiile prorogării succesive, pentru a doua oară, prin intervenţii legislative intempestive ale Guvernului, a termenului care, în redactarea originară a Legii nr. 165/2013, era fixat pentru 1 ianuarie 2016. (...)" 126. Examinând considerentele acestei decizii, nu se identifică nicio statuare care să constituie un argument relevant sau pertinent în ceea ce priveşte inadmisibilitatea unei acţiuni prin care titularul cererii de reconstituire care nu a primit un răspuns la cererea sa se adresează instanţei pentru soluţionarea pe fond a pretenţiei sale. 127. Dimpotrivă, economia argumentării instanţei de contencios constituţional în cuprinsul Deciziei nr. 44 din 31 ianuarie 2017 relevă că edictarea şi apoi prelungirea repetată a termenului în care comisiile de fond funciar erau ţinute a da un răspuns tuturor cererilor nesoluţionate la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013 au fost apte (şi au avut în practică acest efect) a paraliza orice demers judiciar al titularilor acestor cereri anterior împlinirii termenului menţionat de art. 11 alin. (1) din legea anterior menţionată; acţiunile astfel formulate au fost respinse ca premature sau ca inadmisibile, iar prelungirea succesivă a termenului în discuţie a determinat instanţa de contencios constituţional să considere că dispoziţia astfel modificată instituie o sarcină disproporţionată şi excesivă pentru persoanele îndreptăţite. 128. În consecinţă, declararea neconstituţionalităţii art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 prin decizia evocată a avut doar efectul de a înlătura un eventual fine de neprimire al unor atari acţiuni rezultat din împrejurarea neîmplinirii termenului cuprins în norma declarată neconstituţională până la data sesizării instanţei. 129. De asemenea, este relevant paragraful 36 din Decizia nr. 44 din 31 ianuarie 2017, în care Curtea Constituţională arată că „(...) nu există nicio sancţiune reglementată în plan normativ pentru nerespectarea termenelor administrative, ceea ce este de natură a afecta eficienţa mecanismului de soluţionare administrativă a cererilor, reglementat de Legea nr. 165/2013. Astfel, persoanele interesate se află în imposibilitatea de a reclama pasivitatea, lipsa de diligenţă a entităţii statale sau, până la urmă, lipsa unui răspuns cu privire la cererea lor“. 130. La data de 27 martie 2018 a fost pronunţată Decizia nr. 139, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 23 iulie 2018, prin care Curtea Constituţională a respins, ca devenită inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 11 din Legea nr. 165/2013, invocată în mai multe cauze conexate. 131. Cu privire la alineatul (1) al textului, Curtea Constituţională a reţinut că, prin constatarea anterioară a neconstituţionalităţii acestui text (Decizia nr. 44 din 31 ianuarie 2017, anterior evocată), excepţia ce priveşte aceeaşi normă a devenit inadmisibilă. 132. Cu privire la celelalte alineate ale art. 11 [ce instituiau procedura prin care persoana interesată se putea adresa instanţei în cazul depăşirii termenului edictat prin alin. (1)] s-a reţinut că acestea au fost abrogate prin Legea nr. 111/2017, împrejurare în care este justificată, inclusiv prin prisma caracterului acestor dispoziţii de norme procedurale, respingerea excepţiei de neconstituţionalitate ca devenită inadmisibilă. 133. În considerentele Deciziei nr. 139 din 27 martie 2018, apreciate relevante de instanţa de trimitere, s-a arătat: "29. În ce priveşte excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, Curtea observă că acestea prevăd că, în situaţia neîndeplinirii de către comisiile locale şi judeţene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti a obligaţiei de a soluţiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie şi de a elibera titlurile de proprietate în termenul a cărui prorogare succesivă a sancţionat-o Curtea Constituţională prin decizia citată, persoana care se consideră îndreptăţită poate formula plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile. Aşadar, art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 consacră dreptul persoanelor care au formulat cereri de restituire în temeiul Legii nr. 18/1991 de a se adresa instanţei în cazul neîndeplinirii de către autoritatea administrativă a obligaţiilor în termenul prevăzut la alin. (1) al art. 11 din aceeaşi lege. Or, efectul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 44 din 31 decembrie 2016, prin care a fost constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 referitoare la termenul de îndeplinire a acestei obligaţii, se răsfrânge şi asupra dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, astfel că, de la publicarea acesteia, persoanele interesate se puteau adresa fără constrângerea unui termen instanţei judecătoreşti pentru obligarea comisiilor de fond funciar la ducerea la îndeplinire a atribuţiilor referitoare la soluţionarea cererilor de restituire, efectuarea punerilor în posesie şi eliberarea titlurilor de proprietate.30. Aşa cum s-a arătat mai sus, ulterior, art. 11 din Legea nr. 165/2013 a fost abrogat în întregime prin Legea nr. 111/2017. Curtea apreciază că aceasta nu înseamnă însă că persoanele interesate nu mai dispun de un mecanism procedural care să le permită accesul la o instanţă împotriva neîndeplinirii obligaţiei stabilite în sarcina entităţii învestite. În prezent, în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, persoanele interesate se pot adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a solicita obligarea comisiilor locale şi judeţene de fond funciar sau, după caz, a Comisiei de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti, în condiţiile art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, la soluţionarea cererilor de restituire, efectuarea punerilor în posesie şi, respectiv, eliberarea titlurilor de proprietate, în termenul prevăzut de art. 24 din Legea nr. 554/2004 (...)." 134. Pe de o parte, se apreciază că aceste considerente, incluse într-o decizie prin care excepţiile de neconstituţionalitate soluţionate au fost respinse ca devenite inadmisibile, fără analizarea conformităţii lor cu Legea fundamentală, nu au caracter decizoriu, deoarece nu susţin şi nu fundamentează soluţia din dispozitivul deciziei, astfel încât ele nu sunt apte a cuprinde dezlegări obligatorii în privinţa interpretării unor dispoziţii legale - care, de altfel, nu au făcut obiectul analizei în decizia în discuţie. 135. Pe de altă parte, chiar lăsând deoparte argumentul de mai sus, considerentele cuprinse în paragraful 30 al Deciziei nr. 139 din 27 martie 2018 nu justifică prin ele însele reconsiderarea interpretării date în jurisprudenţă referitor la admisibilitatea acţiunii prin care se solicită soluţionarea pe fond a cererilor formulate conform Legii nr. 18/1991 şi reconstituirea, astfel, a dreptului de proprietate, în absenţa finalizării procedurii administrative date în atribuţiile comisiilor de fond funciar. 136. Astfel, argumentul în sensul posibilităţii celui interesat de a cere instanţei obligarea autorităţii la îndeplinirea obligaţiilor legale şi la emiterea unui răspuns - prin recursul la dispoziţiile de drept comun ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 - nu atinge chestiunea soluţionării pe fond a cererii de către instanţa de judecată şi nici nu o exclude. 137. Nicio parte a argumentării acestei decizii nu aduce în discuţie o modalitate de interpretare nouă a reglementării cuprinse în art. 51-53 din Legea nr. 18/1991; dimpotrivă, reţinând abrogarea prevederilor art. 11 din Legea nr. 165/2013, Curtea Constituţională observă - incidental - că reglementarea abrogată nu a lăsat titularii cererilor fără mijloace de a se adresa instanţei, deoarece, uzând de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ei pot obţine întocmai rezultatul pe care îl preconiza procedura reglementată de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, acum abrogat – obligarea autorităţii publice la îndeplinirea atribuţiilor sale. 138. Prin urmare, paragraful 30 al Deciziei nr. 139 din 27 martie 2018 nu face decât să sublinieze împrejurarea că prevederile anterior cuprinse în legea specială îşi găseau un corespondent similar şi în dreptul comun, art. 8 din Legea nr. 554/2004, astfel încât abrogarea art. 11 nu a dus la o restrângere a dreptului de acces la instanţă - componentă a dreptului fundamental la un proces echitabil - ce trebuie să fie recunoscut titularilor cererilor de reconstituire nesoluţionate încă. 139. De aceea, considerentele nedecizorii cuprinse în Decizia nr. 139 din 27 martie 2018 a Curţii Constituţionale nu cuprind o interpretare diferită dată vechilor dispoziţii legale ce fac obiectul sesizării pendinte - art. 51-53 din Legea nr. 18/1991 - şi nici nu argumentează într-un sens care să permită reconsiderarea modului consolidat în care aceste prevederi au fost interpretate de instanţe. 140. Concluzia acestor argumente este că nu există niciun argument legal sau jurisprudenţial care să aducă un element nou în discuţie şi, în consecinţă, chestiunea de drept ce face obiectul sesizării nu este nouă. 141. Suplimentar şi relevant, analizând cerinţa existenţei unei probleme de drept veritabile, se constată că, în cauză, dezlegarea problemei aduse în discuţie prin sesizare nu prezintă nici măcar o dificultate rezonabilă, stadiul actual general al jurisprudenţei naţionale în materia recunoaşterii dreptului de acces la instanţă permiţând identificarea cu uşurinţă a argumentelor care susţin admisibilitatea acţiunii cu care instanţa de trimitere este învestită. 142. Astfel, cum s-a arătat deja, toate argumentele expuse în considerentele Deciziei XX din 19 martie 2007 sunt aplicabile, mutatis mutandis, şi în ipoteza de faţă: - întârzierea considerabilă sau chiar excesivă a comisiilor de aplicare a legilor fondului funciar în soluţionarea cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate reprezintă o justificare pentru recunoaşterea dreptului titularilor acestor cereri de a se adresa instanţei de judecată pentru soluţionarea pe fond a pretenţiei lor; – inexistenţa unui mecanism în legea specială de constrângere a autorităţii la emiterea unui răspuns - în domeniul de aplicare al Legii nr. 10/2001 un asemenea mecanism a fost instituit ulterior Deciziei nr. XX din 19 martie 2007 prin art. 33 şi 35 din Legea nr. 165/2013, dar în domeniul de aplicare al Legii nr. 18/1991 el lipseşte, în condiţiile în care art. 11 din Legea nr. 165/2013 nu mai produce efecte, cum s-a arătat în cele ce precedă; – limitarea accesului la instanţă exclusiv pentru a cere obligarea comisiilor la emiterea unui răspuns poate constitui un remediu insuficient din perspectiva duratei şi eficienţei unei atari proceduri judiciare, de vreme ce, pe de o parte, obligarea autorităţii la emiterea unui răspuns va fi urmată de emiterea de către comisiile de fond funciar a unor acte care pot face la rândul lor obiectul contestării în faţa instanţei (conform art. 51-53 din Legea nr. 18/1991); pe de altă parte, fiind vorba despre obligaţii care pot fi aduse la îndeplinire numai de către debitorul lor, aşanumite obligaţii intuitu personae, dacă nu sunt executate de bunăvoie, legea oferă creditorului numai pârghii de constrângere pecuniară (cuprinse în procedura reglementată de art. 906 din Codul de procedură civilă) şi nu există garanţia finalizării demersului cu o soluţionare efectivă, în fond, a cererii; – plenitudinea de jurisdicţie a instanţei care cenzurează actele emise de entităţile obligate la soluţionarea cererilor de reparaţie (nelimitată de vreo dispoziţie legală) justifică recunoaşterea dreptului titularilor cererilor de reconstituire de a cere soluţionarea lor pe fond. 143. Faţă de aceste argumente, ce se subsumează evoluţiei generale a jurisprudenţei instanţelor naţionale în sensul recunoaşterii dreptului de acces la instanţă faţă de pasivitatea sau tăcerea autorităţii îndrituite a emite un răspuns, se apreciază că soluţia admisibilităţii acţiunii în discuţie nu ridică nicio dificultate de argumentare. ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE În numele legii DECIDE: Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Tribunalul Maramureş - Secţia I civilă, în Dosarul nr. 651/319/2018, pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, cu privire la următoarea chestiune de drept: Dezlegarea modului de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 51-53 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prin prisma considerentelor deciziilor Curţii Constituţionale nr. 44 din 31 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 28 martie 2017, şi nr. 139 din 27 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 23 iulie 2018, respectiv dacă este admisibilă cererea de chemare în judecată prin care se solicită instanţei să dispună reconstituirea dreptului de proprietate în situaţia în care nu a fost finalizată procedura administrativă şi în lipsa unei hotărâri a comisiei judeţene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor. Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă. Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 9 mai 2022. PREŞEDINTELE SECŢIEI I CIVILE Laura-Mihaela Ivanovici Magistrat-asistent, Elena Adriana Stamatescu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
