Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Simina │- │
│Popescu-Marin │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 31 alin. (1) lit. b) şi ale art. 36 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 218/2002 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 490D/2020. 2. Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 3 martie 2022, în prezenţa reprezentantului autorului excepţiei de neconstituţionalitate, Linda Zenovia Timofan, consilier, şi cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, în temeiul dispoziţiilor art. 57 şi ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Curtea a dispus amânarea pronunţării pentru data de 7 aprilie 2022, când a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele: 3. Prin Adresa nr. 7/AVP/2020 din 6 aprilie 2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 1.937 din 6 aprilie 2020, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie şi al art. 32 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 31 alin. (1) lit. b) şi ale art. 36 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 218/2002 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române. 4. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine, în esenţă, că prevederile legale criticate încalcă art. 23 alin. (1) şi art. 1 alin. (5) din Constituţie, deoarece nu se instituie o durată maximă a măsurii administrative constând în conducerea persoanelor la sediul poliţiei de către poliţist. Astfel, se arată că, în raport cu dispoziţiile art. 23 din Constituţie, acţiunile autorităţilor pentru restabilirea ordinii de drept trebuie să fie strict delimitate şi condiţionate, astfel încât libertatea individuală să fie respectată şi nicio persoană nevinovată să nu fie lipsită în mod abuziv de libertate. 5. În contextul restrângerii libertăţii individuale, Legea nr. 218/2002 reglementează la art. 31 alin. (1) lit. b) măsura conducerii persoanei la sediul poliţiei, ca măsură administrativă, în condiţiile legii. Situaţiile în care poliţistul este îndreptăţit să conducă o persoană la sediul poliţiei sunt cele când: nu s-a putut stabili identitatea acesteia ori există motive verosimile pentru a bănui că identitatea declarată nu este reală sau documentele prezentate nu sunt veridice; din cauza comportamentului, locului, momentului, circumstanţelor ori a bunurilor aflate asupra sa, se creează motive verosimile pentru a bănui că aceasta pregăteşte sau a comis o faptă ilegală; prin acţiunile sale periclitează viaţa, sănătatea sau integritatea corporală, a sa ori a altei persoane, sau ordinea publică; luarea unor măsuri legale, pe loc, ar putea crea un pericol pentru aceasta sau pentru ordinea publică. Conform art. 36 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 218/2002, verificarea situaţiei de fapt şi luarea, după caz, a măsurilor legale faţă de persoana condusă la sediul poliţiei se realizează „de îndată“, iar părăsirea sediului poliţiei după finalizarea activităţilor menţionate sau a măsurilor legale care se impun are loc „de îndată“. 6. Din examinarea dispoziţiilor legale rezultă că, spre deosebire de reglementarea anterioară, care stabilea în cazul măsurii conducerii la sediul poliţiei realizarea activităţilor de verificare şi luarea măsurilor legale „în cel mult 24 de ore“, prin modificarea intervenită prin Legea nr. 192/2019 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul ordinii şi siguranţei publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 868 din 28 octombrie 2019, nu se mai prevede o durată maximă a acestei măsuri, raportarea realizându-se numai la sintagma „de îndată“, ce vizează verificarea situaţiei de fapt, luarea măsurilor care se impun şi părăsirea sediului poliţiei. Mai mult, această părăsire „de îndată“ începe după epuizarea unui moment la rândul său nedefinit prin lege, şi anume „după finalizarea activităţilor menţionate sau a măsurilor legale care se impun“. 7. Referitor la natura juridică a măsurii conducerii la sediul poliţiei este invocată Decizia Curţii Constituţionale nr. 132 din 18 aprilie 2002 şi se reţine că prin art. 31 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 218/2002 se instituie un complex de activităţi specifice organelor de poliţie, şi anume conducerea la sediul poliţiei - dacă este cazul, prin folosirea forţei - a categoriilor de persoane prevăzute în textul de lege, identificarea acestora, verificarea datelor care le fac „suspecte de săvârşirea unor fapte ilegale“ ori, după caz, „luarea măsurilor legale“ faţă de acestea. Deşi în cuprinsul textului nu se prevede expres luarea măsurii de reţinere împotriva persoanelor supuse verificării, este neîndoielnic faptul că activitatea de verificare efectuată de poliţie - activitate definită ca o „măsură administrativă“ - implică restrângerea exerciţiului libertăţii individuale şi poate fi caracterizată, în termenii art. 23 din Constituţie, ca o reţinere. 8. Reţinerea este o măsură procesual penală preventivă, prin care o persoană, faţă de care există indicii că a săvârşit o faptă prevăzută şi pedepsită de legea penală, este privată de libertatea sa, de către autorităţile publice competente, pe o durată strict şi legal limitată, de cel mult 24 de ore. Prin urmare, măsura conducerii la sediul poliţiei, ca măsură administrativă dispusă de poliţist, putând fi caracterizată în termenii art. 23 din Constituţie ca o reţinere - încadrată în categoria măsurilor privative de libertate, constituie şi ea o măsură privativă de libertate a persoanei, ce cade sub incidenţa art. 4 alin. (2) din Protocolul opţional la Convenţia împotriva torturii şi a altor pedepse ori tratamente cu cruzime, inumane sau degradante, care defineşte privarea de libertate ca „orice formă de detenţie sau închisoare ori plasarea unei persoane într-un loc public sau privat de reţinere pe care nu îl poate părăsi după voia sa, prin ordinul oricărei autorităţi judiciare, administrative sau de altă natură“. 9. Însă, spre deosebire de măsura reţinerii, măsură privativă de libertate ce poate fi dispusă pentru 24 de ore, măsura conducerii la sediul poliţiei nu este limitată în timp prin Legea nr. 218/2002, în sensul stabilirii duratei maxime pentru care poate avea loc. Pentru aprecierea limitei de timp în care au loc verificarea persoanei conduse la sediul poliţiei, dispunerea măsurilor legale care se impun şi părăsirea sediului poliţiei, art. 36 alin. (4) şi (5) din lege foloseşte sintagma „de îndată“. 10. În aceste condiţii, măsura conducerii persoanei la sediul poliţiei nu asigură un just echilibru între interesul public şi cel individual; or, implicând restrângerea exerciţiului drepturilor sau libertăţilor fundamentale, în mod necesar, măsura trebuie să aibă şi un caracter temporar şi să stabilească durata maximă cât poate fi aplicată. O astfel de măsură trebuie limitată în timp, prin reglementarea prin lege a unei durate maxime pentru care se poate dispune, având în vedere că într-un stat de drept autorităţile publice nu se bucură de nicio autonomie în raport cu dreptul. Măsurile dispuse de autorităţile publice pentru restabilirea ordinii de drept trebuie să fie condiţionate şi clar delimitate, astfel încât libertatea individuală să fie respectată şi nicio persoană să nu poată fi victima unor abuzuri. Este invocată în acest sens Decizia Curţii Constituţionale nr. 107 din 14 iulie 1998. De asemenea, se arată că art. 5 din Convenţia pentru apărarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale afirmă dreptul oricărei persoane la libertate şi la siguranţă şi determină în acelaşi timp cazurile şi condiţiile în care este permis să se deroge de la acest principiu, în special în vederea asigurării ordinii publice. În acest context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a afirmat, în jurisprudenţa sa, că orice privare de libertate a unei persoane trebuie să fie dispusă numai „în condiţiile prevăzute de lege“. Cât priveşte „legalitatea“ detenţiei, dispoziţiile art. 5 din Convenţie se referă, în esenţă, la legislaţia naţională şi prevăd obligaţia de a se conforma normelor de fond şi de procedură. Totuşi, conformitatea cu legislaţia naţională nu este suficientă: paragraful 1 al acestui text din Convenţie impune, în plus, ca orice măsură privativă de libertate să fie luată în scopul protejării persoanei împotriva oricărei forme de arbitrar. În acest sens, art. 5 paragraful 1 prevede o listă exhaustivă a situaţiilor în care o persoană poate fi privată de libertate în mod legal, iar dispoziţiile trebuie interpretate strict, deoarece este vorba despre excepţii de la garanţia fundamentală a libertăţii individuale (a se vedea Hotărârea din 10 februarie 2015, pronunţată în Cauza N.M. împotriva României). 11. În consecinţă, nereglementarea unei durate maxime până la care poate fi dispusă măsura conducerii la sediul poliţiei prin Legea nr. 218/2002 încalcă prevederile art. 23 alin. (1) din Legea fundamentală, potrivit cărora „Libertatea individuală şi siguranţa persoanei sunt inviolabile“, şi lipseşte persoana de garanţia libertăţii individuale, în sensul dispunerii măsurilor care aduc atingere acestui drept pe o durată de timp prevăzută de lege, şi, implicit, de garanţia împotriva arbitrarului. Dispoziţiile art. 23 din Constituţie obligă legiuitorul să prevadă cazurile şi procedurile prin care libertatea individuală este grevată pentru a asigura persoanelor nevinovate o protecţie judiciară. Or, dispoziţiile legale nu stabilesc un criteriu esenţial în stabilirea legalităţii măsurii, şi anume durata aplicării acesteia, astfel ca poliţistul - în exercitarea atribuţiilor sale legale - să nu poată lua această măsură decât pentru o anumită durată de timp, stabilită de lege. 12. Se mai arată că pentru a stabili dacă cineva a fost privat în mod nelegal de libertate trebuie să se ţină seama de o serie întreagă de criterii, cum ar fi tipul, durata, efectele şi modul de punere în aplicare a măsurii. Diferenţa dintre privarea de libertate şi restricţiile privind libertatea este una de grad sau de intensitate, şi nu de natură sau substanţă. Criteriile menţionate trebuie să se aplice cu o forţă mai mare atunci când se stabileşte dacă o persoană care a fost deja lipsită de libertate în mod legal a fost supusă în mod nelegal la o continuare a privării de libertate sau i s-au impus doar restricţii privind libertatea (a se vedea Hotărârea din 17 iulie 2012, pronunţată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Munjaz împotriva Regatului Unit). 13. În opinia Avocatului Poporului, măsura conducerii persoanei la sediul poliţiei nu respectă principiul proporţionalităţii; or, caracterul excepţional al restrângerilor exerciţiului drepturilor sau libertăţilor fundamentale implică, în mod necesar, şi caracterul lor temporar, care poate fi asigurat prin reglementarea unei durate maxime pentru care se pot dispune, sintagma „de îndată“ nefiind suficientă în delimitarea temporală a măsurii. 14. Spre exemplu, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că, potrivit legii naţionale, durata maximă a privării de libertate a unei persoane în scopul verificării identităţii sale era de 12 ore; instanţa europeană a decis că această durată avea un caracter absolut; din moment ce termenul respectiv era cunoscut, revenea autorităţilor naţionale competente să ia toate măsurile necesare pentru ca această durată legală să fie respectată. De aceea, eliberarea reclamantului cu o întârziere de patruzeci şi cinci de minute a fost considerată o încălcare a dispoziţiilor art. 5 paragraful 1 din Convenţie. Aceasta a decis că un oarecare timp pentru executarea unei decizii de punere în libertate este adesea inevitabil, dar se impune reducerea lui la minimum. Totuşi, o întârziere de 12 ore în eliberarea dispusă „imediat“ de instanţă a fost considerată de Curtea europeană ca o încălcare a dispoziţiilor art. 5 paragraful 1. 15. În concluzie, în condiţiile în care prevederile legale trebuie să asigure un just echilibru între apărarea instituţiilor democratice şi interesul comun al apărării drepturilor individuale, lipsa unor dispoziţii legale referitoare la durata maximă a măsurii administrative a conducerii persoanei la sediul poliţiei încalcă art. 23 alin. (1) din Constituţie. 16. Autorul excepţiei susţine, de asemenea, încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta privind calitatea legilor, deoarece dispoziţiile legale criticate, prin lipsa unui termen clar şi precis referitor la durata maximă a măsurii administrative a conducerii persoanei la sediul poliţiei şi raportarea doar la sintagma „de îndată“ pentru efectuarea verificării situaţiei de fapt, luarea măsurilor legale care se impun şi părăsirea sediului poliţiei după finalizarea acestor activităţi şi măsuri, sunt neclare şi imprecise. Lipsa unei delimitări temporale a măsurii conducerii persoanei la sediul poliţiei conduce la imprevizibilitatea textului de lege criticat, deoarece întinderea dispunerii măsurii se poate decide în mod arbitrar, creând premisa aplicării ei ca rezultat al unor interpretări sau aprecieri arbitrare ale poliţiei. 17. Autorul invocă aspecte din jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la exigenţele de calitate a legii (de exemplu, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012) şi arată că lipsa de claritate, precizie şi previzibilitate a dispoziţiilor legale criticate permite cadrelor de poliţie să le interpreteze cu o marjă largă de apreciere în ceea ce priveşte timpul cât poate dura această măsură. Lipsa unor prevederi legale privind durata maximă a măsurii conducerii persoanei la sediul poliţiei, ca urmare a lipsei de claritate şi previzibilitate a normei, încalcă şi principiul securităţii juridice, principiu ce constituie o dimensiune fundamentală a statului de drept. 18. De asemenea, omisiunea stabilirii unei durate maxime de timp în care poate avea loc măsura conducerii persoanei la sediul poliţiei lasă loc arbitrarului şi lasă la latitudinea autorităţii decizia asupra momentului încetării măsurii. Mai mult, durata reţinerii este de 24 de ore, de unde rezultă că, fiind similare, nici măsura conducerii la sediul poliţiei nu trebuie să depăşească acest termen. 19. Principiile generale implicate de Convenţie la care face trimitere jurisprudenţa referitoare la art. 5 paragraful 1 sunt principiul statului de drept şi, conexe acestuia, principiul securităţii juridice, principiul proporţionalităţii şi principiul protecţiei împotriva arbitrarului. Atunci când se pune în discuţie privarea de libertate este deosebit de important să se respecte principiul general al securităţii juridice. În consecinţă, este esenţial să fie clar definite condiţiile lipsirii de libertate în temeiul dreptului intern şi ca legea însăşi să fie previzibilă în aplicarea sa, spre a întruni criteriul de „legalitate“ stabilit de Convenţie, care impune ca orice lege să fie suficient de precisă pentru a permite individului - înconjurându-se la nevoie de consilieri pregătiţi - să prevadă, într-un mod rezonabil în circumstanţele cauzei, consecinţele ce pot deriva dintr-un anume act (a se vedea Hotărârea din 21 octombrie 2013, pronunţată în Cauza Del Rio Prada împotriva Spaniei, paragraful 125; Hotărârea din 23 februarie 2012, pronunţată în Cauza Creangă împotriva României, paragraful 120, şi Hotărârea din 29 martie 2010, pronunţată în Cauza Medvedyev şi alţii împotriva Franţei, paragraful 80). Cât priveşte protecţia împotriva arbitrarului, orice privare de libertate trebuie să fie conformă cu scopul urmărit de art. 5: protejarea individului împotriva arbitrarului (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 4 aprilie 2000, pronunţată în Cauza Witold Litwa împotriva Poloniei, paragraful 78). Art. 5 alin. (1) nu se limitează la a se referi la dreptul intern: se referă, de asemenea, la „calitatea legii“, ceea ce presupune ca o lege naţională care autorizează o privare de libertate să fie suficient de accesibilă, precisă şi previzibilă în aplicarea sa. Elementele care trebuie luate în considerare atunci când este evaluată „calitatea legii“ - denumite uneori „garanţii împotriva arbitrarului“ - includ, în special, existenţa unor dispoziţii legale clare privind dispunerea detenţiei, menţinerea acestei măsuri şi stabilirea duratei acesteia, precum şi existenţa unei căi de atac efective prin care reclamantul să poată contesta „legalitatea“ şi „durata“ detenţiei (a se vedea Hotărârea din 19 mai 2016 pronunţată în Cauza J.N. împotriva Regatului Unit, paragraful 77). 20. În consecinţă, Avocatul Poporului apreciază că dispunerea măsurii conducerii administrative a persoanei la sediul poliţiei trebuie să se realizeze într-un cadru normativ clar, precis şi previzibil, atât pentru persoana supusă acestei măsuri, cât şi pentru organele de poliţie. În caz contrar, se poate ajunge la posibilitatea limitării într-un mod subiectiv a unuia dintre drepturile fundamentale esenţiale într-un stat de drept: libertatea individuală. Deşi libertatea individuală nu este absolută, limitarea sa trebuie să se facă cu respectarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, iar gradul de precizie a termenilor şi a noţiunilor folosite trebuie să fie unul ridicat, dată fiind natura dreptului fundamental limitat. Aşadar, standardul constituţional de protecţie a libertăţii individuale impune ca limitarea acesteia să se realizeze într-un cadru normativ care să stabilească expres durata maximă a limitării acestei valori constituţionale, iar, pe de altă parte, să prevadă într-un mod clar, precis şi previzibil durata acestei măsuri. 21. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) şi ale art. 33 din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 22. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantului autorului excepţiei, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 23. Curtea Constituţională a fost legal sesizată, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10, 29, 32 şi 33 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 24. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum este menţionat în actul de sesizare, îl constituie dispoziţiile art. 31 alin. (1) lit. b) şi ale art. 36 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 218/2002 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 170 din 2 martie 2020. Însă, din examinarea criticilor de neconstituţionalitate, Curtea observă că acestea vizează, în esenţă, condiţiile privind măsura conducerii persoanei la sediul poliţiei, stabilite de art. 36 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 218/2002, fără a fi îndreptate critici împotriva normei de drept substanţial cuprinsă de art. 31 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 218/2002, prin care se reglementează această măsură. În consecinţă, urmează a fi reţinute ca obiect al excepţiei doar dispoziţiile art. 36 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 218/2002, care au următorul cuprins: "(4) Verificarea situaţiei de fapt şi, după caz, luarea măsurilor legale faţă de persoana condusă la sediul poliţiei se realizează de îndată.(5) Poliţistul are obligaţia de a permite persoanei să părăsească, de îndată, sediul poliţiei după finalizarea activităţilor conform alin. (4) sau a măsurilor legale care se impun." 25. În opinia autorului excepţiei, prevederile de lege ce formează obiectul excepţiei contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (5) referitor la obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor şi art. 23 alin. (1) privind libertatea individuală şi siguranţa persoanei. 26. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, sub aspect substanţial, măsura conducerii persoanei este reglementată de art. 31 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 218/2002, care stabileşte dreptul poliţistului să conducă persoane la sediul poliţiei, ca măsură administrativă, în condiţiile legii. În ceea ce priveşte condiţiile stabilite de lege cu privire la această măsură, Curtea reţine ca relevante dispoziţiile art. 36-40 din Legea nr. 218/2002, care instituie cazurile în care poliţistul este îndreptăţit să conducă o persoană la sediul poliţiei [art. 36 alin. (1) lit. a)-d) din lege], drepturile persoanei conduse la sediul poliţiei (art. 38 şi 39 din lege), precum şi obligaţiile poliţistului (art. 37 şi 40). De asemenea, Curtea observă că dispoziţiile art. 40 alin. (1) din Legea nr. 218/2002 stabilesc obligaţia poliţistului de a întocmi un proces-verbal în care consemnează, printre altele, ora iniţierii deplasării la sediul poliţiei şi finalizării verificării situaţiei persoanei şi luării măsurilor legale. În consecinţă, Curtea reţine astfel, că, sub aspect temporal, măsura conducerii persoanei la sediul poliţiei începe la momentul iniţierii deplasării la sediul poliţiei şi se încheie la momentul finalizării verificării situaţiei persoanei şi luării măsurilor legale, când poliţistul are obligaţia de a permite persoanei să părăsească, de îndată, sediul poliţiei. În cadrul acestor limite temporale, măsura presupune o serie de activităţi întreprinse de poliţist, în vederea realizării scopului pentru care măsura a fost dispusă, spre exemplu, verificarea identităţii, luarea unor declaraţii, solicitarea semnării unor înscrisuri sau alte măsuri realizate cu această ocazie. 27. Sub aspectul garanţiilor de ordin temporal reglementate în cazul măsurii conducerii persoanei la sediul poliţiei, Curtea observă că dispoziţiile art. 36 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 218/2002, criticate în prezenta cauză, utilizează sintagma „de îndată“ cu privire la verificarea situaţiei de fapt şi, după caz, luarea măsurilor legale faţă de persoana condusă la sediul poliţiei, precum şi cu privire la posibilitatea de a părăsi sediul poliţiei după finalizarea activităţilor sau a măsurilor legale care se impun. 28. Analizând evoluţia cadrului legislativ în materia măsurii conducerii persoanei la sediul poliţiei, cu privire la durata acesteia, Curtea observă că această măsură a fost reglementată prin Legea nr. 218/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 305 din 9 mai 2002, care prin art. 31 alin. (1) lit. b) stabilea că: „În realizarea atribuţiilor ce îi revin, potrivit legii, poliţistul este învestit cu exerciţiul autorităţii publice şi are următoarele drepturi şi obligaţii principale: (...); b) să conducă la sediul poliţiei pe cei care, prin acţiunile lor, periclitează viaţa persoanelor, ordinea publică sau alte valori sociale, precum şi persoanele suspecte de săvârşirea unor fapte ilegale, a căror identitate nu a putut fi stabilită în condiţiile legii; în cazurile nerespectării dispoziţiilor date de poliţist, acesta este îndreptăţit să folosească forţa; verificarea situaţiei acestor categorii de persoane şi luarea măsurilor legale, după caz, se realizează în cel mult 24 de ore, ca măsură administrativă;“. Curtea observă că prin această reglementare se instituia o durată maximă a măsurii administrative a conducerii persoanei la sediul poliţiei, stabilită de lege prin sintagma „cel mult 24 de ore“. 29. Ulterior, prin art. II pct. 5 din Legea nr. 192/2019 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul ordinii şi siguranţei publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 868 din 28 octombrie 2019, dispoziţiile art. 31 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 218/2002 au fost modificate, iar prin art. II pct. 8 din Legea nr. 192/2019 au fost introduse dispoziţiile art. 32^4 alin. (4) şi (5), care, în urma republicării Legii nr. 218/2002, au devenit art. 36 alin. (4) şi (5), criticate în prezenta cauză. 30. Din analiza procesului legislativ al Legii nr. 192/2019 Curtea observă că în forma propunerii legislative avute în vedere de iniţiatori, prin art. II pct. 6, se propunea modificarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 218/2002, care urmau să aibă următorul cuprins: „să conducă persoane la sediul poliţiei, ca măsură administrativă, în condiţiile prezentei legi“. De asemenea, prin art. II pct. 9 se propunea introducerea în cuprinsul legii a art. 32^4 alin. (4) şi (5), potrivit cărora: "(4) Verificarea situaţiei de fapt şi, după caz, luarea măsurilor legale faţă de persoana condusă la sediul poliţiei se realizează de îndată, dar nu mai mult de 8 ore de la momentul iniţierii deplasării.(5) În situaţia în care identitatea persoanei nu a putut fi stabilită în termenul prevăzut la alin. (4), acest termen se prelungeşte cu perioada necesară stabilirii identităţii, verificării situaţiei de fapt, şi, după caz, luării măsurilor legale, dar nu mai mult de 12 ore de la momentul iniţierii deplasării." 31. În expunerea de motive a Legii nr. 192/2019 se realizează o amplă prezentare a măsurii conducerii persoanei la sediul poliţiei şi a soluţiilor legislative în materie adoptate de diverse state europene, reţinându-se, în esenţă, că „noile reglementări creează reguli clare privind condiţiile în care poate fi dispusă această măsură şi instituie garanţiile necesare respectării drepturilor cetăţenilor“. Astfel, „în privinţa modului de aplicare a măsurii, arătăm că verificarea situaţiei persoanei conduse la sediul poliţiei şi luarea măsurilor legale se vor realiza în cel mult 8 ore de la momentul iniţierii deplasării. Dacă identitatea persoanei nu a putut fi stabilită, acest termen poate fi prelungit, cu perioada necesară stabilirii identităţii, verificării situaţiei de fapt şi, după caz, luării măsurilor legale, fără a se depăşi 12 ore de la momentul iniţierii deplasării“. Se arată că „proiectul oferă suficiente pârghii pentru a se respecta drepturile persoanei conduse la sediul poliţiei, iar legislaţia oferă instrumentele necesare pentru a sancţiona un eventual comportament abuziv, atât al poliţistului, cât şi al şefului ierarhic superior. Însăşi detalierea măsurii conducerii la sediul poliţiei, prin reglementări de nivelul legii, reprezintă cea mai bună garanţie pentru respectarea drepturilor cetăţeanului“. Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a adoptat propunerea legislativă în forma propusă de iniţiatori. În forma adoptată de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, soluţia legislativă cuprinsă de art. 32^4 alin. (4) şi (5) a fost modificată, ajungându-se astfel la conţinutul normativ cuprins în dispoziţiile art. 36 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 218/2002, republicată. 32. Curtea observă, de asemenea, că, în data de 5 aprilie 2022, Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, a adoptat Legea pentru modificarea şi completarea art. 36 din Legea nr. 218/2002 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române (nepublicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, până la data pronunţării prezentei decizii). Astfel, în ceea ce priveşte verificarea situaţiei de fapt şi, după caz, luarea măsurilor legale faţă de persoana condusă la sediul poliţiei este instituit un termen de 8 ore „de la momentul iniţierii deplasării“, care, în condiţiile articolului unic pct. 2 din lege, poate fi prelungit până la 12 ore „de la momentul iniţierii deplasării“. În expunerea de motive a acestui act normativ se arată că, „ţinând cont de interesul permanent al Poliţiei Române în vederea asigurării protecţiei şi a respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, precum şi de faptul că organele de poliţie urmăresc să îşi desfăşoare activitatea fără a contraveni întregului ansamblu de convingeri comunitare, se propune a fi operate intervenţii legislative pe marginea prevederilor privind conducerea administrativă la sediul poliţiei, astfel încât acestea să prevină şi să elimine apariţia oricăror moduri de acţiune neunitare de acţiune în rândul poliţiştilor. În acest sens, se impune stabilirea unei durate determinate pentru aplicarea măsurii conducerii unei persoane la sediul poliţiei şi pentru desfăşurarea activităţilor poliţieneşti conexe acestei măsuri“. 33. În plus, Curtea observă că reglementări privind măsura conducerii persoanei la sediul poliţiei, sub aspectul duratei maxime a acestei măsuri, se regăsesc în prezent în Legea poliţiei locale nr. 155/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 339 din 8 mai 2014, care prin art. 20 alin. (1) lit. h) stabileşte că: „(1) În exercitarea atribuţiilor ce îi revin, potrivit legii, poliţistul local are următoarele drepturi principale: (...) h) să conducă la sediul poliţiei locale sau al unităţilor/structurilor teritoriale ale Poliţiei Române pe cei care prin acţiunile lor periclitează integritatea corporală, sănătatea sau viaţa persoanelor, ordinea publică ori alte valori sociale, precum şi persoanele suspecte de săvârşirea unor fapte ilegale, a căror identitate nu a putut fi stabilită în condiţiile legii. Verificarea situaţiei acestor categorii de persoane şi luarea măsurilor legale, după caz, se realizează în cel mult 12 ore din momentul depistării, ca măsură administrativă“. Astfel, această reglementare instituie o durată maximă a măsurii, stabilită de lege prin sintagma „în cel mult 12 ore“. 34. Analizând jurisprudenţa sa în materie, Curtea reţine că în Decizia nr. 132 din 18 aprilie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 305 din 9 mai 2002, a examinat constituţionalitatea prevederilor de lege referitoare la măsura conducerii persoanei la sediul poliţiei, cuprinse în art. 31 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 218/2002 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 305 din 9 mai 2002. Cu acel prilej, Curtea a reţinut că noţiunea de „libertate individuală“, utilizată în cuprinsul art. 23 din Constituţie, desemnează posibilitatea fizică a persoanei de a se manifesta în limitele sale naturale, fără a fi supusă altor restrângeri sau oprelişti decât cele stabilite prin ordinea de drept. La fel ca celelalte drepturi şi libertăţi fundamentale, libertatea individuală nu are un caracter absolut, astfel că exerciţiul acesteia poate fi restrâns în cazurile prevăzute de art. 49 alin. (1) din Constituţia din 1991 (devenit art. 53 din Constituţia republicată în anul 2003), şi anume pentru: „apărarea siguranţei naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav“. Restrângerea în aceste cazuri trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate aduce atingere înseşi existenţei dreptului sau a libertăţii. 35. În concordanţă cu aceste principii, art. 23 din Constituţie reglementează condiţiile în care autorităţile competente ale statului pot fi abilitate prin lege să restrângă exerciţiul libertăţii individuale, pe calea măsurilor de reţinere şi de arestare preventivă. Astfel, în ceea ce priveşte măsura reţinerii unei persoane, potrivit art. 23 alin. (2) din Constituţia din 1991, aceasta este permisă „numai în cazurile şi cu procedura prevăzute de lege“, iar potrivit art. 23 alin. (3), durata ei nu poate depăşi 24 de ore. Constituţia se referă în prevederile citate la toate cazurile în care autorităţile publice competente sunt autorizate prin lege să ia măsura reţinerii unei persoane, fie că este vorba despre o măsură preventivă dispusă în procesul penal, despre una luată în cadrul procedurii contravenţionale sau despre o altă măsură de reţinere cu caracter administrativ. În toate aceste cazuri reţinerea nu poate depăşi 24 de ore, iar în conformitate cu dispoziţiile art. 23 alin. (6) din Legea fundamentală, eliberarea celui reţinut este obligatorie dacă motivele care au determinat această măsură au dispărut. 36. Curtea a reţinut că prin art. 31 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 218/2002 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române se instituie un complex de activităţi specifice organelor de poliţie, şi anume conducerea la sediul poliţiei - dacă este cazul, prin folosirea forţei - a categoriilor de persoane prevăzute în textul de lege, identificarea acestora, verificarea datelor care le fac „suspecte de săvârşirea unor fapte ilegale“ ori, după caz, „luarea măsurilor legale“ faţă de acestea. Deşi în cuprinsul textului nu se prevede expres luarea măsurii de reţinere împotriva persoanelor supuse verificării, este neîndoielnic faptul că activitatea de verificare efectuată de poliţie - activitate definită ca o „măsură administrativă“ - implică restrângerea exerciţiului libertăţii individuale şi poate fi caracterizată, în termenii art. 23 din Constituţie, ca o reţinere. 37. În concluzie, Curtea a constatat că măsura administrativă a conducerii la sediul poliţiei prevăzută de textul de lege criticat nu contravine prevederilor art. 23 alin. (3) din Constituţie, dat fiind că activitatea denumită astfel se realizează „în cel mult 24 de ore“, adică în limitele de timp prevăzute de acest text constituţional. 38. De asemenea, prin Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, Curtea a reţinut că măsura conducerii administrative se constituie într-o veritabilă garanţie a libertăţii individuale, în măsura în care sunt reglementate condiţiile luării măsurii conducerii administrative şi drepturile de care dispune persoana supusă acestei măsuri; astfel, poliţistul - în exercitarea atribuţiilor sale legale - nu poate lua această măsură decât în condiţiile stabilite de lege. 39. Totodată, în jurisprudenţa sa în materia art. 5 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitor la dreptul la libertate şi la siguranţa persoanei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a analizat incidenţa noţiunii de „privare de libertate“ prin raportare la măsura escortării şi prezenţei persoanei în sediul poliţiei (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 31 ianuarie 2017, pronunţată în Cauza Rozhkov împotriva Rusiei, paragraful 79, sau Hotărârea din 6 decembrie 2016, pronunţată în Cauza Ioan Pop şi alţii împotriva României, paragrafele 81 şi 83). Curtea europeană a subliniat că pentru a stabili dacă cineva a fost „privat de libertate“ în sensul art. 5 din Convenţie, punctul de plecare trebuie să fie situaţia sa concretă şi trebuie să se ţină seama de o întreagă gamă de criterii precum tipul, durata, efectele şi modul de punere în aplicare a măsurii, reţinând că art. 5 paragraful 1 se poate aplica şi privărilor de libertate de foarte scurtă durată (a se vedea, spre exemplu, şi Hotărârea din 23 februarie 2012, pronunţată în Cauza Creangă împotriva României, paragraful 93, Hotărârea din 21 iunie 2011, pronunţată în Cauza Shimovolos împotriva Rusiei, paragrafele 48-50, sau Hotărârea din 7 mai 2015, pronunţată în Cauza Emin Huseynov împotriva Azerbaidjanului, paragraful 82). 40. Revenind la problema de neconstituţionalitate invocată în prezenta cauză, Curtea reţine că aceasta vizează, în esenţa sa, absenţa unei reglementări legale cu privire la durata maximă a măsurii administrative a conducerii persoanei la sediul poliţiei. 41. Plecând de la considerentele reţinute în jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, instanţa constituţională reţine că măsura administrativă a conducerii persoanei la sediul poliţiei reprezintă o interferenţă asupra libertăţii individuale, a cărei reglementare, pentru a respecta dispoziţiile art. 23 din Constituţie, trebuie să se conformeze unui sistem de garanţii legale eficiente, care să protejeze persoana în situaţia în care autorităţile publice, în aplicarea legii, iau anumite măsuri care privesc libertatea individuală. Dispoziţiile art. 36 alin. (4) din Legea nr. 218/2002 impun astfel de garanţii, stabilind că, în cadrul măsurii de conducere la sediul poliţiei, activitatea de verificare a situaţiei de fapt şi, după caz, de luare a măsurilor legale faţă de persoana condusă la sediul poliţiei se realizează „de îndată“. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că locuţiunea adverbială „de îndată“ are sensul de imediat, numaidecât (a se vedea Decizia nr. 665 din 19 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 330 din 4 aprilie 2022). Astfel, Curtea constată că stabilirea unei exigenţe de ordin temporal cu privire la activitatea de verificare a situaţiei de fapt şi, după caz, de luare a măsurilor legale faţă de persoana condusă la sediul poliţiei, activitate care trebuie să se realizeze imediat ce persoana a fost condusă la sediu, imprimă celeritate activităţilor întreprinse de poliţist cu această ocazie. Curtea constată, aşadar, că prevederile art. 36 alin. (4) din Legea nr. 218/2002 respectă exigenţele de claritate, precizie şi previzibilitate care trebuie să caracterizeze normele juridice, potrivit art. 1 alin. (5) din Constituţie, şi asigură, în acelaşi timp, garanţiile libertăţii individuale, consacrate de art. 23 din Constituţie. 42. În acelaşi timp, însă, o concluzie contrară rezultă din examinarea constituţionalităţii dispoziţiilor art. 36 alin. (5) din Legea nr. 218/2002. Curtea reţine că textul de lege criticat marchează momentul încetării măsurii conducerii persoanei la sediul poliţiei, stabilind că la momentul finalizării verificării situaţiei persoanei şi al luării măsurilor legale realizate cu ocazia măsurii conducerii persoanei, aceasta are dreptul să părăsească, de îndată, sediul poliţiei. Curtea reţine că, şi în acest caz, utilizarea sintagmei „de îndată“ reprezintă o garanţie a libertăţii individuale, care, însă, deşi este necesară, nu este şi suficientă. Astfel, Curtea constată că, în privinţa măsurii conducerii persoanei la sediul poliţiei, soluţia legislativă cuprinsă în dispoziţiile art. 36 alin. (5) din Legea nr. 218/2002, ca reper ad quem al măsurii, nu limitează durata acesteia. Aceeaşi concluzie, în sensul inexistenţei unei reglementări legale cu privire la durata maximă a măsurii, rezultă şi din analiza prevederilor legale criticate în ansamblul cadrului normativ în materie. În aceste condiţii, Curtea constată că, din perspectiva art. 23 alin. (1) din Constituţie, garanţiile prevăzute de art. 36 alin. (5) din Legea nr. 218/2002 nu sunt suficiente, fiind necesară consolidarea lor, prin limitarea în timp a duratei măsurii conducerii persoanei la sediul poliţiei. Astfel, Curtea reţine că, pentru a fi conformă exigenţelor constituţionale privind libertatea individuală, măsura administrativă a conducerii persoanei la sediul poliţiei nu poate depăşi durata maximă a reţinerii, respectiv „nu poate depăşi 24 de ore“. Numai în acest fel se dă expresie siguranţei persoanei, ca garanţie a libertăţii individuale, şi se respectă exigenţele juridice ale statului de drept, în care drepturile şi libertăţile cetăţenilor reprezintă valori supreme şi sunt garantate. 43. În consecinţă, Curtea constată că se impune în acest caz o obligaţie pozitivă din partea statului ce are ca obiect reglementarea, în cadrul legislaţiei interne, a unei durate limitate a măsurii conducerii persoanei la sediul poliţiei, care să permită înlăturarea oricărei posibile acţiuni arbitrare şi a eventualei încălcări a libertăţii individuale. Fără îndoială, în limitele fixate de art. 23 alin. (3) din Constituţie şi cu condiţia implicită de a nu contraveni altor norme şi principii constituţionale, stabilirea duratei maxime a măsurii administrative a conducerii persoanei la sediul poliţiei se află în marja de apreciere a legiuitorului, care are rolul de a edicta reguli adecvate, accesibile, clare şi previzibile, pentru a asigura o protecţie eficientă a persoanelor împotriva oricărei ingerinţe ilegale în exerciţiul libertăţii individuale. 44. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d), al art. 29 şi al art. 32 şi 33 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: 1. Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului şi constată că dispoziţiile art. 36 alin. (4) din Legea nr. 218/2002 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. 2. Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de acelaşi autor şi constată că soluţia legislativă cuprinsă de art. 36 alin. (5) din Legea nr. 218/2002 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române, care nu limitează durata măsurii conducerii persoanei la sediul poliţiei, este neconstituţională. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 7 aprilie 2022. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE pentru prof. univ. dr. VALER DORNEANU, în temeiul art. 426 alin. (4) din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, semnează MARIAN ENACHE Magistrat-asistent, Simina Popescu-Marin OPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluţia adoptată cu majoritate de voturi, la punctul 1 al dispozitivului din Decizia nr. 215 din 7 aprilie 2022, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 36 alin. (4) din Legea nr. 218/2002 trebuia admisă, urmând a fi constatată neconstituţionalitatea soluţiei legislative cuprinse în aceste dispoziţii legale, pentru considerente similare celor care au stat la baza admiterii, cu majoritate de voturi, a excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 36 alin. (5) din aceeaşi lege. În esenţă, dispoziţiile art. 36 alin. (4) din Legea nr. 218/2002 stabilesc reguli privind efectuarea unor activităţi specifice organelor de poliţie, care constau în verificarea situaţiei de fapt şi, după caz, luarea măsurilor legale faţă de persoana condusă la sediul poliţiei. Norma conţine sintagma „de îndată“ în ceea ce priveşte efectuarea acestor activităţi, stabilind astfel un minim reper, sub aspect temporal, cu privire la momentul realizării acestora, fără însă a limita durata acestora printr-o referire clară şi precisă. Astfel cum s-a statuat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, „activitatea de verificare efectuată de poliţie - activitate definită ca o «măsură administrativă» - implică restrângerea exerciţiului libertăţii individuale şi poate fi caracterizată, în termenii art. 23 din Constituţie, ca o reţinere“ (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 132 din 18 aprilie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 305 din 9 mai 2002). Fără îndoială, activităţile vizate de dispoziţiile art. 36 alin. (4) din Legea nr. 218/2002 sunt integrate măsurii conducerii persoanei la sediul poliţiei, care încetează în momentul finalizării acestora sau al dispunerii măsurilor legale care se impun, când poliţistul are obligaţia de a permite persoanei să părăsească, de îndată, sediul poliţiei. În absenţa unei limite temporale pentru durata efectuării activităţilor specifice, se creează posibilitatea de prelungire sine die a acestora, cu repercusiuni în ceea ce priveşte durata totală a măsurii conducerii persoanei la sediul poliţiei. Or, pentru a se evita arbitrarul şi pentru a fi respectate garanţiile libertăţii individuale, ca libertate fundamentală, este necesară limitarea în timp a duratei activităţilor de verificare a situaţiei de fapt şi, după caz, de luare a măsurilor legale faţă de persoana în cauză, astfel încât limita constituţională de 24 de ore, stabilită imperativ prin dispoziţiile art. 23 alin. (3) din Legea fundamentală, să nu fie depăşită. De asemenea, sub aspectul tehnicii legislative utilizate, se observă că soluţia legislativă cuprinsă în art. 36 alin. (5), a cărei neconstituţionalitate a fost constatată de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 215 din 7 aprilie 2022, se constituie într-o normă de trimitere la dispoziţiile art. 36 alin. (4) din aceeaşi lege, cele două norme juridice aflându-se astfel într-un raport de conexiune legislativă. De aceea, în mod logic, considerentele care au stat la baza soluţiei de admitere a excepţiei art. 36 alin. (5) din Legea nr. 218/2002 sunt aplicabile, pentru identitate de raţiune, şi în cazul excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 36 alin. (4) din acelaşi act normativ. Pentru motivele arătate, considerăm că soluţia legislativă cuprinsă în art. 36 alin. (4) din Legea nr. 218/2002, care nu limitează durata activităţilor de verificare şi luare a măsurilor legale faţă de persoana condusă la sediul poliţiei, este neconstituţională, fiind încălcate dispoziţiile art. 23 alin. (1) şi (3) din Constituţie. Judecător, prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
