Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌──────────────┬───────────────────────┐
│Valer Dorneanu│- preşedinte │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Petre Lăzăroiu│- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Mircea Ştefan │- judecător │
│Minea │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Simona-Maya │- judecător │
│Teodoroiu │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Marieta Safta │- │
│ │prim-magistrat-asistent│
├──────────────┴───────────────────────┤
│ │
└──────────────────────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2018 pentru completarea Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată de Preşedintele României, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 10.317 din 10 decembrie 2018 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.134A/2018. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se arată că legea dedusă controlului de constituţionalitate aprobă, fără modificări, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 56/2018 pentru completarea Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, cu al cărei conţinut normativ face, implicit, corp comun. Prin articolul unic al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2018, după art. 3 din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale se introduce un nou articol, art. (3^1), al cărui prim alineat prevede: „Regiile autonome pot fi reorganizate ca societăţi reglementate de Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărârea consiliului local/hotărârea consiliului judeţean sau prin hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti, având ca unic acţionar/asociat statul român sau autoritatea administraţiei publice locale“. 4. În opinia autorului sesizării, această soluţie legislativă încalcă prevederile art. 1 alin. (5),art. 121 alin. (1) şi alin. (2), precum şi pe cele ale art. 136 alin. (2) din Legea fundamentală şi contravine jurisprudenţei Curţii Constituţionale (deciziile nr. 574 din 16 octombrie 2014, nr. 888 din 16 decembrie 2015, nr. 53 din 7 februarie 2018) prin posibilitatea instituită pentru autoritatea administraţiei publice locale de a dobândi calitatea de acţionar/asociat la societatea rezultată din reorganizarea unei regii autonome. 5. Se arată în acest sens că, prin jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii sunt consiliile locale/judeţene, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive (Decizia nr. 53 din 7 februarie 2018, paragraful 36). În ceea ce priveşte posibilitatea consiliului local de a exercita drepturi şi de a executa obligaţii proprii în cadrul raporturilor juridice şi, implicit, de a dobândi calitatea de acţionar, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 574 din 16 octombrie 2014, paragraful 14, a statuat că acesta „(...) este un organ deliberativ cu caracter colegial, prin care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii. În acest sens, în calitate de autoritate a administraţiei publice locale, consiliul local exercită atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale, respectiv comune, oraşe şi municipii. Pe de altă parte, conform art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu, titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte. 6. Rezultă aşadar că, în calitatea sa de autoritate deliberativă a administraţiei publice locale, consiliul local nu are personalitate juridică şi, prin urmare, nu poate avea patrimoniu propriu, astfel încât nu poate exercita drepturi şi obligaţii proprii în cadrul raporturilor juridice. Dimpotrivă, unitatea administrativ-teritorială, în calitatea sa de subiect de drept public titular de patrimoniu, în sensul de drepturi şi obligaţii pe care le exercită în legătură cu bunurile din domeniul său public sau privat, este reprezentată în cadrul raporturilor juridice de către consiliul local, acesta din urmă exercitând drepturile şi asumându-şi obligaţiile existente în patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale“. 7. Sintagma „autoritatea administraţiei publice locale“ din conţinutul art. 3^1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 56/2018, aprobată prin legea dedusă controlului de constituţionalitate, are în vedere toate categoriile de autorităţi ale administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală - consiliile locale (comunale, orăşeneşti şi municipale), consiliile judeţene şi primarii. Însă, prin prisma dispoziţiilor constituţionale şi legale evocate, precum şi a jurisprudenţei Curţii Constituţionale, rezultă că autorităţile administraţiei publice locale nu pot exercita drepturi şi obligaţii proprii în cadrul raporturilor juridice rezultate din calitatea de unic acţionar/asociat al societăţii rezultate în urma reorganizării unei regii autonome, întrucât nu au personalitate juridică. În exercitarea competenţelor şi atribuţiilor ce le revin, autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale pot însă adopta hotărâri în legătură cu participarea unităţilor administrativ-teritoriale la constituirea capitalului social al unor societăţi reglementate de Legea nr. 31/1990. Această posibilitate nu se confundă cu exercitarea unor drepturi patrimoniale proprii. 8. Potrivit dispoziţiilor art. 36 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 215/2001, consiliul local exercită, în numele unităţii administrativ-teritoriale, toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţi reglementate de Legea nr. 31/1990 sau regii autonome, în condiţiile legii. De asemenea, potrivit art. 91 alin. (2) lit. d) din acelaşi act normativ, consiliul judeţean exercită, în numele judeţului, toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţi reglementate de Legea nr. 31/1990 sau regii autonome, în condiţiile legii. Similar, primarii - autorităţi executive conform art. 1 alin. (2) lit. e) din acelaşi act normativ - nu pot dobândi calitatea de unic acţionar/asociat al societăţii rezultate în urma reorganizării unei regii autonome, întrucât, potrivit art. 136 alin. (2) din Constituţie, proprietatea publică este susceptibilă de a aparţine unităţilor administrativ-teritoriale, iar nu autorităţii executive din cadrul acesteia. 9. În plus, din perspectiva necorelării soluţiei legislative cuprinse în legea criticată cu dispoziţiile Legii nr. 215/2001, aceasta contravine şi dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, ce consacră principiul legalităţii. 10. În considerarea argumentelor expuse se solicită Curţii Constituţionale să admită sesizarea de neconstituţionalitate şi să constate că prevederile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2018 pentru completarea Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale sunt neconstituţionale. 11. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere. 12. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis punctul său de vedere cu Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2/11.638 din 21 decembrie 2018, prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 13. Se invocă în acest sens jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 888 din 16 decembrie 2015), precum şi literatura de specialitate în care este definită autonomia locală, conchizându-se că aceasta reprezintă „aptitudinea autorităţilor locale de a decide, în limitele legii, independent şi sub propria răspundere asupra problemelor colectivităţilor teritoriale în care funcţionează“. 14. Se arată că problematica deţinerii acţiunilor de către o autoritate a administraţiei publice locale este reglementată de legislaţia naţională în acte normative la nivel de lege, intrate în vigoare ulterior Legii nr. 215/2001, precum Legea nr. 137/2002 privind unele măsuri pentru accelerarea privatizării, dispoziţiile acesteia aplicându-se societăţilor reglementate de Legea nr. 31/1990, la care statul sau o autoritate a administraţiei publice este acţionar sau asociat, filialelor la care sunt acţionari/asociaţi majoritari societăţi comerciale cu capital majoritar de stat, precum şi regiilor autonome. În consecinţă, edictarea soluţiei normative criticate a fost realizată cu respectarea felului în care autonomia locală este consacrată în dreptul pozitiv naţional. 15. Se mai arată că este neîntemeiată şi critica vizând nerespectarea art. 147 alin. (4) din Constituţie care consacră caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale. Jurisprudenţa invocată, chiar dacă vizează elemente precum trăsăturile autonomiei locale şi exercitarea de drepturi şi executarea unor obligaţii de către consiliul local, aparent relevante pentru speţa dedusă controlului de constituţionalitate, nu conţine considerente care să fundamenteze expres interdicţia deţinerii calităţii de unic asociat/acţionar pentru autoritatea administraţiei publice locale. Se apreciază că argumentele prezentate de autor adaugă ipoteze circumstanţiale care excedează limitelor deciziilor Curţii Constituţionale invocate. 16. Nu este încălcat nici principiul legalităţii, întrucât soluţiile legislative edictate sunt în concordanţă cu prevederile Legii nr. 215/2001, ordonanţa de urgenţă aprobată prin legea adoptată conţinând reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă şi neprezentând ipoteze juridice a căror aplicare să determine încălcarea unor prevederi exprese ale legii menţionate. 17. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au transmis Curţii Constituţionale punctele lor de vedere. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 18. Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1,10,15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 19. Astfel, autorul sesizării este Preşedintele României, titular al dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituţie. Legea ce formează obiectul controlului de constituţionalitate, adoptată de Parlament, dar nepromulgată, are un articol unic, referitor la aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2018. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că, după aprobarea ordonanţei de urgenţă (ordonanţei) de către Parlament, controlul de constituţionalitate se exercită faţă de legea de aprobare, al cărei conţinut este chiar ordonanţa guvernamentală. Altfel spus, legea de aprobare integrează în totalitate prevederile din ordonanţa de urgenţă aprobată, iar, prin aprobare, ordonanţa de urgenţă încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct; aprobarea dă naştere însă unui act normativ nou, care a absorbit şi ordonanţa de urgenţă. Ca atare, întrucât devin parte integrantă a legii de aprobare, dispoziţiile ordonanţei de urgenţă pot fi supuse controlului de constituţionalitate în condiţiile art. 146 lit. a) din Legea fundamentală (a se vedea Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009). Astfel fiind, obiectul sesizării de neconstituţionalitate se încadrează în dispoziţiile art. 146 lit. a) din Constituţie. Cât priveşte termenul de sesizare a Curţii Constituţionale, se constată că, în calitate de Cameră decizională, Camera Deputaţilor a adoptat legea pe data de 14 noiembrie 2018, iar la data de 19 noiembrie 2018 aceasta a fost depusă la secretarul general în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale. La data de 21 noiembrie 2018, legea adoptată a fost înaintată, pentru promulgare, Preşedintelui României care, la data de 10 decembrie 2018, a sesizat Curtea Constituţională în vederea exercitării controlului de constituţionalitate a priori, deci în interiorul termenului de 20 de zile prevăzut în art. 77 alin. (1) din Constituţie. 20. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2018 pentru completarea Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, având un articol unic, referitor la aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2018. 21. La rândul său, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 56/2018 pentru completarea Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din data de 2 iulie 2018, are un articol unic, potrivit căruia: „După articolul 3 din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 8 august 1990, cu modificările ulterioare, se introduce un nou articol, articolul 3^1, cu următorul cuprins: "ART. 3^1 (1) Regiile autonome pot fi reorganizate ca societăţi reglementate de Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărârea consiliului local/hotărârea consiliului judeţean sau prin hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti, având ca unic acţionar/asociat statul român sau autoritatea administraţiei publice locale. (2) Dispoziţiile de drept comun privind reorganizarea persoanei juridice rămân aplicabile." 22. Prevederile constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cuprinse în art. 1 alin. (5), potrivit căruia „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie“, în art. 121 alin. (1) şi alin. (2), potrivit cărora „(1) Autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii. (2) Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi oraşe“, precum şi în art. 136 alin. (2), potrivit căruia „Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale“. Se invocă, de asemenea, jurisprudenţa Curţii Constituţionale (deciziile nr. 574 din 16 octombrie 2014, nr. 888 din 16 decembrie 2015, nr. 53 din 7 februarie 2018), arătându-se că legea criticată contravine acestei jurisprudenţe, prin posibilitatea instituită pentru autoritatea administraţiei publice locale de a dobândi calitatea de acţionar/asociat la societatea rezultată din reorganizarea unei regii autonome. 23. Analizând criticile de neconstituţionalitate formulate, Curtea constată, mai întâi, că, potrivit preambulului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2018, aprobată prin legea ce formează obiectul sesizării, aceasta a fost adoptată „ţinând seama de necesitatea sprijinirii educaţiei, a creşterii calităţii sistemului de învăţământ, a asigurării derulării în condiţii normale a procesului de învăţământ, având în vedere Decizia Curţii Constituţionale nr. 249 din 19 aprilie 2018 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017 privind înfiinţarea Societăţii Editura Didactică şi Pedagogică - S.A. ca urmare a reorganizării Regiei Autonome «Editura Didactică şi Pedagogică» prin transformare, prin care a fost admisă obiecţia de neconstituţionalitate a respectivei legi, având în vedere faptul că în prezent nu există un cadru legislativ care să prevadă modalitatea de reorganizare a regiilor autonome şi ţinând cont de necesitatea reinstituirii unui cadru general de reorganizare a regiilor autonome, având în vedere faptul că neadoptarea prin ordonanţă de urgenţă a unor măsuri imediate generează mari impedimente de ordin legislativ în reorganizarea regiilor autonome, neexistând în prezent un cadrul legislativ clar care să reglementeze procesul de reorganizare, având în vedere nevoia urgentă de asigurare a calităţii şi a condiţiilor optime pentru desfăşurarea procesului de învăţământ,“. 24. Se observă că, prin Decizia nr. 249 din 19 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 456 din 31 mai 2018, Curtea Constituţională a constatat că dispoziţiile Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 76/2017 privind înfiinţarea Societăţii Editura Didactică şi Pedagogică - S.A. ca urmare a reorganizării Regiei Autonome „Editura Didactică şi Pedagogică“ prin transformare sunt neconstituţionale, întrucât încalcă art. 1 alin. (4),art. 16 alin. (1) şi (2) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie, prin raportare la competenţa Guvernului de a emite ordonanţe de urgenţă, în temeiul art. 115 alin. (4)-(6), iar legea de aprobare a acesteia încalcă art. 1 alin. (4),art. 16 alin. (1) şi (2), art. 61 alin. (1) şi art. 115 alin. (7) din Constituţie, preluând în mod corespunzător viciile de neconstituţionalitate ale ordonanţei de urgenţă. Curtea a statuat că o măsură de reorganizare a unei regii autonome nu poate fi adoptată printr-o ordonanţă de urgenţă, Guvernul neavând competenţa funcţională de a emite o ordonanţă de urgenţă cu privire la reorganizarea realizată, întreaga reglementare trebuind transpusă într-un act administrativ cu caracter individual, respectiv hotărâre a Guvernului. 25. Aşadar, scopul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2018 este acela de a crea temeiul juridic pentru emiterea unui astfel de act individual, respectiv un „cadru legislativ care să prevadă modalitatea de reorganizare a regiilor autonome“. Nu acest nou cadru legislativ este, în sine, criticat, ci doar una dintre soluţiile legislative consacrate, potrivit căreia autorităţile administraţiei publice locale pot deveni unici acţionari/asociaţi la societăţile comerciale rezultate din reorganizarea regiilor autonome. 26. Pentru stabilirea înţelesului sintagmei „autoritatea administraţiei publice locale“, Curtea va examina cadrul constituţional, cu dezvoltarea sa în legislaţia infraconstituţională, urmând ca, prin raportare şi la jurisprudenţa sa în materie, invocată în motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, să stabilească dacă soluţia legislativă consacrată prin utilizarea acestei sintagme în legea criticată este în conformitate cu prevederile constituţionale de referinţă. 27. Curtea constată în acest sens că în cap. V - Administraţia publică al titlului III din Constituţie - Autorităţile publice sunt cuprinse două secţiuni, în mod corespunzător reglementării Administraţiei publice centrale de specialitate şi Administraţiei publice locale. Cât priveşte această din urmă secţiune, cuprinde art. 120, cu denumirea marginală Principii de bază, care se referă, cu titlu general, la „administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale“, art. 121, cu denumirea marginală Autorităţi comunale şi orăşeneşti, care se referă la consiliile locale şi primari, şi art. 122, cu denumirea marginală Consiliul judeţean, care se referă la consiliul judeţean, în raporturile cu consiliile comunale şi orăşeneşti. 28. Textele constituţionale disting în mod clar, atât din punct de vedere conceptual, cât şi al regimului juridic, între unitatea administrativ-teritorială şi autoritatea administraţiei publice. Astfel, administraţia publică se realizează în unităţile administrativ-teritoriale prin autorităţile publice nominalizate expres: consiliile locale şi primari, consiliul judeţean, consiliile comunale şi orăşeneşti. Textele constituţionale nu disting sub aspectul rolului constituţional între autorităţile publice menţionate, general denumite autorităţi ale administraţiei publice [art. 121 alin. (1) din Constituţie]. Prin aceste autorităţi „se realizează autonomia locală“; aceste autorităţi „rezolvă treburile publice din comune şi oraşe“. 29. Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, stabileşte, în capitolul I - Dispoziţii generale, o serie de clarificări terminologice, distingând, în ceea ce priveşte „organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale“, între autorităţi şi unităţi administrativ-teritoriale. 30. Astfel, art. 1 alin. (2) lit. d), e) şi f) din lege clarifică sfera autorităţilor şi le clasifică, după cum urmează: "d) autorităţi deliberative - consiliul local, consiliul judeţean, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor;e) autorităţi executive - primarii comunelor, oraşelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucureşti şi preşedintele consiliului judeţean;f) consilii locale - consilii comunale, orăşeneşti, municipale şi consiliile subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor;" 31. Art. 1 alin. (2) lit. i) din aceeaşi lege cuprinde următoarea clarificare terminologică: "i) unităţi administrativ-teritoriale - comune, oraşe şi judeţe; în condiţiile legii, unele oraşe pot fi declarate municipii;" 32. Dezvoltând această distincţie prin detalierea regimului juridic aplicabil, Legea nr. 215/2001 stabileşte în continuare, în art. 20 alin. (1): „Comunele, oraşele, municipiile şi judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale“. Potrivit art. 21 alin. (1) din aceeaşi lege, „Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare. Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii“, iar, potrivit art. 23, „(1) Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii sunt consiliile locale, comunale, orăşeneşti şi municipale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliile locale şi primarii se aleg în condiţiile prevăzute de legea pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. (2) Consiliile locale şi primarii funcţionează ca autorităţi ale administraţiei publice locale şi rezolvă treburile publice din comune, oraşe şi municipii, în condiţiile legii.“ 33. Ilustrative pentru regimul juridic şi raporturile dintre unitatea administrativ-teritorială şi autoritatea administraţiei publice legale sunt şi prevederile Legii nr. 215/2001 cuprinse în art. 9 alin. (1), potrivit căruia „În cadrul politicii economice naţionale, comunele, oraşele, municipiile şi judeţele au dreptul la resurse financiare proprii, pe care autorităţile administraţiei publice locale le stabilesc, le administrează şi le utilizează pentru îndeplinirea competenţelor şi atribuţiilor ce le revin, în condiţiile legii.“ şi în art. 10, potrivit căruia „autorităţile administraţiei publice locale administrează sau, după caz, dispun de resursele financiare, precum şi de bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale.“ În acelaşi sens este şi art. 17 din lege: „Consiliile locale şi consiliile judeţene pot hotărî asupra participării cu capital sau cu bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, la înfiinţarea, funcţionarea şi dezvoltarea unor organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean, în condiţiile legii.“ 34. În alin. (1) al art. 36 din Legea nr. 215/2001 se prevede o competenţă materială generală pentru consiliul local, fiind abilitat de lege să aibă iniţiativă şi să hotărască „în toate problemele de interes local“, în condiţiile legii. Potrivit art. 36 alin. (2) lit. a) din lege, „Consiliul local exercită următoarele categorii de atribuţii: a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local;“, alin. (3) lit. c) din acelaşi articol stabilind în mod expres că „în exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (2) lit. a), consiliul local: (...) c) exercită, în numele unităţii administrativ-teritoriale, toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţi comerciale sau regii autonome, în condiţiile legii.“ 35. Tot astfel, art. 91 din lege stabileşte competenţa consiliului judeţean, astfel încât să îşi poată îndeplini rolul ce îi revine potrivit Constituţiei şi legii, respectiv coordonarea activităţii consiliilor comunale, orăşeneşti şi municipale, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. Potrivit art. 91 alin. (1) lit. a) din lege, „Consiliul judeţean îndeplineşte următoarele categorii principale de atribuţii: a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean“, alin. (2) lit. d) stabilind în mod expres că „În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1) lit. a), consiliul judeţean: (...) d) exercită, în numele judeţului, toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţi comerciale sau regii autonome, în condiţiile legii.“ 36. Cât priveşte primarul, potrivit art. 61 alin. (1) şi (2) din lege, „îndeplineşte o funcţie de autoritate publică“, „asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, a prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local; dispune măsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor şi instrucţiunilor cu caracter normativ ale miniştrilor, ale celorlalţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, ale prefectului, precum şi a hotărârilor consiliului judeţean, în condiţiile legii“, iar, potrivit art. 62 alin. (1) din lege, „reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum şi în justiţie“. 37. Analiza realizată pornind de la textele constituţionale şi dezvoltarea lor în legislaţia infraconstituţională în materie relevă faptul că sintagma autorităţi ale administraţiei publice locale are un înţeles univoc, cuprinzând în sfera sa următoarele autorităţi publice: consiliile locale şi judeţene, primarii şi preşedinţii de consilii judeţene. Ca urmare, prin utilizarea acestei sintagme, normele criticate conferă aptitudinea de a deveni acţionari/asociaţi ai societăţilor comerciale rezultate din reorganizarea regiilor autonome atât consiliului local, cât şi consiliului judeţean, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, consiliilor locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarilor comunelor, oraşelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarului general al municipiului Bucureşti şi preşedinţilor de consilii judeţene. 38. Or, regimul juridic al tuturor acestor autorităţi publice, astfel cum rezultă din textele constituţionale şi legale citate, este caracterizat prin capacitate juridică administrativă cu caracter special, care le conferă calitatea de a participa la raporturile administrative şi de a înfăptui, prin atribuţiile exercitate, activitatea executivă a statului. Bunurile materiale şi resursele financiare aparţin unităţilor administrativ-teritoriale, iar autorităţile administraţiei publice le administrează, respectiv dispun de acestea. De altfel, referindu-se la proprietatea publică, art. 136 alin. (2) din Constituţie stabileşte în mod expres că aceasta aparţine statului „sau unităţilor administrative-teritoriale“. Tot astfel, Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu modificările şi completările ulterioare, se referă la domeniul public/privat, al statului „sau al unităţilor administrativ-teritoriale“. 39. Astfel fiind, şi întrucât sintagma criticată include consiliul local alături de toate celelalte autorităţi ale administraţiei publice locale, alături de care se află pe acelaşi plan din punctul de vedere al regimului juridic analizat, Curtea constată că sunt incidente, mutatis mutandis, considerentele care au fundamentat Decizia nr. 574 din 16 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 889 din 8 decembrie 2014, invocată de autorul obiecţiei de neconstituţionalitate. 40. Prin decizia menţionată, Curtea a constatat că Legea nr. 216/2008 privind transmiterea cu titlu gratuit a unui pachet de 1.369.125 de acţiuni deţinute de stat la Compania Naţională „Administraţia Porturilor Maritime“ - S.A. Constanţa, reprezentând 20% din capitalul social, către Consiliul Local al Municipiului Constanţa este neconstituţională, în ansamblu. Curtea a reţinut, cu acel prilej, că, „potrivit art. 121 alin. (2) din Constituţie, dispoziţii dezvoltate, la nivel infraconstituţional, de art. 23 alin. (1) şi art. 36 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 215/2001, consiliul local este un organ deliberativ cu caracter colegial, prin care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii. În acest sens, în calitate de autoritate a administraţiei publice locale, consiliul local exercită atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale, respectiv comune, oraşe şi municipii. Pe de altă parte, conform art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu, titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte. Rezultă aşadar că, în calitatea sa de autoritate deliberativă a administraţiei publice locale, consiliul local nu are personalitate juridică şi prin urmare nu poate avea patrimoniu propriu, astfel încât nu poate exercita drepturi şi obligaţii proprii în cadrul raporturilor juridice. Dimpotrivă, unitatea administrativ-teritorială, în calitatea sa de subiect de drept public titular de patrimoniu, în sensul de drepturi şi obligaţii pe care le exercită în legătură cu bunurile din domeniul său public sau privat, este reprezentată în cadrul raporturilor juridice de către consiliul local, acesta din urmă exercitând drepturile şi asumându-şi obligaţiile existente în patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale“. Aplicând aceste considerente de principiu în respectiva cauză, Curtea a reţinut că transmiterea dreptului de proprietate asupra pachetului de acţiuni deţinut de stat, prin Ministerul Transporturilor, către Consiliul Local al Municipiului Constanţa, iar nu către municipiul Constanţa, contravine dispoziţiilor art. 121 alin. (2) din Constituţie, prin încălcarea statutului juridic constituţional şi legal de autoritate administrativă a consiliului local, care nu poate fi el însuşi titular de drepturi şi obligaţii asupra bunurilor domeniale, ci doar să le exercite în numele unităţii administrativ-teritoriale pe care o reprezintă. 41. În consecinţă, pentru motivele reţinute de Curte în privinţa consiliilor locale, aplicabile, prin prisma argumentaţiei din considerentele prezentei decizii, tuturor autorităţilor administraţiei publice locale, niciuna dintre aceste autorităţi publice nu poate avea calitatea de acţionar în societăţile comerciale rezultate din reorganizarea regiilor autonome. Această calitate o pot avea unităţile administrativ-teritoriale, alături de stat, care este nominalizat distinct de legea criticată. Ca urmare, sunt întemeiate criticile formulate de autorul obiecţiei de neconstituţionalitate în raport cu prevederile art. 121, cu raportare la art. 1 alin. (5) din Constituţie, în sensul încălcării statutului constituţional al autorităţilor administraţiei publice locale. 42. Nu pot fi primite, în susţinerea soluţiei legislative criticate, argumentele prezentate în punctul de vedere comunicat în cauză, în sensul că şi alte reglementări, precum Legea nr. 137/2002 privind unele măsuri pentru accelerarea privatizării, ar consacra o soluţie legislativă similară. Sub acest aspect, Curtea Constituţională a statuat că „erorile de apreciere în redactarea actelor normative nu trebuie să se perpetueze în sensul de a deveni ele însele un precedent în activitatea de legiferare; din contră, aceste erori trebuie corectate, pentru ca actele normative să contribuie la realizarea unei securităţi sporite a raporturilor juridice.“ (Decizia nr. 390 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 532 din 17 iulie 2014). 43. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României cu privire la Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2018 pentru completarea Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale şi constată neconstituţionalitatea sintagmei „autoritatea administraţiei publice locale“ cuprinsă în articolul unic din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 56/2018 aprobată prin lege. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 16 ianuarie 2019. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Prim-magistrat-asistent, Marieta Safta ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
