Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro

Trimite prin Yahoo Messenger pagina: DECIZIA nr. 222 din 28 aprilie 2022 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 alin. (2)-(3^1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, ale art. 78 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene şi ale art. V din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 19/2019 pentru modificarea şi completarea unor acte normative

Cautare document

Termen: Tipul actului: Anul publicarii actului:

Cautare document

Termen: Tipul actului: Anul publicarii actului:

Copierea de continut din prezentul site este supusa regulilor precizate in Termeni si conditii! Click aici.
Prin utilizarea siteului sunteti de acord, in mod implicit cu Termenii si conditiile! Orice abatere de la acestea constituie incalcarea dreptului nostru de autor si va angajeaza raspunderea!

DECIZIA nr. 222 din 28 aprilie 2022 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 alin. (2)-(3^1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, ale art. 78 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene şi ale art. V din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 19/2019 pentru modificarea şi completarea unor acte normative

EMITENT: Curtea Constituţională
PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 800 din 12 august 2022

Comenteaza legea


┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu     │- preşedinte      │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga  │- judecător       │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache      │- judecător       │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător       │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria         │- judecător       │
│Pivniceru          │                  │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan      │- judecător       │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător       │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina       │- judecător       │
│Tănăsescu          │                  │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila       │- judecător       │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cosmin-Marian      │-                 │
│Văduva             │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘

    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.
    1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 2 alin. (2)-(3^1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, ale art. 78 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene şi ale art. V din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 19/2019 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, excepţie ridicată de Societatea Mireasa Energies - S.R.L. din Gălbiori, judeţul Constanţa, şi altele şi care constituie obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 396D/2020.
    2. La apelul nominal se prezintă pentru autoarele excepţiei de neconstituţionalitate domnul avocat Valentin Hiriţ din Baroul Bucureşti, cu împuterniciri depuse la dosar. Procedura de înştiinţare este legal îndeplinită.
    3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului autoarelor excepţiei de neconstituţionalitate, care pune concluzii de admitere a acesteia, reiterând, în esenţă, argumentele invocate în motivarea excepţiei de neconstituţionalitate în forma în care a fost ridicată, clarificând, mai întâi, obiectul de reglementare al normelor juridice criticate şi evoluţia conţinutului lor în timp.
    4. Cu referire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, menţionează că nici în preambulul şi nici în nota de fundamentare ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 nu se regăseşte nicio justificare a situaţiei extraordinare care a impus adoptarea art. 78 al acesteia. Situaţia este cvasiidentică şi în cazul prevederilor criticate din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 19/2019, în nota de fundamentare a acestui act normativ făcându-se trimitere doar la obiectivele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE). Inexistenţa situaţiei extraordinare este dovedită de eliminarea contribuţiei impuse prin normele criticate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative. În plus, art. XVII al acestui act normativ dispune că sumele rămase necheltuite din bugetul ANRE constituit în anul 2019, în baza prevederilor art. 2 alin. (3^1) şi (3^2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007, se transferă până la data de 31 martie 2020 Ministerului Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri. Prin urmare, nu a existat nicio nevoie reală de colectare a contribuţiei instituite prin normele criticate, de vreme ce sumele aferente acesteia au rămas neutilizate. În baza acestei dispoziţii, ANRE a restituit în anul 2020 suma de 533.503.254,94 lei.
    5. Cu referire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, arată că normele criticate nu au instituit o contribuţie care să se încadreze în vreuna dintre modalităţile de impunere de contribuţii financiare permise de art. 56 şi 139 din Constituţie: impozitele, taxele, prestaţiile stabilite prin lege în considerarea unor situaţii excepţionale şi contribuţiile la fondurile cu destinaţie specială. Combate argumentul Guvernului formulat în punctul de vedere referitor la excepţia de neconstituţionalitate, potrivit căruia contribuţia impusă prin normele criticate nu are natura unei impuneri fiscale, ci este o cheltuială publică, vărsându-se la bugetul ANRE.
    6. În final, arată că, în situaţia în care contribuţia impusă prin normele criticate ar fi considerată ca făcând parte din categoriile de contribuţii financiare permise de Constituţie, cuantumul acesteia este disproporţionat, cu atât mai mult cu cât nu a existat o situaţie extraordinară care să justifice impunerea ei. În plus, nici principiul legalităţii şi clarităţii nu este respectat, având în vedere modul ei de colectare, destinaţia ei, precum şi împrejurarea că impozitul nu face parte din categoriile de venituri proprii ale autorităţilor publice recunoscute de Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.
    7. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. Potrivit art. 139 din Constituţie, statul are dreptul de a stabili taxele şi impozitele, precum şi condiţiile de exceptare de la plata acestora.
    CURTEA,
    având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
    8. Prin Încheierea din 23 ianuarie 2020, pronunţată în Dosarul nr. 2.564/2/2019, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 alin. (2)-(3^1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, ale art. 78 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene şi ale art. V din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 19/2019 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, excepţie ridicată de Societatea Mireasa Energies - S.R.L. din Gălbiori, judeţul Constanţa, şi altele, într-o acţiune întemeiată pe prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
    9. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autoarele nu critică art. 2 alin. (2)-(3^1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 în integralitatea lor, ci exclusiv instituirea şi modul de reglementare a contribuţiei anuale percepute de la titularii de licenţe în domeniul energiei electrice şi al gazelor naturale, egală cu 2% din cifra de afaceri anuală realizată de aceştia din activităţile ce fac obiectul licenţelor acordate de ANRE (denumită în continuare contribuţia). Se consideră că această contribuţie este caracterizată de următoarele trăsături: (i) este o prestaţie financiară destinată finanţării cheltuielilor publice; (ii) nu este un impozit şi nici taxă; (iii) nu se face venit la un fond cu o destinaţie specială stabilită de lege şi (iv) nu este stabilită într-o situaţie excepţională. Aceste trăsături conduc la concluzia că instituirea contribuţiei este contrară art. 56 alin. (3) din Constituţie. În sprijin evocă şi deciziile Curţii Constituţionale nr. 167 din 6 mai 2003, nr. 892 din 25 octombrie 2012 şi nr. 633 din 8 octombrie 2015 prin care s-a definit câmpul de aplicare a art. 56 din Constituţie. Potrivit acestei jurisprudenţe, din bugetul public naţional fac parte şi bugetele instituţiilor publice autonome finanţate integral din venituri proprii, cum este şi ANRE. Or, întrucât contribuţia se datorează ANRE, rezultă că aceasta reprezintă o cheltuială publică şi, ca atare, îi este aplicabilă interdicţia prevăzută de art. 56 alin. (3) din Constituţie. Toate prestaţiile financiare care se datorează bugetului public naţional sunt întotdeauna cheltuieli publice. Într-o singură situaţie stabilirea contribuţiei ar fi putut fi reglementată fără a atrage incidenţa art. 56 alin. (3) din Constituţie, şi anume aceea în care s-ar fi stabilit prin normele criticate că se varsă într-un fond, în sensul dat acestei noţiuni de art. 139 alin. (3) din Constituţie.
    10. Mai departe, se arată că art. 139 alin. (1) din Constituţie nu trebuie înţeles în sensul că permite legiuitorului să stabilească, prin lege, orice venituri pentru bugetul de stat şi pentru bugetul asigurărilor sociale de stat, pentru că, în acest fel, art. 56 alin. (3) şi art. 139 alin. (3) din Constituţie ar rămâne fără efect. Noţiunea „buget de stat“, folosită în art. 138 alin. (1) şi art. 139 alin. (1) din Constituţie, desemnează doar o componentă a bugetului public naţional, aşa cum rezultă din definiţiile de la art. 2 alin. (1) pct. 38 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi art. 3 pct. 2 din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010. Ca atare, reglementarea conţinută în art. 139 alin. (1) din Constituţie se referă exclusiv la veniturile bugetului de stat, nu şi la acele prestaţii care se varsă în sistemul bugetar/bugetul public naţional/bugetul general consolidat, aşa cum este şi contribuţia. Din interpretarea sistematică a normelor constituţionale rezultă că „orice venituri“ din cuprinsul art. 139 alin. (1) din Constituţie, în măsura în care sunt prestaţii financiare, sunt supuse regulilor prevăzute de art. 56 din Constituţie, aşa încât, dacă nu au natura unor taxe sau impozite, nu pot să fie stabilite decât în situaţii excepţionale. Prevederile art. 2 alin. (1) pct. 42 din Legea nr. 500/2002 - potrivit cărora veniturile bugetare includ şi „contribuţiile“ - nu pot fi interpretate decât în lumina art. 56 alin. (3) şi a art. 139 alin. (3) din Constituţie, în sensul în care, pentru a fi constituţionale, contribuţiile fie trebuie să fie stabilite în situaţii excepţionale, fie trebuie să fie virate către fonduri a căror destinaţie este stabilită prin lege.
    11. Enumerarea din art. 65 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 se opune interpretării potrivit căreia veniturile proprii ale instituţiilor publice ar putea fi constituite şi din contribuţii directe către bugetele acestor instituţii, fiind evident că sintagma „altele asemenea“ impune, pentru previzibilitatea reglementării citate, existenţa unei asemănări între exemplele oferite în cadrul enumerării şi orice altă sursă proprie de venit a instituţiei publice care nu a fost inclusă în enumerare. Astfel, sintagma „altele asemenea“ impune o limitare cu privire la natura veniturilor proprii ale unei instituţii publice, natura oricăror venituri care nu au fost expres menţionate fiind necesar a fi similară naturii veniturilor din exemplele oferite în normă. Or, contribuţia financiară directă la bugetul instituţiei nu prezintă nicio asemănare cu vreuna dintre sursele de venit din enumerare, care au toate ca specific faptul că sunt direct legate de realizarea unei anumite activităţi sau presupun o contraprestaţie din partea instituţiei publice. Cele de mai sus se constituie astfel într-un argument de interpretare istorică, fiind evident că, într-o primă etapă a evoluţiei legislative, contribuţia nu a existat ca formă uzuală de venit la bugetul instituţiilor publice, această formă de prestaţie financiară începând a fi reglementată doar în istoria recentă, cu încălcarea evidentă a prevederilor art. 56 alin. (3) din Constituţie.
    12. Contribuţia se face venit la bugetul ANRE, fiind stabilit că veniturile proprii ale acestei autorităţi includ şi contribuţiile anuale percepute operatorilor economici reglementaţi din sectorul energiei electrice şi termice şi al gazelor naturale. Bugetul ANRE este parte a bugetului public naţional/bugetului general consolidat, fiind un buget al unei instituţii finanţate integral din venituri proprii, categorie prevăzută la art. 1 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 500/2002.
    13. Autoarele excepţiei consideră că această contribuţie nu este o contribuţie la un fond având o destinaţie stabilită prin lege, în înţelesul art. 139 alin. (3) din Constituţie, având în vedere aspectele ce vor fi precizate în continuare. Astfel, în primul rând, legea prevede că aceste sume sunt venituri ale bugetului ANRE. În al doilea rând, bugetul ANRE sau al oricărei alte autorităţi sau instituţii publice nu poate fi considerat un „fond“ în înţelesul art. 139 alin. (3) din Constituţie, lipsindu-i destinaţia specială prevăzută de lege. Dacă bugetul unei autorităţi publice ar fi calificat drept un „fond“ în înţelesul art. 139 alin. (3) din Legea fundamentală, atunci prevederile art. 56 alin. (3) din Constituţie ar fi lipsite de orice efect, întrucât legiuitorul ar putea stabili oricând în sarcina contribuabililor prestaţii financiare de orice fel, altele decât taxele şi impozitele, care să se facă venit la bugetele unor varii instituţii publice, aşadar destinate bugetului public naţional şi, deci, cheltuielilor publice, în lipsa unei „situaţii excepţionale“. De asemenea, nu ar mai exista nicio diferenţă între „bugetele fondurilor speciale“ şi bugetele instituţiilor publice.
    14. În al treilea rând, între cazul contribuţiei şi alte situaţii în care Curtea Constituţională a considerat că anumite contribuţii, având natură de taxe parafiscale, sunt permise de prevederile art. 139 alin. (3) din Constituţie, există o diferenţă evidentă. Astfel, Curtea a considerat ca fiind de domeniul art. 139 alin. (3) din Constituţie: (i) contribuţiile stabilite prin Legea nr. 35/1994 privind timbrul literar, cinematografic, teatral, muzical, folcloric, al artelor plastice, al arhitecturii şi de divertisment, contribuţii care se fac venit la fonduri administrate de organizaţiile de creatori sau la Fondul cinematografic (cheltuielile acestora neavând, oricum, caracter public), fonduri care se folosesc exclusiv pentru destinaţiile reglementate în mod expres prin art. 3 din această lege (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 892 din 25 octombrie 2012); (ii) contribuţia stabilită prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru autovehicule, care se face venit la Fondul pentru mediu (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 162 din 17 martie 2015); taxa de clawback stabilită prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2011 privind stabilirea unor contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii, taxă care se face venit la Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 665 din 12 noiembrie 2014). Prin urmare, prevederile art. 56 alin. (3) din Constituţie sunt aplicabile şi în cazul contribuţiei şi limitează prestaţiile financiare care pot fi stabilite pentru finanţarea cheltuielilor publice la impozite şi taxe, orice alte prestaţii financiare putând fi stabilite numai în situaţii excepţionale. Or, contribuţia nu a fost stabilită în considerarea unei situaţii excepţionale, neputând fi identificate în niciuna dintre cele 3 ordonanţe de urgenţă justificări în acest sens.
    15. De asemenea, arată autoarele, obiectivul prevăzut la art. 8 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 la care se face referire în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 poate fi atins mai ales prin investiţii efectuate de către operatorii din domeniul energiei în infrastructura acestui sector. Contribuţia are însă tocmai efectul reducerii capacităţii lor financiare, reglementarea din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 contrazicând, astfel, chiar preambulul său şi intenţia declarată de legiuitor. Mai mult, în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 19/2019 există şi alte declaraţii de politică energetică, ce contrazic şi mai puternic reglementarea contribuţiei.
    16. Se mai arată că ar fi incorectă calificarea contribuţiei drept un impozit, întrucât este prevăzută a constitui venit direct la bugetul instituţiei publice finanţate integral din venituri proprii, legiuitorul stabilind astfel un regim nefiscal al contribuţiei, ceea ce înseamnă inaplicabilitatea Codului de procedură fiscală cu privire la administrarea şi colectarea creanţelor reprezentând contribuţia. Dovadă în acest sens sunt şi prevederile Ordinului preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 18/2019. Prin urmare, dacă ar interpreta că prin aceste prevederi a fost de fapt stabilit un impozit, şi nu o contribuţie financiară de altă natură decât impozitele sau taxele, Curtea Constituţională ar schimba regimul juridic atribuit de legiuitor acestei contribuţii financiare, ceea ce este inadmisibil, constituind o depăşire a atribuţiilor sale.
    17. Măsura majorării contribuţiei nu reprezintă o situaţie extraordinară, de natură să impună reglementarea ei urgentă, astfel încât se încalcă art. 115 alin. (4) din Constituţie. Faptul că în nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 a fost reiterat, în legătură cu prevederile art. 78, unul dintre obiectivele activităţii ANRE prevăzute în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 nu ar putea fi considerat o motivare a urgenţei fără a legitima ideea absurdă că necesitatea de a asigura, aşa cum prevede art. 8 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007, dezvoltarea unui sistem energetic naţional sigur, fiabil şi eficient, orientat către consumator, care să permită promovarea eficienţei energetice şi integrarea surselor regenerabile de energie, precum şi a producţiei distribuite atât în reţeaua de transport, cât şi în reţeaua de distribuţie, are un caracter extraordinar, acest obiectiv fiind de natură a justifica oricând adoptarea unor ordonanţe de urgenţă în materie. Autoarele excepţiei redau, pe larg, considerente din jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care a fost conturată semnificaţia condiţiilor impuse de art. 115 alin. (4) din Constituţie.
    18. În final, se arată că ANRE este o instituţie finanţată integral din venituri proprii şi, prin urmare, excedentul rezultat din execuţia bugetului său se reportează în anul următor, potrivit prevederilor art. 66 din Legea nr. 500/2002. Prin urmare, nicio altă menţiune din nota de fundamentare sau din preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 nu este relevantă în privinţa motivului stabilirii contribuţiei prevăzute la art. 78 din acest act normativ, întrucât surplusul de venituri adus ANRE nu ar putea fi folosit pentru acoperirea altor necesităţi financiare eventual menţionate în preambulul şi nota de fundamentare ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018.
    19. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Avocatului Poporului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.
    20. Guvernul arată că art. 139 alin. (1) din Constituţie are semnificaţia stabilirii impozitelor, taxelor şi a oricăror alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat numai prin lege. Din textul constituţional rezultă care sunt veniturile ce constituie bugetul de stat, făcându-se referire la trei categorii: taxe, impozite şi orice alte venituri. Astfel, taxele reprezintă sume plătite de persoane fizice sau juridice pentru servicii sau lucrări prestate acestora de către o instituţie publică sau un agent împuternicit să exercite un serviciu public (de exemplu, taxele judiciare de timbru) (art. 2 pct. 40 din Legea nr. 500/2002). Impozitele reprezintă prelevări obligatorii fără contraprestaţie imediată, efectuate de administraţia publică pentru satisfacerea nevoilor de interes general (de exemplu, impozitul pe venit, impozitul pe bunuri imobile sau mobile) (art. 2 pct. 29 din Legea nr. 500/2002). Contribuţiile reprezintă prelevări obligatorii ale unor părţi din veniturile persoanelor fizice sau juridice, cu sau fără posibilitatea obţinerii unor prestaţii efective (contribuţiile la Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate) (art. 2 pct. 19 din Legea nr. 500/2002).
    21. În categoria altor venituri intră, de asemenea, taxele parafiscale, cum ar fi taxa de clawback (contribuţie la Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate), care reprezintă o categorie distinctă de venituri ce sunt legal dirijate în beneficiul instituţiilor şi/sau al organismelor cărora statul consideră oportun să le asigure realizarea, pe această cale, a unor venituri complementare. Aceste taxe ce reprezintă contribuţii la constituirea unor fonduri sunt folosite numai potrivit destinaţiei acestora.
    22. De asemenea, din acelaşi text rezultă principiul legalităţii instituirii acestor venituri. Prin urmare, este interzisă posibilitatea stabilirii de impozite şi taxe printr-un act normativ inferior ca forţă juridică legii, astfel cum sunt hotărârile Guvernului, care se emit pentru organizarea executării legilor, ordinele miniştrilor sau alte acte administrative.
    23. Totodată din art. 139 alin. (1) din Constituţie rezultă că stabilirea impozitelor şi a taxelor datorate bugetului de stat intră în competenţa exclusivă a legiuitorului, acesta având dreptul exclusiv de a stabili cuantumul impozitelor şi al taxelor şi de a opta pentru acordarea unor exceptări sau scutiri de la aceste obligaţii în favoarea anumitor categorii de contribuabili şi în anumite perioade de timp, în funcţie de situaţiile conjuncturale, dar, evident, şi în raport cu situaţia economico-financiară a ţării în perioadele respective. În susţinere sunt evocate deciziile Curţii Constituţionale nr. 403 din 13 aprilie 2010, nr. 1.286 din 14 octombrie 2010, nr. 1.394 din 26 octombrie 2010, nr. 122 din 1 februarie 2011, nr. 77 din 2 februarie 2012, nr. 607 din 12 iunie 2012 şi nr. 985 din 22 noiembrie 2012.
    24. Raţiunea art. 139 alin. (1) din Constituţie este aceea de a crea un sistem unitar de impunere la nivel naţional prin prevederea în cuprinsul actelor de reglementare primară a tuturor impozitelor, taxelor sau a altor contribuţii care se fac venit la bugetul de stat. Însă textul constituţional de referinţă nu vizează şi stabilirea în concret a cuantumului taxei; acest lucru nu echivalează cu posibilitatea acordată Guvernului ca printr-un act de reglementare secundară să impună un cuantum exagerat sau excesiv al taxei, pentru că, în acest caz, s-ar încălca art. 56 alin. (2) din Constituţie. Cuantumul taxei trebuie să fie unul echitabil şi să reflecte valoarea contraprestaţiei la care este îndrituit plătitorul acesteia. Depăşirea vădită a acestei delegări atrage nelegalitatea actului de reglementare secundară care vizează cuantumul taxei, situaţie pe care o poate constata chiar şi instanţa de judecată. Este, astfel, subliniată legătura dintre art. 139 şi art. 56 din Constituţie, instituirea impozitelor şi taxelor urmând să respecte cele trei principii constituţionale: principiul legalităţii (art. 139), principiul contributivităţii [art. 56 alin. (1)] şi principiul justei aşezări a sarcinilor fiscale [art. 56 alin. (2)]. În acest sens este evocată Decizia Curţii Constituţionale nr. 833 din 22 iunie 2010.
    25. Alin. (3) al art. 139 din Constituţie face trimitere la contribuţiile care constituie fonduri cu destinaţie specială. În doctrină se apreciază că această dispoziţie permite instituirea de venituri bugetare, denumite generic contribuţii, în vederea alimentării unor fonduri destinate unor categorii determinate de cheltuieli bugetare. Constituirea acestor fonduri şi prealocarea unor categorii determinate de venituri bugetare pentru acoperirea unor categorii determinate de cheltuieli sunt permise cu condiţia respectării destinaţiilor ce au justificat constituirea fondurilor respective. Astfel, se stabileşte o excepţie de la principiul neafectării veniturilor bugetare. Aceste fonduri constituie bugete separate de bugetele menţionate la alin. (1) şi sunt bugete publice în măsura în care sunt administrate de entităţi publice (de exemplu, sumele colectate în Fondul pentru mediu, Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate) sau sunt fonduri publice administrate de entităţi private (de exemplu, fondurile de pensii administrate privat de la pilonul II de pensii).
    26. Contribuţiile la care se face referire la acest alineat sunt venituri fiscale ale bugetelor publice, colectate în temeiul unor obligaţii de plată impuse unilateral prin lege debitorilor. În aplicarea alin. (1) şi (2), fondurile la care se face referire în alin. (3) se constituie numai prin lege, iar contribuţiile la aceste fonduri se stabilesc tot numai prin lege.
    27. Mai departe, Guvernul evocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care a conturat natura sarcinilor parafiscale, categorie distinctă de venituri care sunt legal dirijate în beneficiul instituţiilor şi/sau organismelor cărora statul consideră oportun să le asigure realizarea, şi pe această cale, a unor venituri complementare. Din art. 56 alin. (3) din Constituţie rezultă că orice alte obligaţii fiscale în afara taxelor şi impozitelor ce pot fi instituite conform art. 56 alin. (1), respectiv orice alte venituri conform art. 139 alin. (1) sau (3) din Constituţie pot fi stabilite doar în situaţii excepţionale şi doar cu caracter temporar. În ceea ce priveşte aceste prestaţii, Guvernul consideră că este necesar ca destinaţia acestora să se circumscrie satisfacerii cheltuielilor publice în condiţiile art. 56 alin. (1) din Legea fundamentală. Astfel, alin. (3) al art. 56 din Constituţie instituie o obligaţie suplimentară a cetăţenilor de a contribui la cheltuielile publice generate de o situaţie excepţională sub forma unor prestaţii (obligaţii de a da o sumă de bani sau o cantitate de bunuri sau servicii), care pot fi altceva decât taxe sau impozite. În ceea ce priveşte sfera situaţiilor excepţionale, în doctrină se apreciază că acestea ar trebui circumscrise situaţiilor limitativ enumerate la art. 53 alin. (1) din Legea fundamentală, situaţii ce au fost extinse prin jurisprudenţa Curţii Constituţionale la situaţii de criză economică şi financiară sau la situaţia lipsei fondurilor bugetare necesare asigurării cheltuielilor destinate unor categorii de drepturi sociale, cu condiţia identificării clare a acestor drepturi.
    28. Cu referire la contribuţiile anuale stabilite de art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007, arată, pe baza referinţelor la definiţiile conţinute în art. 138 din Constituţie, art. 3 pct. 2 din Legea nr. 69/2010 şi art. 2 alin. (1) pct. 6 din Legea nr. 500/2002, precum şi a jurisprudenţei Curţii Constituţionale care a interpretat aceste dispoziţii, că bugetul instituţiilor publice autonome nu este parte a bugetului public naţional, respectiv a bugetului de stat, însă reprezintă o parte a bugetului general consolidat.
    29. Mai departe, pe baza prevederilor art. 1 alin. (1), ale art. 2 alin. (1), (2) şi (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 şi ale art. 62 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 500/2002, Guvernul arată că legea stabileşte categoriile de venituri proprii din care se constituie bugetul autorităţii administrative autonome ANRE, buget care nu face parte din bugetul public naţional. Din acest buget se finanţează cheltuielile curente şi de capital ale ANRE, fiind clar stabilită şi destinaţia acestor venituri. În consecinţă, nefiind în discuţie constituirea unor venituri la bugetul de stat, nu sunt incidente prevederile art. 139 alin. (1) din Constituţie. De asemenea, contribuţiile la care se face referire în art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 nu se încadrează nici în categoria unor contribuţii speciale (taxele parafiscale) la înfiinţarea de fonduri conform art. 139 alin. (3) din Legea fundamentală. De altfel, şi autoarele sesizării recunosc că nu sunt incidente prevederile art. 139 alin. (3) din Legea fundamentală, întrucât contribuţia nu este o contribuţie la un fond, având o destinaţie specială stabilită prin lege.
    30. De asemenea, nici prevederile art. 56 din Constituţie nu sunt incidente în cauză, întrucât contribuţiile anuale prevăzute de art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 nu reprezintă o contribuţie financiară destinată cheltuielilor publice, şi implicit bugetului public naţional, acestea neavând natura juridico-economică de impozit, de taxe sau de alte contribuţii care, potrivit legii, să constituie sursă de venit la acest buget. Contribuţiile respective se constituie ca sursă de venit pentru bugetul propriu al ANRE, buget care nu face parte din bugetul public naţional, ci doar din bugetul general consolidat, ce are o sferă de cuprindere mai mare decât bugetul de stat. Susţinerile autoarelor excepţiei că această categorie de venit nu se încadrează între sursele de venituri proprii prevăzute de art. 65 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 nu este de natură să afecteze vreo dispoziţie constituţională, întrucât Curtea Constituţională reprezintă, conform art. 142 din Legea fundamentală, garantul supremaţiei Constituţiei. Astfel, în cadrul controlului de constituţionalitate, Curtea nu este competentă să verifice necorelările dintre norme din legislaţia infraconstituţională, ci doar conformitatea legislaţiei infraconstituţionale cu normele constituţionale. Mai mult, art. 56 vizează contribuţiile financiare ale cetăţenilor, şi nu ale persoanelor juridice. Aceste alte prestaţii la care se face referire la art. 56 pot fi instituite în sarcina cetăţenilor doar în situaţii excepţionale şi doar cu caracter temporar.
    31. Cu referire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, Guvernul, după ce evocă repere din jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la condiţiile pe care, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituţie, trebuie să le îndeplinească Guvernul când adoptă ordonanţe de urgenţă, menţionează că revine Curţii Constituţionale să aprecieze dacă justificările din preambulurile şi din notele de fundamentare ale celor două ordonanţe de urgenţă criticate sunt conforme acestei jurisprudenţe.
    32. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    CURTEA,
    examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile avocatului autoarelor excepţiei de neconstituţionalitate şi ale procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
    33. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit prevederilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10, 29, 32 şi 33 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
    34. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 2 alin. (2)-(3^1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 18 mai 2007, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 685 din 3 octombrie 2012. Prevederile art. 2 alin. (3) şi (3^1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 au fost abrogate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 11 din 9 ianuarie 2020, dar, având în vedere cele reţinute de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea este legal învestită cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a acestora. Prevederile criticate au următorul cuprins:
    - Art. 2 alin. (2): „Veniturile proprii ale ANRE provin din tarife percepute pentru acordarea de licenţe, autorizaţii şi atestări, contribuţii anuale percepute operatorilor economici reglementaţi din sectorul energiei electrice şi termice şi al gazelor naturale, precum şi din fonduri acordate de organisme internaţionale.“;
    – Art. 2 alin. (3): „Nivelul tarifelor şi contribuţiilor prevăzute la alin. (2) se stabileşte anual prin ordin al preşedintelui ANRE, cu excepţia contribuţiei anuale percepute de la titularii de licenţe în domeniul energiei electrice şi al gazelor naturale, şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.“;
    – Art. 2 alin. (3^1): „Contribuţia anuală percepută de la titularii de licenţe în domeniul energiei electrice şi al gazelor naturale este egală cu 2% din cifra de afaceri anuală realizată de aceştia din activităţile ce fac obiectul licenţelor acordate de ANRE. Cifra de afaceri ce se constituie ca bază de calcul pentru perceperea contribuţiei anuale este definită şi calculată conform reglementărilor ANRE aprobate prin ordin al preşedintelui ANRE cu avizul Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză.“

    35. Sunt criticate pentru motive de neconstituţionalitate extrinsecă art. 78 pct. 2 din cap. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1116 din 29 decembrie 2018, şi art. V pct. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 19/2019 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 245 din 29 martie 2019, acte normative prin care au fost modificate alin. (3) şi (3^1) ale art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007.
    36. În opinia autoarelor excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile legale criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 56 alin. (3) privind contribuţiile financiare, ale art. 115 alin. (4) privind condiţiile de adoptare a ordonanţelor de urgenţă şi ale 139 alin. (3) privind sumele reprezentând contribuţiile la constituirea unor fonduri.
    37. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că este necesară, în prealabil, oferirea unor indicaţii cu privire, pe de o parte, la natura şi rolul Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, denumită în continuare ANRE, şi, pe de altă parte, la natura juridică a contribuţiei anuale percepute operatorilor economici reglementaţi din sectorul energiei electrice şi termice şi al gazelor naturale, denumită în continuare contribuţia.
    38. ANRE a fost înfiinţată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007. Ulterior, prin Legea nr. 160/2012, modalitatea de reglementare a constituirii şi funcţionării ANRE din cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 a fost eliminată, acestea fiind reglementate, din nou, prin însăşi Legea nr. 160/2012. Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007, ulterior adoptării Legii nr. 160/2012, „Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, denumită în continuare ANRE, este o autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, sub control parlamentar, finanţată integral din venituri proprii, independentă decizional, organizatoric şi funcţional, având ca obiect de activitate elaborarea, aprobarea şi monitorizarea aplicării ansamblului de reglementări obligatorii la nivel naţional necesar funcţionării sectorului şi pieţei energiei electrice, termice şi a gazelor naturale în condiţii de eficienţă, concurenţă, transparenţă şi protecţie a consumatorilor“. ANRE este, deci, o autoritate administrativă autonomă, ce se încadrează în ipoteza normativă a art. 116 din Constituţie, din cadrul secţiunii 1 - Administraţia publică centrală de specialitate care face parte din capitolul V - Administraţia publică al titlului III din Constituţie, potrivit căruia „(1) Ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului. (2) Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome“. Rang constituţional, deci, au doar Guvernul şi ministerele, puterea constituantă lăsând la discreţia acestora sau, după caz, a Parlamentului puterea de a aprecia oportunitatea înfiinţării de alte organe de specialitate sau, după caz, de autorităţi administrative autonome.
    39. Prin urmare, autorităţile administrative autonome reprezintă organe de specialitate ale administraţiei publice. Natura juridică particulară a autorităţilor administrative autonome rezultă, în mod indubitabil, din modul de redactare a art. 116 alin. (2) din Constituţie: conjuncţia „sau“ indică faptul că acestea nu se află în subordinea Guvernului sau a ministerelor. Această concluzie este întărită şi de prevederile art. 117 alin. (2) şi (3) din Constituţie, potrivit cărora: „(2) Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă. (3) Autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică.“ Constituantul a indicat în două alineate distincte modalitatea de înfiinţate a organelor de specialitate aflate în subordinea Guvernului şi a ministerelor şi, respectiv, a autorităţilor administrative autonome, tocmai pentru a sublinia natura lor juridică diferită.
    40. Aceste prevederi constituţionale sunt, de altfel, reluate şi detaliate în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare (Codul administrativ), reglementarea generală în materia administraţiei publice. Astfel, potrivit art. 51 alin. (1) din Codul administrativ, „Administraţia publică centrală de specialitate este formată din ministere, alte structuri aflate în subordonarea sau în coordonarea Guvernului sau a ministerelor şi autorităţi administrative autonome“. Art. 69-74 din Codul administrativ reglementează autorităţile administrative autonome. Prevederea de principiu, de interes în prezenta cauză, este conţinută în art. 69, potrivit căruia „Autorităţile administrative autonome prevăzute la art. 51 alin. (1) sunt autorităţi ale administraţiei publice centrale a căror activitate este supusă controlului Parlamentului, în condiţiile prevăzute de legile lor de înfiinţare, organizare şi funcţionare şi care nu se află în raporturi de subordonare faţă de Guvern, de ministere sau faţă de organele de specialitate ale acestora“.
    41. Dintre cele 3 categorii de venituri proprii ale ANRE, în prezenta cauză prezintă interes de clarificare doar natura juridică a celei de-a doua categorii de venituri, respectiv contribuţiile anuale percepute operatorilor economici reglementaţi din sectorul energiei electrice şi termice şi al gazelor naturale.
    42. Reglementarea conţinută în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007, cu precădere dispoziţia de principiu cuprinsă în art. 1 alin. (1), anterior redată, reprezintă o aplicaţie tipică a prevederilor constituţionale şi legale anterior evocate. Dispoziţiile art. 116 şi 117 din Constituţie şi ale art. 69-74 din Codul administrativ au rol exclusiv funcţional, în sensul că delimitează rolul şi natura juridică a autorităţilor administrative autonome şi nu oferă nicio indicaţie cu privire la aspectele financiar-bugetare ale acestora, în particular modul de constituire a veniturilor care să susţină cheltuielile de funcţionare ale acestora în îndeplinirea funcţiilor lor. Art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007, în schimb, nu se rezumă la precizarea naturii juridice a ANRE, ci menţionează şi faptul că este finanţată integral din venituri proprii. Mai mult decât atât, potrivit art. 2 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007, „Finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale ANRE se asigură integral din venituri proprii“. Prin urmare, nu trebuie confundate două aspecte referitoare la natura juridică şi modul de funcţionare ale ANRE. Pe de o parte, ANRE este o autoritate administrativă autonomă, cu toate trăsăturile funcţionale specifice ale acesteia, în special lipsa subordonării faţă de puterea executivă, respectiv Guvern sau vreun minister, precum şi funcţionarea sa sub control parlamentar. Dar, independent de aceste trăsături, sub aspect bugetar-financiar, ANRE este, deopotrivă, o instituţie care se finanţează exclusiv din venituri proprii şi, ca atare, este vizată de art. 1 alin. (2) lit. g), art. 16 alin. (1) lit. e) şi art. 62 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, şi de art. 2 lit. l) şi art. 26 lit. h) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 3 aprilie 2014.
    43. În continuare, se pune întrebarea cum se asigură aceste venituri proprii ale ANRE menite să îi susţină activitatea. Răspunsul la această întrebare este oferit de art. 2 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007, potrivit căruia „Veniturile proprii ale ANRE provin din tarife percepute pentru acordarea de licenţe, autorizaţii şi atestări, contribuţii anuale percepute operatorilor economici reglementaţi din sectorul energiei electrice şi termice şi al gazelor naturale, precum şi din fonduri acordate de organisme internaţionale“. Primele două categorii de venituri sunt percepute operatorilor economici reglementaţi din sectorul energiei electrice şi termice şi al gazelor naturale. Pentru diferenţa conceptuală dintre tarife şi contribuţii este necesară înţelegerea diferenţei dintre, pe de o parte, acordarea de licenţe, autorizaţii şi atestări şi, pe de altă parte, simpla derulare a activităţii ulterior momentului acordării de licenţe, autorizaţii şi atestări. Astfel, pentru acordarea de licenţe, autorizaţii şi atestări, ANRE percepe tarife, în vreme ce pentru activitatea operatorilor economici reglementaţi din sectorul energiei electrice şi termice şi al gazelor naturale, ANRE percepe contribuţii.
    44. Soluţia potrivit căreia veniturile proprii ale ANRE sunt asigurate, în esenţă, ca urmare a desfăşurării de activităţi economice de către subiecţii economici supuşi autorizării, licenţierii etc. şi care desfăşoară aceste activităţi ulterior trebuie corelată cu menirea fundamentală a ANRE, indicată în art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007, şi anume aceea de elaborare, aprobare şi monitorizare a aplicării ansamblului de reglementări obligatorii la nivel naţional necesar funcţionării sectorului şi pieţei energiei electrice, termice şi a gazelor naturale în condiţii de eficienţă, concurenţă, transparenţă şi protecţie a consumatorilor.
    45. Dacă art. 2 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 reglementează soluţia principială cu privire la sursele veniturilor ANRE, în mod necesar acest act normativ trebuia să prevadă şi o reglementare cu privire la modalitatea de stabilire concretă a acestora. În forma sa originară, mai precis aceea dată prin Legea nr. 160/2012, art. 2 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 prevedea că „Nivelul tarifelor şi contribuţiilor prevăzute la alin. (2) se stabileşte anual prin ordin al ANRE, în condiţiile legii, şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I“. Legiuitorul nu a realizat, deci, o diferenţiere între modul de stabilire a tarifelor şi, respectiv, a contribuţiilor. Dar, în 2018, Guvernul, prin adoptarea art. 79 pct. 1 şi 2 din cap. III al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018, a modificat acest regim unitar şi a lăsat în sarcina ANRE doar competenţa de a stabili nivelul tarifelor, în vreme ce nivelul contribuţiei a fost stabilit prin reglementare primară. Astfel, ulterior acestei modificări legislative, alin. (3), modificat, şi alin. (3^1), nouintrodus, ale art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 prevedeau că „(3) Nivelul tarifelor şi contribuţiilor prevăzute la alin. (2) se stabileşte anual prin ordin al preşedintelui ANRE, cu excepţia contribuţiei băneşti percepute de la titularii de licenţe în domeniul energiei electrice, al energiei electrice şi termice în cogenerare, al gazelor naturale, şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. (3^1) Contribuţia bănească percepută de la titularii de licenţe în domeniul energiei electrice, al energiei electrice şi termice în cogenerare pentru componenta energia electrică, al gazelor naturale este egală cu 2% din cifra de afaceri realizată de aceştia din activităţile ce fac obiectul licenţelor acordate de ANRE, cifră de afaceri calculată conform reglementărilor ANRE aprobate prin ordin al preşedintelui ANRE cu avizul Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză.“
    46. Ulterior, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 19/2019, s-a înlocuit noţiunea „băneşti“ din sintagma „contribuţiei băneşti“ cuprinsă în cele două norme cu noţiunea „anuale“. În sfârşit, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2020, Guvernul, eliminând contribuţia, a revenit la soluţia iniţială şi a redat preşedintelui ANRE competenţa de a stabili anual nu doar tarifele, ci şi contribuţiile [a se vedea, în acest sens, alin. (3^3) nou-introdus în art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007, potrivit căruia „Începând cu luna ianuarie 2020, nivelul tarifelor şi contribuţiilor prevăzute la alin. (2) se stabileşte anual prin ordin al preşedintelui ANRE şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I“].
    47. Criticile de neconstituţionalitate intrinsecă formulate de către autoarele excepţiei pot fi rezumate la ideea că instituirea contribuţiei în intervalul 29 decembrie 2018 (data instituirii contribuţiei)-31 decembrie 2019 (data eliminării acesteia) este contrară art. 56 alin. (3) şi art. 139 alin. (3) din Constituţie. Întreaga argumentaţie a autoarelor pleacă de la premisa potrivit căreia contribuţia reprezintă o sarcină fiscală.
    Or, întrucât cele două texte constituţionale invocate vizează exclusiv venituri de natură fiscală ale statului, şi nu şi alte venituri, aşa cum este, neîndoielnic, şi contribuţia, care au natura juridică de fonduri supuse reglementărilor fondurilor publice, în particular Legii nr. 94/1992 şi Legii nr. 500/2002, rezultă că sunt neîntemeiate criticile de neconstituţionalitate intrinsecă.

    48. Astfel, art. 56 din Constituţie vizează exclusiv 3 categorii de contribuţii financiare: (i) impozite, (ii) taxe şi (iii) alte prestaţii. Inevitabil, desigur, Constituţia nu oferă definiţii ale celor 3 noţiuni. Cu toate acestea, modul de reglementare pe care îl conţine acest articol şi, mai ales, coroborarea sa cu o serie de prevederi de maximă generalitate şi principiale care se regăsesc în Codul fiscal şi Legea nr. 500/2002 permit conturarea clară a noţiunii de prestaţie/sarcină fiscală şi natura ei distinctă.
    49. Impozitul, în definiţia dată de art. 2 pct. 29 din Legea nr. 500/2002, reprezintă o prelevare obligatorie, fără contraprestaţie şi nerambursabilă, efectuată de către administraţia publică pentru satisfacerea necesităţilor de interes general. Această prelevare se realizează chiar în temeiul Constituţiei, al art. 56 mai precis, şi reprezintă o exercitare paradigmatică a puterii suverane a statului în raport cu cetăţenii săi. Tocmai prin aceste caracteristici extrem de oneroase pentru cetăţean - caracterul obligatoriu, fără contraprestaţie şi nerambursabil al prelevării - se explică, mai întâi, împrejurarea că însăşi Constituţia limitează puterea statului în exercitarea acestei prerogative a suveranităţii sale. Astfel, după ce în alin. (1) al art. 56 a stabilit obligaţia cetăţenilor de a contribui prin impozite şi prin taxe la cheltuielile publice, în mod compensatoriu, în alin. (2) al art. 56 din Legea fundamentală îngrădeşte modul de exercitare a acestei puteri, impunând statului ca sistemul legal de impuneri să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale. Tocmai pentru că cetăţeanul, dintr-un punct de vedere strict juridic, nu are niciun cuvânt de spus în decizia statului de a-l supune sarcinilor fiscale, el primeşte, în schimb, această garanţie constituţională că aşezarea lor trebuie să fie justă.
    50. O a doua garanţie este prevăzută de alin. (3) al art. 56 din Constituţie. Din coroborarea alin. (1) şi (3) ale art. 56 din Constituţie rezultă că impozitele şi taxele reprezintă acele prelevări la care statul recurge în mod uzual şi în mod necesar, în sensul că prin simpla sa funcţionare statul are nevoie de resurse şi că acestea se obţin, în mod uzual, prin prelevare de impozite şi taxe. Deşi oneroase, impozitele şi taxele reprezintă, deopotrivă, aspecte fundamentale ale vieţii fiecărui cetăţean şi ale statului. Pe de altă parte, teoretic, în existenţa colectivă şi a statului pot surveni evenimente excepţionale, care să pună statul în situaţia de a nu-şi mai permite funcţionarea prin simpla prelevare, uzuală, de impozite şi taxe. Constituţia a anticipat posibilitatea teoretică a survenirii unor astfel de împrejurări şi a acordat, în principiu, statului prerogativa ca, în atari situaţii, să se folosească şi de alte modalităţi decât cele standard, ale prelevării de impozite şi taxe, pentru a face faţă situaţiei excepţionale. Dar, o dată în plus, puterea constituantă a impus statului, în art. 56 alin. (3) din Constituţie, două exigenţe menite să îl protejeze pe cetăţean de eventuala exercitare abuzivă a prerogativei acordate, şi anume ca sarcina fiscală, distinctă de simplele impozite şi taxe, să fie impusă doar într-o situaţie excepţională şi doar prin lege.
    51. Autoarele excepţiei de neconstituţionalitate consideră că contribuţia reprezintă o sarcină fiscală distinctă de impozite sau taxe şi că nu este excepţională situaţia care a generat decizia statului de a o impune. Ca atare, apreciază autoarele, art. 56 alin. (3) din Constituţie este încălcat. Dar examinarea naturii juridice a contribuţiei permite evidenţierea faptului că aceasta nu are caracter de sarcină fiscală. Astfel, raţiunea ultimă care justifică instituirea întregului sistem de impuneri fiscale constă în instituirea şi menţinerea înseşi funcţionării statului. O trăsătură crucială a sistemului de impuneri fiscale propriu-zise este caracterul său abstract, în sensul că prelevarea nu se face, în principiu, pentru acoperirea unei anumite cheltuieli publice, ci pentru acoperirea, în principiu, a oricărei cheltuieli menite să asigure funcţionarea statului. Statul nu este îndatorat să indice, în mod concret, destinaţia sumelor prelevate de la cetăţeni. În schimb, contribuţia, deşi, în mod evident, are caracter obligatoriu, nu se varsă în mod abstract în bugetul statului, putând fi cheltuită în mod discreţionar de către acesta. Dimpotrivă, contribuţia reprezintă o prelevare menită din capul locului să asigure existenţa şi funcţionarea unei entităţi determinate prin lege, respectiv ANRE. Ea nu se varsă în mod abstract în bugetul statului, ci are o destinaţie cât se poate de precisă. Faptul că modul ei de prelevare, de constituire nu este lăsat la simpla apreciere, de pildă, a preşedintelui ANRE, ci rămâne să fie reglementat de aceleaşi dispoziţii fiscale aplicabile şi sarcinilor fiscale, respectiv Legea nr. 500/2002 sau Legea nr. 94/1992, nu îi schimbă natura juridică şi nu o transformă într-o prestaţie fiscală, distinctă de impozit sau taxă. Funcţia foarte importantă pe care o exercită ANRE, calitatea ei de autoritate administrativă autonomă nu permit sustragerea ei de la controlul exercitat prin Legea nr. 500/2002 şi Legea nr. 94/1992 asupra modului de constituire şi de cheltuire a veniturilor sale.
    52. În continuare, cu referire la art. 139 din Constituţie, Curtea observă că autoarele excepţiei argumentează în favoarea ideii că bugetul ANRE nu reprezintă un fond în sensul art. 139 alin. (3) din Constituţie, aşa cum nu este nici impozit. Prin urmare, singura alternativă de a delimita în mod adecvat natura juridică a contribuţiei este aceea de altă prestaţie, în sensul art. 56 alin. (3) din Constituţie. Or, conchid autoarele excepţiei, întrucât în cazul adoptării ordonanţelor de urgenţă criticate nu s-a indicat situaţia excepţională, se încalcă textul constituţional anterior menţionat.
    53. Cu referire la această critică, se observă că aplicabilitatea art. 139 alin. (1) din Constituţie se limitează la două categorii de bugete, respectiv bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat. Ca atare, obligaţia impusă statului de acest alineat este valabilă doar în cazul acestor categorii de bugete, nu şi în cazul bugetului unei instituţii publice finanţate exclusiv din venituri proprii, cum este ANRE. De altfel, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 evidenţiază în mod distinct, ca tipuri de bugete, bugetul de stat [lit. a)], bugetul asigurărilor sociale de stat [lit. b)] şi bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii [lit. g)].
    54. Cu referire la art. 139 alin. (3) din Constituţie, înseşi autoarele recunosc, pentru a arăta că contribuţia nu poate fi decât altă prestaţie, în sensul art. 56 alin. (3) din Constituţie, că aceasta nu este un fond, în sensul art. 139 alin. (3) din Constituţie. Constituantul a sustras de la regula generală că veniturile fiscale se varsă, în mod abstract, fără destinaţie precizată, în bugetul public, o componentă pe care a apreciat-o ca fiind vitală, de exemplu, asigurările de sănătate, şi a impus ca toate veniturile acestui fond să fie alocate exclusiv finanţării acestui tip de cheltuieli, şi nu a altor cheltuieli publice, oricât de importante ar fi ele. Cu alte cuvinte, art. 139 alin. (3) din Legea fundamentală îi asigură, în ultimă instanţă, de exemplu, pe beneficiarii asigurărilor de sănătate că toate contribuţiile prelevate în scopul constituirii acestui fond se vor şi cheltui, în fapt, exclusiv pentru a servi nevoile acestor beneficiari.
    55. În concluzie, art. 56 alin. (3) şi art. 139 alin. (3) din Legea fundamentală reprezintă garanţii precis determinate oferite de către puterea constituantă unor subiecţi precis delimitaţi faţă de eventuale abuzuri ale statului. Astfel, art. 56 alin. (3) din Constituţie îi asigură doar pe cetăţenii care, în mod uzual, sunt ţinuţi de îndatorirea de a achita sarcini fiscale pentru funcţionarea firească a statului că alte sarcini fiscale pot fi impuse de către stat doar determinat de situaţii excepţionale şi prin lege, şi nu sub simplul pretext al exercitării prerogativei suverane a statului de a preleva impozite în situaţii obişnuite. Apoi, art. 139 alin. (3) din Constituţie îi asigură pe destinatarii fondurilor cu destinaţie precisă că toate prelevările pe care statul le realizează invocând constituirea acestora vor fi, în mod efectiv, vărsate la aceste fonduri, şi nu vărsate în bugetul general al statului sau în alte fonduri cu destinaţie specială. Ca atare, cei obligaţi să achite contribuţia nu sunt, a priori, protejaţi de aceste texte constituţionale.
    56. Sfera de protecţie a dispoziţiilor art. 56 alin. (2) şi (3) din Constituţie nu este atât de cuprinzătoare încât să îi includă şi pe titularii obligaţiei de a plăti contribuţia, deşi şi această din urmă sarcină se naşte în regim de putere publică, în sensul că aceştia nu au niciun rol în formarea actului de putere statală. Întinderea relativ limitată a acestei sfere de protecţie constituţională este justificată şi de natura aparte a îndatoririi cetăţenilor de a achita contribuţiile financiare care, într-adevăr, poate fi apreciată ca exorbitantă. Într-adevăr, capitolul III referitor la îndatoririle fundamentale din titlul II al Constituţiei nu conţine decât 3 astfel de îndatoriri cu un caracter pronunţat juridic, respectiv cea privind apărarea ţării, cea privind achitarea contribuţiilor financiare şi exercitarea cu bună-credinţă a drepturilor fundamentale şi încă o astfel de îndatorire, cea referitoare la fidelitatea faţă de ţară, cu un caracter juridic (mai) atenuat. Tocmai de aceea se impune o interpretare mai restrictivă şi a întinderii sferei de protecţie oferite de art. 56 alin. (2) şi (3) din Constituţie. În principiu, Constituţia, când impune îndatorirea de apărare a ţării şi pe cea de a achita contribuţiile financiare, are în vedere aceeaşi caracteristică a subiecţilor acestor îndatoriri, şi anume că sunt cetăţeni ai un stat care îşi exercită suveranitatea în mod plenar prin supunerea acestora la realizarea unor îndatoriri lipsite de contraprestaţie. Or, în vreme ce este evident că persoana care achită impozitul pe locuinţă o face în considerarea statutului de cetăţean al unui stat suveran, este lipsită de plauzibilitate ipoteza că, prin plata contribuţiei către bugetul ANRE, operatorii economici sunt situaţi de ordinea juridică în poziţia de subiecţi supuşi îndatoririi prevăzute de art. 56 din Constituţie.
    57. Nici din unghiul opus, al perspectivei statului, situaţia nu se schimbă: dacă este cât se poate de plauzibil să fie conceput statul în postura de detentor al suveranităţii când impune, în Codul fiscal, plata impozitului pe locuinţă sau pe profit, de exemplu, este contraintuitiv să fie conceput statul într-o postură similară atunci când, prin ordonanţele de urgenţă criticate în cauză, a instituit contribuţia. Prin urmare, titularii obligaţiei de achitare a contribuţiei şi, implicit, autoarele excepţiei de neconstituţionalitate nu realizează această obligaţie în temeiul îndatoririi prevăzute de art. 56 alin. (1) din Constituţie, chiar dacă, în principiu, onerozitatea achitării ei ar putea fi mai pronunţată decât cea a achitării unui impozit.
    58. Cu referire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, Curtea constată că, date fiind specialitatea domeniului, precum şi importanţa sa, de principiu statul trebuie să beneficieze de o marjă largă de apreciere. Astfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut prin Hotărârea din 31 mai 2011, pronunţată în Cauza Mirela Cernea şi alţii împotriva României, paragraful 42, că, într-un domeniu atât de complex şi de delicat ca cel al strategiei naţionale în domeniul energetic, statul dispune de o marjă largă de apreciere pentru a-şi desfăşura politicile sale de interes general (Curtea Constituţională a reiterat acest considerent în Decizia nr. 605 din 6 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 893 din 27 noiembrie 2015, paragraful 21). Această marjă de apreciere este aplicabilă nu doar în examinarea conţinutului propriu-zis al reglementării, ci şi în evaluarea urgenţei şi a situaţiei extraordinare care au determinat Guvernul să intervină prin adoptarea celor două ordonanţe de urgenţă criticate. Prin urmare, sunt neîntemeiate şi criticile de neconstituţionalitate extrinsecă formulate în prezenta cauză.
    59. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d), al art. 29 şi al art. 32 şi 33 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea Mireasa Energies - S.R.L. din Gălbiori, judeţul Constanţa, şi altele în Dosarul nr. 2.564/2/2019 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 2 alin. (2)-(3^1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, ale art. 78 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene şi ale art. V din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 19/2019 pentru modificarea şi completarea unor acte normative sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
    Definitivă şi general obligatorie.
    Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Pronunţată în şedinţa din data de 28 aprilie 2022.

                    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
                    pentru prof. univ. dr. VALER DORNEANU,

    în temeiul art. 426 alin. (4) din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, semnează

                    MARIAN ENACHE
                    Magistrat-asistent,
                    Cosmin-Marian Văduva

    -----

Newsletter GRATUIT

Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email

Tags: Monitorul Oficial, Acte Monitorul Oficial, Decizie, Alte Institutii, DECIZIA nr. 222 din 28 aprilie 2022

Comentarii

Fii primul care comenteaza.

MonitorulJuridic.ro este un proiect:

Atentie, Juristi!

5 modele Contracte Civile si Acte Comerciale - conforme cu Noul Cod civil si GDPR

Legea GDPR a modificat Contractele, Cererile sau Notificarile obligatorii

Va oferim Modele de Documente conform GDPR + Clauze speciale

Descarcati GRATUIT Raportul Special "5 modele Contracte Civile si Acte Comerciale - conforme cu Noul Cod civil si GDPR"