Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌──────────────┬───────────────────────┐
│Valer Dorneanu│- preşedinte │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Marieta Safta │- │
│ │prim-magistrat-asistent│
└──────────────┴───────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate referitoare la Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, formulată de Guvernul României. 2. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 6.198 din 13 octombrie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.729 A/2020. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se susţin următoarele: (1) Încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, prin nerespectarea art. 53 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 69/2010 referitor la rolul şi atribuţiile Consiliului fiscal, precum şi, în ansamblu, a dispoziţiilor imperative din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010 4. Se arată că, potrivit art. 53 alin. (2) lit. f) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, Consiliul fiscal pregăteşte estimări şi emite opinii, atât cu privire la impactul bugetar al proiectelor de acte normative, altele decât cele menţionate la lit. e), cât şi cu privire la amendamentele făcute la legile bugetare anuale pe parcursul dezbaterilor parlamentare. 5. Conform fişei referitoare la parcursul legislativ al legii criticate, la solicitarea Ministerului Finanţelor Publice, Consiliul fiscal a emis în data de 14 august 2020 o opinie cu privire la proiectul celei de-a doua rectificări a bugetului general consolidat pe anul 2020. În consecinţă, Guvernul şi-a îndeplinit obligaţia menţionată în paragraful anterior. În schimb, în cursul dezbaterilor din Parlament, în urma adoptării raportului comun al Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci a Camerei Deputaţilor şi Senatului, a fost admis un număr considerabil de amendamente, iar în dezbaterea din plenul Camerelor reunite au fost admise şi alte asemenea, fără ca, prealabil votului final, acestea să fie supuse analizei Consiliului fiscal, de unde rezultă că Parlamentul nu şi-a îndeplinit obligaţia prevăzută la art. 53 alin. (2) lit. f) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010. 6. Conform textului de lege anterior menţionat, înainte de adoptarea legilor în discuţie, Consiliul fiscal trebuia să emită o opinie cu privire la toate amendamentele admise pe parcursul dezbaterilor parlamentare, opinie care însă nu a fost solicitată. Această opinie era necesară, cu atât mai mult cu cât, potrivit art. 53 alin. (4) din Legea nr. 69/2010, „opiniile şi recomandările Consiliului fiscal vor fi analizate de către Guvern şi Parlament la elaborarea strategiei fiscal-bugetare, a legilor bugetare anuale, precum şi la elaborarea altor măsuri determinate de aplicarea prezentei legi şi, respectiv, la însuşirea/aprobarea acestora.“ Tot astfel, elementul central al Legii responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, îl reprezintă principiul omonim, care prevede că „Guvernul are obligaţia de a conduce politica fiscal-bugetară în mod prudent şi de a gestiona resursele şi obligaţiile bugetare, precum şi riscurile fiscale de o manieră care să asigure sustenabilitatea poziţiei fiscale pe termen mediu şi lung“ [art. 4 alin. (1) pct. 3 din lege], arătându-se totodată că „sustenabilitatea finanţelor publice presupune ca, pe termen mediu şi lung, Guvernul să aibă posibilitatea să gestioneze riscuri sau situaţii neprevăzute, fără a fi nevoit să opereze ajustări semnificative ale cheltuielilor, veniturilor sau deficitului bugetar cu efecte destabilizatoare din punct de vedere economic sau social“. În acest context, Consiliul fiscal are, potrivit art. 53 alin. (1) din Legea nr. 69/2010, rolul de a sprijini, de a susţine activitatea Guvernului şi a Parlamentului în cadrul procesului de elaborare şi derulare a politicilor fiscal-bugetare şi de a promova transparenţa şi sustenabilitatea finanţelor publice. Ca urmare, a ignora opinia acestui organism autonom şi, mai grav, a nu solicita opinia acestei autorităţi, aşa cum a procedat Parlamentul în privinţa legii în discuţie, reprezintă o încălcare gravă a prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, conform cărora „în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie“. 7. În ceea ce priveşte încălcarea Legii responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, se apreciază că devin incidente considerentele Consiliului fiscal emise în cadrul opiniei înaintate Guvernului, potrivit cărora „Consiliul fiscal remarcă şi majorarea proiecţiei de datorie publică către nivele relativ ridicate în 2020, care se apropie de valorile prag prevăzute de Legea responsabilităţii fiscal-bugetare. Deosebit de importante sunt, din perspectiva impactului bugetar şi asupra datoriei publice, măsurile luate în privinţa pensiilor şi alocaţiilor (punctul de pensie urmând să crească cu aproximativ 14%, iar alocaţiile fiind într-un proces de majorare eşalonată). Aceste măsuri cu important impact fiscal, dar şi alte măsuri, se constituie într-o sursă de incertitudine la nivelul evoluţiilor viitoare. Modificarea sau invalidarea traiectoriei ca impact bugetar a măsurilor deja adoptate, cât şi noi iniţiative legislative pot constitui tot atâtea surse pentru o evoluţie diferită a situaţiei bugetului public şi a economiei în general, la acesta putându-se adăuga şi efecte ale deciziilor Curţii Constituţionale.“ Aşadar, şi Consiliul fiscal atrage atenţia asupra faptului că se impune o analiză deosebită a surselor de incertitudine la nivelul bugetului general consolidat şi datoriei publice, astfel încât cele care depind exclusiv de voinţa unor anumite entităţi să fie eliminate, tocmai pentru a nu impieta asupra procesului de atingere a ţintei de deficit şi a nu depăşi valorile prag privind datoria publică prevăzute de Legea nr. 69/2010. (2) Încălcarea prevederilor art. 1 alin. (3) şi alin. (5), precum şi ale art. 115 alin. (8) din Constituţie, prin ignorarea exigenţelor de previzibilitate ale legii, a perspectivelor evoluţiei situaţiei bugetului general consolidat şi economiei generale, cu consecinţa afectării principiului securităţii juridice 8. Invocându-se jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la condiţiile de calitate a legii impuse de art. 1 alin. (5) din Constituţie, se solicită Curţii să constate că, în mod preponderent, amendamentele propuse şi adoptate nu sunt însoţite şi de justificări, sens în care nu se pot cunoaşte raţiunile care au stat la baza intenţiei legiuitorului primar de a mări unele sume, în unele cazuri chiar de a le dubla, în raport cu cele adoptate de către Guvern. 9. În continuare, se arată astfel că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 a fost adoptată în temeiul art. 6 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, potrivit căruia: „(1) Legile bugetare anuale pot fi modificate în cursul exerciţiului bugetar prin legi de rectificare, elaborate cel mai târziu până la data de 30 noiembrie. Legilor de rectificare li se vor aplica aceleaşi proceduri ca şi legilor bugetare anuale iniţiale, cu excepţia termenelor din calendarul bugetar. (2) Legile de rectificare bugetară sunt elaborate cu respectarea regulilor şi a condiţiilor prevăzute de Legea nr. 69/2010“. Potrivit expunerii de motive, cea de-a doua rectificare a bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, propusă prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020, are în vedere: gradul de utilizare a creditelor aprobate în bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetul asigurărilor pentru şomaj pe primele 6 luni ale anului 2020; evoluţia unor indicatori care au stat la baza fundamentării celor două bugete; faptul că pe piaţa muncii efectele pandemiei au condus la reducerea cu 0,4% a numărului mediu de salariaţi - calculat ca medie aritmetică a efectivelor lunare - în primele 5 luni ale anului 2020 faţă de aceeaşi perioadă a anului 2019, până la 4.953,5 mii de persoane; plata drepturilor de pensie pe anul 2020, începând cu data de 1 septembrie 2020 valoarea punctului de pensie fiind majorată cu 14%, respectiv de la 1.265 lei la 1.442 lei; asigurarea fondurilor necesare pentru plata dobânzii la bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetul asigurărilor pentru şomaj pentru acoperirea golurilor temporare de casă; asigurarea fondurilor necesare plăţii indemnizaţiilor pentru şomaj; asigurarea finanţării măsurilor active de stimulare a ocupării forţei de muncă, inclusiv a noilor măsuri aprobate în cursul anului curent. 10. Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 nr. 6/2020 prevedea la art. 3 alin. (1) că: „Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii se stabileşte la venituri în sumă de 87.327.121 mii lei, iar la cheltuieli în sumă de 87.327.121 mii lei atât la credite de angajament, cât şi la credite bugetare.“ Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, aprobată fără modificări sau completări prin Legea nr. 116/2020, bugetul asigurărilor sociale de stat a fost modificat şi completat, ţinând cont de necesitatea luării unor măsuri urgente, în domeniul social şi economic, pentru diminuarea efectelor negative asupra economiei cauzate de măsurile adoptate pentru limitarea infectării cu coronavirusul SARS-CoV-2 în rândul populaţiei. Potrivit art. 3 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2020, „Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 se diminuează la venituri cu suma de 6.042.376 mii lei, subvenţia acordată de la bugetul de stat majorându-se cu aceeaşi sumă“. Astfel, ca efect al adoptării primei ordonanţe de urgenţă a Guvernului de rectificare pentru anul 2020, bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii a devenit de 81.284.745 mii lei, iar cheltuielile au rămas aceleaşi ca în varianta iniţială a Legii nr. 6/2020, în sumă de 87.327.121 mii lei atât la credite de angajament, cât şi la credite bugetare. În data de 18 iunie 2020, Parlamentul a adoptat Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 51/2020 fără modificări sau completări, aceasta devenind Legea nr. 116/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 600 din 8 iulie 2020. 11. În data de 22 septembrie 2020, în şedinţă comună a celor două Camere, Parlamentul a adoptat Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, cu o singură modificare. Astfel, la articolul unic din legea dedusă controlului de constituţionalitate, cu referire la art. 3 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 se prevede că: „(1) Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 se diminuează la venituri cu suma de 427.076 mii lei, subvenţia de la bugetul de stat majorându-se cu aceeaşi sumă“. În viziunea autorilor amendamentului, această modificare a survenit pentru că „este necesară menţinerea subvenţiei de la bugetul de stat pentru asigurarea respectării prevederilor Legii nr. 127/2019 şi acoperirea suplimentară a diminuării veniturilor curente la BASS“. Aşadar, în viziunea legiuitorului, acest amendament a fost menit să coreleze bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 cu modificările aduse prin Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare. În aceeaşi dată, Parlamentul a adoptat şi Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020. Prin această din urmă lege, se preconizează abrogarea dispoziţiilor art. 42 din Ordonanţa de urgenţă nr. 135/2020 ce modifica art. 86 alineatul (2) litera b) din Legea nr. 127/2019 privind sistemul public de pensii, în sensul că de la data de 1 septembrie 2020 valoarea punctului de pensie era de 1.442 lei. Legea nr. 127/2019, în forma anterioară adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020, la art. 86 alin. (2) lit. b), prevedea că valoarea punctului de pensie la data de 1 septembrie 2020 este de 1.775 lei. 12. Pornind de la prezentarea acestei succesiuni de acte normative, se susţine că dispoziţiile articolului unic din Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 încalcă normele şi principiile constituţionale invocate. 13. Astfel, referitor la modificarea art. 3 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020, în sensul eliminării renunţării la subvenţia de 6.395.939 mii lei de la bugetul de stat, pentru plata pensiilor, se arată că este neclar dacă aceasta va determina ceea ce s-a urmărit în viziunea Parlamentului, adică realocarea respectivei sume din bugetul de stat în bugetul asigurărilor sociale de stat, ca sumă disponibilă pentru plata majorării pensiilor. Aceasta întrucât efectele produse de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 îşi păstrează valabilitatea, în sensul că bugetul asigurărilor sociale nu a mai primit alocarea de 6.395.939 mii lei ca subvenţie de la bugetul de stat. Aceste operaţiuni s-au realizat o singură dată, întrucât prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 au fost de imediată executare, modificându-se capitolele aferente din bugetul asigurărilor sociale. În urma celor două ordonanţe de urgenţă de rectificare bugetară, bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii s-a stabilit la venituri în sumă de 74.461.730 mii lei, iar la cheltuieli în sumă de 80.504.106 mii lei, atât la credite de angajament, cât şi la credite bugetare. Astfel, din conţinutul normei nu rezultă cu claritate dacă amendamentul Parlamentului va avea drept efect suplimentarea veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat cu o sumă provenită din subvenţie de la bugetul de stat, necesară plăţii unei eventuale creşteri a pensiilor cu 40% (prin majorarea valorii punctului de pensie), ulterior intrării în vigoare a Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020. 14. Această neclaritate va genera, potrivit Guvernului, un efect chiar opus celui dorit de Parlament, în condiţiile în care cele două ordonanţe de urgenţă de rectificare şi-au produs efectele, iar efectele legii de aprobare se vor produce de la publicarea acesteia în Monitorul Oficial al României. Din această perspectivă, este neclar dacă bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii se va diminua din nou la venituri cu suma de 427.076 mii lei sau, din contră, va creşte cu suma 6.823.015 mii lei, prin eliminarea diminuării instituite de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020. În situaţia în care legiuitorul ar fi dorit obţinerea unor cuantumuri ale veniturilor şi cheltuielilor anterioare modificărilor operate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020, acesta ar fi trebuit să menţioneze în mod expres acest lucru, printr-o normă clară, lipsită de echivoc şi care să respecte toate cerinţele de calitate a legii prevăzute de art. 1 alin. (5) din Constituţie, astfel cum acestea au fost dezvoltate de jurisprudenţa Curţii Constituţionale. În acest sens se invocă şi prevederile art. 6 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. 15. Se mai arată că efectul modificărilor operate prin acest text de lege, în viziunea iniţiatorilor amendamentului la proiectul legii de aprobare, este cel al asigurării respectării prevederilor Legii nr. 127/2019. Rezultă că, în situaţia în care Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020 va intra în vigoare, ca urmare a abrogării art. 42 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020, fie de la acel moment, fie de la data de 1 septembrie 2020 (cu efecte retroactive), valoarea punctului de pensie ar putea deveni 1.775 lei, fapt ce va determina majorarea cheltuielii aferente sistemului public de pensii. Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 s-a stabilit că această majorare a bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii nu se mai subvenţionează de la bugetul de stat (sumă trecută la cheltuieli în acest buget - din credite bugetare sau din credite de angajament). 16. Din această perspectivă, se consideră că cele două legi sunt necorelate, Parlamentul instituind o obligaţie în sarcina Guvernului, însă fără a realiza modificările aferente în legea bugetului asigurărilor sociale de stat. În situaţia în care ambele legi ar intra în vigoare, cheltuiala necesară achitării pensiilor majorate ca urmare a majorării punctului de pensie nu va apărea nici la venituri, nici la cheltuieli, în bugetul asigurărilor sociale. Aşadar, legea supusă controlului de constituţionalitate ridică o problemă de neclaritate şi de necorelare cu Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020 (prin care se va reveni la valoarea punctului de pensie de 1.775 lei), dar şi cu Legea nr. 127/2019, o astfel de cheltuială nefiind integrată în bugetul asigurărilor sociale. Se invocă în acest sens decizii prin care Curtea Constituţională a statuat asupra problematicii corelării actelor normative (Decizia nr. 581 din 20 iulie 2016, Decizia nr. 136 din 10 martie 2016, Decizia nr. 251 din 19 aprilie 2018), conchizându-se că prin necorelarea cu dispoziţiile Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020, legea dedusă controlului de constituţionalitate este lipsită de claritate şi previzibilitate, încălcând dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, în dimensiunea sa referitoare la calitatea legii. 17. În opinia Guvernului, prin aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020, cu modificări şi completări, nu se poate stabili cu certitudine dacă bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 are bugetată suma cu care s-au diminuat veniturile prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020, respectiv cu suma de 6.823.015 mii lei (din care 427.076 mii lei venituri curente şi 6.395.939 mii lei reprezentând subvenţie de la bugetul de stat). De asemenea, nu se poate stabili cu certitudine nici dacă va deveni aplicabilă dispoziţia art. 3 alin. (1) în forma anterioară modificării sale prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020. De altfel, prin această ordonanţă s-au diminuat în mod corespunzător şi cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020, respectiv cu suma de 6.823.015 mii lei. Or, prin legea criticată nu se mai face vorbire despre diminuarea cheltuielilor cu aceeaşi sumă cu care s-au diminuat veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii, ceea ce în viziunea legiuitorului ar avea drept efect majorarea cheltuielilor în varianta anterioară Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020. Această formulare este una neclară, care generează dificultăţi de aplicare. 18. Totodată, având în vedere că Parlamentul nu a respins Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 şi în absenţa unor dispoziţii tranzitorii în cuprinsul legii de aprobare, se consideră că legea dedusă controlului de constituţionalitate nu îndeplineşte condiţiile de claritate şi previzibilitate, creând disfuncţionalităţi în aplicare, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta privind calitatea legilor, şi ale art. 115 alin. (8) din Constituţie. Astfel, pentru a reactiva norma modificată din actul normativ de bază sau pentru a reactiva norma astfel cum a fost modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2020, deja aprobată de Parlament, era necesar ca aceasta să fie redată în conţinutul legii de aprobare, numai astfel putând fi evitată retroactivitatea normei/normelor şi asigurată respectarea normelor de tehnică legislativă. Potrivit art. 59 alin. (1) din Legea nr. 24/2000: „(1) Modificarea unui act normativ constă în schimbarea expresă a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia şi în redarea lor într-o nouă formulare.“ În privinţa efectelor dispoziţiilor de modificare, art. 62 din Legea nr. 24/2000 prevede că „Dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervenţiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază.“ 19. Din perspectiva efectelor în timp ale actelor normative, se învederează faptul că dispoziţia art. 115 alin. (8) din Constituţie a fost introdusă cu ocazia revizuirii Constituţiei în anul 2003. Aşa cum s-a apreciat şi în doctrină, intervenţia Parlamentului pentru rezolvarea unor asemenea probleme este o chestiune delicată, prin raportare la raporturile juridice născute în temeiul ordonanţei de urgenţă. În acest sens, temeiul constituţional creat pentru legiuitor prin intermediul art. 115 alin. (8) din Constituţie reprezintă tocmai posibilitatea dată de legiuitorul constituant ca, prin legile de aprobare a ordonanţelor de urgenţă, Parlamentul să contribuie la securitatea raporturilor juridice şi să adopte legi clare, respectând principiile referitoare la aplicarea în timp a actelor normative. În situaţia de faţă legiuitorul nu ar fi putut modifica ordinea juridică creată la momentul adoptării ordonanţei de urgenţă în privinţa efectelor produse în perioada 1 septembrie 2020 - data intrării în vigoare a legii de aprobare decât cu consecinţa încălcării principiului neretroactivităţii legii, însă legiuitorul avea obligaţia de a clarifica efectele viitoare ale legii deduse controlului de neconstituţionalitate, cu atât mai mult cu cât amendamentul introdus generează confuzie şi neclaritate. Tocmai pentru a se evita necorelarea normelor şi a se respecta principiile aplicării în timp a actelor normative de putere delegată, atunci când este necesar să se clarifice efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei, în temeiul dispoziţiilor art. 115 alin. (8) din Constituţie, prin legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă trebuie să fie reglementate toate măsurile necesare astfel încât să nu se creeze impredictibilitate în aplicarea normei, o practică instituţională şi jurisdicţională neunitară, cu consecinţe directe asupra securităţii raporturilor juridice şi, implicit, asupra unor drepturi fundamentale. (3) Încălcarea prevederilor art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) coroborate cu art. 147 alin. (4) din Constituţie 20. Astfel cum rezultă din Raportul comun nr. XXII/507/17.09.2020 nr. 4c-2/848/17.09.2020 asupra proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020, al Comisiei pentru buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital a Senatului şi al Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci a Camerei Deputaţilor, în motivarea amendamentului admis pentru modificarea art. 3 alin. (1) se arată că „este necesară menţinerea subvenţiei de la bugetul de stat pentru asigurarea respectării prevederilor Legii nr. 127/2019 şi acoperirea suplimentară a diminuării veniturilor curente la BASS“. Potrivit art. 111 alin. (1) din Constituţie teza finală, „în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat (…), solicitarea informării este obligatorie“, iar potrivit art. 138 alin. (5) din Legea fundamentală „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare“. Aceste prevederi constituţionale sunt dezvoltate de legislaţia infraconstituţională, sens în care se invocă art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice. 21. Analizând amendamentul adus de Parlament în cursul procedurii legislative de adoptare a Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020, se remarcă faptul că acesta operează următoarele modificări asupra art. 3 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020: elimină din cuprinsul acestui articol diminuarea veniturilor cu suma de 6.395.939 mii lei, componentă ce trebuia asigurată din subvenţie de la bugetul de stat, potrivit reglementărilor anterioare Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020; păstrează diminuarea veniturilor cu suma de 427.076 mii lei, însă majorează subvenţia de la bugetul de stat cu această sumă. Cu alte cuvinte, prin această soluţie legislativă, se instituie o sarcină asupra bugetului de stat de alocare a unei sume de 427.076 mii lei cu titlu de subvenţie pentru bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii. Or, potrivit art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, „(1) În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative/măsuri/politici a căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, se va întocmi o fişa financiară, care va respecta condiţiile prevăzute de Legea nr. 69/2010. În această fişă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie să aibă în vedere: a) schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; b) estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; c) măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar. (2) În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării. (3) După depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte normative/măsuri/politici numai în condiţiile prevederilor alin. (1), dar cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare, aferente exerciţiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul“. 22. Dacă în viziunea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020, subvenţia acordată de la bugetul de stat aferentă sistemului public de pensii se diminua, potrivit legii supuse controlului de constituţionalitate, subvenţia acordată de la bugetul de stat se majorează cu suma de 427.076 mii lei. Chiar şi în cazul unor legi de rectificare, o astfel de operaţiune este circumscrisă dispoziţiilor legale şi constituţionale, astfel cum acestea au fost interpretate de Curtea Constituţională. Din această perspectivă, doar printr-o analiză de specialitate a Guvernului se putea întocmi fişa financiară care să prevadă, potrivit legii, măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar. Or, atunci când pe parcursul procedurii parlamentare se adoptă amendamente cu impact asupra bugetului de stat, devin aplicabile dispoziţiile art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5), astfel cum acestea au fost interpretate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, dar şi prevederile art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi ale art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal- bugetare nr. 69/2010, care stabilesc obligaţia de solicitare şi, respectiv, de întocmire a fişei financiare Guvernului. 23. Se mai arată că, analizând parcursul legislativ al legii criticate, se observă că Parlamentul nu a solicitat Guvernului elaborarea fişei financiare. În situaţia în care intervenţiile legislative preconizate de Parlament au un impact direct asupra bugetului de stat era necesar să existe o colaborare reală între Guvern (care a justificat adoptarea măsurilor prin raportare la situaţia economică a României în contextul eforturilor conjugate pentru combaterea epidemiei de Covid-19) şi Parlament. Se invocă, în continuare, jurisprudenţa Curţii Constituţionale privitoare la interpretarea şi aplicarea art. 111 alin. (1) şi a art. 138 alin. (5) din Constituţie, apreciindu-se că este aplicabilă, mutatis mutandis. 24. În continuare se arată că, dacă raţiunea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 a fost dictată de necesitatea corelării planificării bugetare cu gradul de colectare a veniturilor şi de execuţie a cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetului asigurărilor pentru şomaj pe primele 6 luni ale anului astfel încât să ofere cadrul juridic necesar corelării planificării bugetare cu evoluţia prognozată a indicatorilor macroeconomici şi execuţia bugetară la 6 luni şi, implicit, protejării intereselor naţionale în activitatea economică şi financiară, în concordanţă cu exigenţa prevăzută de art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie, legea de aprobare nu îndeplineşte condiţiile constituţionale. În cauza de faţă, comisiile celor două Camere ale Parlamentului au omis să solicite fişa financiară şi informarea Guvernului, ceea ce, faţă de jurisprudenţa Curţii Constituţionale de referinţă, este de natură să determine neconstituţionalitatea legii adoptate. 25. Pentru toate aceste considerente se solicită admiterea sesizării de neconstituţionalitate astfel cum a fost formulată şi constatarea neconstituţionalităţii Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020. 26. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) şi ale art. 17 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatului Poporului pentru a comunica punctele lor de vedere. 27. Preşedintele Senatului a transmis punctul său de vedere cu Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 7.112 din 10 noiembrie 2020, prin care solicită să se constate că toate criticile aduse de Guvern legii „sunt subsumate aceluiaşi scop: să demonstreze că voinţa legislativă a Parlamentului în materie de rectificare bugetară ar trebui să cedeze în faţa voinţei normative a Guvernului, ceea ce contravine, însă, principiului constituţional potrivit căruia autorităţile publice sunt obligate să coopereze instituţional în spiritul separaţiei şi echilibrului între puterile statului.“ În susţinerea acestui punct de vedere sunt dezvoltate următoarele argumente: (1) Cu privire la pretinsa încălcare a prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie 28. Se apreciază că, în speţă, legiuitorul a reglementat doar o operaţiune tehnică de transfer al unei anumite sume de bani dintr-un buget în altul. Critica de neconstituţionalitate, potrivit căreia legiuitorul a recurs la această soluţie legislativă fără a solicita opinia de specialitate a Consiliului fiscal, este cu totul nejustificată. Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010 nu stabileşte în art. 53 alin. (2) lit. f) - a cărei nerespectare de către Parlament este susţinută de semnatarul obiecţiei de neconstituţionalitate - o obligaţie expresă a legiuitorului, de a cere Consiliului fiscal o astfel de opinie, în cazul în care dezbate o iniţiativă de rectificare bugetară, ci numai în situaţia amendamentelor aduse legilor bugetare. (2) Cu privire la pretinsa încălcare a prevederilor art. 1 alin. (3) şi alin. (5), precum şi ale art. 115 alin. (8) din Constituţie 29. Se apreciază că termenul de previzibilitate a legii are în concepţia Guvernului un alt înţeles decât cel rezultat din jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi chiar din practica Curţii Europene a Drepturilor Omului. Potrivit acestei jurisprudenţe, previzibilitatea se raportează la destinatarii normei juridice; pentru aceştia previzibilitatea textului legislativ trebuie să fie suficientă. Destinatarul normei juridice trebuie să prevadă într-o măsură rezonabilă şi în circumstanţele speţei consecinţele care pot rezulta dintr-un act normativ determinat (Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011). Analizat din această perspectivă, textul art. 3 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020, astfel cum a fost modificat prin legea aflată pe rolul Curţii Constituţionale, care reglementează doar transferul aceleiaşi sume de bani dintr-un buget în altul, este clar şi nu se pune problema clarităţii şi previzibilităţii sale. (3) Cu privire la pretinsa încălcare a art. 111 alin. (1) şi a art. 138 alin. (5) coroborate cu art. 147 alin. (4) din Constituţie 30. Se arată că nu este obligatoriu ca Parlamentul să prevadă expres sursa de finanţare a cheltuielilor bugetare aprobate de acesta. Lipsa precizării exprese a sursei de finanţare nu presupune implicit inexistenţa sursei de finanţare. Curtea Constituţională s-a pronunţat într-o astfel de speţă şi a decis că aprecierea caracterului suficient al resurselor financiare nu îşi are temeiul în art. 138 alin. (5) din Constituţie, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern. 31. Pentru aceste considerente, se solicită respingerea obiecţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată. 32. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis punctul său de vedere cu Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 7.039 din 10 noiembrie 2020, prin care apreciază că motivele invocate în sesizare nu sunt întemeiate. În susţinerea acestui punct de vedere sunt dezvoltate următoarele argumente: (1) Cu privire la pretinsa încălcare a art. 1 alin. (5) din Constituţie, constând în nerespectarea prevederilor art. 53 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 69/2010 referitor la rolul şi atribuţiile Consiliului fiscal, precum şi a dispoziţiilor din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010 33. Prezentând mai întâi reglementarea adoptată, se arată că Ministerul Finanţelor Publice a trimis Consiliului fiscal, prin Adresa nr. 474.594/13.08.2020, Nota de fundamentare şi proiectul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, solicitând, în temeiul art. 53 alin. (2) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, opinia Consiliului fiscal cu privire la aceasta. Documentaţia a fost înaintată în data de 13 august 2020 la ora 23,33, iar ordonanţa a fost emisă în şedinţa Guvernului din 14 august 2020. Având în vedere timpul extrem de scurt pe care îl avea Consiliul fiscal pentru analiza documentelor şi elaborarea opiniei solicitate, dar şi lipsa unor informaţii strict necesare evaluării rectificării bugetare, Consiliul fiscal nu a putut elabora decât o opinie preliminară cu privire la proiectul celei de-a doua rectificări a bugetului general consolidat pe anul 2020. 34. Se apreciază însă că lipsa avizului acestui organ consultativ nu poate constitui un motiv de neconstituţionalitate a legii, sens în care se invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la avizarea actelor normative în procesul legislativ de către diferite instituţii (Decizia nr. 140 din 13 martie 2019, paragrafele 78-83, Decizia nr. 354 din 24 septembrie 2013 sau Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 2009). Referitor la caracterul obligatoriu al solicitării şi prezentării unor avize se arată că, aşa cum a statuat Curtea, „nu se poate face nicio comparaţie între avizul Consiliului Economic şi Social şi opinia Consiliului fiscal, întrucât, pe de o parte, Consiliul fiscal nu este o autoritate publică de rang constituţional, spre deosebire de Consiliul Economic şi Social, iar, pe de altă parte, legea nu reglementează caracterul obligatoriu al solicitării opiniei, spre deosebire de avizul Consiliului Economic şi Social, care este consultat în mod obligatoriu în domeniile sale de competenţă“ (Decizia nr. 127 din 6 martie 2019). Se mai arată că în această jurisprudenţă Curtea Constituţională a precizat şi că avizele a căror consacrare este de rang legal, şi nu constituţional, capătă relevanţă constituţională prin prisma art. 1 alin. (5) din Constituţia României, republicată, în măsura în care ele contribuie la realizarea unei legislaţii de calitate pentru respectarea principiului securităţii juridice. Nu se poate face nicio comparaţie între avizul Consiliului Economic şi Social şi opinia Consiliului fiscal, întrucât, pe de o parte, Consiliul fiscal nu este o autoritate publică de rang constituţional, spre deosebire de Consiliul Economic şi Social (a se vedea art. 141 din Constituţie), iar, pe de altă parte, legea nu reglementează caracterul obligatoriu al solicitării opiniei, spre deosebire de avizul Consiliului Economic şi Social, care este consultat în mod obligatoriu în domeniile sale de competenţă [a se vedea art. 2 alin. (1) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 740 din 2 octombrie 2015]. Ca urmare, se apreciază că legea criticată a fost adoptată cu respectarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţia României, republicată. (2) Cu privire la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 1 alin. (3) şi (5), precum şi ale art. 115 alin. (8) din Constituţia României, republicată 35. Se apreciază că şi acest motiv de neconstituţionalitate este neîntemeiat, arătându-se că din compararea textelor din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, aprobată fără modificări şi completări prin Legea nr. 116/2020, cu cel din prezenta lege, rezultă că acestea sunt identice. Diferă doar sumele, în sensul că ceea ce se diminuează la venit se suplimentează de la bugetul de stat. Ambele modificări au fost adoptate în contextul necesităţii luării unor măsuri urgente, în domeniul social-economic, pentru diminuarea efectelor negative asupra economiei cauzate de măsurile adoptate pentru limitarea infectării cu coronavirusul SARS-CoV-2 în rândul populaţiei. Textul supus controlului constituţional este cât se poate de clar. Afirmaţia potrivit căreia nu s-ar înţelege cum se modifică bugetul, dacă acesta s-a modificat prin aplicarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020, operându-se deja diminuarea potrivit acesteia, şi că s-ar mai diminua încă o dată cu suma prevăzută prin legea de aprobare este nefondată. Prin legea de aprobare se modifică textul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020. Prin urmare, bugetul asigurărilor sociale de stat se va diminua o singură dată cu suma de 427.076 mii lei. Invocându-se considerente dezvoltate de Curtea Constituţională prin decizii în care a statuat asupra exigenţelor de claritate şi previzibilitate a legii, se arată că planificarea bugetului statului şi concretizarea măsurilor financiare şi bugetare ale statului în plan legislativ sunt aspecte ce nu privesc controlul de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională, în caz contrar realizându-se o ingerinţă a acestei instanţe în atributele puterilor legislative şi executive ale statului, ceea ce ar contraveni principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consfinţit de prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie. 36. În ceea ce priveşte încălcarea prevederilor art. 115 alin. (8) din Constituţia României, republicată, se apreciază că nu poate fi reţinută. Potrivit prevederilor art. 115 alin. (8) din Constituţia României, numai dacă prin aprobarea ordonanţei cu modificări urmează să se schimbe ordinea juridică creată în momentul aplicării, se impun măsuri legislative cu privire la efectele juridice din perioada aplicării. Această chestiune ţine eminamente de regulile aplicării legilor în timp şi depinde de succesiunea de reglementări concret petrecute. Or, nu se menţionează în ce constă încălcarea prevederilor constituţionale, astfel încât acest motiv de critică nu poate fi luat în considerare. (3) Cu privire la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie 37. Se arată că, potrivit jurisprudenţei sale, Curtea Constituţională nu are competenţa să se pronunţe cu privire la caracterul suficient al resurselor financiare. Aceasta are doar competenţa de a verifica, prin raportare la art. 138 alin. (5) din Constituţie, dacă pentru realizarea cheltuielii bugetare a fost indicată sursa de finanţare. Textul constituţional se referă la caracterul obiectiv şi efectiv al sursei de finanţare şi operează cu elemente de certitudine şi previzibilitate bugetară. Art. 138 alin. (5) din Constituţie nu se referă la existenţa in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul ca acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar. Aprecierea caracterului suficient al resurselor financiare nu îşi are temeiul în art. 138 alin. (5) din Constituţie, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern. Dacă Guvernul nu are resurse financiare suficiente, acesta poate să propună modificările necesare pentru asigurarea lor, în virtutea dreptului său de iniţiativă legislativă. 38. Se mai arată că prin amendamentul în Parlament în cursul procedurii legislative a aprobării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 s-au adus următoarele modificări: s-a eliminat din cuprinsul acestui articol diminuarea veniturilor cu suma de 6.395.939 mii lei, componentă ce trebuia asigurată din subvenţie de la bugetul de stat; s-a păstrat diminuarea veniturilor cu suma de 427.076 mii lei, subvenţia de la bugetul de stat majorându-se cu aceeaşi sumă. Având în vedere că modificarea a constat în menţinerea parţială a alineatului din ordonanţă, era inutil să se solicite fişa fiscală Guvernului care este chiar emitentul ordonanţei. Mai mult, este vorba despre rectificarea bugetară şi despre bugetul de stat şi cel al asigurărilor sociale de stat pentru anul 2020, Guvernul fiind autoritatea care are atributul emiterii bugetului. Se menţionează, totodată, că la şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, Comisia pentru buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital a Senatului şi Comisia pentru buget, finanţe şi bănci a Camerei Deputaţilor, la dezbaterea pe fond a proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, a participat un secretar de stat în cadrul Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale. Prin Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004, Curtea Constituţională a României a statuat că participarea reprezentantului Guvernului la dezbateri în cadrul comisiei de specialitate şi acordul exprimat, fără echivoc, faţă de amendamentele adoptate sunt de natură să angajeze Guvernul şi să acopere cerinţa prevăzută de art. 111 alin. (1) teza finală din Constituţie. 39. În concluzie, se solicită Curţii Constituţionale să respingă sesizarea de neconstituţionalitate formulată de Guvernul României. 40. Avocatul Poporului nu a comunicat punctul său de vedere. CURTEA, examinând sesizarea de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Senatului şi preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 41. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate. 42. Astfel, sesizarea a fost formulată de Guvern, autoritate aflată între titularii dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale cu obiecţii de neconstituţionalitate, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie. Obiectul sesizării se încadrează în competenţa Curţii, stabilită de textul mai sus menţionat, acesta vizând Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, adoptată de Parlament, dar nepromulgată. În ceea ce priveşte termenul de sesizare, se constată că, potrivit fişei legislative, legea criticată a fost adoptată în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului în data de 22 septembrie 2020. În aceeaşi dată, legea a fost depusă la secretarul general, pentru exercitarea dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, iar în data de 24 septembrie 2020 a fost trimisă la promulgare. Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 13 octombrie 2020, aşadar, cu respectarea termenului stabilit de art. 77 alin. (1) din Constituţie. 43. Prevederile constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) şi în art. 115 alin. (8) din Constituţie, cu referire la cerinţele de calitate a legii şi principiul securităţii juridice, precum şi în art. 111 alin. (1) şi art. 138 alin. (5) coroborate cu art. 147 alin. (4) din Constituţie, cu referire la obligaţia de solicitare de la Guvern şi, respectiv, de întocmire a fişei financiare. 44. Examinând motivele de neconstituţionalitate invocate, Curtea reţine următoarele: (1) Susţinerea privind încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, prin nerespectarea art. 53 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 69/2010 referitor la rolul şi atribuţiile Consiliului fiscal, precum şi, în ansamblu, a dispoziţiilor imperative din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010 45. Motivele dezvoltate la acest punct vizează, în esenţă, lipsa solicitării opiniei de specialitate a Consiliului fiscal. Or, sub acest aspect, în raport cu critici similare vizând adoptarea Legii bugetului de stat pe 2019, unde s-a realizat şi o comparaţie între regimul avizării actelor normative de către autorităţi de rang constituţional şi, respectiv, de rang infraconstituţional, Curtea Constituţională a reţinut că „nu se poate face nicio comparaţie între avizul Consiliului Economic şi Social şi opinia Consiliului fiscal, întrucât, pe de o parte, Consiliul fiscal nu este o autoritate publică de rang constituţional, spre deosebire de Consiliul Economic şi Social (a se vedea art. 141 din Constituţie), iar, pe de altă parte, legea nu reglementează caracterul obligatoriu al solicitării opiniei, spre deosebire de avizul Consiliului Economic şi Social, care este consultat în mod obligatoriu în domeniile sale de competenţă [a se vedea art. 2 alin. (1) din Legea nr. 248/2013, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 740 din 2 octombrie 2015].“ (Decizia nr. 127 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, paragraful 80) 46. În prezenta cauză este în discuţie o reglementare având ca obiect rectificarea bugetară, astfel încât, pentru aceleaşi considerente, aplicabile mutatis mutandis, nu se poate reţine neconstituţionalitatea acesteia ca urmare a nesolicitării opiniei Consiliului fiscal. De altfel, atât în cuprinsul sesizării, cât şi în punctele de vedere formulate în cauză se învederează faptul că, la solicitarea Ministerului Finanţelor Publice, Consiliul fiscal a emis în data de 14 august 2020 o opinie cu privire la proiectul celei de-a doua rectificări a bugetului general consolidat pe anul 2020, opinia exprimată de acest organism fiind ataşată fişei actului normativ adoptat de Parlament. Ca urmare, sunt neîntemeiate criticile cu raportare la art. 1 alin. (5) din Constituţie, care consacră principiul legalităţii şi, implicit, exigenţele pe care trebuie să le îndeplinească legea sub aspectul solicitării obligatorii a avizelor prevăzute în procedura legislativă. (2) Susţinerea privind încălcarea prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5), precum şi ale art. 115 alin. (8) din Constituţie, prin ignorarea exigenţelor de previzibilitate ale legii, a perspectivelor evoluţiei situaţiei bugetului general consolidat şi economiei generale, cu consecinţa afectării principiului securităţii juridice 47. Întrucât criticile formulate la acest punct pun în discuţie unele elemente ce privesc succesiunea în timp a actelor normative în materie, Curtea va evidenţia, în esenţă, această succesiune şi evoluţia soluţiei legislative criticată în prezenta cauză (stabilirea bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii), urmând să examineze apoi, în mod punctual, fiecare dintre critici. 48. Astfel, Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 nr. 6/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 3 din 6 ianuarie 2020, prevedea în art. 3 alin. (1) următoarele: „Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii se stabileşte la venituri în sumă de 87.327.121 mii lei, iar la cheltuieli în sumă de 87.327.121 mii lei atât la credite de angajament, cât şi la credite bugetare.“ 49. Prin art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 323 din 17 aprilie 2020, s-a stabilit că „Bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetul asigurărilor pentru şomaj pe anul 2020, aprobate prin Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 nr. 6/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 3 din 6 ianuarie 2020, se modifică şi se completează potrivit prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă.“, art. 3 alin. (1) căpătând următorul conţinut: „Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 se diminuează la venituri cu suma de 6.042.376 mii lei, subvenţia acordată de la bugetul de stat majorându-se cu aceeaşi sumă.“ 50. Prin art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 752 din 18 august 2020, s-a stabilit că „Bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetul asigurărilor pentru şomaj pe anul 2020, aprobate prin Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 nr. 6/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 3 din 6 ianuarie 2020, se modifică şi se completează potrivit prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă.“, art. 3 alin. (1) căpătând următorul conţinut: „Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 se diminuează la venituri cu suma de 6.823.015 mii lei prin diminuarea veniturilor curente cu suma de 427.076 mii lei şi a subvenţiei acordate de la bugetul de stat cu suma de 6.395.939 mii lei, iar la cheltuieli se diminuează atât la credite de angajament, cât şi la credite bugetare cu suma de 6.823.015 mii lei.“ 51. Prin Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020, având un articol unic, art. 3 alin. (1) menţionat a căpătat următorul conţinut: „Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 se diminuează la venituri cu suma de 427.076 mii lei, subvenţia acordată de la bugetul de stat majorându-se cu aceeaşi sumă.“ Această lege şi redactare sunt criticate, în esenţă, întrucât amendamentele propuse şi adoptate nu sunt însoţite şi de justificări, sens în care nu se pot cunoaşte raţiunile care au stat la baza intenţiei legiuitorului primar de a mări unele sume, în unele cazuri chiar de a le dubla, în raport cu cele adoptate de către Guvern. Se critică, de asemenea, lipsa de claritate şi lipsa corelării cu Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare. 52. Examinând aceste critici astfel cum au fost dezvoltate în sesizare, Curtea constată că în Raportul comun al Comisiei pentru buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital din Senat şi al Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci din Camera Deputaţilor asupra proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 s-a consemnat motivarea amendamentului propus în privinţa art. 3 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, în sensul că „este necesară menţinerea subvenţiei de la bugetul de stat pentru asigurarea respectării prevederilor Legii nr. 127/2019 şi acoperirea suplimentară a diminuării veniturilor curente la BASS“. Practic, prin amendamentul propus şi aprobat, suma de 427.076 mii lei corespunzătoare diminuării, la venituri, a bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 este acoperită prin subvenţia de la bugetul de stat, stabilită în acelaşi cuantum de 427.076 mii, sens în care este şi motivarea amendamentului. De altfel, din modul de redactare a criticilor - care se referă la mai multe amendamente şi elemente de modificare a bugetului - ar părea că această critică este una generală, care priveşte deopotrivă Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020 şi, respectiv, Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020, or numai aceasta din urmă reglementare formează obiectul prezentului dosar. 53. Astfel fiind, nu poate fi reţinută nici lipsa de claritate a dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020, astfel cum au fost modificate prin legea de aprobare. Este foarte clară atât redactarea acestora, cât şi intenţia legiuitorului de a menţine subvenţia existentă de la bugetul de stat pentru bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020, precum şi de a o majora pentru viitor cu suma de 427.076 mii lei, în mod corespunzător diminuării, la venituri, a bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020. De altfel, textul are exact redactarea de principiu din precedenta ordonanţă de urgenţă a Guvernului cu acelaşi obiect, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, precitată. 54. Cât priveşte, în sine, succesiunea acestor acte normative (ordonanţă de urgenţă a Guvernului, lege de aprobare) şi efectele pe care le produc, constituie probleme de interpretare şi aplicare a legii, ce excedează controlului realizat de Curtea Constituţională. Tot astfel, excedează controlului de constituţionalitate realizarea corelării soluţiilor legislative consacrate de diverse proiecte de acte normative existente la un moment dat în Parlament, întrucât controlul de constituţionalitate se realizează în mod secvenţial, cu referire la un anumit obiect şi în limitele sesizării, neavând semnificaţia unei evaluări de ansamblu a activităţii/politicii legiuitorului la un moment dat. 55. Din această perspectivă nu pot fi reţinute nici criticile formulate în raport cu art. 115 alin. (8) din Constituţie. Din lecturarea textului constituţional menţionat, invocat de autorul sesizării, se observă că legiuitorul constituant a stabilit obligaţia Parlamentului de a reglementa prin legea de aprobare a ordonanţei/ordonanţei de urgenţă efectele produse pe perioada de aplicare a acesteia, însă numai „dacă este cazul“. Or, în prezenta cauză, este vorba de succesiunea a două acte normative care stabilesc structuri diferite (venituri/cheltuieli) ale bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020, implicaţiile în planul modificărilor bugetare efective fiind de natură eminamente tehnică şi de detaliu. (3) Susţinerea privind încălcarea prevederilor art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) coroborate cu art. 147 alin. (4) din Constituţie 56. La acest punct al sesizării se invocă lipsa solicitării de către Parlament a fişei financiare şi a întocmirii acesteia, în consecinţă, de către Guvern, sens în care este menţionată o consistentă jurisprudenţă a Curţii Constituţionale despre care se susţine că ar fi aplicabilă şi în prezenta cauză. 57. Curtea reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 111 alin. (1) prima teză din Constituţie, „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora“, iar, potrivit tezei a doua a aceluiaşi articol, „în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie“. De asemenea, potrivit art. 138 alin. (5) din Constituţie, „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare“. Normele constituţionale sunt dezvoltate prin prevederile art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi prin art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc că în cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii au obligaţia să prezinte fişa financiară, care trebuie să cuprindă schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar. 58. Potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, normele constituţionale citate stabilesc, pe de o parte, obligaţia Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de a prezenta informaţiile şi documentele necesare actului legiferării şi, pe de altă parte, modalitatea de obţinere a acestor informaţii, respectiv la cererea Camerei Deputaţilor, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. Din aceste dispoziţii rezultă că legiuitorul constituant a dorit să consacre garanţia constituţională a colaborării dintre Parlament şi Guvern în procesul de legiferare, instituind obligaţii reciproce în sarcina celor două autorităţi publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004, citată în jurisprudenţa recentă, de exemplu Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 18 iunie 2019). În cadrul raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern, este obligatorie solicitarea unei informări atunci când iniţiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligaţie a Parlamentului este în consonanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (2), care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competenţe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligaţiei de a cere informarea menţionată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecinţă neconstituţionalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007). Tot astfel, Curtea a mai reţinut că art. 138 alin. (5) din Constituţie impune stabilirea concomitentă atât a alocaţiei bugetare, ce are semnificaţia unei cheltuieli, cât şi a sursei de finanţare, ce are semnificaţia venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecinţele negative, pe plan economic şi social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996, Decizia nr. 56 din 5 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 12 martie 2020, paragraful 64). 59. Curtea observă însă că, în cauză, controlul de constituţionalitate are ca obiect o lege de aprobare a unei ordonanţe de urgenţă de rectificare a bugetului asigurărilor sociale de stat, ipoteză specifică, ce impune o aplicare corespunzătoare a considerentelor deciziilor Curţii Constituţionale în materie. Astfel, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 supusă aprobării prin lege şi motivarea acesteia oferă informaţiile necesare fundamentării deciziei Parlamentului, context în care eventuala obligare a acestuia din urmă de a solicita o altă informare de la Guvern apare ca un act pur formal, fără nicio finalitate. Cât priveşte sursa de finanţare, aceasta este precizată în corelaţie cu amendamentul propus şi adoptat în Parlament, menţionându-se în mod expres: „sursa de finanţare: Bugetul Ministerului Finanţelor Publice - Acţiuni Generale“. Or, art. 138 alin. (5) din Constituţie nu se referă la existenţa in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul că acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar. 60. Potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, aprecierea caracterului suficient al resurselor financiare nu îşi are temeiul în art. 138 alin. (5) din Constituţie, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern. Dacă Guvernul nu are resurse financiare suficiente, poate să propună modificările necesare pentru asigurarea lor, în virtutea dreptului său de iniţiativă legislativă [a se vedea Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993, Decizia nr. 64 din 16 noiembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 310 din 28 decembrie 1993, sau Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 56, Decizia nr. 593 din 15 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 645 din 22 iulie 2020, paragraful 52]. Astfel fiind, sunt neîntemeiate şi criticile formulate în raport cu prevederile art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) coroborate cu art. 147 alin. (4) din Constituţie. 61. Curtea subliniază în final că, deşi parte dintre critici au o redactare generală, în sensul că se referă şi la un alt act normativ, ce formează obiectul altei sesizări adresate Curţii Constituţionale, legea criticată în prezenta cauză reglementează exclusiv măsuri de ordin tehnic, iar nu creşterea sau diminuarea punctului de pensie, această problematică nefăcând obiectul acestei sesizări. 62. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Guvernul României şi constată că Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 este constituţională în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 13 ianuarie 2021. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Prim-magistrat-asistent, Marieta Safta ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
