Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro

Trimite prin Yahoo Messenger pagina: DECIZIA nr. 18 din 13 martie 2023 referitoare la interpretarea dispoziţiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ

Cautare document

Termen: Tipul actului: Anul publicarii actului:

Cautare document

Termen: Tipul actului: Anul publicarii actului:

Copierea de continut din prezentul site este supusa regulilor precizate in Termeni si conditii! Click aici.
Prin utilizarea siteului sunteti de acord, in mod implicit cu Termenii si conditiile! Orice abatere de la acestea constituie incalcarea dreptului nostru de autor si va angajeaza raspunderea!

DECIZIA nr. 18 din 13 martie 2023 referitoare la interpretarea dispoziţiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ

EMITENT: Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 545 din 19 iunie 2023

Comenteaza legea

Dosar nr. 2.018/1/2022


┌──────────────┬───────────────────────┐
│              │- preşedintele Secţiei │
│Mariana       │de contencios          │
│Constantinescu│administrativ şi fiscal│
│              │- preşedintele         │
│              │completului            │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Ana Roxana    │- judecător la Secţia  │
│Tudose        │de contencios          │
│              │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Adriana       │- judecător la Secţia  │
│Florina       │de contencios          │
│Secreţeanu    │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Andreea       │- judecător la Secţia  │
│Marchidan     │de contencios          │
│              │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Gheza Attila  │- judecător la Secţia  │
│Farmathy      │de contencios          │
│              │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Elena Diana   │- judecător la Secţia  │
│Tămagă        │de contencios          │
│              │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Adriana Elena │- judecător la Secţia  │
│Gherasim      │de contencios          │
│              │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Virginia      │- judecător la Secţia  │
│Filipescu     │de contencios          │
│              │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Daniel        │- judecător la Secţia  │
│Gheorghe      │de contencios          │
│Severin       │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│              │- judecător la Secţia  │
│Liliana Vişan │de contencios          │
│              │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Luiza Maria   │- judecător la Secţia  │
│Păun          │de contencios          │
│              │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│              │- judecător la Secţia  │
│Vasile Bîcu   │de contencios          │
│              │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Emilia Claudia│- judecător la Secţia  │
│Vişoiu        │de contencios          │
│              │administrativ şi fiscal│
└──────────────┴───────────────────────┘

    1. Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă şi art. 36 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ).
    2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
    3. La şedinţa de judecată participă doamna magistrat-asistent Elena-Mădălina Ivănescu, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 38 din Regulament.
    4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Oradea - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020* - R.
    5. Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând următoarele: (i) la termenul de judecată din 16 ianuarie 2023 a fost dispusă amânarea judecării cauzei, în vederea întocmirii raportului asupra fondului chestiunii de drept supuse dezlegării, necesar pentru lămurirea tuturor aspectelor rezultate din dezbateri; (ii) domnul judecător Vasile Bîcu a întocmit raportul asupra fondului chestiunii de drept supuse dezlegării, prin care se propune admiterea sesizării formulate de Curtea de Apel Oradea - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 9 septembrie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020* - R, cu următoarea interpretare: „În interpretarea dispoziţiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, sintagma «venituri obţinute în perioada respectivă» se referă la venituri obţinute în mod legal între momentul încetării funcţiei publice şi momentul reintegrării efective în funcţia publică, care au legătură cu funcţia publică exercitată, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcţia publică.“; (iii) raportul asupra fondului chestiunii de drept a fost comunicat părţilor din dosarul în care a fost formulată sesizarea, în conformitate cu dispoziţiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; (iv) la 9 martie 2023 a fost înregistrat la dosar punctul de vedere formulat de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor - Garda Forestieră Oradea, prin care se apreciază că propunerea de soluţionare cuprinsă în raportul asupra fondului chestiunii de drept este temeinică şi legală; (v) unul dintre membrii completului de judecată a depus o notă cu privire la raport, conţinând unele propuneri de reformulare a considerentelor.
    6. În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării.
    ÎNALTA CURTE,
    deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele:
    I. Titularul şi obiectul sesizării
    7. Prin Încheierea din 9 septembrie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020* - R, Curtea de Apel Oradea - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:
    "Cum se interpretează sintagma «venituri obţinute în perioada respectivă» din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, respectiv în sens larg cuprinzând orice tip de venituri sau în sens restrâns cuprinzând doar venituri de natură salarială?"

    II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina
    8. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bihor - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la 2.12.2020, reclamantul A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor - Garda Forestieră Oradea, anularea Deciziei nr. 468/30.10.2020, cu consecinţa reintegrării sale în funcţia publică deţinută anterior emiterii deciziei, respectiv aceea de consilier clasa I, grad profesional superior, gradaţia 5, la Compartimentul de Control al Regimului Silvic şi Cinegetic din cadrul Gărzii Forestiere Oradea, precum şi obligarea pârâtului la plata unor despăgubiri egale cu diferenţa dintre veniturile obţinute în perioada respectivă şi cuantumul salariilor indexate, majorate şi recalculate, inclusiv cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat, calculate până la data plăţii efective a despăgubirii.
    9. În susţinerea cererii de anulare a actului administrativ, reclamantul a arătat că a fost încadrat la instituţia pârâtă în funcţia publică de consilier clasa I şi, prin cererea înregistrată cu nr. 9.106/17.03.2020, în temeiul dispoziţiilor art. 517 din Codul administrativ, a optat pentru continuarea raportului de serviciu, solicitând prelungirea acestui raport cu un an. Prin răspunsul la cererea formulată, reclamantului i-a fost respinsă solicitarea, cu motivarea că anterior i-a mai fost prelungit raportul de serviciu cu un an după împlinirea vârstei standard de pensionare.
    10. Reclamantul a susţinut, în esenţă, că respingerea cererii sale este nelegală, câtă vreme este îndreptăţit, conform art. 517 din Codul administrativ, să fie menţinut în funcţia publică deţinută maximum trei ani peste vârsta standard de pensionare. Conform susţinerilor reclamantului, atâta vreme cât condiţiile de fapt şi de drept în care îşi desfăşoară pârâta activitatea au rămas neschimbate, cu cel puţin acelaşi volum de muncă, cu personal insuficient, raportat la faptul că a avut calificative foarte bune în activitatea desfăşurată, nu se justifică refuzul de menţinere în funcţie cu argumentul discreţionar că a mai beneficiat de o prelungire, atât timp cât legea permite astfel de prelungiri anuale pe o durată de maximum trei ani.
    11. Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor - Garda Forestieră Oradea a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, susţinând, în esenţă, că decizia contestată este legală şi temeinică, câtă vreme reclamantul a îndeplinit condiţiile de încetare de drept a raportului de serviciu, ca urmare a împlinirii vârstei standard de pensionare, astfel încât, în lipsa prelungirii raportului de serviciu, se impunea emiterea acestei decizii de constatare a încetării de drept a raportului menţionat.
    12. În drept, pârâtul a invocat prevederile Codului administrativ, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi Codul de procedură civilă.
    13. Prin Sentinţa nr. 59 din 2 februarie 2021, Tribunalul Bihor a respins excepţiile de inadmisibilitate formulate în cauză şi a respins acţiunea, ca nefondată.
    14. Prin Decizia nr. 364/CA/2021 - R din 7 mai 2021 a Curţii de Apel Oradea, pronunţată în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020 - R, a fost admis recursul declarat de recurentul-reclamant A. în contradictoriu cu intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor - Garda Forestieră Oradea împotriva Sentinţei nr. 59 din 2 februarie 2021 a Tribunalului Bihor, sentinţa a fost casată în parte, iar, în rejudecarea fondului cauzei, a fost admisă în parte acţiunea formulată de A. împotriva Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor - Garda Forestieră Oradea şi, în consecinţă: (i) a fost anulată Decizia nr. 468/30.10.2020 emisă de pârât şi a fost obligat pârâtul la soluţionarea cererii reclamantului; (ii) s-a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută sau o funcţie echivalentă începând cu 3.11.2020 şi până la data soluţionării cererii, dar nu mai târziu de 3.11.2021; (iii) s-a dispus trimiterea spre rejudecare a capătului de cerere privind plata de despăgubiri.
    15. Prin Decizia nr. 65/7.06.2021 s-a procedat la punerea în executare a Deciziei nr. 364/CA/2021 - R din 7 mai 2021 a Curţii de Apel Oradea, astfel că, începând cu 3.11.2020, reclamantul a fost reîncadrat pe o funcţie echivalentă cu cea deţinută anterior, anume de consilier clasa I, grad profesional superior, gradaţia 5, la Compartimentul de implementare pentru activitatea de silvicultură/Direcţia implementare şi avizare din cadrul Gărzii Forestiere Oradea, raport de serviciu cu normă întreagă.
    16. Potrivit art. 1 alin. (2) din Decizia nr. 65/7.06.2021, începând cu data deciziei, reclamantul a beneficiat de un salariu brut lunar de 11.482 lei compus din: suma de 7.974 lei aferentă salariului de bază corespunzător funcţiei publice de execuţie; suma de 1.196 lei reprezentând majorarea salariului de bază pentru complexitatea muncii în procent de 15%; suma de 1.966 lei reprezentând spor de risc în procent de 25% din salariul de bază; indemnizaţie de hrană în cuantum de 346 lei, acordată proporţional cu timpul efectiv lucrat în luna anterioară, potrivit prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.
    17. În rejudecare, reclamantul a solicitat în contradictoriu cu pârâtul ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se dispună obligarea pârâtului la plata: unor despăgubiri în sumă de 80.374 lei cu titlu de drepturi salariale pentru intervalul 3.11.2020-4.06.2021, indexate, majorate şi recalculate la data plăţii efective; indemnizaţiei prevăzute de art. 39 din Statutul personalului silvic, pentru acelaşi interval, indexată, majorată şi recalculată la data plăţii efective; cantităţii de 6 mc lemn de foc fasonat, conform art. 33 din Statutul personalului silvic, sau contravaloarea acesteia pentru acelaşi interval, indexată, majorată şi recalculată la data plaţii efective; gratificaţiei egale cu de minimum 5 ori salariul brut aferent ultimei luni de activitate şi a cheltuielilor de judecată.
    18. Pârâtul a formulat răspuns la precizările reclamantului arătând, în esenţă, că solicitarea privind datoria de 75.456 lei „cu titlu drepturi salariale, pentru intervalul 3.11.2020-4.06.2021, indexate, majorate şi recalculate la data plăţii efective“ nu este legitimă, întrucât, în această perioadă şi în prezent, reclamantul a beneficiat şi beneficiază de pensie. Or, în baza Deciziei nr. 364/CA/2021 - R pronunţate de Curtea de Apel Oradea, în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020 - R se „anulează decizia nr. 468/30.10.2020 emisă de pârâtă şi obligă pârâta la soluţionarea cererii reclamantului“, aşadar a fost anulat documentul care a stat la baza acordării pensiei.
    19. În opinia pârâtului, acesta trebuie să plătească diferenţa dintre pensie şi salariu, şi nicidecum întregul salariu, aşa cum solicită reclamantul raportat la prevederile art. 527 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ.
    20. În drept, pârâtul a invocat prevederile art. 205 din Codul de procedură civilă.
    21. Prin Sentinţa nr. 9 din 12 ianuarie 2022, Tribunalul Bihor a admis în parte acţiunea şi a obligat pârâtul: să îi achite reclamantului, cu titlu de despăgubiri pentru perioada 3.11.2020-4.06.2021, suma de 54.977 lei (cuantum brut) indexată la data plăţii efective; să îi acorde reclamantului cantitatea de 3,56 mp lemn fasonat de foc, din care 0,95 mc lemn fasonat de foc reprezentând diferenţa pentru anul 2020, iar 2,61 mc lemn fasonat de foc pentru perioada 1.01.2021-4.06.2021, şi a respins celelalte pretenţii, ca neîntemeiate.
    22. În motivare, cu referire la despăgubirile pretinse cu titlu de diferenţe salariale, s-a reţinut că, în temeiul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, reclamantul este îndreptăţit la despăgubiri egale cu diferenţa între veniturile obţinute în perioada respectivă şi cuantumul salariilor indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.
    23. Pentru calculul acestora s-a reţinut că salariile de care ar fi beneficiat reclamantul, în calitate de funcţionar public, în perioada 3.11.2020-4.06.2021, se ridică la valoarea de 77.952 lei (cuantum brut), calculate cu luarea în considerare a sumei de 11.136/lunar compusă din: 7.974 lei (salariul de bază aferent funcţiei publice de execuţiei) plus 1.196 lei (majorarea salariului de bază pentru complexitatea muncii, de 15%), plus 1.966 lei (spor de risc, în procent de 25% din salariul de bază), pe o perioadă de 7 luni (11.136 lei x 7).
    24. Nu s-a luat în calculul despăgubirilor suma de 346 lei, întrucât aceasta se acordă proporţional cu timpul efectiv lucrat în luna anterioară, potrivit prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017, în speţă fiind vorba despre despăgubiri.
    25. S-a mai stabilit că, în perioada noiembrie 2020-iunie 2021, reclamantul a realizat venituri din pensie pentru limită de vârstă în baza Deciziei de pensionare nr. 362.395, în cuantum brut de 22.975 lei.
    26. Procedând la calculul efectiv al despăgubirilor datorate, instanţa a constatat că acestea se ridică la suma de 54.977 lei (cuantum brut), calculată ca diferenţă între 77.952 lei (cuantum brut salarii) şi 22.975 lei (cuantum brut venituri obţinute).
    27. Împotriva Sentinţei nr. 9 din 12 ianuarie 2022 a Tribunalului Bihor a declarat recurs recurentul-reclamant A., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi admiterea acţiunii precizate.
    28. În motivare, recurentul a arătat, în esenţă, că, în ceea ce priveşte despăgubirile constând în diferenţe salariale, trebuie avute în vedere prevederile art. 118 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, care permit cumulul pensiei pentru limită de vârstă cu veniturile din activităţi dependente. Pensia pentru limită de vârstă şi salariul îşi au izvorul în norme legale diferite, iar venitul din pensie se cuvine pensionarului independent de existenţa altor surse de venituri. Conform susţinerilor recurentului-reclamant, procedându-se la scăderea pensiei din salariu se ajunge nu numai la diminuarea contribuţiei datorate statului, dar şi la diminuarea dreptului la pensie al reclamantului, în condiţiile în care la recalcularea pensiei se va folosi o bază de calcul mai mică.
    29. În drept, recurentul a invocat dispoziţiile art. 483 şi art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.
    30. Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor - Garda Forestieră Oradea a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând, în esenţă, că hotărârea instanţei de fond este legală şi temeinică, întrucât reclamantul a beneficiat şi beneficiază în continuare şi de pensie, astfel că i se datorează doar diferenţa dintre pensie şi salariu, şi nicidecum întregul salariu.
    31. În drept, intimatul a invocat prevederile art. 205 din Codul de procedură civilă.

    Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile
    32. La termenul de judecată din 9 septembrie 2022, instanţa de trimitere a pus în discuţia părţilor admisibilitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, formulată din oficiu, iar, în urma deliberărilor, a admis cererea de sesizare.

    III. Normele de drept ce formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile
    33. Prevederile din dreptul intern supuse interpretării sunt cele ale art. 527 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2017 privind Codul administrativ (denumită în continuare O.U.G. nr. 57/2019) şi ale art. 118 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice (denumită în continuare Legea nr. 263/2010):
    - Codul administrativ, O.U.G. nr. 57/2019
    "Art. 527 alin.(1) - În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferenţa între veniturile obţinute în perioada respectivă şi cuantumul salariilor indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public."

    – Legea nr. 263/2010
    "Art. 118 alin.(1) lit. a) - În sistemul public de pensii pot cumula pensia cu venituri realizate din activităţi dependente, aşa cum sunt reglementate de Codul fiscal, indiferent de nivelul acestora, următoarele categorii de pensionari:
    a) pensionarii pentru limită de vârstă;"

    IV. Punctul de vedere al completului de judecată care a adresat sesizarea
    A. Cu privire la admisibilitatea sesizării
    34. Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, faţă de următoarele considerente: (i) sesizarea are loc în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curţii de Apel Oradea, instanţă competentă să soluţioneze cauza în recurs; (ii) instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecă cauza în ultimă instanţă, având în vedere faptul că este vorba despre un litigiu în materia contenciosului administrativ, iar cauza se află în stadiul procesual al recursului în faţa curţii de apel, în urma rejudecării; (iii) de lămurirea modului de interpretare a prevederilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ depinde soluţionarea cauzei în legătură cu care s-a formulat sesizarea. Astfel, obiectul acţiunii în rejudecare îl constituie obligarea pârâtului la plata de despăgubiri ca urmare a anulării deciziei privind constatarea încetării de drept a raporturilor de serviciu ale reclamantului. Instanţa de fond s-a pronunţat implicit asupra problemei de drept vizând modalitatea de interpretare a prevederilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, reţinând că, în perioada noiembrie 2020 - iunie 2021, reclamantul a realizat venituri din pensie pentru limită de vârstă în baza Deciziei de pensionare nr. 362.395 în cuantum brut de 22.975 lei, astfel că instanţa de fond a făcut diferenţa între suma de 77.952 lei, reprezentând cuantumul brut al salariilor de care ar fi beneficiat reclamantul dacă nu i-ar fi încetat raportul de serviciu, şi suma de 22.975 lei reprezentând cuantumul brut al veniturilor obţinute din pensie. În recursul formulat împotriva sentinţei recurate, recurentul-reclamant a invocat, în cadrul criticilor de nelegalitate, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, nelegalitatea hotărârii recurate prin prisma faptului că prima instanţă ar fi interpretat eronat prevederile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ. În opinia recurentului-reclamant, trebuie avute în vedere prevederile art. 118 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind pensiile publice care permit cumulul pensiei pentru limită de vârstă cu veniturile din activităţi dependente. Recurentul-reclamant a mai arătat că pensia pentru limită de vârstă şi salariul îşi au izvorul în norme legale diferite, iar venitul din pensie se cuvine pensionarului independent de existenţa altor surse de venituri. Conform susţinerilor recurentului-reclamant, procedându-se la scăderea pensiei din salariu, se ajunge nu numai la diminuarea contribuţiei datorate statului, dar şi la diminuarea dreptului la pensie al reclamantului, în condiţiile în care la recalcularea pensiei se va folosi o bază de calcul mai mică. Aşadar, de modul de soluţionare a chestiunii de drept menţionate anterior depinde soluţia asupra căii de atac formulate de recurentul-reclamant, astfel că este îndeplinită condiţia privind relaţia de dependenţă între chestiunea de drept şi modalitatea de soluţionare a fondului cauzei; (iv) condiţia privind noutatea chestiunii de drept este îndeplinită, întrucât la nivelul examenului jurisprudenţial efectuat de către instanţă nu a rezultat că s-a cristalizat încă o jurisprudenţă unitară şi constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situaţie care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariţiei unei practici neunitare. De asemenea, instanţa de trimitere a constatat că asupra acestei chestiuni de drept Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu s-a mai pronunţat printr-o altă hotărâre, conform evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie; (v) problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

    B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării
    35. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, instanţa de trimitere a constatat că analiza dispoziţiilor legale invocate în cauză conduce la două interpretări diferite, după cum urmează.
    36. Într-o primă interpretare, s-ar putea considera că, în situaţia în care, în perioada cuprinsă între momentul încetării raportului de serviciu şi momentul reintegrării efective, funcţionarul public a realizat orice venituri, despăgubirea datorată de autoritatea publică ce a emis actul administrativ nelegal privind încetarea raporturilor de serviciu, care a fost anulat ulterior, cuprinde doar diferenţa dintre toate veniturile obţinute în perioada respectivă şi cuantumul salariilor indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.
    37. În sprijinul acestei interpretări pledează un argument derivând din interpretarea literală a prevederii legale menţionate, care face trimitere, în mod expres, la diferenţa dintre veniturile obţinute în perioada respectivă şi cuantumul salariilor indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.
    38. De asemenea, regula de interpretare potrivit căreia unde legea nu distinge nici interpretului nu îi este permis să distingă conduce la aceeaşi soluţie. Astfel, dacă legiuitorul ar fi dorit să excludă venituri realizate dintr-o anumită sursă, ar fi făcut-o în mod expres, iar, în lipsa unei astfel de prevederi exprese, textul legal ar trebui înţeles în sensul că orice venit realizat în perioada relevantă intră în calculul diferenţei la care face trimitere Codul administrativ.
    39. Un alt argument în sprijinul unei astfel de interpretări largi rezultă din interpretarea istorică a dispoziţiei legale. Astfel, anterior intrării în vigoare a Codului administrativ era în vigoare Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care la art. 106 alin. (1) prevedea că: „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.“
    40. Interpretarea istorică a acestor norme juridice ar putea permite concluzia potrivit căreia voinţa legiuitorului, la edictarea normei juridice a cărei interpretare se cere, a fost aceea de a restrânge cuantumul despăgubirilor datorate în cazul anulării actelor administrative de încetare a raportului de serviciu, prin excluderea veniturilor realizate de funcţionarul public în perioada relevantă, astfel încât să se ajungă ca despăgubirile să acopere doar cuantumul salariului de care funcţionarul public ar fi beneficiat.
    41. O interpretare contrară posibilă este aceea că voinţa legiuitorului a fost ca doar veniturile de natură salarială să fie avute în vedere la calculul diferenţei prevăzute de norma juridică, şi nu şi veniturile de altă natură.
    42. Pentru o astfel de soluţie pledează interpretarea coroborată a prevederilor art. 527 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 şi art. 118 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010, care permite cumularea veniturilor din salarii cu veniturile din pensie pentru limită de vârstă.
    43. Un alt argument în sprijinul unei interpretări restrictive este cel susţinut de reclamant, potrivit căruia, în situaţia veniturilor din pensii, procedându-se la scăderea pensiei din salariu, se ajunge nu numai la diminuarea contribuţiei datorate statului, dar şi la diminuarea dreptului la pensie al reclamantului în condiţiile în care la recalcularea pensiei se va folosi o bază de calcul mai mică.

    V. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie
    44. Într-o orientare jurisprudenţială, s-a apreciat că sintagma „venituri obţinute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ trebuie interpretată în sens restrâns, cuprinzând doar venituri de natură salarială. Această orientare jurisprudenţială se regăseşte la nivelul Curţii de Apel Târgu Mureş.
    45. În acelaşi sens a fost exprimat şi punctul de vedere teoretic, nesusţinut de practică judiciară, la nivelul următoarelor instanţe: curţile de apel Alba Iulia, Craiova, Târgu Mureş şi tribunalele Hunedoara, Maramureş şi Vaslui.
    46. În susţinerea acestei orientări jurisprudenţiale şi teoretice au fost invocate următoarele argumente: (i) din interpretarea coroborată a prevederilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ şi ale art. 118 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, care permite cumularea veniturilor din salarii cu veniturile din pensii, rezultă că voinţa legiuitorului a fost aceea ca doar veniturile de natură salarială să fie avute în vedere la calculul diferenţei prevăzute de norma juridică, şi nu şi veniturile de altă natură; (ii) scopul edictării normei prevăzute de art. 527 alin. (1) din Codul administrativ a fost acela de a stabili, cu o mai mare acurateţe, limitele reparării integrale a prejudiciului, legiuitorul urmărind ca persoana vătămată de actul administrativ nelegal să nu realizeze o îmbogăţire apreciată ca fiind „injustă“, prin cumularea veniturilor obţinute legal dintr-o sursă cu veniturile la care ar fi avut dreptul dacă actul administrativ nu ar fi fost emis pentru a înceta raportul de serviciu. În acest tip de speţe, un astfel de cumul nu există, întrucât dreptul la pensie nu poate fi considerat a fi născut, atât timp cât raportul de serviciu este confirmat retroactiv. Spre deosebire de veniturile obţinute dintr-o activitate licită, care nu mai pot fi supuse restituirii, întrucât reprezintă costul pentru ceva ce s-a prestat deja, veniturile din pensie fac parte din categoria drepturilor de asigurări sociale, iar încasarea lor fără drept, chiar dacă aceasta este stabilită retroactiv, determină obligaţia de restituire a sumelor. Obligaţia de plată a pensiei pentru limită de vârstă se naşte în conformitate cu prevederile art. 103 alin. (1) şi (2), art. 104 alin. (1) şi (2) şi art. 106 alin. (1) din Legea nr. 263/2010, la data îndeplinirii condiţiilor prescrise de lege, iar plata acesteia se efectuează de la data înregistrării cererii privind acordarea dreptului la pensie, casa teritorială de pensii urmând a emite decizia de pensionare în termen de 45 de zile de la data înregistrării cererii. Decizia emisă de casa teritorială de pensii este cea care formalizează dreptul la pensie, cuantificând drepturile băneşti cuvenite. Eventualele sume încasate de către reclamant cu titlu de pensie, în mod necuvenit, urmează a fi recuperate de către creditorul dreptului de restituire a prestaţiilor de asigurări sociale, conform prevederilor art. 179 din Legea nr. 263/2010. Ca atare, obligaţia de despăgubire stabilită în sarcina angajatorului ca efect al anulării actului administrativ nu poate fi diminuată pe motiv că persoana vătămată ar fi încasat drepturi de asigurări sociale de tipul veniturilor din pensie, întrucât acestea nu îndeplinesc condiţia de venituri obţinute în perioada respectivă, câtă vreme sunt supuse restituirii. Aspectele legate de cumulul despăgubirilor cu veniturile din pensie pornesc de la premisa legalităţii încasării concomitente a celor două tipuri de venituri. Or, în speţele în discuţie, o asemenea situaţie premisă este exclusă, întrucât confirmarea retroactivă a raportului de serviciu implică desfiinţarea retroactivă a raportului juridic de asigurări sociale în temeiul căruia au fost plătite drepturile de pensie. De altfel, în Decizia nr. 112 din 23 februarie 2021 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 98 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 353 din 7 aprilie 2021, Curtea Constituţională a României a arătat că, în măsura în care funcţionarul public femeie optează pentru continuarea raportului de serviciu până la împlinirea vârstei de pensionare prevăzute de lege pentru bărbaţi, dreptul la pensie nu va putea fi solicitat simultan. Prin urmare, eventualele sume încasate de reclamant pe perioada cuprinsă între data emiterii deciziei de încetare a raportului de serviciu şi data reîncadrării, cu titlu de prestaţii de asigurări sociale, urmează a fi recuperate de către casele teritoriale de pensii. În acest context este corectă interpretarea dispoziţiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ în sensul acordării integrale a despăgubirilor, în acest tip de speţe, numai astfel fiind asigurată repararea, în totalitate, a prejudiciului suferit de reclamant; (iii) o interpretare a noţiunii de „venituri obţinute“ în sens larg, cuprinzând orice tip de venituri, este de natură a aduce atingere dreptului de proprietate privată, dat fiind faptul că în sfera acestora pot intra, de exemplu, diverse categorii de venituri obţinute în perioada vizată, nu doar venituri din pensie (venituri din cedarea folosinţei bunurilor, venituri din arendă, venituri din drepturi de autor, dividende etc.), astfel încât acordarea despăgubirilor prevăzute la art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, cu luarea în considerare a tuturor acestor venituri, ar reprezenta o ingerinţă nejustificată asupra dreptului de proprietate privată. Aşadar, ca urmare a reîncadrării reclamantului în funcţia deţinută anterior emiterii deciziei, se impune acordarea drepturilor salariale cuvenite de la data încetării raportului de serviciu şi până la reîncadrare, având la bază principiul reparării integrale a prejudiciului cauzat prin emiterea actului administrativ nelegal. Argumentul potrivit căruia, faţă de reglementarea anterioară corespondentă [art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999], legiuitorul a intervenit pentru a reglementa clar cuantumul despăgubirilor ce s-ar cuveni într-o asemenea situaţie nu este incompatibil cu interpretarea în sens restrictiv a noţiunii de „venituri obţinute“ ca făcând referire doar la veniturile de natură salarială, de vreme ce aceste două tipuri de venituri au izvoare şi regimuri juridice diferite.
    47. La nivelul Tribunalului Iaşi a fost exprimată opinia potrivit căreia, raportat la expunerea situaţiei de fapt din dosarul care a determinat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin formularea întrebării se ajunge, în fapt, la soluţionarea fondului cauzei. Astfel, raportat la interpretarea în sens restrâns a sintagmei „venituri obţinute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, potrivit căreia reclamantul ar fi îndreptăţit la a cumula veniturile din pensii cu cele pe care instanţa ar fi ţinută să i le acorde potrivit art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, analiza acesteia presupune, de fapt, analiza fondului cauzei în care a fost formulată sesizarea.
    48. Într-o altă orientare jurisprudenţială, s-a apreciat că sintagma „venituri obţinute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ trebuie interpretată în sens larg, cuprinzând orice/toate veniturile obţinute între momentul încetării raportului de serviciu şi momentul reintegrării efective a funcţionarului public. Această orientare jurisprudenţială se regăseşte la nivelul următoarelor instanţe: curţile de apel Timişoara, Suceava (s-a reţinut aplicabilitatea în speţă a dispoziţiilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în forma sa în vigoare la momentul emiterii actului administrativ contestat - 11 iunie 2018), Galaţi, Ploieşti şi Tribunalul Gorj.
    49. În acelaşi sens a fost exprimat şi punctul de vedere teoretic, nesusţinut de practică judiciară, la nivelul următoarelor instanţe: tribunalele Bihor, Galaţi, Vrancea, Bucureşti, Ilfov, Ialomiţa şi Neamţ.
    50. Opinia teoretică la nivelul Curţii de Apel Constanţa - Secţia contencios administrativ şi fiscal este în sensul că sintagma „veniturile obţinute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ se referă la veniturile obţinute din orice sursă, întrucât legea nu distinge. Cu toate acestea, nu ar putea fi avute în vedere veniturile pe care, în măsura în care legea specială permitea, funcţionarul le obţinea din alte surse, chiar în timpul derulării raporturilor de serviciu şi a continuat să le obţină şi după încetarea raporturilor de serviciu până la anularea deciziei administrative (cum ar putea fi, de exemplu, veniturile din cedarea folosinţei bunurilor).
    51. În susţinerea acestei orientări jurisprudenţiale şi teoretice, au fost avute în vedere următoarele argumente: (i) interpretarea literală a prevederilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, care fac trimitere în mod expres la diferenţa dintre veniturile obţinute în perioada respectivă şi cuantumul salariilor indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public; (ii) regula de interpretare potrivit căreia unde legea nu distinge, nici interpretului nu îi este permis să distingă. Astfel, dacă legiuitorul ar fi dorit să excludă venituri realizate dintr-o anumită sursă, ar fi făcut-o în mod expres, iar în lipsa unei astfel de prevederi exprese textul legal ar trebui înţeles în sensul că orice venit realizat în perioada relevantă intră în calculul diferenţei la care face trimitere Codul administrativ. Mai mult, anterior intrării în vigoare a Codului administrativ era în vigoare Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care la art. 106 alin. (1) statua că: „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.“; (iii) respectarea principiului restitutio in integrum, ce guvernează această materie, presupune o repunere în drepturi în deplinătatea lor, cu repararea integrală a prejudiciului suferit, însă nu crearea unei situaţii mai favorabile funcţionarului public.
    52. Curţile de apel Alba Iulia, Piteşti, Braşov, Bacău, Constanţa, Oradea, Iaşi, Cluj, Bucureşti şi tribunalele Teleorman, Călăraşi, Giurgiu au comunicat faptul că în raza lor teritorială de competenţă nu a fost identificată jurisprudenţă cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.

    VI. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
    53. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că, la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, la momentul respectiv, practică judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

    VII. Raportul asupra chestiunii de drept
    54. Prin raportul asupra chestiunii de drept, menţionat în cadrul paragrafului 5 pct. (ii) din prezenta decizie, întocmit conform art. 520 alin. (7) coroborat cu art. 516 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sesizarea este admisibilă, fiind îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, propunându-se următoarea interpretare a chestiunii de drept supuse dezlegării:
    "În interpretarea dispoziţiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, sintagma «venituri obţinute în perioada respectivă» se referă la venituri obţinute în mod legal între momentul încetării funcţiei publice şi momentul reintegrării efective în funcţia publică, care au legătură cu funcţia publică exercitată, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcţia publică."

    VIII. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
    A. Asupra admisibilităţii sesizării
    55. Prealabil analizei în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă.
    56. Potrivit dispoziţiilor textului de lege mai sus menţionat, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.“
    57. Din cuprinsul acestor dispoziţii şi din jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rezultă următoarele condiţii de admisibilitate ce trebuie îndeplinite cumulativ:
    - existenţa unei cauze aflate în curs de judecată;
    – cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit să soluţioneze cauza;
    – instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să judece cauza în ultimă instanţă;
    – existenţa unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naştere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei aflate în curs de judecată;
    – chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă;
    – asupra chestiunii de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

    58. În cauză sunt îndeplinite primele trei şi cea de-a şasea dintre condiţiile de admisibilitate, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Oradea, care este învestită în ultimă instanţă cu soluţionarea recursului, hotărârea ce urmează a fi pronunţată fiind definitivă potrivit art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă. Deopotrivă, asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.
    59. În ceea ce priveşte a patra condiţie de admisibilitate, subsumat acesteia, în componenta sa referitoare la existenţa unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naştere unor interpretări diferite, se apreciază că este îndeplinită, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
    60. Referitor la cerinţa existenţei unei „chestiuni de drept veritabile“, în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie –- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-au reţinut următoarele:
    a) chestiunea de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept şi înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; Decizia nr. 18 din 5 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 17 aprilie 2018; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 59; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 46; Decizia nr. 50 din 14 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 3 septembrie 2021, paragraful 41; Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42).
    b) chestiunea de drept supusă dezlegării trebuie să fie o chestiune care ridică serioase dificultăţi de interpretare a unor dispoziţii legale imperfecte, lacunare ori contradictorii, iar nu realizarea unor operaţiuni de interpretare şi aplicare a unui text de lege în raport cu circumstanţele particulare ce caracterizează fiecare litigiu ori existenţa unor simple obstacole care ar putea fi înlăturate printr-o reflexie mai aprofundată a judecătorului cauzei (Decizia nr. 9 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 10 aprilie 2017, paragrafele 62 şi 65; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018, paragraful 37; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 61; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 37);
    c) pentru a ne afla în prezenţa unei veritabile chestiuni de drept, caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, precum şi dificultatea completului în a-şi însuşi o anumită interpretare trebuie să fie reflectate în încheierea de sesizare, care trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecţia asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, şi de o manieră în care să se întrevadă explicit pragul de dificultate al întrebării şi în ce măsură acesta depăşeşte obligaţia ordinară a instanţei de a interpreta şi aplica legea în cadrul soluţionării unui litigiu, întrucât simpla dilemă cu privire la sensul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru declanşarea mecanismului hotărârii prealabile (Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018, paragraful 42; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018, paragrafele 38-39, 41; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 50; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 37; Decizia nr. 50 din 14 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 3 septembrie 2021, paragraful 41; Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42). Sub acest aspect, s-a reţinut că, în procedura hotărârii prealabile, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu se substituie atributului fundamental al instanţelor, de interpretare şi aplicare a legii, ci se limitează la a facilita judecătorului eliminarea ambiguităţilor ori dificultăţilor unor texte de lege (Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 46).

    61. Chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită prin pronunţarea unei hotărâri prealabile este: „Cum se interpretează sintagma «veniturile obţinute în perioada respectivă» din cuprinsul art. 527 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, respectiv în sens larg cuprinzând orice tip de venituri sau în sens restrâns cuprinzând doar venituri de natură salarială?“.
    62. Conform textului de lege menţionat: „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferenţa între veniturile obţinute în perioada respectivă şi cuantumul salariilor indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.“
    63. Este necontestat faptul că problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări este susceptibilă de interpretări diferite şi poate genera divergenţe de jurisprudenţă, care „constituie, prin natura lor, consecinţa inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanţe de fond având competenţă în raza lor teritorială“, iar „rolul unei instanţe supreme este tocmai să regleze aceste contradicţii de jurisprudenţă“ (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian împotriva României, paragraful 37; Hotărârea din 27 ianuarie 2009, Ştefan şi Ştef împotriva României, paragrafele 32-33).
    64. Pe de altă parte, sub aspectul clarităţii normei a cărei interpretare unitară se solicită, dispoziţiile invocate nu sunt suficient de explicite, fiind posibile cel puţin două interpretări, astfel că problema de drept sesizată reprezintă o chestiune de o dificultate suficient de mare pentru a reclama o rezolvare de principiu pe calea hotărârii prealabile.
    65. În considerarea argumentelor expuse, se constată că cerinţa esenţială privind existenţa unei chestiuni de drept are în vedere o problemă de drept reală, dificilă, care priveşte interpretarea diferită a textelor de lege invocate.
    66. De asemenea, este îndeplinită şi cerinţa ca această chestiune de drept să fie esenţială, deoarece de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei, care are ca obiect, printre altele, plata unei despăgubiri a cărei întindere diferă în funcţie de modul de interpretare a sintagmei „veniturile obţinute în perioada respectivă“.
    67. Deopotrivă, în cauză, este îndeplinită condiţia noutăţii. În absenţa unei definiţii a noţiunii de „noutate“, verificarea acestei condiţii ţine de exercitarea dreptului de apreciere al completului învestit cu soluţionarea sesizării, astfel cum instanţa supremă a hotărât în mod constant în jurisprudenţa sa (spre exemplu, Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014).
    68. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis, în jurisprudenţa sa anterioară (Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015), că este îndeplinită condiţia noutăţii atunci când chestiunea de drept îşi are izvorul în reglementări recent intrate în vigoare, iar instanţele nu i-au dat încă o anumită interpretare şi aplicare la nivel jurisprudenţial ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat faţă de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept analizate.
    69. Totodată, cerinţa noutăţii poate fi reţinută ca îndeplinită şi în cazul în care s-ar impune anumite clarificări, într-un context legislativ nou, ale unei norme legale mai vechi (ipoteza aşa-zisei reevaluări a interpretării normei).
    70. Condiţia noutăţii este îndeplinită în cauză, deoarece dispoziţiile legale a căror interpretare se solicită sunt recente, iar hotărârile ataşate sesizării şi punctele de vedere exprimate de instanţele solicitate în acest sens reflectă interpretări diferite, existând premisele dezvoltării unei jurisprudenţe neunitare, subzistând astfel raţiunea declanşării mecanismului hotărârii prealabile.

    B. Asupra fondului chestiunii de drept supuse dezlegării
    71. Chestiunea de drept ce trebuie dezlegată priveşte interpretarea sintagmei „venituri obţinute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.
    72. În temeiul acestui text de lege, „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferenţa între veniturile obţinute în perioada respectivă şi cuantumul salariilor indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.“
    73. Deşi întrebarea instanţei de trimitere este urmată de sugerarea explicită a două răspunsuri posibile, respectiv interpretarea expresiei „în sens larg, cuprinzând orice tip de venituri, sau în sens restrâns, cuprinzând doar venituri de natură salarială“, totuşi, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu este ţinută de răspunsurile sugerate, deoarece, pe de o parte, nu sunt singurele răspunsuri posibile, iar, pe de altă parte, niciunul dintre acestea nu este corect, după cum se va vedea în considerentele ce vor fi prezentate în continuare. În plus, Înalta Curte, în virtutea plenitudinii sale de competenţă, este ţinută doar de chestiunea de drept ce formează obiectul întrebării, nu şi de răspunsurile sugerate de instanţa de trimitere.
    74. Chestiunea de drept în discuţie prezintă o dificultate reală, deoarece, pe de o parte, sintagma „venituri obţinute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ este susceptibilă de interpretări diferite, ca urmare a faptului că metodele de interpretare aplicabile textului de lege nu converg către acelaşi rezultat (dovadă fiind orientările jurisprudenţiale şi cele teoretice prezentate în paragrafele 44-51 din prezenta decizie), iar, pe de altă parte, categoria veniturilor este deosebit de diversă.
    75. Astfel, din interpretarea literală şi din interpretarea logică a dispoziţiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ reiese că sintagma „venituri obţinute în perioada respectivă“ se referă la toate veniturile obţinute între momentul încetării raportului de serviciu şi momentul reintegrării efective a funcţionarului public.
    76. Interpretarea literală are în vedere faptul că textul interpretat afirmă explicit că despăgubirea trebuie să fie egală cu diferenţa de venituri, şi nu cu veniturile integrale pe care funcţionarul public le-ar fi obţinut în baza funcţiei publice exercitate.
    77. Interpretarea logică se realizează prin aplicarea regulii de interpretare unde legea nu distinge, nici cel care o interpretează nu trebuie să distingă, astfel încât, de vreme ce textul legal interpretat nu distinge între categoriile de venituri obţinute, înseamnă că sunt avute în vedere toate veniturile obţinute, indiferent de sursa acestora.
    78. Însă rezultatul obţinut prin aplicarea celor două metode de interpretare menţionate anterior este contrar celui ce s-ar obţine prin interpretarea istorico-teleologică a dispoziţiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ.
    79. Pe de altă parte, este nejustificat să fie luate în calculul despăgubirii venituri obţinute de un funcţionar public care nu au legătură cu funcţia publică, cum ar fi veniturile din moştenire, veniturile din drepturi de autor sau veniturile provenite din activităţile enumerate de art. 429 şi art. 462 alin. (2) din Codul administrativ.
    80. Interpretarea istorico-teleologică ia în considerare evoluţia temporală a reglementării legale a despăgubirii cuvenite funcţionarului public al cărui raport de serviciu a încetat în mod nelegal sau netemeinic, evoluţie ce este aptă să dezvăluie scopul urmărit de legiuitor prin reglementarea actuală.
    81. Anterior intrării în vigoare a Codului administrativ, despăgubirea era reglementată de art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici:
    "În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public."

    82. În reglementarea anterioară, despăgubirea era întotdeauna egală cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public, indiferent dacă funcţionarul public a obţinut venituri după încetarea raportului de serviciu.
    83. O asemenea reglementare crea o necorelare între despăgubire şi prejudiciul efectiv suferit de funcţionarul public, astfel încât, în majoritatea situaţiilor, despăgubirea era mai mare decât prejudiciul produs funcţionarului public prin încetarea din motive nelegale sau netemeinice a raportului de serviciu, între momentul acestei încetări şi momentul reintegrării sale în funcţia publică exercitată.
    84. De aceea, prin dispoziţiile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, legiuitorul a urmărit restabilirea corelaţiei logice dintre despăgubire şi prejudiciu, despăgubirea fiind o formă de reparare a prejudiciului prin echivalent.
    85. Prin încasarea despăgubirii, funcţionarul public trebuie să se afle în aceeaşi situaţie cu cea în care s-ar fi aflat dacă raportul de serviciu nu ar fi încetat.
    86. Codul administrativ nu defineşte noţiunea de „despăgubire“, astfel încât, potrivit art. 1 alin. (2), acesta se completează cu dispoziţiile Codului civil, care reglementează acest aspect.
    87. Conform art. 1.385 alin. (1) din Codul civil, prejudiciul se repară integral, dacă prin lege nu se prevede altfel.
    88. De asemenea, în temeiul art. 1.386 alin. (1) din acelaşi cod, repararea prejudiciului se face în natură, prin restabilirea situaţiei anterioare, iar dacă aceasta nu este cu putinţă ori dacă victima nu este interesată de reparaţia în natură, prin plata unei despăgubiri, stabilite prin acordul părţilor sau, în lipsă, prin hotărâre judecătorească.
    89. În consecinţă, interpretarea sintagmei „venituri obţinute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ trebuie să ţină seama de faptul că despăgubirea este corelată cu prejudiciul, în sensul că nu poate fi nici mai mică şi nici mai mare decât echivalentul valoric al prejudiciului.
    90. Corelaţia dintre despăgubire şi prejudiciu este cheia esenţială în identificarea condiţiilor pe care veniturile obţinute de funcţionarul public, între momentul încetării din motive nelegale sau netemeinice a raportului de serviciu şi momentul reintegrării sale în funcţia publică exercitată, trebuie să le îndeplinească pentru a se încadra în categoria „venituri obţinute în perioada respectivă“.
    91. Prima condiţie pentru ca veniturile obţinute să fie luate în calculul întinderii despăgubirii este ca acestea să fie obţinute în mod legal (să nu fie supuse restituirii).
    92. Existenţa acestei condiţii este impusă de necesitatea asigurării egalităţii valorice dintre despăgubire şi prejudiciu, conform art. 1.385 alin. (1) din Codul civil, egalitate care nu ar mai exista dacă, ulterior stabilirii de către instanţa de judecată a întinderii despăgubirii, veniturile obţinute de funcţionarul public între momentul încetării funcţiei sale şi momentul reintegrării sale efective vor fi restituite, ca urmare a încasării lor nelegale.
    93. O a doua condiţie este ca veniturile obţinute să aibă legătură cu încetarea nelegală a raportului de serviciu, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcţia publică.
    94. Această condiţie ţine seama de situaţia efectivă în care funcţionarul public a fost pus prin încetarea, din motive nelegale sau netemeinice, a raportului său de serviciu, fiind nevoit să desfăşoare o activitate care să-i asigure mijloacele de subzistenţă.
    95. Pentru a justifica diminuarea despăgubirilor acordate în temeiul art. 527 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ este necesar ca obţinerea veniturilor care se iau în considerare să fi fost prilejuită de măsura nelegală dispusă împotriva funcţionarului public. Cu alte cuvinte, situaţia de fapt trebuie să fie de aşa natură încât să justifice presupunerea că funcţionarul public nu ar fi obţinut respectivele venituri dacă ar fi continuat să se afle în raporturi de serviciu cu autoritatea publică.
    96. Se includ în această categorie toate veniturile obţinute din activităţi sau situaţii care ar fi fost incompatibile cu funcţia publică deţinută, dar şi venituri obţinute din activităţi care, chiar dacă nu ar fi ridicat o problemă de incompatibilitate, nu au fost desfăşurate de funcţionarul public în perioada în care acesta s-a aflat în raporturi de funcţie cu autoritatea publică.
    97. Pe de altă parte, nu vor fi avute în vedere veniturile care nu au nicio legătură cu faptul încetării nelegale a raporturilor de serviciu, cum ar fi venituri din moşteniri, venituri din cedarea folosinţei bunurilor etc. sau venituri obţinute din activităţi pe care funcţionarul public le-a desfăşurat, prin cumul, şi în perioada în care s-a aflat în raporturi de funcţie cu autoritatea publică.
    98. Concluzionând, dispoziţiile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ urmează a fi interpretate în sensul că sintagma „venituri obţinute în perioada respectivă“ are în vedere venituri obţinute în mod legal între momentul încetării funcţiei publice şi momentul reintegrării efective în funcţia publică, care au legătură cu încetarea nelegală a raportului de serviciu, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcţia publică.
    99. Pentru aceste considerente, în temeiul art. 519, cu referire la art. 521 din Codul de procedură civilă,

    ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
    În numele legii
    DECIDE:
    Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Oradea - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020* - R, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile şi, în consecinţă, stabileşte că:
    În interpretarea dispoziţiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, sintagma „venituri obţinute în perioada respectivă“ se referă la venituri obţinute în mod legal între momentul încetării funcţiei publice şi momentul reintegrării efective în funcţia publică, care au legătură cu încetarea nelegală a raportului de serviciu, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcţia publică.

    Obligatorie, potrivit art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
    Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 martie 2023.

                    PREŞEDINTELE SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
                    MARIANA CONSTANTINESCU
                    Magistrat-asistent,
                    Elena-Mădălina Ivănescu

    -----

Newsletter GRATUIT

Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email

Tags: Monitorul Oficial, Acte Monitorul Oficial, Decizie, Alte Institutii, DECIZIA nr. 18 din 13 martie 2023

Comentarii

Fii primul care comenteaza.

MonitorulJuridic.ro este un proiect:

Atentie, Juristi!

5 Modele de Contracte Civile si Acte Comerciale conforme cu Noul Cod civil si GDPR

Legea GDPR a modificat Contractele, Cererile sau Notificarile obligatorii

Va oferim Modele de Documente conform GDPR + Clauze speciale

Descarcati GRATUIT Raportul Special "5 Modele de Contracte Civile si Acte Comerciale conforme cu Noul Cod civil si GDPR"

﻿ DECIZIA nr. 18 din 13 martie 2023 referitoare la interpretarea dispoziţiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ

Comentarii

Atentie, Juristi!

DECIZIA nr. 18 din 13 martie 2023 referitoare la interpretarea dispoziţiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ