Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
Dosar nr. 1.759/1/2022
┌──────────────┬───────────────────────┐
│ │- preşedintele Secţiei │
│Mariana │de contencios │
│Constantinescu│administrativ şi fiscal│
│ │- preşedintele │
│ │completului │
├──────────────┼───────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Ionel Barbă │de contencios │
│ │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Emilia Claudia│- judecător la Secţia │
│Vişoiu │de contencios │
│ │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Adriana │- judecător la Secţia │
│Florina │de contencios │
│Secreţeanu │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Liliana Vişan │de contencios │
│ │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Vasile Bîcu │de contencios │
│ │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Alina Nicoleta│- judecător la Secţia │
│Ghica-Velescu │de contencios │
│ │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Doina Vişan │de contencios │
│ │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Adrian Remus │- judecător la Secţia │
│Ghiculescu │de contencios │
│ │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Andreea │- judecător la Secţia │
│Marchidan │de contencios │
│ │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Virginia │- judecător la Secţia │
│Filipescu │de contencios │
│ │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Maria Hrudei │de contencios │
│ │administrativ şi fiscal│
├──────────────┼───────────────────────┤
│Luiza Maria │- judecător la Secţia │
│Păun │de contencios │
│ │administrativ şi fiscal│
└──────────────┴───────────────────────┘
1. Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă şi art. 36 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. 3. La şedinţa de judecată participă doamna magistrat-asistent Elena-Mădălina Ivănescu, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 38 din Regulamentul ÎCCJ. 4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Bucureşti - Secţia a III-a civilă, în Dosarul nr. 20.854/299/2022, la care au fost conexate dosarele nr. 1.761/1/2022 şi nr. 2.211/1/2022, înregistrate pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. 5. Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând următoarele: (i) la termenul din 16 ianuarie 2023 a fost dispusă amânarea judecării cauzei, faţă de necesitatea întocmirii unui supliment la raportul asupra chestiunii de drept întocmit în cauză; (ii) doamna judecător Doina Vişan a întocmit suplimentul la raportul asupra chestiunii de drept, prin care se propune respingerea, ca inadmisibilă, a sesizării; (iii) suplimentul la raport a fost comunicat părţilor din dosarul în care a fost formulată sesizarea, în conformitate cu dispoziţiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; (iv) după comunicarea raportului, nu au fost depuse puncte de vedere cu privire la raport de către părţile din dosarele în care a fost formulată sesizarea; (v) la 20 februarie 2023 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 141, Decizia nr. 2 din 16 ianuarie 2023 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu privire la interpretarea prevederilor art. 24 alin. (1)-(3) şi (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. 6. În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării 7. Prin Încheierea din 5 iulie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 20.854/299/2022, Tribunalul Bucureşti - Secţia a III-a civilă a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: "Dispoziţiile art. 24 alin. (1) şi următoarele din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, privind procedura de executare a hotărârii instanţei de judecată în funcţie de natura obligaţiilor stabilite în sarcina autorităţii publice prin titlul executoriu, anume încheierea, înlocuirea sau modificarea actului administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea anumitor operaţiuni administrative, sunt aplicabile inclusiv în situaţia în care obligaţia stabilită prin hotărârea definitivă este aceea de adoptare a unui act administrativ, în speţă adoptarea unei hotărâri de Guvern?" II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina 8. Prin Decizia nr. 2.370 din 8 mai 2019, pronunţată în Dosarul nr. 1.442/2/2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a decis, printre altele, obligarea pârâtului Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa nr. 1 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului „Petrom“ - S.A. Bucureşti, astfel cum a fost modificată prin Ordonanţa Guvernului nr. 55/2003 privind unele măsuri pentru derularea procesului de privatizare a Societăţii Naţionale a Petrolului „Petrom“ - S.A. Bucureşti, precum şi pentru modificarea şi completarea cadrului legal în domeniul privatizării pentru societăţile comerciale aflate în portofoliul Ministerului Economiei şi Comerţului, în vederea vânzării de acţiuni ale OMV Petrom - S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1.000 lei pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei menţionate şi până la executarea obligaţiei. 9. Creditorii obligaţiei stabilite prin Decizia nr. 2.370 din 8 mai 2019, în contradictoriu cu debitorul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, au formulat cerere de executare silită a obligaţiei de a face, constând în adoptarea unei hotărâri de Guvern în baza titlului executoriu reprezentat de decizia menţionată. Cererile au fost înregistrate pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti cu nr. 20.854/299/2022, nr. 21.097/299/2022 şi nr. 22.019/299/2022. 10. Prin Încheierea din 13 mai 2022, pronunţată în Dosarul nr. 20.854/299/2022, prin Încheierea din 13 mai 2022, pronunţată în Dosarul nr. 21.097/299/2022, respectiv prin Încheierea din 20 mai 2022, pronunţată în Dosarul nr. 22.019/299/2022, Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti a respins cererile de încuviinţare a executării silite formulate de creditorii obligaţiei stabilite prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2.370 din 8 mai 2019. 11. Împotriva încheierilor menţionate la paragraful 10 au formulat apel creditorii, apelurile fiind înregistrate pe rolul Tribunalului Bucureşti - Secţia a III-a civilă. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile 12. La termenul de judecată din 5 iulie 2022, apelanta-creditoare A. S.A. a solicitat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menţionată la paragraful 7 din prezenta decizie. 13. Instanţa de trimitere a pus în discuţia părţilor cererea de sesizare formulată, iar, în urma deliberărilor, a admis cererea apelantei-creditoare de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept. III. Normele de drept ce formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile 14. Având în vedere chestiunea de drept supusă dezlegării, prevederile din dreptul intern supuse interpretării sunt cele ale art. 24 şi următoarele din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 554/2004), care reglementează procedura de executare a hotărârii judecătoreşti definitive pronunţate potrivit prevederilor acestei legi, şi anume: "ART. 24 Obligaţia executării (1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. (2) În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege. (3) La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate în mod culpabil, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din Codul de procedură civilă. (4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei. (5) În lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor. ART. 25 Instanţa de executare (1) Instanţa de executare, care în materia contenciosului administrativ este, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ţ), instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ, aplică, respectiv acordă sancţiunea şi penalităţile prevăzute la art. 24 alin. (3), fără a fi nevoie de învestirea cu formulă executorie şi de încuviinţarea executării silite de către executorul judecătoresc. (2) Cererile prevăzute la art. 24 alin. (3) şi (4) se judecă în camera de consiliu, de urgenţă, şi sunt scutite de taxa judiciară de timbru. Procedura prevăzută la art. 200 şi 201 din Codul de procedură civilă nu este aplicabilă. Întâmpinarea este obligatorie şi se depune la dosarul cauzei cu cel puţin 3 zile înainte de termenul de judecată. Reclamantul va lua cunoştinţă de conţinutul întâmpinării de la dosarul cauzei. Instanţa poate acorda un nou termen de judecată în cazul în care reclamantul solicită amânarea pentru a lua cunoştinţă de conţinutul întâmpinării. (3) Hotărârile pronunţate în condiţiile art. 24 alin. (3) şi (4) sunt supuse numai recursului, în termen de 5 zile de la comunicare. (4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru punerea în executare a hotărârilor de contencios administrativ date pentru soluţionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative." IV. Punctul de vedere al completului de judecată care a adresat sesizarea 15. Punctul de vedere al celor trei instanţe de trimitere este similar, urmând a fi redat în cele ce urmează. Astfel, s-a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă: (i) instanţa de trimitere - Tribunalul Bucureşti - este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, având de soluţionat apelul declarat împotriva unei încheieri de respingere a cererii de încuviinţare a executării silite; (ii) de modul de dezlegare a chestiunii de drept depinde soluţionarea pe fond a cauzei, deoarece, în ipoteza în care s-ar stabili că procedura execuţională specială, prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004, este aplicabilă şi pentru executarea silită a obligaţiilor de a face având ca obiect adoptarea unui act administrativ, atunci aceasta ar confirma raţionamentul primei instanţe care a dispus respingerea cererii de încuviinţare a executării silite, tocmai în considerarea acestui raţionament juridic; (iii) cu privire la chestiunea de drept în discuţie nu a fost identificată jurisprudenţă relevantă care să fie circumscrisă în mod expres limitelor câmpului de aplicare a dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, cu precădere în ceea ce priveşte distincţia dintre actele administrative încheiate şi actele administrative adoptate; (iv) cu privire la chestiunea de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a fost învestită cu un recurs în interesul legii sau cu o cerere de pronunţare a unei hotărâri prealabile. 16. Instanţele de trimitere apreciază că ar fi util ca instanţa supremă să dezlege chestiunea de drept şi pentru a preîntâmpina apariţia unei practici neunitare la nivelul instanţelor civile, în speţă, judecătoriile de sector, respectiv Tribunalul Bucureşti, având în vedere faptul că există mii de dosare execuţionale în baza titlului executoriu menţionat la paragraful 8 din prezenta decizie, fiind vorba despre mii de creditori care şi-ar fi cesionat creanţele către societatea apelantă-creditoare, cu atât mai mult cu cât se pune în discuţie interpretarea unei chestiuni de drept care ţine mai curând de apanajul instanţelor de contencios administrativ, iar nu de cel al instanţelor civile. Aşadar, tranşarea acestei chestiuni de drept ar conferi predictibilitate miilor de potenţiale executări silite care se pot declanşa şi în cadrul cărora este mai mult decât previzibil că se vor formula atât apeluri împotriva încheierilor de respingere a cererilor de încuviinţare a executării silite, cât şi contestaţii la executare, acolo unde executările silite au fost deja încuviinţate de judecătorii. V. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie A. Jurisprudenţa comunicată de curţile de apel 17. Într-o orientare jurisprudenţială s-a apreciat că procedura specială de executare reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004 se aplică şi în ipoteza în care, prin titlul executoriu în discuţie, s-a dispus de către instanţa de judecată obligarea pârâtului Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern, ipoteză care, de altfel, se circumscrie soluţiilor prevăzute de art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv obligarea autorităţii publice pârâte să emită un act administrativ lato sensu. 18. Practica judiciară comunicată în acest sens se regăseşte la nivelul Curţii de Apel Cluj (Decizia nr. 168 din 11 februarie 2021, pronunţată în Dosarul nr. 4.144/117/2020, prin care a fost aplicată sancţiunea amenzii pentru neexecutarea hotărârii judecătoreşti prin care Guvernul a fost obligat să adopte o hotărâre de numire în funcţia de subprefect) şi al Curţii de Apel Bucureşti (Sentinţa nr. 430 din 9 martie 2022, Dosarul nr. 2.901/2/2021; Sentinţa nr. 1.152 din 22 iunie 2022, Dosarul nr. 2.727/2/2022; Sentinţa nr. 1.290 din 8 iulie 2022, Dosarul nr. 3.284/2/2022, hotărâri prin care a fost aplicată prim-ministrului o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere până la executarea obligaţiei ce rezultă din titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2.370 din 8 mai 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie). 19. Curtea de Apel Bucureşti a comunicat şi Sentinţa nr. 1.316 din 20 iulie 2022 (Dosarul nr. 4.232/2/2022) şi Sentinţa nr. 1.318 din 20 iulie 2022 (Dosarul nr. 4.388/2/2022). Prin cele două sentinţe a fost respinsă cererea prin care, în baza art. 24 din Legea nr. 554/2004, s-a solicitat instanţei: (i) să constate că pârâtul Guvernul României nu a executat de bunăvoie, în termen de cel mult 30 de zile, Decizia nr. 2.370 din 8 mai 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.442/2/2015; (ii) să aplice prim-ministrului, în calitate de conducător al Executivului, amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere; (iii) să se fixeze cuantumul penalităţilor în valoare de 1.000 lei/zi de întârziere, ce vor fi calculate de la expirarea termenului de 30 de zile acordate prin titlul executoriu reprezentat de decizia menţionată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. 20. În considerentele sentinţelor menţionate în paragraful precedent au fost reţinute, în esenţă, următoarele argumente: (i) fiind în discuţie (ne)executarea de către Guvernul României a unei obligaţii unice, de a adopta o singură hotărâre, prin urmare, şi eventuala sancţiune ce ar putea fi aplicată pentru neexecutarea acestei obligaţii este unică; (ii) prin Sentinţa nr. 430 din 9 martie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 2.901/2/2021, prim-ministrul a fost deja sancţionat, prin aplicarea amenzii, pentru neexecutarea obligaţiei ce rezultă din titlul executoriu reprezentat de Decizia civilă nr. 2.370 din 8 mai 2019, astfel că sancţiunea amenzii a fost trecută, provizoriu, prin puterea de lucru judecat; (iii) un alt aspect de inadmisibilitate derivă din dispoziţiile Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, care la art. 1 prevede: „Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acţiunilor deţinute de stat la companiile şi societăţile naţionale, la instituţii de credit, precum şi la orice altă societate la care statul are calitatea de acţionar, indiferent de cota de capital social deţinută“. Aşa fiind, obligaţia principală din titlul executoriu, respectiv obligaţia de a face - adoptare hotărâre de Guvern - nu putea fi îndeplinită începând cu data intrării în vigoare a actului normativ, aflându-ne în prezenţa unei norme imperative în acest sens, astfel că, pe cale de consecinţă, nu pot interveni nici sancţiunile dictate de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pentru acelaşi interval de timp. 21. În sensul jurisprudenţei menţionate anterior şi-au exprimat punctul de vedere teoretic, nesusţinut de practică judiciară, următoarele instanţe: Curtea de Apel Constanţa şi Craiova (Secţia de contencios administrativ şi fiscal); tribunalele Bucureşti, Călăraşi, Gorj, Iaşi, Ilfov, Neamţ, Vaslui şi Vrancea. 22. În susţinerea punctelor de vedere au fost expuse următoarele argumente: (i) chiar dacă art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se referă la împrejurarea în care autoritatea publică este obligată „să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris“, nefiind menţionată expres şi situaţia în care ar fi obligată să adopte/emită un act normativ, dacă legiuitorul a menţionat în textul de lege variantele referitoare la „încheierea/modificarea/ înlocuirea actului administrativ“, rezultă că şi adoptarea/emiterea actului administrativ se încadrează în această ipoteză; (ii) deşi dispoziţiile art. 24 alin. (1) şi următoarele din Legea nr. 554/2004 privesc încheierea, înlocuirea sau modificarea actului administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea anumitor operaţiuni administrative, textul se aplică şi în situaţia adoptării unei hotărâri de Guvern, dispoziţia executorie încadrându-se în natura obligaţiilor stabilite în sarcina autorităţii publice; (iii) titlul executoriu referitor la obligarea autorităţii publice de a emite o hotărâre de Guvern se întemeiază pe existenţa unei încălcări a unui drept al creditorului, respectiv pe constatarea refuzului nejustificat al unei autorităţi publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim constatat anterior de către instanţă, în cadrul altui litigiu, ca fiind vătămat prin neemiterea acestui act administrativ; (iv) ca urmare a constatării existenţei unei vătămări, este necesar să fie înlăturate toate efectele vătămătoare. În cauza în care a fost formulată sesizarea trebuie amintit că există o hotărâre judecătorească definitivă prin care autoritatea a fost obligată să emită o hotărâre de Guvern, precum şi principiul potrivit căruia autoritatea publică este obligată să aducă benevol la îndeplinire hotărârile instanţelor de judecată; (v) în situaţia în care, printr-o neexecutare ex officio a hotărârii judecătoreşti, nu sunt înlăturate efectele dăunătoare ale refuzului nejustificat sancţionat, principiile care guvernează o bună administraţie nu sunt compatibile cu opunerea de către administraţie a exceptio mali processus faţă de un nou demers jurisdicţional, declanşat de persoana vătămată; (vi) dacă intenţia legiuitorului era aceea de excludere a actelor administrative unilaterale de la aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004, ar fi prevăzut acest lucru în mod expres. S-a optat pentru formula „încheierea“, în detrimentul unor termeni ca „adoptarea/emiterea“, tocmai cu intenţia de a include şi actele administrative asimilate (contractele administrative), iar nu cu intenţia de a exclude titlurile executorii ce vizează executarea unor acte administrative tipice, care, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, sunt eminamente unilaterale; (vii) regimul constituţional al hotărârilor Guvernului este stabilit de dispoziţiile art. 108 alin. (2) şi (4) din Constituţie, iar, în aplicarea acestora, art. 37 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ prevede că: „în exercitarea atribuţiilor sale, Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor“. Dispoziţiile art. 108 alin. (2) şi (4) din Constituţie se coroborează cu cele ale art. 126 alin. (6) din Constituţie, care consacră controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, precum şi cu cele ale art. 52 - Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, care îndreptăţesc persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Rezultă că hotărârile Guvernului sunt acte administrative normative sau individuale, expresie a competenţei originare a Guvernului, prevăzută în Constituţie, tipică pentru rolul acestuia de autoritate publică a puterii executive. Organizarea executării legilor pe calea hotărârilor este un atribut exclusiv al Guvernului. Potrivit regimului său constituţional, hotărârea Guvernului intervine atunci când executarea unor prevederi ale legii reclamă stabilirea de măsuri sau reguli subsecvente. Ca urmare, hotărârile Guvernului se adoptă întotdeauna pe baza şi în vederea executării legilor, urmărind punerea în aplicare sau ducerea la îndeplinire a acestora. Aşa cum reiese din textele legale precizate, hotărârea de Guvern este un act administrativ cu caracter normativ sau individual. Instanţa de contencios administrativ poate obliga Guvernul să emită o hotărâre în aceleaşi condiţii în care poate obliga orice altă autoritate administrativă să emită un act administrativ. Un prim argument este acela că nici legea, şi nici Constituţia nu exclud legalitatea hotărârilor Guvernului sau vătămarea cauzată de neemiterea lor din sfera de analiză a instanţelor de judecată. Nici art. 18, şi nici art. 24 din Legea nr. 554/2004 nu formulează o astfel de excludere, astfel că nici interpretul nu ar trebui să o facă. Mai mult, prin procedura prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004, nu are loc o încălcare a separaţiei puterilor în stat, întrucât instanţa de judecată nu se substituie autorităţii executive şi nici nu apreciază asupra oportunităţii emiterii hotărârii de Guvern. Întrucât hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor, oportunitatea hotărârii se naşte din lege, iar nu din voinţa instanţei de judecată. În plus, recunoaşterea posibilităţii instanţei de judecată de a pronunţa o hotărâre prin care Guvernul este obligat să emită o hotărâre, însă fără posibilitatea acestuia din urmă de a fi constrâns pecuniar să o execute silit, lipseşte de finalitate demersul judiciar şi perpetuează vătămarea suferită de cel care s-a adresat instanţelor. Fiind un simplu act de punere în executare a unei legi, hotărârea de Guvern, chiar şi cea cu caracter normativ, poate face obiectul procedurii de executare silită reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004. Sustragerea ei de la această procedură ar lipsi persoana vătămată de efectul util al unei eventuale hotărâri judecătoreşti care îi constată vătămarea, iar obligarea la plata unor amenzi, în caz de neconformare a Guvernului, nu semnifică încălcarea de către instanţe a separaţiei puterilor în stat. 23. Într-o jurisprudenţă nuanţată, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, s-a reţinut că situaţia premisă pentru punerea în aplicare a acestei dispoziţii de constrângere este existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, respectiv prin care se stabileşte în sarcina autorităţii publice o obligaţie de a face, textul fiind aplicabil atunci când în sarcina autorităţii publice se instituie o obligaţie de a face intuitu personae, respectiv o obligaţie care nu poate fi adusă la îndeplinire decât de autoritatea respectivă (Curtea de Apel Braşov, Decizia nr. 449/R din 29 iunie 2021, pronunţată în Dosarul nr. 4.535/62/2019). 24. Într-un punct de vedere teoretic, nesusţinut de practică judiciară, s-a apreciat că dispoziţiile art. 24 alin. (1) şi următoarele din Legea nr. 554/2004 sunt aplicabile numai în privinţa ipotezelor strict reglementate (încheierea, înlocuirea, modificarea actului administrativ, eliberarea unui înscris şi efectuarea unei operaţiuni administrative), nefiind aplicabile în situaţia în care obligaţia stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă este aceea de adoptare a unui act administrativ, în speţă, adoptarea unei hotărâri de Guvern. 25. Acest punct de vedere a fost exprimat la nivelul următoarelor instanţe: Curtea de Apel Craiova (Secţia I civilă); tribunalele Giurgiu şi Ialomiţa; judecătoriile Baia de Aramă, Drobeta-Turnu Severin, Fălticeni, Novaci şi Târgu Cărbuneşti. 26. În susţinerea punctelor de vedere de mai sus au fost invocate următoarele argumente: (i) dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 sunt de strictă interpretare şi se referă numai la procedura specială şi excepţională de executare silită a obligaţiilor privind încheierea, înlocuirea, modificarea actului administrativ, eliberarea unui înscris şi efectuarea unei operaţiuni administrative, ceea ce duce la concluzia că nu poate fi extinsă şi în cazul în care instanţa de contencios administrativ a dispus obligarea la adoptarea unei hotărâri de Guvern; (ii) dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, reglementând o procedură specială şi excepţională de executare silită a obligaţiilor de a face, cuprinse în titluri executorii pronunţate în materia contenciosului administrativ, trebuie interpretate restrictiv, iar nu prin analogie, astfel încât sunt aplicabile numai pentru cele cinci ipoteze reglementate (încheierea, înlocuirea, modificarea actului administrativ, eliberarea unui înscris şi efectuarea unei operaţiuni administrative), neputând fi extinse şi în privinţa adoptării unui act administrativ. 27. Curţile de apel Alba Iulia, Bacău, Constanţa, Craiova, Galaţi, Iaşi, Oradea, Piteşti, Ploieşti, Suceava, Târgu Mureş şi Timişoara au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competenţă, nu a fost identificată jurisprudenţă cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. B. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie 28. În considerentele Deciziei nr. 35 din 31 octombrie 2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1023 din 20 decembrie 2016, s-a reţinut că: „norma cuprinsă în art. 24 din Legea nr. 554/2004 are caracter de lege specială, derogatorie, în ceea ce priveşte mijloacele de constrângere şi, după caz, sancţionarea persoanei culpabile pentru neexecutarea hotărârilor judecătoreşti definitive pronunţate de instanţa de contencios administrativ“ (paragraful 35). Prin aceeaşi decizie s-a reţinut că, „într-adevăr, art. 24 reglementează nu doar o sancţiune, ci un ansamblu de mijloace de constrângere a debitorului în vederea îndeplinirii obligaţiei stabilite prin hotărâre judecătorească“ (paragraful 39). VI. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României 29. Prin Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 148 din 26 februarie 2016, respingând excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituţională a reţinut următoarele: "(...) procedura contenciosului administrativ are un caracter special, fiind derogatorie de la regulile procedural civile, şi dă expresie prevederilor art. 52 din Legea fundamentală, oferind cadrul constituţional al protejării cetăţenilor în faţa eventualelor abuzuri ale autorităţilor publice. În acest context, legiuitorul a stabilit că executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au instituit obligaţii în sarcina autorităţilor publice trebuie să fie realizată într-un anumit termen, fie cel precizat în cuprinsul hotărârii, fie, în lipsa acestuia, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a acesteia. (...) amenzile cominatorii stabilite la art. 24 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reprezintă o sancţiune procedurală pecuniară aplicată de instanţă în scopul asigurării executării hotărârii. Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere pentru a conferi eficacitate înseşi instituţiei contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absenţa unei sancţiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în această materie (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 920 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 575 din 18 august 2009, Decizia nr. 1.083 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 608 din 29 august 2011, Decizia nr. 1.479 din 8 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 25 ianuarie 2012). Această soluţie legislativă dă expresie garanţiilor dreptului la un proces echitabil astfel cum au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în care s-a statuat în mod constant faptul că «administraţia constituie un element al statului de drept, interesul său fiind identic cu cel al unei bune administrări a justiţiei. Pe cale de consecinţă, dacă administraţia refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească ori întârzie în executarea acesteia, garanţiile art. 6 de care a beneficiat justiţiabilul în faţa instanţelor judecătoreşti îşi pierd orice raţiune de a fi» (Hotărârea din 19 martie 1997, pronunţată în Cauza Hornsby împotriva Greciei, paragraful 41, Hotărârea din 24 martie 2005, pronunţată în Cauza Şandor împotriva României, paragraful 24)." VII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 30. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat faptul că, la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, la momentul respectiv, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Raportul asupra chestiunii de drept 31. Prin raportul asupra chestiunii de drept, din care face parte integrantă şi completarea la raport menţionată în cadrul paragrafului 5 pct. (ii) din prezenta decizie, întocmit conform art. 520 alin. (7) coroborat cu art. 516 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că, în cauza de faţă, nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate a sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, lipsind condiţia ca Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemelor de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 32. Prealabil analizării în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este ţinută să verifice dacă, în raport cu întrebarea formulată de titularul sesizării, sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, în conformitate cu dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă. 33. Din cuprinsul textului de lege sus-menţionat rezultă că legiuitorul a instituit o serie de condiţii de admisibilitate pentru declanşarea procedurii sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile - astfel cum au fost acestea decelate în jurisprudenţa instanţei supreme dezvoltată pe marginea mecanismului procedural în discuţie -, condiţii care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: (i) existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; (ii) chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; (iii) chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de „soluţionare pe fond“ trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; (iv) chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; (v) chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele. 34. Procedând la analiza admisibilităţii sesizării, se constată că nu sunt îndeplinite toate exigenţele procedurale menţionate pentru a fi admisibilă. 35. Analizând, în concret, admisibilitatea celor trei întrebări similare, adresate de instanţele de trimitere, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că, prin reformularea acestora într-o manieră clară şi general valabilă, fără referiri concrete la elementele de fapt specifice speţelor ce au generat sesizarea, ci exclusiv la problema de drept ivită în cauză, se acoperă eventualele asperităţi procedurale ce ar fi putut înclina spre o aparentă inadmisibilitate a sesizărilor. 36. Ca urmare, întrebarea la care va trebui să dea un răspuns Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este următoarea: "În interpretarea şi aplicarea art. 24 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, procedura de executare a unei hotărâri judecătoreşti definitive, pronunţate de o instanţă de contencios administrativ, se aplică inclusiv în situaţia în care obligaţia stabilită prin hotărârea respectivă este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual?" 37. În ceea ce priveşte condiţia ca respectiva chestiune de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele, se constată că aceasta nu este îndeplinită. 38. Asupra chestiunii de drept în discuţie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a pronunţat în Dosarul nr. 1.971/1/2022, prin Decizia nr. 2 din 16 ianuarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 141 din 20 februarie 2023, prin care a fost admisă sesizarea formulată de Tribunalul Bucureşti - Secţia a V-a civilă prin Încheierea din 12 iulie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 19.409/299/2022, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, şi, în consecinţă, în interpretarea prevederilor art. 24 alin. (1)-(3) şi (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, s-a stabilit că: "Dispoziţiile art. 24 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie interpretate în sensul că procedura de executare a unei hotărâri judecătoreşti definitive pronunţate de o instanţă de contencios administrativ este aplicabilă inclusiv în situaţia în care obligaţia stabilită prin respectiva hotărâre este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual. Prevederile art. 24 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalităţi se aplică inclusiv în situaţia în care, prin titlul executoriu, instanţa de judecată a stabilit penalităţi aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004." 39. În considerarea argumentelor expuse, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 519, în temeiul art. 521 din Codul de procedură civilă, ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE În numele legii DECIDE: Respinge, ca inadmisibile, sesizările formulate de Tribunalul Bucureşti - Secţia a III-a civilă, prin Încheierea din 5 iulie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 20.854/299/2022, prin Încheierea din 5 iulie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 22.019/299/2022, şi prin Încheierea din 2 august 2022, pronunţată în Dosarul nr. 21.097/299/2022, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: "În interpretarea şi aplicarea art. 24 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, procedura de executare a unei hotărâri judecătoreşti definitive, pronunţate de o instanţă de contencios administrativ, se aplică inclusiv în situaţia în care obligaţia stabilită prin hotărârea respectivă este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual?" Obligatorie, potrivit art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă. Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 martie 2023. PREŞEDINTELE SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL MARIANA CONSTANTINESCU Magistrat-asistent, Elena-Mădălina Ivănescu ------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
