Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mihaela Senia │- │
│Costinescu │magistrat-asistent-şef│
└───────────────┴──────────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 9,art. 14 lit. c^1)-f) şi ale art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă şi a ordonanţei de urgenţă, în ansamblul său, precum şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, în ansamblul său, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului, care constituie obiectul Dosarul Curţii Constituţionale nr. 522D/2020. 2. La apelul nominal se prezintă, pentru Avocatul Poporului, doamna consilier Ileana Frimu, cu împuternicire depusă la dosar. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului autorului excepţiei, care solicită admiterea criticilor formulate, reiterând argumentele prezentate în actul de sesizare a Curţii Constituţionale. În esenţă, susţine că prevederile art. 14 lit. c^1)-f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 sunt neconstituţionale prin raportare la art. 1 alin. (4),art. 61 alin. (1),art. 53 alin. (1),art. 73,art. 115,art. 126 alin. (2),art. 129 şi art. 131 alin. (2) din Constituţie, întrucât permit Preşedintelui României să legifereze în domenii pentru care Legea fundamentală cere intervenţia legiuitorului primar (Parlamentul României) sau a celui delegat (Guvernul) prin modificarea unor legi organice şi prin restrângerea, în mod expres, dar şi implicit, a mai multor drepturi fundamentale: dreptul la libera circulaţie, dreptul la muncă, dreptul la învăţătură, accesul liber la justiţie, dreptul la grevă, dreptul la viaţă intimă, familială şi privată, libertatea întrunirilor, dreptul la libera circulaţie, libertatea economică. 4. Cu privire la dispoziţiile art. 9 şi art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, autorul sesizării apreciază că acestea vin în contradicţie cu prevederile art. 1 alin. (5) şi ale art. 23 alin. (11) din Constituţie. Prin formularea generică utilizată la art. 9, fapta contravenţională nu este configurată prin lege, ci prin numeroase acte administrative de aplicare a legii (hotărâri ale Guvernului, ordonanţe militare, ordine şi orice alte acte normative conexe) al căror obiect de reglementare vizează, în realitate, domenii distincte. Or, în ipoteza contravenţiilor, pentru a respecta principiul legalităţii, legiuitorul trebuie să indice în mod clar şi neechivoc obiectul material al acestora în chiar cuprinsul normei legale sau acesta să poată fi identificat cu uşurinţă prin trimiterea la un alt act normativ de rang egal cu care textul sancţionator se află în conexiune, în vederea stabilirii existenţei contravenţiei. Este evident că o asemenea manieră de reglementare nu înlătură elementele subiective sau discreţionare ce pot interveni în momentul în care agentul constatator interpretează şi aplică normele cuprinse în ordonanţele militare sau în celelalte acte normative. Practic, agentul constatator, trecând prin propriul filtru înţelegerea măsurilor dispuse, este pus în situaţia să aprecieze, în mod discreţionar, dacă o anumită conduită a unei persoane fizice este sau nu contravenţie, neavând la îndemâna repere clare ce i-ar putea contura fapta contravenţională. Nerespectarea principiului nelegalităţii viciază şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale, care trebuie realizată cu respectarea criteriilor prevăzute de art. 21 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, referitoare la limitele sancţiunilor, respectiv proporţionalitatea sancţiunii cu gradul de pericol social al faptei, ţinându-se seama de împrejurările în care fapta a fost comisă, de modul şi mijloacele de săvârşire, scopul urmărit şi urmarea produsă, circumstanţele personale ale contravenientului. Ca atare, la stabilirea proporţionalităţii sancţiunii cu gradul de pericol social al faptei, agentul constatator care aplică sancţiunea trebuie să aibă în vedere atât criteriile enunţate, precum şi alte criterii speciale, dacă este cazul. 5. Cu privire la încălcarea prevederilor art. 23 alin. (11) din Constituţie, autorul sesizării arată că, în lipsa definirii conţinutului constitutiv şi juridic al faptelor ce constituie contravenţii, sub aspect probator, este inversată sarcina probei, fiind prezumate a fi reale aspectele reţinute în procesele-verbale de constatare a contravenţiei, urmând ca persoana fizică sau juridică să facă dovada contrară. Insuficienta descriere a faptei contravenţionale nu permite persoanelor să realizeze o apărare eficientă în contradictoriu cu organul constatator, punându-le într-o situaţie de inferioritate faţă de organul administrativ, în ceea ce priveşte posibilitatea formulării de apărări pentru dovedirea nelegalităţii sau netemeiniciei constatărilor efectuate în cuprinsul procesului-verbal de contravenţie. 6. Cu privire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020, Avocatul Poporului susţine că aceasta este neconstituţională, întrucât contravine prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, respectiv cerinţei constituţionale care condiţionează delegarea legislativă de respectarea interdicţiei privind afectarea drepturilor şi a libertăţilor constituţionale. Textele criticate afectează art. 44,art. 41 şi art. 31 din Constituţie, referitoare la dreptul de proprietate privată, dreptul la muncă şi protecţia socială a muncii şi dreptul la informaţie şi vizează măsuri de trecere a bunurilor confiscate în proprietatea publică. Astfel, având în vedere maniera extrem de evazivă şi generală de reglementare a faptelor contravenţionale, în lipsa unor repere clare şi concise, agentul constatator va aplica atât sancţiunea contravenţională principală a amenzii, al cărei cuantum a crescut considerabil (până la 20.000 lei, pentru persoane fizice, şi până la 70.000 lei, pentru persoane juridice), cât şi sancţiunea contravenţională complementară de confiscare a bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţie. Aşadar, este evident că aplicarea cumulativă a celor două sancţiuni este de natură să afecteze în mod consistent şi excesiv dreptul de proprietate al contravenientului. 7. De asemenea, prevederile art. I pct. 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020, prin care s-a introdus art. 33^1 în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, care suspendă aplicarea normelor legale referitoare la transparenţa decizională şi dialogul social în cazul proiectelor de acte normative prin care se stabilesc măsuri aplicabile pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă, aduc atingere dreptului la muncă şi protecţia socială a muncii şi dreptului la informaţie, raportat la art. 53, prin nerespectarea cerinţei de proporţionalitate în restrângerea exerciţiului unor drepturi fundamentale. 8. Reprezentantul Ministerului Public susţine respingerea criticilor de neconstituţionalitate formulate. Arată că prevederile art. 14 lit. c^1)-f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 reprezintă în realitate o expresie a dispoziţiilor art. 93 din Legea fundamentală care atribuie Preşedintelui României competenţa instituirii stării de urgenţă. Întregul articol dă expresie rolului pe care îl are preşedintele statului, de garant al independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării, precum şi cel de a veghea la buna funcţionare a autorităţilor, de a asigura în mod permanent buna funcţionare a instituţiilor statului şi de a se implica în mod activ pentru a proteja cetăţenii şi bunurile lor în situaţii excepţionale. Constituţia impune obligativitatea pentru Preşedinte de a solicita Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia, fiind vorba, aşadar, de competenţe legale ale Preşedintelui României şi ale Parlamentului. În cazul de faţă, Parlamentul, prin Hotărârea nr. 3 din 19 martie 2020 şi Hotărârea nr. 4 din 16 aprilie 2020, a încuviinţat măsura adoptată de Preşedintele României privind instituirea stării de urgenţă pe tot teritoriul României, precum şi prelungirea cu 30 de zile a măsurii iniţiale. 9. Reglementarea contravenţiilor, prevăzută de art. 28 raportat la art. 9 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, trebuie analizată, de asemenea, prin filtrul situaţiei de excepţie, şi anume starea de urgenţă al cărei sediu îl reprezintă actul normativ menţionat anterior, iar cerinţa unei configurări în detaliu a faptelor ce constituie contravenţie rămâne un deziderat greu de atins în contextul precizat. De altfel, Curtea Constituţională a arătat că în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat, în mai multe cauze, ca, de exemplu, Hotărârea din 25 august 1998, pronunţată în Cauza Hertel împotriva Elveţiei, sau Hotărârea din 20 mai 1999, pronunţată în Cauza Rekvenyi împotriva Ungariei, că previzibilitatea legii nu trebuie neapărat însoţită de certitudini absolute, iar „certitudinea, chiar dacă este de dorit, este însoţită câteodată de o rigiditate excesivă, or, dreptul trebuie să ştie să se adapteze schimbărilor de situaţie“. Totodată, prin Hotărârea din 25 mai 1993, pronunţată în Cauza Kokkinakis împotriva Greciei, Curtea europeană a apreciat că legiuitorul nu poate opera cu concepte absolute, motiv pentru care foloseşte uneori noţiuni vagi, care vor fi definite de jurisprudenţă (Decizia nr. 422 din 4 iulie 2019, paragraful 31). 10. Referitor la critica vizând lipsa caracterului proporţional şi adecvat al amenzilor contravenţionale, reprezentatul Ministerului Public arată că modificarea limitelor legale ale acestor sancţiuni dă expresie scopului preventiv şi disuasiv al sancţiunii, fiind menită a descuraja eventuale încălcări ale măsurilor dispuse pe perioada stării de urgenţă. Curtea Constituţională nu are rolul de legiuitor pozitiv, astfel că, în virtutea atribuţiilor sale constituţionale, nu poate modifica dispoziţiile legale criticate prin stabilirea unor alte limite de sancţiune. Pe de altă parte, în măsura în care, în aplicarea concretă a legii, se ajunge la o sancţionare disproporţionată în raport cu circumstanţele reale şi personale ale cauzei, instanţele de judecată, învestite cu soluţionarea plângerii împotriva procesului-verbal, în virtutea plenitudinii de competenţă, au posibilitatea să efectueze un control concret de proporţionalitate asupra sancţiunii aplicate. În consecinţă, eventualele abuzuri din partea agenţilor constatatori la care face referire Avocatul Poporului vor putea fi sancţionate de instanţele competente învestite cu plângerile formulate împotriva proceselor-verbale de contravenţie, existând, aşadar, suficiente garanţii procedurale care sunt păstrate şi pe durata stării de urgenţă. 11. Cu privire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 se apreciază că restrângerile instituite nu afectează drepturile fundamentale în substanţa lor şi nu le golesc de orice conţinut juridic. Dimpotrivă, măsurile de restrângere a exerciţiului unor drepturi fundamentale sunt luate cu respectarea dispoziţiilor art. 53 din Constituţie, care acceptă o atare posibilitate, pentru apărarea unor valori deosebit de importante, precum securitatea naţională, ordinea şi sănătatea publică. Legiuitorul delegat, acţionând în limitele competenţei sale constituţionale, a reglementat pe durata stării de urgenţă condiţiile de exercitare a unor drepturi şi libertăţi fundamentale. Această intervenţie a Guvernului a fost determinată de o situaţie extraordinară cu caracter obiectiv, care periclita valori prevăzute de art. 53 alin. (1) din Constituţie, astfel că apare ca necesară într-o societate democratică, fiind menită să protejeze viaţa şi sănătatea cetăţenilor. De asemenea, raportul de proporţionalitate este păstrat, întrucât măsurile dispuse nu afectează substanţa drepturilor fundamentale şi au o durată limitată temporar. 12. Sancţiunea contravenţională complementară a confiscării bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţie este conformă art. 44 alin. (9) din Constituţie, prin art. 28^4 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020, legiuitorul delegat prevăzând că, în cazul anulării sau constatării nulităţii procesului-verbal de contravenţie, instanţa judecătorească dispune să se achite celui în drept o despăgubire care se stabileşte în raport cu valoarea de circulaţie a bunurilor la momentul confiscării. 13. Suspendarea aplicării normelor legale referitoare la transparenţa decizională şi a dialogului social în cazul proiectelor de acte normative prin care se stabilesc măsuri aplicabile pe durata stării de asediu sau de urgenţă este considerată o măsură necesară, justificată de un scop legitim, prevenind eventualele întârzieri în dinamica procesului legislativ în contextul situaţiei extraordinare care, prin ea însăşi, reclamă adoptarea unor măsuri urgente, adaptate unei situaţii de fapt în continuă schimbare. De altfel, potrivit art. 31 alin. (3) din Constituţie, dreptul la informaţie poate fi exercitat în anumite limite şi nu trebuie să prejudicieze securitatea naţională. Or, starea de urgenţă interesează tocmai valori care se circumscriu securităţii naţionale şi, potrivit dispoziţiilor constituţionale, rezidă într-o limită a exercitării dreptului, motiv pentru care şi această critică este neîntemeiată. 14. În ceea ce priveşte dreptul la muncă şi protecţie socială, reprezentatul Ministerului Public apreciază că autorul excepţiei nu indică în mod concret măsurile legislative care consideră că afectează substanţa acestui drept, iar Curtea Constituţională nu se poate substitui autorului excepţiei, prin completarea motivării excepţiei de neconstituţionalitate, care este, sub acest aspect, nemotivată. 15. Magistratul-asistent-şef referă asupra faptului că la dosarul cauzei, în timpul şedinţei publice de judecată, a fost depusă, prin intermediul Compartimentului grefă, registratură şi arhivă al Curţii Constituţionale, o cerere de intervenţie accesorie, transmisă, pe adresa oficială de e-mail a instanţei, de domnul Marian Ştefănescu. Cererea de intervenţie este formulată în temeiul art. 61 alin. (3) din Codul de procedură civilă, în sprijinul apărării argumentelor autorului excepţiei de neconstituţionalitate. 16. Preşedintele dă cuvântul reprezentantului Ministerului Public asupra cererii formulate. Procurorul solicită respingerea cererii de intervenţie accesorie, arătând că procedura intervenţiei voluntare este aplicabilă doar în procesul civil, iar nu şi în faţa jurisdicţiei constituţionale. 17. Curtea, deliberând, respinge cererea de intervenţie formulată, întrucât dispoziţiile art. 61-67 din Codul de procedură civilă, referitoare la cererile voluntare de intervenţie, sunt aplicabile doar în ceea ce priveşte procesul civil, iar nu şi în faţa Curţii Constituţionale, care îşi exercită atribuţiile potrivit unei proceduri jurisdicţionale autonome. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele: 18. Cu Adresa nr. 6.786 din 16 aprilie 2020, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9,art. 14 lit. c^1)-f) şi ale art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, precum şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, în ansamblul său. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. d) din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.077 din 16 aprilie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 522D/2020. 19. În motivarea sesizării de neconstituţionalitate, Avocatul Poporului formulează critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi critici de neconstituţionalitate intrinsecă în ceea ce priveşte dispoziţiile normative cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 şi în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020. 20. Cu privire la prevederile art. 14 lit. c^1)-f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, Avocatul Poporului apreciază că acestea sunt neconstituţionale prin raportare la art. 1 alin. (4),art. 61 alin. (1),art. 53 alin. (1),art. 73,art. 115,art. 126 alin. (2),art. 129 şi art. 131 alin. (2) din Constituţie, întrucât permit Preşedintelui României să legifereze în domenii pentru care Legea fundamentală cere intervenţia legiuitorului primar sau a celui delegat prin modificarea unor legi organice şi prin restrângerea efectivă a exerciţiului drepturilor omului. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a stabilit că legea, ca act juridic al Parlamentului, reglementează relaţii sociale generale, fiind, prin esenţa şi finalitatea ei, constituţională, un act cu aplicabilitate generală. Prin definiţie, legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dând expresie exclusiv voinţei legiuitorului, ale cărei conţinut şi formă sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relaţii sociale şi de specificul acestuia. 21. Or, legea, în temeiul căreia legiuitorul constituant a stabilit că Preşedintele instituie starea de asediu sau starea de urgenţă (în concret, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999), trebuie să se afle într-un raport de conformitate cu Constituţia şi să fie armonizată cu litera şi spiritul acesteia. În context, este obligatoriu ca Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 să cuprindă norme care să corespundă reglementărilor constituţionale, pentru ca celelalte acte juridice emise de alte organe ale statului să se subordoneze din punctul de vedere al eficacităţii lor juridice, în exercitarea atribuţiilor constituţionale. 22. Conform normelor constituţionale, Preşedintelui României, având, ca funcţie de bază, funcţia executivă, i se recunosc, în materie legislativă, doar atribuţii în privinţa promulgării legilor, a dreptului de a cere, o singură dată, reexaminarea legii, a semnării legilor în vederea publicării lor în Monitorul Oficial al României, Partea I, a dreptului de a sesiza Curtea Constituţională în legătură cu neconstituţionalitatea legilor, potrivit art. 146 lit. a), sau în legătură cu conflicte juridice de natura constituţională, potrivit art. 146 lit. e) din Constituţie, fără ca prin aceasta să îi fie recunoscută atribuţia de legiferare. 23. În privinţa puterii legiuitoare, prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie stabilesc că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării“, iar competenţa de legiferare a acestuia cu privire la un anumit domeniu nu poate fi limitată dacă legea astfel adoptată respectă exigenţele Legii fundamentale (Decizia nr. 308 din 28 martie 2012). Pe lângă monopolul legislativ al Parlamentului, Constituţia, în art. 115, consacră delegarea legislativă, în virtutea căreia Guvernul poate emite ordonanţe simple [art. 115 alin. (1)-(3)] sau ordonanţe de urgenţă [art. 115 alin. (4)-(6)]. Astfel, transferul unor atribuţii legislative către autoritatea executivă se realizează printr-un act de voinţă al Parlamentului ori pe cale constituţională, în situaţii extraordinare, şi numai sub control parlamentar. Dar nici măcar prin delegarea legislativă excepţională, adică prin ordonanţe de urgenţă, Guvernul nu are voie să afecteze în sens negativ drepturile şi libertăţile constituţionale, adică să restrângă exerciţiul lor. Dacă legiuitorul constituant ar fi considerat că prin decret, ca act administrativ normativ, Preşedintele poate legifera în perioada stării de urgenţă sau de asediu, ar fi prevăzut în mod expres un tip de delegare legislativă, aşa cum a reglementat-o în cazul celeilalte autorităţi executive, Guvernul. 24. Mai mult, aceasta este raţiunea obligării Parlamentului, prin Constituţie, să funcţioneze pe toata durata declarării stării de asediu sau a stării de urgenţă, având posibilitatea de a legifera în orice domeniu, inclusiv în cel al restrângerii exerciţiului unor drepturi şi al unor libertăţi, cu respectarea art. 53 din Constituţie. 25. Aşa fiind, autorul excepţiei consideră că norma legală criticată este afectată de un viciu de neconstituţionalitate de vreme ce a permis Preşedintelui României, organ al puterii executive, să edicteze norme care intră în competenţa legislativă a Parlamentului. Aceasta, cu atât mai mult cu cât prin Decretul Preşedintelui României nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgenţă pe teritoriul României şi prin Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgenţă pe teritoriul României au fost restrânse temporar, în mod expres, dar şi implicit, o serie de drepturi: dreptul la libera circulaţie, dreptul la muncă, dreptul la învăţătură, accesul liber la justiţie, dreptul la grevă, dreptul la viaţă intimă, familială şi privată, libertatea întrunirilor, dreptul la libera circulaţie, libertatea economică. 26. În legătură cu restrângerea exerciţiului unor drepturi la care face referire art. 14 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, Avocatul Poporului susţine că prevederile constituţionale ale art. 53 sunt univoce: exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege. În ceea ce priveşte conceptul de „lege“, Curtea Constituţională a reţinut că acesta are mai multe înţelesuri, în funcţie de distincţia ce operează între criteriul formal sau organic şi cel material. Potrivit primului criteriu, legea se caracterizează ca fiind un act al autorităţii legiuitoare, ea identificându-se prin organul chemat să o adopte şi prin procedura ce trebuie respectată în acest scop. Criteriul material are în vedere conţinutul reglementării, definindu-se în considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relaţiilor sociale reglementate. În ceea ce priveşte ordonanţele Guvernului, Curtea a reţinut că, elaborând astfel de acte normative, organul administrativ exercită o competenţă prin atribuire care, prin natura ei, intră în sfera de competenţă legislativă a Parlamentului. Ca atare, rolul puterii legiuitoare nu poate fi deturnat prin posibilitatea oferită Preşedintelui de prevederile legale criticate de a edicta, prin decretul de instituire a stării de urgenţă sau a stării de asediu, dispoziţii imperative privind modalitatea concretă de restrângere a drepturilor şi a libertăţilor constituţionale. Prin decretul de instituire a stării de urgenţă, act emis în temeiul puterii de stat, Preşedintele poate, cel mult, să organizeze executarea sau să execute în concret legea, şi anume Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1991, deoarece decretul, în sine, nu poate avea caracteristicile unei legi, ca act emis de Parlament. 27. Ca atare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 trebuia să reglementeze condiţiile şi procedura de urmat, cu respectarea cadrului constituţional care configurează atribuţiile Preşedintelui României în domeniul instituirii stării de asediu sau a stării de urgenţă, potrivit principiilor separaţiei şi echilibrului între puteri şi al cooperării loiale între autorităţile publice, principii pe care, deopotrivă, toate autorităţile trebuie să le respecte în exercitarea atribuţiilor lor. 28. Cu privire la dispoziţiile art. 9 şi art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, autorul sesizării apreciază că acestea vin în contradicţie cu prevederile art. 1 alin. (5) şi ale art. 23 alin. (11) din Constituţie. 29. Astfel, în conţinutul dispoziţiilor art. 28 din Ordonanţa de urgenţă nr. 1/1999, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020, Guvernul nu a prevăzut vreo faptă contravenţională care să poată fi sancţionată, ci s-a limitat să reglementeze, în mod generic, că nerespectarea prevederilor art. 9 (care reglementează obligaţia conducătorilor autorităţilor publice, a celorlalte persoane juridice, precum şi a persoanelor fizice de a respecta şi de a aplica toate măsurile stabilite în ordonanţa de urgenţă criticată, în actele normative conexe, precum şi în ordonanţele militare sau în ordinele adoptate) constituie contravenţie. Totodată, potrivit art. 24 lit. e) din ordonanţa de urgenţă criticată, în conţinutul unei ordonanţe militare nu se pot stabili fapte contravenţionale, însă aceasta poate cuprinde regulile şi măsurile speciale care se dispun în zona în care s-a instituit starea de asediu sau starea de urgenţă, precum şi sancţiunile aplicabile în cazul nerespectării lor. De altfel, în privinţa sancţiunilor care ar putea fi aplicate pentru nesocotirea măsurilor dispuse prin ordonanţele militare, emitentul acestora s-a rezumat să prevadă că nerespectarea măsurilor prevăzute în acestea atrage răspunderea disciplinară, civilă, contravenţională sau penală, în conformitate cu prevederile art. 27 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999. 30. Este de remarcat că, prin formularea generică utilizată la art. 9, fapta contravenţională nu este configurată prin lege, ci prin numeroase acte administrative de aplicare a legii (hotărâri ale Guvernului, ordonanţe militare, ordine şi orice alte acte normative conexe) al căror obiect de reglementare vizează, în realitate, domenii distincte. Or, în ipoteza contravenţiilor, legiuitorul trebuie să indice în mod clar şi neechivoc obiectul material al acestora în chiar cuprinsul normei legale sau acesta trebuie să poată fi identificat cu uşurinţă prin trimiterea la un alt act normativ de rang egal cu care textul sancţionator se află în conexiune, în vederea stabilirii existenţei contravenţiei. Avocatul Poporului remarcă faptul că, în considerarea stării de urgenţă instituite, a fost emis un număr considerabil de acte normative conexe specifice stării de urgenţă, care cuprind măsuri în domenii variate (sănătate, economie, justiţie), obligând atât agenţii constatatori, cât şi persoanele fizice/juridice să identifice într-un adevărat hăţiş legislativ care sunt măsurile considerate de legiuitorul delegat ca fiind fapte contravenţionale. Prin urmare, apreciază că art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, cu modificările şi completările ulterioare, este formulat într-un mod atât de general, încât normele legale sunt lipsite de previzibilitate şi claritate, ceea ce determină imposibilitatea destinatarului legii de a-şi stabili conduita de urmat, în lipsa unei descrieri riguroase a faptelor contravenţionale. Norma criticată impune o obligaţie generală de a respecta anumite norme, fără a incrimina o faptă concretă, şi stabileşte sancţiuni contravenţionale, fără a oferi minime criterii obiective în aplicarea acestora în mod diferenţiat. Este evident că o asemenea manieră de reglementare nu înlătură elementele subiective sau discreţionare ce pot interveni în momentul în care agentul constatator interpretează şi aplică normele cuprinse în ordonanţele militare sau în celelalte acte normative. Practic, agentul constatator, trecând prin propriul filtru înţelegerea măsurilor dispuse, este pus în situaţia să aprecieze, în mod discreţionar, dacă o anumită conduită a unei persoane fizice este sau nu contravenţie, neavând la îndemână repere clare ce i-ar putea contura fapta contravenţională. Astfel, textul legal criticat nu individualizează vreo faptă contravenţională, deşi cuantumul amenzilor contravenţionale a fost majorat considerabil, fiind introduse şi sancţiuni contravenţionale complementare, ceea ce poate determina aplicarea unor sancţiuni disproporţionate în raport cu gravitatea faptei. 31. Avocatul Poporului consideră că pentru a fi respectată cerinţa de accesibilitate a legii, nu este suficientă îndeplinirea aspectului formal, care are în vedere aducerea la cunoştinţa publică a actelor normative de rang infraconstituţional şi intrarea în vigoare a acestora, ci este necesar ca între actele normative care reglementează un anumit domeniu să existe atât o conexiune logică, pentru a da posibilitatea destinatarilor acestora să determine conţinutul domeniului reglementat, cât şi o corespondenţă sub aspectul forţei lor juridice. Nu este, aşadar, admisă o reglementare disparată a domeniului sau care să rezulte din coroborarea unor acte normative cu forţă juridică diferită. În acest sens, trebuie avut în vedere faptul că aplicarea sancţiunilor contravenţionale, respectiv sancţionarea propriuzisă a subiectului de drept pentru nesocotirea normelor de drept contravenţional, are loc potrivit unor principii, similar sancţiunilor de drept penal. Autorul sesizării susţine că instanţa constituţională a reţinut, în jurisprudenţa sa, principiul legalităţii sancţiunilor contravenţionale, principiul stabilirii unor sancţiuni contravenţionale compatibile cu concepţia moral-juridică a societăţii, principiul individualizării (personalizării şi proporţionalităţii) sancţiunilor contravenţionale, principiul personalităţii sancţiunilor contravenţionale şi principiul unicităţii aplicării sancţiunilor contravenţionale (ne bis in idem). 32. Principiul legalităţii presupune existenţa unor norme de drept intern suficient de accesibile şi în acelaşi timp precise şi previzibile în aplicarea lor, astfel cum reiese din jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 5 ianuarie 2000, pronunţată în Cauza Beyler împotriva Italiei, paragraful 109, şi Hotărârea din 8 iulie 2008, pronunţată în Cauza Fener Rum Patrikligi împotriva Turciei, paragraful 70). Din această perspectivă, principiul legalităţii implică o obligaţie pozitivă a legiuitorului de a reglementa prin texte clare şi precise. Cerinţa de claritate a legii vizează caracterul neechivoc al obiectului reglementării, cea de precizie se referă la exactitatea soluţiei legislative alese şi la limbajul folosit, în timp ce previzibilitatea legii priveşte scopul şi consecinţele pe care le antrenează. De asemenea, potrivit principiului proporţionalităţii, toate sancţiunile principale sau complementare aplicate contravenientului trebuie să fie dozate în funcţie de gravitatea faptei (Decizia Curţii Constituţionale nr. 732 din 20 noiembrie 2018). 33. Nerespectarea acestui principiu viciază şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale, care trebuie realizată cu respectarea criteriilor prevăzute de art. 21 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, referitoare la limitele sancţiunilor, respectiv proporţionalitatea sancţiunii cu gradul de pericol social al faptei, ţinându-se seama de împrejurările în care fapta a fost comisă, de modul şi mijloacele de săvârşire, scopul urmărit şi urmarea produsă, circumstanţele personale ale contravenientului. Ca atare, la stabilirea proporţionalităţii sancţiunii cu gradul de pericol social al faptei, agentul constatator care aplică sancţiunea trebuie să aibă în vedere atât criteriile enunţate, cât şi alte criterii speciale, dacă este cazul. 34. Date fiind coordonatele constituţionale invocate şi având în vedere importanţa domeniului legiferat, Avocatul Poporului consideră că se impune o reglementare previzibilă, accesibilă şi clară a faptelor de natură contravenţională, dar şi a sancţiunilor aferente. 35. Cu privire la încălcarea prevederilor art. 23 alin. (11) din Constituţie, prin răsturnarea sarcinii probei, autorul sesizării arată că, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei se bucură de prezumţia de legalitate, însă atunci când este formulată o plângere împotriva acesteia este contestată chiar această prezumţie. În considerentele Deciziei nr. 1.084 din 14 iulie 2011, Curtea a stabilit în mod neechivoc faptul că prezumţia de veridicitate a procesului-verbal contravenţional nu poate fi situată deasupra prezumţiei de nevinovăţie în plan procesual în lipsa unui minim registru probatoriu pe care să se bazeze, neputând avea de plano valoare probantă absolută. Pe de altă parte, nici instanţa europeană a drepturilor omului nu a oferit un remediu explicit pentru concilierea prezumţiilor, rezumându-se la a propune doar o soluţie interpretativă, în sensul în care prezumţia de nevinovăţie, fiind una relativă, ar putea coexista cu alte prezumţii relative, cu condiţia ca utilizarea acestora din urmă să nu fie incompatibilă cu garanţiile dreptului la apărare, iar limitele rezonabile şi principiul proporţionalităţii să fie analizate de la caz la caz. 36. Or, în lipsa definirii conţinutului constitutiv şi juridic al faptelor ce constituie contravenţii, sub aspect probator, autorul excepţiei susţine că este inversată sarcina probei, fiind prezumate a fi reale aspectele reţinute în procesele-verbale de constatare a contravenţiei şi urmând ca persoana fizică sau juridică să facă dovada contrară. Insuficienta descriere a faptei contravenţionale nu permite persoanelor să realizeze o apărare eficientă în contradictoriu cu organul constatator, punându-le într-o situaţie de inferioritate faţă de organul administrativ, în ceea ce priveşte posibilitatea formulării de apărări pentru dovedirea nelegalităţii sau netemeiniciei constatărilor efectuate în cuprinsul procesului-verbal de contravenţie. Această inversare a sarcinii probei nu are nicio justificare, chiar şi pe perioada stării de urgenţă, existând riscul de a spori numărul abuzurilor, dar şi a eventualelor tensiuni dintre cetăţeni şi autorităţile statutului competente să constatate contravenţiile. 37. În condiţiile în care sancţionarea contravenţională a unei persoane este asimilată unei acuzaţii în materie penală, aceasta bucurându-se de toate garanţiile instituite în materie penală de art. 6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, este obligatoriu ca toată această materie să fie caracterizată de mai multă rigurozitate, care să nu permită răsturnarea prezumţiei de nevinovăţie. Or, în situaţia în care legiuitorul nu a dat dovadă de rigoare în stabilirea conţinutului constitutiv al faptei contravenţionale, vătămarea produsă contravenientului este de natură să împiedice identificarea faptei săvârşite, încadrarea în drept şi sancţiunea aplicabilă, cu consecinţa imposibilităţii efectuării apărărilor în cadrul procesului judiciar. Astfel, contravenientului i se creează o situaţie cu mult mai grea decât aceea de care ar fi beneficiat într-un proces penal, prin încălcarea evidentă a unor garanţii fundamentale ale dreptului la apărare, garanţii recunoscute la nivel internaţional. 38. Cu privire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020, Avocatul Poporului susţine că aceasta este neconstituţională, întrucât contravine prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, respectiv cerinţei constituţionale care condiţionează delegarea legislativă de respectarea interdicţiei privind afectarea drepturilor şi a libertăţilor constituţionale, precum şi a interdicţiei adoptării unor măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. Textele criticate afectează art. 44,art. 41 şi art. 31 din Constituţie, referitoare la dreptul de proprietate privată, dreptul la muncă şi protecţia socială a muncii şi dreptul la informaţie şi vizează măsuri de trecere a bunurilor confiscate în proprietatea publică. 39. Autorul sesizării apreciază că legiuitorul delegat nu a respectat caracterul adecvat şi proporţional al măsurilor adoptate pe calea ordonanţei de urgenţă. Astfel, având în vedere maniera de reglementare a faptelor contravenţionale extrem de evazivă şi generală, în lipsa unor repere clare şi concise, agentul constatator va aplica atât sancţiunea contravenţională principală a amenzii, al cărei cuantum a crescut considerabil (până la 20.000 lei pentru persoane fizice, şi până la 70.000 lei, pentru persoane juridice), cât şi sancţiunea contravenţională complementară de confiscare a bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţie. Aşadar, este evident că aplicarea cumulativă a celor două sancţiuni este de natură să afecteze în mod consistent şi excesiv dreptul de proprietate al contravenientului. 40. De asemenea, prevederile art. I pct. 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020, prin care s-a introdus art. 33^1 în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, care suspendă aplicarea normelor legale referitoare la transparenţa decizională şi dialogul social în cazul proiectelor de acte normative, prin care se stabilesc măsuri aplicabile pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă, aduc atingere dreptului la muncă şi protecţia socială a muncii şi dreptului la informaţie, raportat la art. 53, prin nerespectarea cerinţei de proporţionalitate în restrângerea temporară a exerciţiului unor drepturi. 41. Din analiza preambulului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 s-ar putea identifica drept scop al acestei măsuri faptul că „anumite proceduri care sunt parte din lanţul decizional, respectiv procedurile de transparenţă decizională în administraţia publică şi cele aferente dialogului social [...] sunt de natura a afecta rapiditatea cu care pot fi luate măsurile normative aplicabile pe durata stării instituite ori care sunt o consecinţă a instituirii acestei stări“. Or, de vreme ce scopul legiuitorului, constând în rapiditatea legiferării, poate fi atins prin reducerea termenelor prevăzute de procedurile de transparenţă decizională şi cele aferente dialogului social, măsura înlăturării de la aplicare a normelor juridice este una excesivă, ducând la ruperea justului echilibru care trebuie să existe între drepturile şi interesele în concurs, respectiv interesul statului de a lua măsurile necesare în vederea fluidizării şi simplificării procedurilor, pe de o parte, şi dreptul la muncă şi protecţia socială a muncii, precum şi dreptul la informaţie, pe de altă parte. Mai mult, premisa oricărei reglementări, chiar şi în perioada stării de urgenţă, trebuie să fie statul de drept, principiu care consacră o serie de garanţii menite să asigure respectarea drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor, respectiv încadrarea autorităţilor publice în coordonatele dreptului. 42. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere. 43. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis, cu Adresa nr. 2/2.700 din 24 aprilie 2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.153 din 24 aprilie 2020, punctul său de vedere cu privire la sesizarea de neconstituţionalitate, prin care, reproducând în mare parte argumentele autorului sesizării, apreciază că aceasta este întemeiată. 44. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate adusă prevederilor art. 14 lit. c^1)-f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 arată că art. 1 alin. (4) din Constituţie instituie principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în cadrul democraţiei constituţionale, ceea ce presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în activitatea celorlalte puteri, iar, pe de altă parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte (Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008). 45. Legea în temeiul căreia Preşedintele României instituie starea de urgenţă este Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999. Aceasta trebuia să cuprindă o serie de dispoziţii pentru ca actele juridice emise de organele statului în exercitarea atribuţiilor constituţionale să se conformeze Legii fundamentale. 46. Pe de altă parte, din cuprinsul art. 93 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia „Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă şi funcţionează pe toată durata acestora“, rezultă rolul esenţial al Parlamentului în perioada stării de urgenţă. Această măsură constituie o garanţie împotriva oricăror posibile excese sau abuzuri care sar face din partea executivului şi, totodată, o continuitate în plan legislativ a Parlamentului ca unică autoritate legiuitoare a ţării, deoarece există posibilitatea ca în astfel de momente să fie nevoie de luarea unor măsuri excepţionale de restrângere a exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, iar acest lucru nu se poate face decât prin lege, conform art. 53 din Constituţie. 47. Având în vedere cele expuse, dar contrar acestora, Preşedintele României, organ al puterii executive, prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgenţă pe teritoriul României şi prin Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgenţă pe teritoriul României, a restrâns temporar libera circulaţie, dreptul la viaţă intimă, familială şi privată, inviolabilitatea domiciliului, dreptul la învăţătură, libertatea întrunirilor, dreptul la grevă, dreptul de proprietate privată, precum şi libertatea economică, prin norme care intră în competenţa de legiferare a Parlamentului. 48. În ceea ce priveşte ordonanţele Guvernului, preşedintele Camerei Deputaţilor arată că, prin Deciziile nr. 479 din 18 iunie 2015 şi nr. 856 din 18 decembrie 2018, Curtea Constituţională a reţinut că, elaborând astfel de acte normative, organul administrativ exercită o competenţă prin atribuire care, prin natura ei, intră în sfera de competenţă legislativă a Parlamentului. Prin urmare, ordonanţa nu reprezintă o lege în sens formal, ci un act administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectând, sub acest aspect, criteriul material. 49. Cu privire la criticile aduse dispoziţiilor art. 9 şi art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 se invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 183 din 22 aprilie 2004), potrivit căreia „respectarea legilor este obligatorie, însă nu se poate pretinde unui subiect de drept să respecte o lege care nu este clară (vizând caracterul neechivoc al obiectului reglementării), precisă (cu referire la exactitatea soluţiei legislative alese şi a limbajului folosit) şi previzibilă (privind scopul şi consecinţele pe care le antrenează), întrucât acesta nu îşi poate adapta conduita în funcţie de ipoteza normativă a legii“. De aceea, „una dintre cerinţele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative“. Aşadar, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, respectiv să fie clar, precis şi previzibil (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013, Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014). 50. Analizând conţinutul art. 9 şi art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, preşedintele Camerei Deputaţilor susţine că este evidentă şi de necontestat antinomia acestora cu prevederile art. 24 lit. e) din acelaşi act normativ. Această din urmă normă prevede că printr-o ordonanţă militară nu se pot stabili fapte contravenţionale, ci doar regulile şi măsurile speciale care se dispun în zona în care s-a instituit starea de urgenţă, precum şi sancţiunile aplicabile în cazul nerespectării acestora. Mai mult, în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenţii. În reglementarea contravenţiilor, legiuitorul trebuie să indice în mod neechivoc obiectul material al acestora în chiar cuprinsul normei sau acesta trebuie să poată fi identificat cu uşurinţă prin trimiterea la un alt act normativ de rang egal cu care textul sancţionator se află în conexiune, în vederea stabilirii existenţei sau inexistenţei contravenţiei. 51. Or, art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, cu modificările şi completările ulterioare, este formulat într-un mod atât de general, încât normele legale sunt lipsite de previzibilitate şi claritate, ceea ce determină imposibilitatea destinatarului normei juridice, şi anume persoana care încălcă prevederile art. 9 din ordonanţa de urgenţă, de aşi stabili conduita de urmat, în lipsa unei descrieri riguroase a unei fapte contravenţionale. Art. 9 şi 28 impun o obligaţie generală de a respecta anumite norme, fără a incrimina o faptă concretă, şi stabilesc sancţiuni contravenţionale, care nu oferă minime criterii obiective în aplicarea lor diferenţiată, încălcând principiul proporţionalităţii. 52. În consecinţă, prevederile supuse controlului constituţionalităţii nu respectă exigenţele constituţionale care privesc calitatea legii, sub aspectul clarităţii, preciziei şi previzibilităţii; ambiguitatea redacţională a normelor juridice supuse controlului de constituţionalitate invocate în sesizare este evidentă, ceea ce determină serioase îndoieli cu privire la efectele pe care acestea le produc (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia Curţii Constituţionale nr. 619 din 11 octombrie 2016). 53. Referitor la critica de neconstituţionalitate adusă Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, în ansamblul său, prin afectarea drepturilor fundamentale cu încălcarea prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, preşedintele Camerei Deputaţilor consideră că aceasta este întemeiată. Astfel, în ceea ce priveşte modificarea adusă prin ordonanţă de urgenţă prevederilor art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, cu privire la confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţie, ca sancţiune contravenţională complementară, potrivit Deciziei Curţii Constituţionale nr. 197 din 9 aprilie 2019, se constată că măsura confiscării constituie o privare de proprietate, aşadar, o preluare completă şi definitivă a unui bun, titularul dreptului asupra acelui bun nemaiavând posibilitatea exercitării vreunuia dintre atributele conferite de dreptul pe care îl avea în patrimoniul său, iar nu o limitare a dreptului de proprietate. Din această perspectivă trebuie analizat dacă privarea de proprietate, prin aplicarea sancţiunii contravenţionale complementare a confiscării, în lipsa reglementării unor criterii de individualizare a măsurii, are un scop legitim, este o măsură adecvată, este necesară şi asigură un just echilibru între interesele în concurs. În context, prin jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că art. 1 paragraful 2 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale reglementează trei condiţii în care privarea de un bun nu reprezintă o încălcare a dreptului titularului asupra acelui bun, respectiv privarea să fie prevăzută de lege, adică de normele interne aplicabile în materie, să fie impusă de o cauză de utilitate publică şi să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internaţional. Pe cale jurisprudenţială, instanţa de la Strasbourg a mai adăugat o condiţie comună atât privării de proprietate, cât şi limitărilor exerciţiului acestui drept, respectiv că orice limitare trebuie să fie proporţională cu scopul avut în vedere prin instituirea ei. Astfel, cu valoare de principiu, s-a statuat că o privare de proprietate trebuie să fie prevăzută de lege, să urmărească o cauză de utilitate publică, să fie conformă normelor de drept intern şi să respecte un raport de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul vizat. De asemenea, referitor la art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, în Hotărârea din 29 martie 2006, pronunţată în Cauza Scordino împotriva Italiei, precum şi în Hotărârea din 10 aprilie 2012, pronunţată în Cauza Silickiene împotriva Lituaniei, că o ingerinţă în dreptul la respectarea bunurilor trebuie să asigure un just echilibru între exigenţele interesului general al comunităţii şi cele de protecţie a drepturilor fundamentale ale individului. În acord cu jurisprudenţa instanţei europene, Curtea Constituţională a statuat că o privare de proprietate trebuie să fie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim şi să respecte un raport de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul vizat (a se vedea deciziile Curţii Constituţionale nr. 691 din 11 septembrie 2007 şi nr. 725 din 6 decembrie 2016). Or, în atare context, prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012 Curtea Constituţională a statuat că astfel de reglementări trebuie să se facă prin lege organică, adoptată în cadrul dezbaterilor parlamentare, cu respectarea interdicţiei prevăzute la art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală. 54. În ceea ce priveşte completarea adusă Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, prin introducerea art. 33^1, referitor la neaplicarea, pe perioada stării de asediu sau a stării de urgenţă, a normelor legale referitoare la transparenţa decizională şi dialogul social în cazul proiectelor de acte normative prin care se stabilesc măsuri aplicabile pe durata acestor stări ori care sunt o consecinţă a instituirii acestora, preşedintele Camerei Deputaţilor consideră că afectează nemijlocit exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale prevăzute de Constituţie, precum dreptul la informaţie (informarea persoanelor asupra problemelor de interes public care urmează să fie dezbătute de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, precum şi asupra proiectelor de acte normative), dreptul la muncă şi protecţia socială a muncii (negocierile colective, contractele de muncă, conflictele de muncă, medierea şi arbitrajul acestora, greva). Or, în privinţa condiţiei instituite prin art. 115 alin. (6) din Constituţie, referitor la interzicerea afectării prin ordonanţă de urgenţă a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor prevăzute de Constituţie, Curtea Constituţională, în jurisprudenţa sa, a reţinut că atunci când obiectul de reglementare al unei ordonanţe de urgenţă îl reprezintă drepturi, libertăţi sau îndatoriri fundamentale, intervenţia legiuitorului delegat trebuie să fie în sensul neafectării acestor drepturi, al instituirii unui regim juridic care să permită exercitarea plenară a tuturor atributelor acestor drepturi. 55. Prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, Curtea Constituţională a stabilit înţelesul constituţional al verbului „a afecta“, statuând că sensul juridic al noţiunii, sub diferitele sale nuanţe, este: „a suprima“, „a aduce atingere“, „a prejudicia“, „a vătăma“, „a leza“, „a antrena consecinţe negative“. Astfel, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, din interpretarea art. 115 alin. (6) din Constituţie, în domeniul reglementării drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale nu pot fi adoptate ordonanţe de urgenţă, dacă prin reglementările pe care le conţin „afectează“ sau au „consecinţe negative“ asupra acestora, aşa cum este cazul situaţiei de faţă. Or, premisa de la care trebuie să plecăm este aceea că statul de drept, chiar şi în perioada stării de urgenţă, consacră o serie de garanţii menite să asigure respectarea drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor, respectiv încadrarea autorităţilor publice în coordonatele dreptului. Exigenţele statului de drept impun ca garanţiile juridice ale drepturilor prevăzute de Legea fundamentală în beneficiul cetăţenilor să fie utilizate potrivit scopului pentru care au fost instituite. 56. Luând în considerare concluziile enunţate şi în acord cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale, preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că nu mai este necesară analizarea celorlalte critici de neconstituţionalitate aduse Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, întrucât viciul de neconstituţionalitate care afectează actul normativ în ansamblul său nu permite desluşirea exactă şi neechivocă a conţinutului supus controlului de constituţionalitate (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016). Analiza celorlalte critici de neconstituţionalitate ar presupune atribuirea unui înţeles normelor pe care actul normativ le cuprinde, înţeles dificil de identificat în cazul unei reglementări lacunare şi confuze. 57. Guvernul a transmis punctul său de vedere, prin Adresa nr. 5/2004/2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.211 din 28 aprilie 2020. În ceea ce priveşte critica referitoare la prevederile art. 14 lit. c^1)-f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, arată că un decret prezidenţial, emis în condiţiile art. 93 din Constituţie, conţine, prin firea lucrurilor, norme juridice destinate să reglementeze raporturile juridice din societate în situaţii de criză ce impun măsuri excepţionale, determinate de apariţia unor pericole grave la adresa valorilor fundamentale ale statului, protejate constituţional. Prin intermediul acestor norme juridice se prescriu anumite conduite (de a da, a face sau a nu face ceva), care trebuie adoptate în anumite împrejurări (acestea reprezentând ipoteza normei) şi care, dacă sunt nesocotite, vor fi aduse la îndeplinire prin apel la forţa coercitivă a statului, prin intermediul sancţiunilor juridice. Acceptarea opiniei autorului sesizării, conform căreia art. 14 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 trebuia să se rezume la prevederile cuprinse la lit. a)-c), respectiv să reducă conţinutul decretului prezidenţial la cuprinderea motivelor care au impus instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă [lit. a)], a zonei în care se instituie aceasta [lit. b)] şi a perioadei pentru care se instituie starea de asediu sau starea de urgenţă, ar însemna golirea de conţinutul său normativ, respectiv transformarea decretului într-un act juridic individual. Or, autorul sesizării susţine, în consideraţiunile sale, caracterul de act administrativ normativ al decretului vizat de art. 93 din Constituţie, aspect ce pune în discuţie o cunoaştere precară a teoriei normei juridice, argumentele autorului devenind contradictorii între ele însele. 58. Conform art. 100 alin. (2) din Constituţie, decretul emis de Preşedintele României în considerarea art. 93 din Constituţie se contrasemnează de către prim-ministru. Contrasemnătura prim-ministrului nu este o operaţiune a procedurii administrative, ci un fapt juridic ce face incident controlul parlamentar asupra celor doi şefi ai executivului, direct asupra Guvernului prin primministru şi indirect asupra Preşedintelui. Controlul parlamentar rezultă expres şi din dispoziţiile art. 93 din Constituţie, căci Preşedintele instituie starea de asediu sau starea de urgenţă, solicitând Parlamentului încuviinţarea măsurilor adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acestora, Parlamentul convocându-se de drept, dacă nu se află în sesiune, în cel mult 48 de ore de la instituirea stării excepţionale, urmând a funcţiona pe toată durata acesteia, tocmai pentru a cenzura posibile acte ale executivului emise în timpul stărilor instituite prin decret, inclusiv pentru a încuviinţa încetarea măsurii, în cazul înlăturării situaţiilor de pericol înainte de expirarea termenului stabilit. 59. Totodată, se impune a se observa că Legea fundamentală conferă Preşedintelui dreptul de a institui măsurile excepţionale vizate de art. 93 doar „potrivit legii“, iar nu în mod arbitrar. În acest context, controlul parlamentar este esenţial şi se poate activa în toate ipotezele în care Preşedintele ar dispune prin decret măsuri sau ar prescrie obligaţii, conduite, altele decât cele prevăzute în actul normativ care reglementează regimul stării de asediu sau al stării de urgenţă, respectiv în contradicţie cu cele prevăzute în actul normativ. Sintagma „instituie, potrivit legii“ din cuprinsul art. 93 alin. (1) din Constituţie demonstrează faptul că intenţia legiuitorului constituant nu a fost aceea de a conferi Preşedintelui o prerogativă formală, lipsită de conţinut, ci, prin trimiterea la lege - care nu poate fi decât legea organică ce reglementează regimul general al stării de urgenţă - aceea de a se institui o ordine juridică cu caracter derogatoriu, în plenitudinea sa. O interpretare contrară ar conduce la lipsa chiar a finalităţii instituirii unor astfel de măsuri excepţionale, şi anume posibilitatea luării unor măsuri imediate, necesare pentru înlăturarea, limitarea consecinţelor unor pericole grave pentru valorile fundamentale ale statului român, reglementate constituţional. Aşadar, instituirea unei măsuri extraordinare prin decret prezidenţial presupune instituirea unui întreg regim juridic aplicabil, şi nu o simplă sau formală declarare a existenţei stării de urgenţă sau a stării de asediu. 60. Marja de apreciere a Preşedintelui nu poate fi denaturată prin exercitarea unei competenţe a altei autorităţi publice, care să afecteze echilibrul şi să reconfigureze, în mod implicit, competenţele constituţionale ale acestora. Parlamentul poate să încuviinţeze măsura instituită sau poate să o respingă. Art. 93 este plasat în capitolul II al titlului III din Constituţie ce reglementează cu privire la Preşedintele României, imediat după atribuţiile în domeniul apărării, tocmai pentru a sublinia legătura indisolubilă între exercitarea acestei atribuţii şi a celor pe care le exercită în calitate de comandant al forţelor armate (art. 92 din Constituţie). 61. Raţiunea dispoziţiilor legale criticate stă în specificul situaţiilor excepţionale care le reclamă, previzionate fiind de însăşi Legea fundamentală, care a plasat art. 93 sub denumirea marginală „Măsuri excepţionale“, pe de o parte, iar, pe de altă parte, de către legiuitor, acesta definind riguros starea de asediu şi starea de urgenţă. Aceeaşi raţiune stă şi la baza restrângerii exerciţiului unor drepturi şi al unor libertăţi fundamentale pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă, cu excepţiile instituite, prin Legea nr. 453/2004. În absenţa restrângerii exerciţiului unor drepturi/libertăţi, în condiţiile fixate prin lege, măsurile reclamate de situaţiile excepţionale vizate nu ar putea fi implementate (având în vedere, uneori, chiar natura, specificul acestora), iar scopul instituirii stărilor avute în vedere ar fi compromis. Din această perspectivă, Guvernul apreciază că criticile aduse art. 14 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 sunt neîntemeiate, exigenţele art. 53 din Constituţie fiind satisfăcute. 62. Guvernul subliniază că şi în ipoteza în care ar fi luată în considerare legea stricto sensu, Curtea Constituţională a statuat, cu referire la dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, că ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă „afectează“, dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin, caz în care Guvernul partajează competenţa de legiferare cu Parlamentul, fiind ţinut însă de obligaţia de a motiva în conţinutul actului normativ existenţa unei situaţii extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată, precum şi urgenţa reglementării (deciziile nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008 şi nr. 150 din 12 martie 2020), exigenţă întrunită în cazul de faţă. 63. Cât priveşte art. 14 lit. e) şi lit. f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, Guvernul constată că autorul sesizării nu aduce nicio critică, nefăcând referire la aceste norme, iar referitor la invocarea art. 126 alin. (2),art. 129 şi art. 131 alin. (2) din Constituţie, precizează că Avocatul Poporului nu motivează în niciun fel încălcarea acestor dispoziţii constituţionale, motiv pentru care acestea nu au relevanţă pentru speţa în cauză. 64. În ceea ce priveşte critica referitoare la dispoziţiile art. 9 şi art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, Guvernul apreciază că acestea sunt fără echivoc, respectând întocmai normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000, norme care permit calificarea unor fapte ca fiind contravenţii, prin raportare la un alt articol din acelaşi act normativ sau dintr-un alt act normativ, care le vizează conţinutul. Aceleaşi norme de tehnică legislativă, în ipoteza în care legiuitorul a imaginat o singură sancţiune (precum amenda contravenţională şi în aceleaşi limite, ca în cazul de faţă), permit şi chiar obligă la construcţia unui text (articol) de sine stătător în care să fie prevăzută sancţiunea unică pentru diverse conduite ilicite, prevăzute distinct în multiple norme ale aceluiaşi act normativ sau ale unor acte normative conexe sau derivate. Din această perspectivă, trimiterea la art. 9 răspunde exigenţelor tehnicii legislative. Ar fi de neimaginat ca în cuprinsul aceluiaşi act normativ încălcarea fiecărei obligaţii sau măsuri instituite prin legislaţia emisă în contextul stării de urgenţă sau de asediu să fie urmată de o operaţiune de conceptualizare a conduitei ilicite, constând în neaplicarea măsurii respective sau încălcarea obligaţiei astfel instituite, urmată mai apoi de prevederea uneia şi aceleiaşi sancţiuni contravenţionale pentru fiecare contravenţie astfel reglementată. De altfel, este practic imposibil să se determine în concret în actul normativ primar privind regimul general al stării de urgenţă care vor fi măsurile ce pot fi luate în fiecare caz în parte, căci măsurile luate de autorităţi în perioada stării de urgenţă sunt nu doar multiple [a se vedea art. 20 lit. a)-o) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999], ci şi diferite, atât în ceea ce priveşte conţinutul acestora, cât şi în ceea ce priveşte intensitatea acestora. În concret, decretele Preşedintelui României nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgenţă şi nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgenţă cuprind anexa 1 cu măsurile concrete ce sunt dispuse în diferite domenii de activitate şi anexa 2 cu măsurile ce pot fi dispuse în mod gradual de către autorităţile învestite prin decret să ia aceste măsuri. 65. De aceea, Guvernul apreciază că problema legii aplicabile, ridicată de autorul sesizării, nu reprezintă o problemă de constituţionalitate, rezolvarea ei intrând în atributul instanţei de judecată, care o va evalua inclusiv prin analiza raportului dintre norma generală şi norma specială, în condiţiile dreptului material aplicabil şi ale Codului de procedură civilă. Mai mult, din perspectiva respectării exigenţelor de constituţionalitate invocate, consideră că dispoziţiile criticate respectă inclusiv dispoziţiile legii-cadru în materie de contravenţii, respectiv Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001. 66. Nici evocarea dispoziţiilor art. 24 lit. e) nu este de natură să susţină vreo neclaritate a textelor criticate, întrucât dispoziţiile art. 27 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 prevăd, asemenea multor acte normative din acelaşi registru, că nerespectarea dispoziţiilor cuprinse în actul normativ în discuţie atrage răspunderea disciplinară, civilă, contravenţională sau penală, după caz, în timp ce dispoziţiile art. 24 lit. e), reglementând conţinutul ordonanţei militare şi al ordinului, prevăd că acestea cuprind şi „regulile şi măsurile speciale care se dispun în zona în care s-a instituit starea de asediu sau starea de urgenţă, precum şi sancţiunile aplicabile în cazul nerespectării acestora“. Se observă că textul nu individualizează natura sancţiunilor, fiind în corelaţie cu dispoziţiile art. 27 şi celelalte norme din actul normativ care vizează expres sancţiunile contravenţionale principale şi complementare, cu precizarea că acestea din urmă, ca regulă, sunt prevăzute prin acte de tipul celor vizate de art. 24 din ordonanţa de urgenţă criticată. 67. Având în vedere aceste argumente, Guvernul susţine că norma rezultată din coroborarea art. 9 cu art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 este redactată cu suficientă precizie astfel încât aceasta să poată fi cunoscută de destinatarul său, critica privind lipsa sa de previzibilitate nefiind întemeiată. 68. Relativ la lipsa de accesibilitate a normelor în raport cu destinatarii acestora, critica nu este întemeiată, căci ab initio normele elaborate în timpul stării de asediu sau de urgenţă se bucură de o popularizare deosebită, expres reglementată prin lege. 69. Cât priveşte critica referitoare la răsturnarea sarcinii probei, Guvernul arată că aceasta nu este pertinentă din perspectiva dispoziţiei constituţionale reclamate, întrucât nicio normă din ordonanţa criticată nu atribuie o forţă probantă absolută procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi nici nu exclude prezumţia de nevinovăţie. 70. Cu privire la neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 din perspectiva art. 115 alin. (6) din Constituţie, Guvernul apreciază că autorul sesizării nu aduce argumente din care să rezulte maniera în care Guvernul a afectat regimul drepturilor fundamentale prevăzute în art. 31,art. 41 şi art. 44 din Constituţie, referirile fiind vagi sau chiar inexistente. Relativ la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 44 din Constituţie, constând în aceea că prin ordonanţă s-a prevăzut confiscarea de bunuri, arată că normele criticate nu ridică probleme de constituţionalitate din perspectiva normei constituţionale indicate, întrucât această normă nu se activează în ipoteza în care lipsirea de proprietate este o consecinţă a săvârşirii unei fapte penale sau contravenţionale, exigenţele constituţionale şi legale, atât cele de ordin juridic, cât şi cele de ordin valoric, moral impunând deposedarea făptuitorului de bunurile destinate, folosite sau rezultate din săvârşirea de infracţiuni sau contravenţii. Mai mult, trecerea lor silită în proprietatea statului, prin derogare de la dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 14/2007 pentru reglementarea modului şi condiţiilor de valorificare a bunurilor intrate, potrivit legii, în proprietatea privată a statului, vizează exclusiv bunurile cuprinse în necesarul de bunuri în stare de asediu sau în stare de urgenţă. Actul normativ oferă şi garanţiile corespunzătoare evitării unor abuzuri, sens în care sunt evocate prevederile alin. (2) al art. 28^2, respectiv art. 28^4 alin. (2). Prin urmare, nu se pune problema lipsei de proporţionalitate a măsurilor vizate, proprietarul nefiind lipsit de dreptul său, ci de bun, obiect al dreptului său de proprietate, tocmai din cauza conduitei contrare legii pe care a adoptat-o şi luându-se în considerare natura bunului în contextul trecerii acestuia în proprietatea statului. 71. Relativ la dispoziţiile cuprinse în art. 31 şi art. 41 din Constituţie, evocate în cuprinsul sesizării, Guvernul susţine că acestea nu sunt incidente în cauză. Astfel, conform dispoziţiilor art. 33^1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, normele referitoare la procedurile de transparenţă decizională în administraţia publică şi dialogul social se vor aplica doar pe perioada stării de urgenţă, respectiv de asediu (limitate şi acestea în timp, la rândul lor) şi numai în cazul proiectelor de acte normative prin care se stabilesc măsuri aplicabile pe durata stării de asediu sau de urgenţă ori care sunt o consecinţă a instituirii acestor stări. Asemenea dispoziţii nu au fost scoase din fondul legislativ, ordonanţa de urgenţă a Guvernului vizând doar unele proceduri care se interpun în lanţul decizional, fiind de natură să blocheze adoptarea rapidă a deciziilor impuse de situaţiile excepţionale care justifică instituirea stării de asediu sau de urgenţă, raţiunea normei fiind justificată în expunerea de motive la actul normativ. Legiuitorul poate excepta de la regulile transparenţei decizionale adoptarea unor acte normative care presupun protejarea imediată a unui interes public. Or, starea de urgenţă presupune prin ea însăşi adoptarea unor măsuri excepţionale care se instituie în cazuri determinate de apariţia unor pericole grave la adresa apărării ţării şi securităţii naţionale, a democraţiei constituţionale ori pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre, conform art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999. 72. În ceea ce priveşte încălcarea dreptului la muncă, Guvernul precizează că art. 41 din Constituţie nu este incident, având în vedere că procedura de elaborare a actelor normative presupune parcurgerea unor etape de către autorităţile şi instituţiile publice cu competenţe normative, una dintre aceste etape fiind obţinerea avizului Consiliului Economic şi Social. Or, aceasta este o obligaţie ce revine unei autorităţi publice, fără să fie incident vreun drept cetăţenesc fundamental. 73. În concluzie, Guvernul apreciază că sesizarea formulată nu este întemeiată nici din perspectiva aspectelor mai sus evocate, Guvernul acţionând cu respectarea dispoziţiilor art. 115 alin. (6), cu referire la art. 53 din Constituţie, măsurile dispuse fiind adecvate, necesare şi proporţionale în raport cu evoluţia situaţiei epidemiologice, evoluţia riscului de sănătate publică pentru perioada imediat următoare emiterii ordonanţei, luând în considerare şi împrejurarea că nerespectarea/neaplicarea măsurilor dispuse prin ordonanţa privind regimul juridic al stării de asediu sau al stării de urgenţă, prin actele normative conexe, prin ordonanţe militare şi ordine, este de natură să pună în pericol grav dreptul la viaţă şi dreptul la sănătate, contribuind la zădărnicirea eforturilor autorităţilor competente în combaterea răspândirii coronavirusului. 74. Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate. 75. La dosarul cauzei au fost depuse două memorii din partea S.C.A. Piperea şi Asociaţii şi din partea doamnei Monica-Nicoleta Petruţ, formulate în calitate de amicus curiae, prin care se susţin criticile de neconstituţionalitate formulate de Avocatul Poporului. CURTEA, examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantului autorului excepţiei de neconstituţionalitate, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 76. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 77. Din analiza actului de sesizare a Curţii Constituţionale rezultă că obiect al excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 9,art. 14 lit. c^1)-f) şi ale art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 453/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, în ansamblul său, precum şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 268 din 31 martie 2020, în ansamblul său. Dispoziţiile criticate din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 au următorul conţinut: - Art. 9: "(1) Conducătorii autorităţilor publice, ai celorlalte persoane juridice, precum şi persoanele fizice au obligaţia să respecte şi să aplice toate măsurile stabilite în prezenta ordonanţă de urgenţă, în actele normative conexe, precum şi în ordonanţele militare sau în ordine, specifice stării instituite.(2) Conducătorii autorităţilor publice şi administratorii operatorilor economici care asigură servicii de utilitate publică în domeniile energetic, sănătate, agricultură şi alimentaţie, alimentare cu apă, comunicaţii şi transporturi au obligaţia de a asigura continuitatea furnizării serviciilor esenţiale pentru populaţie şi pentru forţele destinate apărării.;" – Art. 14 lit. c^1)-f): "Decretul de instituire a stării de asediu sau a stării de urgenţă trebuie să prevadă următoarele: [...] c^1) măsurile de primă urgenţă care urmează a fi luate; d) drepturile şi libertăţile fundamentale al căror exerciţiu se restrânge, în limitele prevederilor constituţionale şi ale art. 4 din prezenta ordonanţă de urgenţă; e) autorităţile militare şi civile desemnate pentru executarea prevederilor decretului şi competenţele acestora; f) alte prevederi, dacă se consideră necesare.;" – Art. 28: "(1) Nerespectarea prevederilor art. 9 constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă de la 2.000 lei la 20.000 lei, pentru persoane fizice, şi de la 10.000 lei la 70.000 lei, pentru persoane juridice.(2) Pe lângă sancţiunea contravenţională principală prevăzută la alin. (1), în funcţie de natura şi gravitatea faptei, se pot aplica şi una sau mai multe dintre următoarele sancţiuni contravenţionale complementare, prevăzute în ordonanţele militare: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţie; b) interzicerea accesului prin aplicarea sigiliului de către organele abilitate; c) suspendarea temporară a activităţii; d) desfiinţarea unor lucrări; e) refacerea unor amenajări." 78. Avocatul Poporului formulează atât critici de neconstituţionalitate extrinsecă, susţinând că (i) Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, prin reglementarea cuprinsă în art. 14 lit. c^1)-f), contravine prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (4), ale art. 61 alin. (1), ale art. 53 alin. (1) coroborate cu art. 126 alin. (2), ale art. 129 şi ale art. 131 alin. (2), precum şi ale art. 73 alin. (3) lit. g), respectiv că (ii) Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 contravin dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, sub aspectul afectării drepturilor fundamentale consacrate de art. 126 alin. (2),art. 129 şi art. 131 alin. (2), respectiv de art. 44,art. 41 şi art. 31 din Constituţie, cât şi critici de neconstituţionalitate intrinsecă, raportând dispoziţiile art. 9 şi art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 la art. 1 alin. (5) şi art. 23 alin. (11) din Constituţie. 79. Analiza criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă. O primă critică de neconstituţionalitate extrinsecă vizează posibilitatea Preşedintelui României să legifereze prin decretul de instituire a stării de urgenţă în domenii pentru care Legea fundamentală cere intervenţia legiuitorului primar sau a celui delegat, cu încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, prin modificarea unor legi organice şi prin restrângerea efectivă a exerciţiului unor drepturi fundamentale: dreptul la libera circulaţie, dreptul la muncă, dreptul la învăţătură, accesul liber la justiţie, dreptul la grevă, dreptul la viaţă intimă, familială şi privată, libertatea întrunirilor, dreptul la libera circulaţie, libertatea economică. 80. Cu privire la cadrul legal şi constituţional care vizează regimul stării de urgenţă, Curtea reţine că dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. g) din Constituţie prevăd că „Prin lege organică se reglementează: [...] g) regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă“. În continuare, dispoziţiile art. 93 alin. (1) din Constituţie prevăd că „Preşedintele României instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă, în întreaga ţară ori în unele unităţi administrativ teritoriale şi solicită Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate, în cel mult cinci zile de la luarea acesteia“. În exercitarea atribuţiei constituţionale, potrivit art. 100 alin. (1) din Constituţie, Preşedintele emite „un decret care se publică în Monitorul Oficial al României“ şi care este contrasemnat de prim-ministru, în temeiul art. 100 alin. (2) din Legea fundamentală. 81. Cadrul normativ infraconstituţional care reglementează regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă este constituit de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 453/2004, care în art. 1 stabileşte că „Starea de asediu şi starea de urgenţă privesc situaţii de criză ce impun măsuri excepţionale care se instituie în cazuri determinate de apariţia unor pericole grave la adresa apărării ţării şi securităţii naţionale, a democraţiei constituţionale ori pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre“, iar în art. 3 defineşte starea de urgenţă ca fiind „ansamblul de măsuri excepţionale de natură politică, economică şi de ordine publică aplicabile pe întreg teritoriul ţării sau în unele unităţi administrativ-teritoriale care se instituie în următoarele situaţii: a) existenţa unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea naţională ori funcţionarea democraţiei constituţionale; b) iminenţa producerii ori producerea unor calamităţi care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre“. 82. Dispoziţiile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 prevăd posibilitatea ca, pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă, exerciţiul unor drepturi şi al unor libertăţi fundamentale să fie restrâns (cu excepţia celor prevăzute la art. 3^2 din ordonanţa de urgenţă, normă care interzice limitarea dreptului la viaţă, cu excepţia cazurilor când decesul este rezultatul unor acte licite de război, tortura şi pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante, condamnarea pentru infracţiuni neprevăzute ca atare, potrivit dreptului naţional sau internaţional, precum şi restrângerea accesului liber la justiţie), dar numai în măsura în care situaţia o cere şi cu respectarea art. 53 din Constituţie. Potrivit normei constituţionale, exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o (care este aceeaşi cu cea care a determinat instituirea stării de urgenţă), să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii. 83. De asemenea, art. 5 din acelaşi act normativ consacră caracterul temporar al celor două stări extraordinare, stabilind că starea de asediu se poate institui pe o perioadă de cel mult 60 de zile, iar starea de urgenţă, pe o perioadă de cel mult 30 de zile. 84. Cu privire la procedura instituirii stării de asediu şi a stării de urgenţă, dispoziţiile art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 prevăd că acestea „se instituie de Preşedintele României prin decret, contrasemnat de primul-ministru şi publicat de îndată în Monitorul Oficial al României“. În temeiul art. 12 din acelaşi act normativ, Preşedintele României solicită Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate în termen de cel mult 5 zile de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă, iar în situaţia în care Parlamentul nu încuviinţează starea instituită, potrivit art. 13, „Preşedintele României revocă de îndată decretul, măsurile dispuse încetându-şi aplicabilitatea“. Decretul de instituire a stării de asediu sau a stării de urgenţă se aduce neîntârziat la cunoştinţă populaţiei prin mijloacele de comunicare în masă, împreună cu măsurile urgente de aplicare, care intră imediat în vigoare [art. 11 teza întâi]. 85. Curtea reţine că instituirea stării de urgenţă produce, în plan constituţional, o serie de efecte juridice: (i) Parlamentul va funcţiona pe întreaga durată a stării de urgenţă, indiferent de perioada în care aceasta este declarată [art. 93 alin. (2) din Constituţie], (ii) Constituţia nu poate fi revizuită pe toată perioada stării de urgenţă [art. 152 alin. (3) din Constituţie], (iii) dacă urma să înceteze, mandatul deputaţilor şi senatorilor se prelungeşte de drept până la încetarea stării de urgenţă [art. 63 alin. (1) din Constituţie] şi (iv) Parlamentul nu poate fi dizolvat pe toată perioada instituirii stării de urgenţă [art. 89 alin. (3) din Constituţie]. 86. În ceea ce priveşte natura juridică a decretului emis în temeiul art. 93 alin. (1) din Constituţie, Curtea reţine că decretul prin care Preşedintele instituie starea de urgenţă este adoptat în temeiul art. 93 alin. (1) din Constituţie, „potrivit legii“ care reglementează regimul juridic al stării de urgenţă, respectiv potrivit dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999. În emiterea decretului, Preşedintele acţionează ca organ de stat, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public. Aşadar, potrivit dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, decretul este un act administrativ emis de o autoritate publică în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. 87. Cu privire la decretele prezidenţiale, prin Decizia nr. 459 din 16 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 30 septembrie 2014, paragrafele 32 şi 33, Curtea a statuat că acestea sunt acte juridice ale Preşedintelui României, adoptate în exercitarea atribuţiilor mandatului constituţional. „Aceste acte sunt manifestări unilaterale de voinţă, realizate în scopul de a produce efecte juridice, şi pot avea caracter individual sau normativ. Dispoziţiile constituţionale prevăd, sub sancţiunea inexistenţei actului, publicarea decretului în Monitorul Oficial al României, dată de la care acesta intră în vigoare. Toate decretele au caracter executoriu, fiind general obligatorii, autorităţile statului cărora le sunt destinate fiind însărcinate cu ducerea la îndeplinire a celor statuate în cuprinsul actului. Potrivit dispoziţiilor art. 100 alin. (2) din Constituţie, unele decrete ale Preşedintelui se contrasemnează de prim-ministru. Acestor acte juridice le sunt aplicabile dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora «Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale». Aşa fiind, în măsura în care, prin obiectul de reglementare, decretele Preşedintelui nu se circumscriu sferei actelor exceptate, ele pot fi atacate în contencios administrativ, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 554/2004“. 88. În continuare, Curtea reţine că norma constituţională cuprinsă în art. 93 alin. (1) din Constituţie, folosind sintagma potrivit legii, cu privire la exercitarea competenţei constituţionale a Preşedintelui de a institui starea de urgenţă, face trimitere expresă la regimul juridic al stării de urgenţă reglementat de legiuitorul ordinar. Astfel, dispoziţiile art. 14 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, reglementând conţinutul decretului Preşedintelui, stabilesc o competenţă extinsă a acestuia care nu se limitează la declararea formală a stării de urgenţă. Instituirea stării de urgenţă presupune îndeplinirea unor condiţii legale referitoare la (i) indicarea motivelor care au impus instituirea stării, (ii) determinarea zonei şi a perioadei în care se instituie măsura, stabilirea autorităţilor militare şi civile desemnate pentru executarea prevederilor decretului şi a competenţelor acestora, (iii) reglementarea măsurilor de primă urgenţă care urmează a fi luate, (iv) circumscrierea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale al căror exerciţiu urmează a fi restrâns şi, eventual, (v) orice alte prevederi considerate necesare. Aşadar, întrucât reglementează o serie de reguli general obligatorii, autorităţile statului fiind însărcinate cu ducerea la îndeplinire a măsurilor adoptate, iar persoanele fizice şi juridice având obligaţia de a respecta cele statuate în cuprinsul actului, rezultă că, din perspectiva conţinutului, decretul Preşedintelui este un act administrativ cu caracter normativ. 89. Având în vedere natura juridică a actului, Curtea reţine că acesta nu poate decât să organizeze executarea, respectiv să pună în aplicare, prin raportare la situaţia de fapt existentă, dispoziţiile de reglementare primară care statuează cu privire la regimul juridic al stării de urgenţă, şi anume Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999. Cu alte cuvinte, decretul prin care se instituie starea de urgenţă este un act administrativ normativ, subsecvent legii, prin care se stabilesc în concret măsurile de primă urgenţă care urmează a fi luate, precum şi drepturile şi libertăţile fundamentale al căror exerciţiu urmează a fi restrâns. 90. Odată stabilită natura juridică a decretului şi poziţia sa în ierarhia actelor normative care consacră materia stării de urgenţă, apare evident faptul că atât măsurile care urmează a fi luate, cât şi restrângerea exerciţiului drepturilor şi libertăţilor fundamentale nu sunt reglementate de Preşedintele României, ci sunt prevăzute de legea a cărei executare cade în sarcina acestei autorităţi publice. Ca atare, transpunând normele legale, prin actul administrativ de aplicare a legii, Preşedintele nu face decât să identifice acele măsuri de primă urgenţă, prevăzute de lege, dar care sunt adaptate situaţiei concrete care a generat starea excepţională, precum şi acele drepturi şi libertăţi fundamentale al căror exerciţiu urmează a fi restrâns pe durata stării de urgenţă. Având în vedere forţa juridică inferioară legii, decretul Preşedintelui nu poate să deroge, să se substituie sau să adauge la lege, deci nu poate conţine norme de reglementare primară. Este incontestabil faptul că legislaţia care prevede regimul juridic al unor situaţii de criză ce impun luarea unor măsuri excepţionale presupune un grad mai sporit de generalitate faţă de legislaţia aplicabilă în perioada de normalitate, tocmai pentru că particularităţile situaţiei de criză sunt abaterea de la normal (excepţionalitatea) şi imprevizibilitatea pericolului grav care vizează atât societatea în ansamblul său, cât şi fiecare individ în parte. Cu toate acestea, generalitatea normei primare nu poate fi atenuată prin acte infralegale care să completeze cadrul normativ existent. De aceea, decretul Preşedintelui va cuprinde doar măsurile care organizează executarea dispoziţiilor legale şi particularizează şi adaptează respectivele dispoziţii la situaţia de fapt existentă, la domeniile de activitate esenţiale pentru gestionarea situaţiei care a generat instituirea stării de urgenţă, fără a se abate (prin modificări sau completări) de la cadrul circumscris prin normele cu putere de lege. 91. În continuare, pornind de la realitatea că decretul de instituire a stării de urgenţă este actul administrativ emis în exercitarea unei atribuţii constituţionale, deci având rang constituţional, Curtea constată că acesta este emis sub condiţia rezolutorie de a fi aprobat prin hotărâre a Parlamentului, neîndeplinirea condiţiei atrăgând revocarea de îndată a decretului şi încetarea aplicabilităţii măsurilor dispuse. În vederea obţinerii încuviinţării, Preşedintele are obligaţia de a formula solicitarea în termenul stipulat de Constituţie, cel mult 5 zile de la data luării măsurii. Parlamentul funcţionează pe toată durata stării de urgenţă, iar dacă nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de urgenţă. 92. Sub acest aspect, din analiza cadrului normativ constituţional şi legal, Curtea constată că, în domeniul instituirii stării de urgenţă, autorităţile statului exercită competenţe partajate. Parlamentul are competenţa de legiferare, prin lege organică, a regimului stării de urgenţă, stabilind situaţiile premisă care pot determina instituirea stării de urgenţă, procedura instituirii şi încetării stării, competenţele şi responsabilităţile autorităţilor publice, posibilitatea restrângerii drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, obligaţiile persoanelor fizice şi juridice, măsurile care se pot dispune pe durata stării de asediu, sancţiunile aplicabile în cazul nerespectării prevederilor legale şi a măsurilor dispuse. Preşedintele României are atribuţia constituţională de a institui starea de urgenţă şi de a pune în executare dispoziţiile legale ale regimului stării de urgenţă, astfel cum acestea au fost stabilite de legiuitor. Legea, transpunând norma constituţională, acordă Preşedintelui competenţa de a institui prin decret prezidenţial starea de urgenţă, care presupune inclusiv stabilirea măsurilor concrete de primă urgenţă care urmează a fi luate şi identificarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale al căror exerciţiu va fi restrâns. Astfel, de vreme ce legiuitorul ordinar a dat substanţă atribuţiei constituţionale prevăzute de art. 93 alin. (1), stipulând elementele de conţinut ale decretului prezidenţial, Preşedintele ori de câte ori instituie starea de urgenţă are obligaţia să se conformeze dispoziţiilor legale în temeiul cărora îşi exercită competenţa. În fine, după adoptarea decretului prin care se instituie starea de urgenţă, Parlamentul are obligaţia de a verifica îndeplinirea condiţiilor legale referitoare la instituirea stării de urgenţă, încuviinţând sau nu această măsură, prin adoptarea unei hotărâri în şedinţa comună a celor două Camere (Senatul şi Camera Deputaţilor). În procedura de încuviinţare a instituirii stării de urgenţă, Parlamentul efectuează un control de temeinicie şi legalitate a decretului Preşedintelui prin raportare la dispoziţiile constituţionale şi legale referitoare la regimul juridic al stării de urgenţă. Prin hotărârea de încuviinţare a instituirii stării de urgenţă, Parlamentul confirmă respectarea exigenţelor legale, măsura adoptată fiind, astfel, asumată de cele două autorităţi publice. În cazul în care Parlamentul refuză încuviinţarea, prin hotărârea adoptată (care are ca efect revocarea actului administrativ emis de Preşedintele României) trebuie să-şi motiveze decizia, precizând temeiurile constituţionale şi legale pe care actul administrativ nu le-a respectat. Controlul parlamentar efectuat asupra decretului Preşedintelui se realizează în temeiul Constituţiei şi al legii, fiind expresia raportului juridic stabilit între cele două autorităţi publice cu privire la exercitarea partajată a atribuţiei constituţionale referitoare la instituirea stării de urgenţă. 93. Aşa fiind, actul administrativ al Preşedintelui priveşte un raport cu Parlamentul şi cade sub incidenţa dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie, fiind exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, efectuat în temeiul Legii nr. 544/2001. Acesta va putea face, însă, obiectul controlului de constituţionalitate efectuat de Curtea Constituţională, prin intermediul hotărârii prin care Parlamentul încuviinţează sau nu starea de urgenţă. 94. Prin urmare, având în vedere valoarea sa constituţională, decretul de instituire a stării de urgenţă - act administrativ emis în exercitarea unei atribuţii constituţionale care pune în executare dispoziţii legale privind restrângerea exerciţiului unor drepturi şi al unor libertăţi fundamentale şi afectarea regimului unor instituţii fundamentale ale statului - poate fi supus unui control în două trepte: primul este controlul exercitat, din oficiu, de Parlamentul României, în virtutea obligaţiei prevăzute de art. 93 alin. (1) din Constituţie, iar cel de-al doilea este cel exercitat, la sesizarea subiecţilor de drept îndrituiţi de lege, de Curtea Constituţională, prin intermediul hotărârii Parlamentului prin care se încuviinţează sau nu se încuviinţează starea de urgenţă, în temeiul art. 146 lit. l) din Constituţie. 95. Analizând criticile de neconstituţionalitate formulate, Curtea reţine că Avocatul Poporului critică Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 din perspectiva posibilităţii pe care o oferă Preşedintelui României de a reglementa, prin decretul de instituire a stării de urgenţă, în domenii pentru care Legea fundamentală cere intervenţia legiuitorului, respectiv modificarea cadrului normativ primar existent şi restrângerea exerciţiului drepturilor fundamentale. 96. Analizând dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, Curtea observă că nu există nicio normă legală care să constituie temeiul expres al unei atari prerogative a Preşedintelui. Ordonanţa de urgenţă se limitează să stabilească, aşa cum s-a arătat mai sus, conţinutul decretului prezidenţial [art. 14], la emiterea acestuia Preşedintele fiind obligat să respecte dispoziţiile legale care constituie regimul juridic al stării de urgenţă. Astfel, în ceea ce priveşte: indicarea motivelor care au impus instituirea stării - Preşedintele trebuie să demonstreze că situaţia de criză se circumscrie ipotezelor prevăzute de art. 1-3 din ordonanţa de urgenţă; indicarea zonei în care se instituie - Preşedintele are obligaţia de a delimita teritoriul asupra căruia acţionează pericolul grav, actual sau iminent; stabilirea perioadei pentru care se instituie starea de urgenţă - aceasta trebuie circumscrisă termenelor prevăzute de art. 5 din ordonanţa de urgenţă; desemnarea autorităţilor militare şi civile pentru executarea prevederilor decretului şi stabilirea competenţelor acestora - Preşedintele are obligaţia de a desemna autorităţile stabilite conform art. 7 şi art. 17-19 din ordonanţa de urgenţă; luarea măsurilor de primă urgenţă - măsurile care se pot dispune pe durata stării de urgenţă sunt stabilite de art. 26 din ordonanţa de urgenţă, astfel că măsurile de primă urgenţă pe care le poate adopta Preşedintele prin decretul de instituire a stării de urgenţă se circumscriu normei legale; identificarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale al căror exerciţiu se restrânge - posibilitatea restrângerii exerciţiului drepturilor şi al libertăţilor fundamentale este prevăzută de art. 4 din ordonanţa de urgenţă, Preşedintele având sarcina ca, în funcţie de particularităţile situaţiei de criză, să determine care dintre drepturile sau libertăţile fundamentale sunt vizate, astfel că impunerea măsurilor excepţionale le afectează; alte prevederi, dacă se consideră necesare - prevederi, altele decât cele referitoare la aspectele menţionate în prealabil şi pe care Preşedintele le apreciază oportune, dar care sunt circumscrise situaţiei care determină adoptarea lor, în executarea legii. Având în vedere cadrul legal analizat, Curtea constată că acesta stabileşte în mod riguros limitele în care Preşedintele poate să acţioneze, neexistând dispoziţii echivoce cu privire la caracterul de act administrativ de punere în executare a legii a decretului Preşedintelui. 97. În continuare, având în vedere că, deşi autorul excepţiei îşi circumscrie critica la dispoziţiile art. 14 lit. c^1)-f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, Curtea constată că acesta nu motivează în niciun fel neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 14 lit. e) şi f), critica cu un atare obiect neîntrunind condiţia prevăzută la art. 10 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, potrivit căreia „Sesizările trebuie făcute în formă scrisă şi motivate“. 98. În ceea ce priveşte critica autorului excepţiei de neconstituţionalitate, potrivit căreia art. 14 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 încalcă prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (4), ale art. 61 alin. (1) şi ale art. 53 alin. (1), care stabilesc că exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale poate fi restrâns numai prin lege, Curtea reţine că decretul Preşedintelui nu este decât un act administrativ normativ, deci un act de reglementare secundară care pune în executare un act de reglementare primară. Restrângerea exerciţiului unor drepturi nu se realizează prin decretul Preşedintelui, dispoziţiile art. 14 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 constituind doar norma prin care legiuitorul primar abilitează autoritatea administrativă (Preşedintele României) să dispună executarea legii, respectiv a dispoziţiilor art. 4 din acelaşi act normativ care prevăd expres posibilitatea restrângerii exerciţiului drepturilor. Împrejurarea că la emiterea decretului de instituire a stării de urgenţă (Decretul nr. 195 din 16 martie 2020), respectiv la emiterea decretului privind prelungirea stării de urgenţă (Decretul nr. 240 din 14 aprilie 2020), Preşedintele României a omis să invoce dispoziţiile legale care au constituit temeiul legal al luării măsurii restrângerii drepturilor fundamentale, limitându-se la enumerarea dispoziţiilor constituţionale şi legale care stabilesc competenţa sa de a decreta instituirea stării de urgenţă, nu echivalează cu faptul că acesta a acţionat ca un legiuitor care poate dispune cu privire la drepturi şi libertăţi fundamentale ale cetăţenilor şi, implicit, că decretul adoptat are aceeaşi forţă juridică cu legea. Acţionând în limitele competenţelor sale legale, Preşedintele a identificat drepturile şi libertăţile al căror exerciţiu urma să fie restrâns (libera circulaţie, dreptul la viaţă intimă, familială şi privată, inviolabilitatea domiciliului, dreptul la învăţătură, libertatea întrunirilor, dreptul de proprietate privată, dreptul la grevă, libertatea economică). 99. În ceea ce priveşte critica autorului excepţiei de neconstituţionalitate, potrivit căreia art. 14 lit. c^1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 încalcă prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (4), ale art. 61 alin. (1), ale art. 53 alin. (1), ale art. 73, ale art. 115, ale art. 126 alin. (2), ale art. 129 şi ale art. 131 alin. (2) din Constituţie, întrucât permit Preşedintelui României ca, prin decretul de instituire a stării de urgenţă, să adopte măsuri de primă urgenţă, care implică modificarea legislaţiei în vigoare, Curtea constată că, aşa cum s-a menţionat mai sus, nicio dispoziţie legală din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, coroborată cu norma criticată de autorul excepţiei, nu îndrituieşte Preşedintele să adopte norme cu rang de lege, astfel încât instanţa constituţională să poată reţine încălcarea normelor constituţionale invocate. Astfel, dispoziţiile ordonanţei de urgenţă stabilesc, în art. 26 alin. (1), că „Pe durata stării de urgenţă, instituită în temeiul art. 3 lit. a), se pot dispune următoarele: a) aplicarea planurilor aprobate, conform dispoziţiilor prezentei ordonanţe de urgenţă şi ale decretului de instituire; b) organizarea şi asigurarea cu prioritate a transporturilor, comunicaţiilor, produselor, resurselor şi infrastructurii pentru nevoile forţelor destinate apărării; c) închiderea frontierei de stat, în întregime sau în zona în care a fost instituită starea de urgenţă, intensificarea controlului la punctele de trecere a frontierei care rămân deschise, precum şi supravegherea frontierei pe toată lungimea sa; d) rechiziţionarea de bunuri, potrivit legii“. Prin urmare, măsurile de primă urgenţă pe care Preşedintele le poate adopta au caracter administrativ şi nu pot viza decât aspectele reglementate de lege. 100. Pe de altă parte, însă, Curtea observă că printre măsurile de primă urgenţă Preşedintele a dispus, de exemplu, achiziţionarea directă de către autorităţile publice centrale şi entităţile juridice în care statul este acţionar majoritar de materiale şi echipamente necesare combaterii epidemiei [art. 10 din anexa nr. 2, intitulată Măsuri de primă urgenţă cu aplicabilitate directă, la Decretul nr. 195 din 16 martie 2020], plafonarea preţurilor la medicamente şi aparatură medicală, la alimentele de strictă necesitate şi la serviciile de utilitate publică [art. 15 din anexă], suspendarea din funcţiile de conducere a conducătorilor unităţilor sanitare, direcţiilor de sănătate publică, caselor de asigurări de sănătate, serviciilor de ambulanţă, precum şi autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale cu atribuţii în domeniul asistenţei şi protecţiei sociale, indiferent de statutul lor, cu posibilitatea ca persoanele desemnate să exercite temporar aceste funcţii să nu fie funcţionari publici [art. 19 din anexă], transferuri între bugetele Ministerului Sănătăţii şi al Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate [art. 20 din anexă], faptul că prevederile Legii nr. 19/2020 privind acordarea unor zile libere părinţilor pentru supravegherea copiilor, în situaţia închiderii temporare a unităţilor de învăţământ, nu se aplică angajaţilor sistemului naţional de apărare, angajaţilor din penitenciare, personalului din unităţile sanitare publice şi altor categorii stabilite prin ordin al ministrului afacerilor interne, al ministrului economiei, energiei şi mediului de afaceri, şi al ministrului transporturilor, infrastructurii şi comunicaţiilor, după caz [art. 32 din anexă], derogarea de la prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 111/2010 privind concediul şi indemnizaţia lunară pentru creşterea copiilor, persoana îndreptăţită păstrându-şi stimulentul de inserţie în situaţia pierderii locului de muncă drept urmare a efectelor epidemiei COVID-19 [art. 37 din anexă], neînceperea cursului prescripţiilor şi termenelor de decădere de orice fel, iar, dacă au început să curgă, suspendarea lor, dispoziţiile art. 2.532 pct. 9 teza a II-a din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil sau alte dispoziţii legale contrare nefiind aplicabile [art. 41 din anexă], continuarea activităţii instanţelor judecătoreşti doar în cauzele de urgenţă deosebită, caz în care pot fixa termene scurte, inclusiv de la o zi la alta sau chiar în aceeaşi zi [art. 42 alin. (1) şi (2) din anexă], suspendarea de plin drept a cauzelor civile fără a fi necesară efectuarea vreunui act de procedură în acest scop [art. 42 alin. (6) din anexă], întreruperea termenele de exercitare a căilor de atac [art. 42 alin. (7) din anexă], limitarea activităţii de urmărire penală şi cea a judecătorilor de drepturi şi libertăţi [art. 43 alin. (1)], suspendarea de drept a proceselor penale aflate în curs pe rolul instanţelor de judecată, inclusiv a celor aflate în procedură în camera preliminară [art. 43 alin. (2)], stabilirea atribuţiilor Ministerului Afacerilor Externe [art. 48]. 101. Aceste dispoziţii, pe care Preşedintele le-a apreciat drept „măsuri de primă urgenţă cu aplicabilitate directă“, nu sunt prevăzute de art. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 şi constituie, în mod expres [art. 32, art. 37, art. 41] sau implicit, derogări de la legislaţia în vigoare la momentul instituirii stării de urgenţă. Preşedintele a dispus, pe de o parte, suspendarea sau neaplicarea unor dispoziţii legale sau, pe de altă parte, modificarea şi completarea unor legi, dispoziţiile sale având impact asupra unor drepturi şi libertăţi fundamentale (dreptul la muncă, libertatea economică, accesul liber la justiţie etc.). 102. Or, în acest context, Curtea apreciază că se impun a fi precizate câteva aspecte de ordin constituţional. În primul rând, dacă legiuitorul constituant ar fi considerat că prin decret, ca act administrativ normativ, Preşedintele, ca autoritate executivă, poate adopta norme cu putere de lege în perioada stării de urgenţă sau de asediu, ar fi prevăzut în mod expres această delegare legislativă, aşa cum a reglementat prin art. 115 în cazul autorităţii executive a Guvernului. În al doilea rând, legiuitorul constituant a prevăzut expres în norma-cadru privind măsurile excepţionale - art. 93 alin. (2) că „Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă şi funcţionează pe toată durata acestora“. Raţiunea obligării Parlamentului, prin Constituţie, să funcţioneze pe toata durata declarării stării de asediu sau a stării de urgenţă este tocmai aceea de a crea posibilitatea intervenţiei legislative în regim de urgenţă, în orice domeniu pe care situaţia de criză îl afectează, inclusiv şi mai ales atunci când este vizată restrângerea exerciţiului unor drepturi şi al unor libertăţi fundamentale. Continuitatea în plan legislativ a Parlamentului asigură luarea măsurilor excepţionale impuse de situaţia de criză, în condiţiile în care restrângerea drepturilor şi a libertăţilor nu se poate realiza decât prin lege, astfel cum rezultă din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 53 şi ale art. 115 alin. (6) din Constituţie. Astfel, norma constituţională constituie o garanţie împotriva eventualelor excese sau abuzuri ale autorităţilor publice executive, Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem al poporului, acţionând ca un garant al drepturilor şi al libertăţilor cetăţenilor. În al treilea rând, existenţa unei stări de asediu sau de urgenţă se încadrează per se în ipoteza de incidenţă a prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, care permit Guvernului să adopte ordonanţe de urgenţă „numai în situaţii extraordinare“. Aşa fiind, inclusiv legiuitorul delegat are abilitarea constituţională să intervină cu celeritate şi să modifice cadrul legislativ existent, adoptând măsurile normative pe care starea de fapt le impune. În concluzie, cadrul constituţional în vigoare delimitează în mod riguros competenţele autorităţilor publice, respectiv partajarea atribuţiilor legislative de cele executive, excepţia de la regulă fiind în mod expres reglementată şi de strictă interpretare. 103. Având în vedere aceste considerente, Curtea constată că atribuţia constituţională şi legală privind instituirea stării de urgenţă poate fi exercitată de Preşedintele României doar în cadrul constituţional menţionat şi doar cu respectarea prevederilor legale la care Constituţia face trimitere prin coroborarea art. 93 alin. (1) cu art. 73 alin. (3) lit. g), respectiv legea organică privind regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă. 104. Revenind la situaţia de speţă, Curtea observă că modul în care Preşedintele şi-a exercitat atribuţia constituţională, prin depăşirea cadrului legal, nu este consecinţa vreunui viciu de neconstituţionalitate a actului normativ de reglementare primară în virtutea şi în limitele căruia autoritatea publică era abilitată să acţioneze. Aşa cum s-a precizat anterior, stabilind competenţele fiecărei autorităţi publice implicate în gestionarea situaţiei de criză care a generat instituirea stării de urgenţă, nicio dispoziţie a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 nu îl îndrituieşte pe Preşedinte să acţioneze dincolo de competenţele sale constituţionale, astfel că instanţa constituţională nu poate sancţiona, în cadrul controlului de constituţionalitate pe care îl efectuează în procedura instituită de art. 146 lit. d) din Constituţie referitoare la soluţionarea excepţiilor de neconstituţionalitate, normele legale criticate de autorul excepţiei. 105. Pe de altă parte, Curtea observă că, încuviinţând instituirea stării de urgenţă, Parlamentul României avea obligaţia de a verifica îndeplinirea condiţiilor constituţionale şi legale pe care decretul Preşedintelui trebuia să le respecte. Or, prin articolul unic al Hotărârii nr. 3 din 19 martie 2020 pentru încuviinţarea măsurii adoptate de Preşedintele României privind instituirea stării de urgenţă pe întreg teritoriul României, Parlamentul s-a limitat să încuviinţeze măsura, fără a-şi îndeplini obligaţia de a verifica respectarea exigenţelor pe care Constituţia şi legea le impun decretului Preşedintelui şi de a sancţiona exercitarea ultra vires a competenţelor legale. 106. Prin Hotărârea nr. 4 din 16 aprilie 2020 privind încuviinţarea prelungirii stării de urgenţă, Parlamentul a prevăzut expres la art. 2 modul în care poate fi restrâns exerciţiul drepturilor şi al libertăţilor fundamentale în starea de urgenţă, respectiv „numai prin acte normative cu putere de lege“, restrângerea trebuie să fie determinată exclusiv de prevenirea şi combaterea epidemiei COVID-19, să fie temeinic motivată şi cu respectarea strictă a exigenţelor art. 53 alin. (2) din Constituţie. De asemenea art. 3 din hotărâre prevede că „modificările, abrogările sau completările actelor normative cu caracter legal, motivate de prevenirea şi combaterea pandemiei de COVID-19, se pot dispune numai prin acte normative cu caracter legal“. Cu toate acestea, anexa nr. 1 la Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgenţă pe teritoriul României, intitulată Măsuri de primă urgenţă cu aplicabilitate directă, prin care s-au adoptat, de asemenea, derogări de la legislaţia în vigoare la momentul prelungirii stării de urgenţă, nu a fost supusă controlului parlamentar. 107. În continuare, Curtea reţine că o altă critică de neconstituţionalitate extrinsecă vizează Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 prin raportare la dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, sub aspectul afectării drepturilor fundamentale consacrate de art. 126 alin. (2),art. 129 şi art. 131 alin. (2), respectiv de art. 44,art. 41 şi art. 31 din Constituţie. 108. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 reglementează regimul juridic al stării de asediu şi al stării de urgenţă, constituind actul normativ cu caracter general în materia acestor măsuri excepţionale. 109. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020, pornind de la „necesitatea stringentă şi imediată de asigurare a unui caracter preventiv şi coercitiv adecvat sub aspectul răspunderii contravenţionale în cazul nerespectării sau neaplicării imediate a măsurilor stabilite“ în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, modifică capitolul VII - Sancţiuni din acest act normativ. De asemenea, invocând faptul că „anumite proceduri care sunt parte în lanţul decizional, respectiv procedurile de transparenţă decizională în administraţia publică şi cele aferente dialogului social, astfel cum sunt prevăzute de legislaţia în vigoare, sunt de natură a afecta rapiditatea cu care pot fi luate măsurile normative aplicabile pe durata stării instituite ori care sunt o consecinţă a instituirii acestei stări“, Guvernul dispune inaplicabilitatea normelor legale referitoare la transparenţa decizională şi dialogul social. 110. Curtea reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, Guvernul are o competenţă normativă derivată fie dintr-o lege de abilitare, fie din însăşi Constituţia, cu un caracter special şi limitat, specific unei competenţe de atribuire. Exercitarea acestei competenţe se include tot în sfera puterii executive şi constă în posibilitatea de a emite două categorii de acte normative: ordonanţe simple şi ordonanţe de urgenţă (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011). 111. Regimul particular al ordonanţei de urgenţă este prevăzut în art. 115 alin. (4)-(6) din Constituţie şi se referă la cazurile în care poate fi emisă: situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acesteia; intrarea în vigoare: numai după depunerea spre dezbatere în procedură de urgenţă la prima Cameră sesizată şi convocarea obligatorie a Parlamentului, dacă nu se află în sesiune; domeniul de reglementare: acesta poate fi şi de natura legilor organice, caz în care legea de aprobare se adoptă cu majoritatea prevăzută de art. 76 alin. (1) din Constituţie; ordonanţa de urgenţă nu poate fi însă adoptată în domeniul legilor constituţionale, nu poate afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu poate viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică. Întrucât prevederile constituţionale stabilesc cadrul şi limitele exercitării delegării legislative, condiţionând legitimitatea şi deci constituţionalitatea ordonanţelor Guvernului de îndeplinirea unor cerinţe exprese, calificate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale drept criterii de constituţionalitate, cu privire la îndeplinirea sau neîndeplinirea exigenţelor constituţionale se poate pronunţa doar instanţa constituţională. 112. Examinând dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, prin Decizia nr. 150 din 12 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 215 din 17 martie 2020, paragrafele 58 şi 59, Curtea a constatat că norma constituţională instituie veritabile limitări ale competenţei atribuite Guvernului. Curtea a făcut trimitere la jurisprudenţa sa, prin care a stabilit că „se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin“. În continuare, Curtea a arătat că „verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, aşa cum rezultă din unele dicţionare. Din punctul de vedere al Curţii, aceasta urmează să reţină numai sensul juridic al noţiunii, sub diferite nuanţe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecinţe negative»“ (a se vedea în acest sens Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008). 113. Curtea a stabilit că „Guvernul nu are nicio competenţă de legiferare în domeniul legilor constituţionale («ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale») şi cel al legilor care vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică («ordonanţele de urgenţă nu pot viza măsuri de trecere silită»), acestea fiind în competenţa de legiferare exclusivă a Parlamentului, sub toate aspectele pe care le reglementează în conţinutul lor normativ, şi are o competenţă de legiferare limitată în domeniile care vizează regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie şi drepturile electorale («ordonanţele de urgenţă nu pot afecta»), cu privire la care aplicarea interdicţiei constituţionale exprese este condiţionată de adoptarea unor reglementări care suprimă, aduc atingere, prejudiciază, vatămă, lezează, în general, antrenează consecinţe negative asupra drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor constituţionale. În această din urmă ipoteză, dacă reglementările nu produc consecinţele juridice menţionate, Guvernul partajează competenţa de legiferare cu Parlamentul, fiind ţinut însă de obligaţia de a motiva în conţinutul actului normativ existenţa unei situaţii extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată, precum şi urgenţa reglementării“. 114. Curtea a mai statuat că interdicţiile constituţionale prevăzute la art. 115 alin. (6), de a nu adopta ordonanţe de urgenţă care „pot afecta“ regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale, au avut în vedere „restrângerea competenţei Guvernului de a legifera în aceste domenii esenţiale în locul Parlamentului, iar nu lipsirea totală de competenţa de a legifera în materie“. Prin urmare, „întrucât nu există o interdicţie absolută cu privire la competenţa Guvernului de a legifera în materia reglementată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2020“, Curtea a constatat că „nu poate reţine încălcarea, de plano, a dispoziţiilor art. 61 alin. (1) şi ale art. 73 alin. (3) lit. a), coroborate cu art. 115 alin. (6) din Constituţie, ci este necesar ca, pentru a stabili dacă actul normativ afectează o instituţie fundamentală a statului şi drepturi fundamentale ale cetăţenilor, în cadrul controlului de constituţionalitate extrinsecă pe care îl efectuează să antameze analiza criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă formulate în cauză, raportate la art. 1 alin. (5), art. 36,art. 37, art. 61 alin. (1) şi art. 62 alin. (3) din Constituţie“. 115. Pornind de la premisele stabilite prin Decizia nr. 150 din 12 martie 2020, precitată, şi luând act de obiectul de reglementare al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, Curtea reţine că în cazul acestui act normativ, prin însăşi ipoteza sa de incidenţă - situaţii de criză ce impun măsuri excepţionale care se instituie în cazuri determinate de apariţia unor pericole grave la adresa apărării ţării şi securităţii naţionale, a democraţiei constituţionale ori pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre - este vizată restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale. Actul normativ are ca scop crearea cadrului legal al măsurilor excepţionale impuse de gestionarea situaţiei de criză, măsuri care, prin ele însele, afectează drepturi şi libertăţi ale cetăţenilor. Cu alte cuvinte, raţiunea legii este tocmai aceea de a constitui temeiul legal al restrângerii exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale, în acord cu imperativul constituţional stabilit în art. 53 alin. (1). Legiferând cu privire la regimul juridic al stării de asediu şi al stării de urgenţă, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 este actul de reglementare primară prin care se dispune restrângerea exerciţiului drepturilor şi al libertăţilor fundamentale, act în baza căruia autorităţile publice cu competenţe în gestionarea situaţiei de criză (Preşedintele României, Parlamentul României, Ministerul Administraţiei şi Internelor, autorităţile militare şi autorităţile publice, prevăzute în decretul de instituire a stării de asediu sau de urgenţă) emit acte administrative cu caracter normativ (decretul Preşedintelui de instituire a stării de asediu sau a stării de urgenţă, ordonanţe militare şi ordine ale altor autorităţi publice) care pun în executare norma primară, identificând, în funcţie de particularităţile situaţiei de criză, drepturile şi libertăţile fundamentale al căror exerciţiu urmează a fi restrâns. 116. Or, având în vedere toate aceste argumente, Curtea reţine că, de plano, actul normativ cu un atare obiect de reglementare afectează atât drepturi şi libertăţi fundamentale ale cetăţenilor, cât şi instituţii fundamentale ale statului, căzând în sfera interdicţiei prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie. Astfel, Curtea constată că regimul juridic al stării de asediu şi al stării de urgenţă, în actualul cadru constituţional, nu poate fi reglementat decât printr-o lege, ca act formal al Parlamentului, adoptată cu respectarea dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. g) din Constituţie, în regim de lege organică. 117. Cu toate acestea, Curtea constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 a fost adoptată şi a intrat în vigoare anterior modificării Constituţiei României din anul 2003. Dispoziţiile art. 115 alin. (6) au fost introduse prin Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003. Anterior, temeiul constituţional al adoptării ordonanţelor de urgenţă, art. 114 alin. (4) din Constituţia României din 1991, prevedea că „În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă. Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu“. Prin urmare, la data adoptării actului normativ criticat, norma constituţională nu limita prerogativa legislativă a Guvernului de neafectare a regimului instituţiilor fundamentale ale statului sau a drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Constituţie, astfel că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 a fost adoptată cu respectarea cadrului constituţional în vigoare la acea dată. Având în vedere că normele constituţionale incidente [art. 114 alin. (4) din Constituţia României din 1991, respectiv art. 115 alin. (6) din Constituţia în vigoare] au consacrat/consacră competenţa autorităţii executive de a legifera, competenţa reprezentând un aspect formal, de procedură, care vizează constituţionalitatea extrinsecă a actului adoptat, şi ţinând seama de faptul că, inclusiv în procedura de adoptare a actelor normative cu putere de lege, normele de procedură sunt de imediată aplicare, fără însă a putea retroactiva, astfel că valabilitatea actului este guvernată de normele în vigoare la data adoptării lui, Curtea reţine că nu poate extinde sfera de incidenţă temporală a dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţia în vigoare asupra Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, care din perspectiva principiului succesiunii normelor în timp este un act normativ anterior acestei norme constituţionale. 118. În schimb, în ceea ce priveşte Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, Curtea constată că aceasta a fost adoptată cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie. Actul normativ modifică regimul juridic al stării de asediu şi al stării de urgenţă sub aspectul răspunderii contravenţionale în cazul nerespectării sau neaplicării imediate a măsurilor stabilite în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, prin art. I pct. 1, referitor la modificarea art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, introducând sancţiuni contravenţionale complementare, precum confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţie şi suspendarea temporară a activităţii. Sancţiunile contravenţionale principale şi sancţiunile contravenţionale complementare sunt sancţiuni specifice dreptului contravenţional, aplicabile subiectului de drept care încalcă norma juridică de drept contravenţional printr-o conduită contrară acesteia. Ele au un rol preventiv-educativ şi reprezintă o formă de constrângere juridică, vizând, în special, patrimoniul făptuitorului. Mai mult, în jurisprudenţa sa (Decizia nr. 197 din 9 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 438 din 3 iunie, paragraful 46), Curtea a constatat că măsura confiscării constituie o privare de proprietate, aşadar o preluare completă şi definitivă a unui bun, titularul dreptului asupra acelui bun nemaiavând posibilitatea exercitării vreunuia dintre atributele conferite de dreptul pe care îl avea în patrimoniul său, iar nu doar o limitare a dreptului de proprietate. De asemenea, prin Decizia nr. 661 din 4 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007, Curtea a reţinut că „măsura aduce atingere înseşi existenţei dreptului de proprietate, întrucât determină o privare a proprietarului de bunul său, legal dobândit“, iar analiza proporţionalităţii a fost raportată la „situaţia restrângerii exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi“, justificată de imperativul apărării valorilor enumerate, reţinându-se că măsura adoptată este necesar să respecte condiţiile expres prevăzute de art. 53 alin. (2) teza a doua din Legea fundamentală. Referitor la sancţiunea complementară a suspendării temporare a activităţii, este evident faptul că această măsură este de natură a afecta libertatea economică a profesioniştilor, de asemenea, cu consecinţe asupra patrimoniului acestora. Prin urmare, având în vedere natura juridică a sancţiunilor contravenţionale, efectele lor asupra patrimoniului contravenientului, precum şi jurisprudenţa Curţii, rezultă că reglementarea unor norme în această materie afectează în mod implicit dreptul de proprietate, consacrat de art. 44 din Constituţie, precum şi libertatea economică, prevăzută de art. 45 din Constituţie. 119. Mai mult, art. I pct. 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020, referitor la introducerea art. 33^1 în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, prevede inaplicabilitatea normelor legale referitoare la transparenţa decizională şi dialogul social pe durata stării de asediu şi a stării de urgenţă. Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică are ca scop să sporească gradul de responsabilitate a administraţiei publice faţă de cetăţean, ca beneficiar al deciziei administrative, precum şi să implice participarea activă a cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a actelor normative. Actul normativ dă substanţă dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 31 referitoare la dreptul la informaţie, care prevăd obligaţia autorităţilor publice, potrivit competenţelor ce le revin, să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal. De asemenea Legea dialogului social nr. 62/2011 prevede la art. 1 lit. b) că dialogul social reprezintă „procesul voluntar prin care partenerii sociali se informează, se consultă şi negociază în vederea stabilirii unor acorduri în probleme de interes comun împrejurare care este de natură a afecta dreptul la muncă şi dreptul la informaţie al cetăţenilor“, iar „negocierea dintre angajator sau organizaţia patronală şi sindicat ori organizaţia sindicală sau reprezentanţii angajaţilor, după caz, urmăreşte reglementarea relaţiilor de muncă ori de serviciu dintre cele două părţi, precum şi orice alte acorduri în probleme de interes comun“. Scopul legii este acela de a crea cadrul legal referitor la constituirea, organizarea şi funcţionarea organizaţiilor sindicale, a organizaţiilor patronale şi a Consiliului Naţional Tripartit pentru Dialog Social, în vederea valorificării dreptului fundamental la muncă şi la protecţia socială a muncii, consacrat de art. 41 din Constituţie. Norma constituţională garantează dreptul salariaţilor la măsuri de protecţie socială, care privesc securitatea şi sănătatea salariaţilor, regimul de muncă al femeilor şi al tinerilor, instituirea unui salariu minim brut pe ţară, repausul săptămânal, concediul de odihnă plătit, prestarea muncii în condiţii deosebite sau speciale, formarea profesională, durata normală a zilei de lucru, precum şi dreptul la negocieri colective în materie de muncă şi caracterul obligatoriu al convenţiilor colective. De asemenea, prin Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, această instituţie publică de interes naţional, tripartită, autonomă este constituită în scopul realizării dialogului tripartit la nivel naţional dintre organizaţiile patronale, organizaţiile sindicale şi reprezentanţi ai asociaţiilor şi fundaţiilor neguvernamentale ai societăţii civile. Consiliul Economic şi Social este o instituţie de rang constituţional, având consacrare expresă în dispoziţiile art. 141 din Legea fundamentală. Or, este evident că dispunerea inaplicabilităţii normelor legale referitoare la transparenţa decizională şi dialogul social, de fapt suspendarea lor pe perioada stării de urgenţă sau a stării de asediu, afectează drepturile fundamentale în considerarea cărora au fost adoptate aceste legi, precum şi regimul unei instituţii fundamentale a statului, astfel că ordonanţa de urgenţă prin care se operează o atare suspendare contravine interdicţiei prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie. 120. Având în vedere toate aceste argumente, Curtea constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 este neconstituţională, în ansamblul său, întrucât a fost adoptată cu încălcarea prevederilor constituţionale cuprinse în art. 115 alin. (6) care stabilesc limitele competenţei Guvernului de a emite ordonanţe de urgenţă. 121. Analizând criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, Curtea observă că acestea vizează dispoziţiile art. 9 şi art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 considerate a încălca prevederile art. 1 alin. (5) şi art. 23 alin. (11) din Constituţie, întrucât, pe de o parte, prin formularea generică utilizată la art. 9, se impune o obligaţie generală de a respecta anumite norme, fără a incrimina o faptă concretă, şi se stabilesc sancţiuni contravenţionale, fără a oferi minime criterii obiective în aplicarea acestora în mod diferenţiat, şi, pe de altă parte, este inversată sarcina probei, fiind prezumate a fi reale aspectele reţinute în procesele-verbale de constatare a contravenţiei. 122. Curtea reţine că, în materia reglementării regimului juridic al contravenţiilor, art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, stabileşte cadrul sancţionator general, alin. (2) reglementând sancţiunile contravenţionale principale (avertismentul, amenda contravenţională, prestarea unei activităţi în folosul comunităţii), iar alin. (3), sancţiunile contravenţionale complementare (confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii, suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi, închiderea unităţii, blocarea contului bancar, suspendarea activităţii operatorului economic, retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv, desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială), în acelaşi timp art. 5 alin. (4) reglementând şi posibilitatea impunerii de noi sancţiuni contravenţionale principale şi complementare prin legi speciale. Din perspectiva regimului juridic al contravenţiilor, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 este o lege specială care prevede ca sancţiune contravenţională amenda şi, ca sancţiuni contravenţionale complementare, confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţie, interzicerea accesului prin aplicarea sigiliului de către organele abilitate, suspendarea temporară a activităţii, desfiinţarea unor lucrări şi refacerea unor amenajări. Sancţiunile enumerate anterior sunt sancţiuni specifice dreptului contravenţional, aplicabile subiectului de drept care încalcă norma juridică de drept contravenţional printr-o conduită contrară acesteia. Totodată, Curtea reţine că sancţiunile contravenţionale, principale şi complementare, au adresabilitate generală şi au atât un rol preventiv-educativ, cât şi unul represiv şi punitiv, reprezentând o formă de constrângere care vizează, în special, patrimoniul făptuitorului. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale, respectiv sancţionarea propriu-zisă a subiectului de drept pentru nesocotirea normelor de drept contravenţional, are loc potrivit unor principii, similar sancţiunilor de drept penal. În acest sens, prin Decizia nr. 197 din 9 aprilie 2019, precitată, paragraful 31, Curtea a reţinut principiul legalităţii sancţiunilor contravenţionale, principiul proporţionalităţii sancţiunilor contravenţionale şi principiul unicităţii aplicării sancţiunilor contravenţionale (non bis in idem). Potrivit principiului proporţionalităţii, toate sancţiunile principale sau complementare aplicate contravenientului trebuie să fie dozate în funcţie de gravitatea faptei. Acest principiu îşi găseşte corespondent în dispoziţiile art. 5 alin. (5) şi (6) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, potrivit cărora „Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite“, iar „Sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei“. Principiul proporţionalităţii este apropiat principiului oportunităţii, acesta din urmă fiind necesar a fi respectat în aplicarea sancţiunilor contravenţionale principale şi complementare în vederea atingerii scopului represiv şi preventiv al sancţiunii contravenţionale. Totodată, Curtea a reţinut că aplicarea sancţiunilor contravenţionale are loc cu respectarea criteriilor prevăzute de art. 21 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, referitoare la limitele sancţiunilor, respectiv proporţionalitatea sancţiunii cu gradul de pericol social al faptei, ţinându-se seama de împrejurările în care fapta a fost comisă, de modul şi mijloacele de săvârşire, scopul urmărit şi urmarea produsă, circumstanţele personale ale contravenientului, precum şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal de constatare şi sancţionare. Cu alte cuvinte, la stabilirea proporţionalităţii sancţiunii cu gradul de pericol social al faptei, agentul constatator care aplică sancţiunea trebuie să analizeze criteriile generale prevăzute în art. 21 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, precum şi alte criterii speciale, dacă este cazul. În caz contrar, în măsura în care regula proporţionalităţii este încălcată, instanţa va adapta sancţiunea la cerinţele prevăzute de lege. 123. Curtea reaminteşte jurisprudenţa sa referitoare la principiul calităţii legii, urmând ca, în aplicarea considerentelor de principiu reţinute, să verifice constituţionalitatea textelor de lege criticate, din perspectiva criticilor formulate de autorul excepţiei cu privire la reglementarea neclară a faptelor care constituie contravenţii. Curtea reţine că prin Decizia nr. 51 din 16 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 14 martie 2016, paragrafele 39-42, a statuat cu privire la obligaţia legiuitorului de a edicta norme clare, precise şi previzibile. De asemenea, prin Decizia nr. 363 din 7 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 6 iulie 2015 (paragrafele 24 şi 25), Curtea a statuat că, în ipoteza infracţiunilor, legiuitorul trebuie să indice în mod clar şi neechivoc obiectul material al acestora în chiar cuprinsul normei legale sau acesta trebuie să poată fi identificat cu uşurinţă, prin trimiterea la un alt act normativ cu care textul incriminator se află în conexiune, în vederea stabilirii existenţei/inexistenţei infracţiunii. Principiul este în egală măsură aplicabil şi în materie contravenţională. Tot prin Decizia nr. 51 din 16 februarie 2016, precitată (paragraful 42), Curtea Constituţională a făcut referire la cerinţele de calitate a legii, garanţie a principiului legalităţii, reflectate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, care, prin Hotărârea din 25 ianuarie 2007, pronunţată în Cauza Sissanis împotriva României (paragraful 66), a reţinut că sintagma „prevăzută de lege“ impune ca măsura incriminată să aibă un temei în dreptul intern şi vizează, de asemenea, calitatea legii în cauză: aceasta trebuie să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în ceea ce priveşte efectele sale. De asemenea s-a statuat că nu se poate considera drept „lege“ decât o normă enunţată cu suficientă precizie, pentru a permite cetăţeanului să îşi controleze conduita; apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el trebuie să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, faţă de circumstanţele speţei, consecinţele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă. Tot astfel, prin Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016, paragraful 45, Curtea a reţinut că legea trebuie să definească în mod clar infracţiunile şi pedepsele aplicabile (pentru identitate de raţiune, şi contravenţiile), această cerinţă fiind îndeplinită atunci când un justiţiabil are posibilitatea de a cunoaşte, din însuşi textul normei juridice pertinente, la nevoie cu ajutorul interpretării acesteia de către instanţe, şi în urma obţinerii unei asistenţe judiciare adecvate, care sunt actele şi omisiunile ce pot angaja răspunderea sa penală şi care este pedeapsa pe care o riscă în virtutea acestora [Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Cantoni împotriva Franţei, paragraful 29; Hotărârea din 22 iunie 2000, pronunţată în Cauza Coeme şi alţii împotriva Belgiei, paragraful 145; Hotărârea din 7 februarie 2002, pronunţată în Cauza E.K. împotriva Turciei, paragraful 51; Hotărârea din 29 martie 2006, pronunţată în Cauza Achour împotriva Franţei, paragrafele 41 şi 42; Hotărârea din 24 mai 2007, pronunţată în Cauza Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni împotriva României, paragrafele 33 şi 34; Hotărârea din 12 februarie 2008, pronunţată în Cauza Kafkaris împotriva Ciprului, paragraful 140; Hotărârea din 20 ianuarie 2009, pronunţată în Cauza Sud Fondi SRL şi alţii împotriva Italiei, paragrafele 107 şi 108; Hotărârea din 17 septembrie 2009, pronunţată în Cauza Scoppola împotriva Italiei (nr. 2), paragrafele 93, 94 şi 99; Hotărârea din 21 octombrie 2013, pronunţată în Cauza Del Rio Prada împotriva Spaniei, paragrafele 78, 79 şi 91]. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat că semnificaţia noţiunii de previzibilitate depinde într-o mare măsură de conţinutul textului despre care este vorba şi de domeniul pe care îl acoperă, precum şi de numărul şi de calitatea destinatarilor săi. Principiul previzibilităţii legii nu se opune ideii ca persoana în cauză să fie determinată să recurgă la îndrumări clarificatoare pentru a putea evalua, întro măsură rezonabilă în circumstanţele cauzei, consecinţele ce ar putea rezulta dintr-o anumită faptă. Este, în special, cazul profesioniştilor, care sunt obligaţi să dea dovadă de o mare prudenţă în exercitarea profesiei lor, motiv pentru care se aşteaptă din partea lor să acorde o atenţie specială evaluării riscurilor pe care aceasta le prezintă [Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Cantoni împotriva Franţei, paragraful 35; Hotărârea din 24 mai 2007, pronunţată în Cauza Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni împotriva României, paragraful 35; Hotărârea din 20 ianuarie 2009, pronunţată în Cauza Sud Fondi SRL şi alţii împotriva Italiei, paragraful 109]. 124. Curtea observă că, în cuprinsul său, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 reglementează contravenţiile şi sancţiunile contravenţionale referitoare la regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă. Totodată, în art. 30, ordonanţa de urgenţă prevede că dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor sunt aplicabile contravenţiilor prevăzute la art. 28 în măsura în care în actul normativ nu se prevede altfel. 125. Cu privire la conţinutul dispoziţiilor criticate, Curtea reţine că art. 28 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 stabileşte că „Nerespectarea prevederilor art. 9 constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă [...]“, iar potrivit art. 9 alin. (1) „Conducătorii autorităţilor publice, ai celorlalte persoane juridice, precum şi persoanele fizice au obligaţia să respecte şi să aplice toate măsurile stabilite în prezenta ordonanţă de urgenţă, în actele normative conexe, precum şi în ordonanţele militare sau în ordine, specifice stării instituite“, respectiv potrivit alin. (2) „Conducătorii autorităţilor publice şi administratorii operatorilor economici care asigură servicii de utilitate publică în domeniile energetic, sănătate, agricultură şi alimentaţie, alimentare cu apă, comunicaţii şi transporturi au obligaţia de a asigura continuitatea furnizării serviciilor esenţiale pentru populaţie şi pentru forţele destinate apărării“. 126. Dacă în ceea ce priveşte norma prevăzută de alin. (2) al art. 9 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, destinatarii normei (conducătorii autorităţilor publice şi administratorii operatorilor economici care asigură servicii de utilitate publică) şi conduita prescrisă (obligaţia de a asigura continuitatea furnizării serviciilor esenţiale pentru populaţie şi pentru forţele destinate apărării) sunt în mod clar şi riguros stabilite, astfel încât elementele constitutive ale contravenţiei pot fi identificate fără echivoc, din conţinutul normativ al alin. (1) al art. 9 nu rezultă cu claritate aceste elemente. Norma stabileşte obligaţia cu caracter general în sarcina nediferenţiată a conducătorilor autorităţilor publice, a persoanelor juridice, precum şi a persoanelor fizice de a respecta şi de a aplica toate măsurile stabilite în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, în actele normative conexe, precum şi în ordonanţele militare sau în ordine, specifice stării instituite. Norma privită ut singuli nu prezintă nicio deficienţă de redactare sub aspectul clarităţii sale. Caracterul confuz, neclar şi imprevizibil rezultă prin coroborarea cu norma de trimitere, pe care o completează, respectiv cu art. 28 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă, care stabileşte că nerespectarea dispoziţiilor art. 9 alin. (1) constituie contravenţie. 127. Tehnica de reglementare ce se regăseşte în cazul prevederilor legale criticate nu corespunde regulilor instituite prin art. 3 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, potrivit căruia „Actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea“. Normele prin care sunt stabilite contravenţii trebuie să indice în mod clar şi neechivoc obiectul material al acestora în chiar cuprinsul normei legale sau acesta trebuie să poată fi identificat cu uşurinţă, prin trimiterea la un alt act normativ cu care textul incriminator se află în conexiune, în vederea stabilirii existenţei sau inexistenţei contravenţiei. Norma trebuie redactată cu suficientă precizie pentru a permite cetăţeanului să îşi controleze conduita, astfel încât să fie apt să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care ar putea rezulta din săvârşirea unei anumite fapte. Altfel spus, legea trebuie să definească în mod clar contravenţiile şi sancţiunile aplicabile, fiind necesar ca destinatarul normei să cunoască din însuşi textul normei juridice aplicabile care sunt actele, faptele sau omisiunile ce pot angaja răspunderea sa contravenţională. 128. Cu toate acestea, prevederile art. 28 alin. (1) coroborate cu art. 9 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 nu indică în mod clar şi neechivoc, în cuprinsul normei legale, actele, faptele sau omisiunile care constituie contravenţii şi nici nu permit identificarea cu uşurinţă a acestora, prin trimiterea la actele normative cu care textul incriminator se află în conexiune. Astfel, art. 9 alin. (1), care vorbeşte despre „toate măsurile stabilite în prezenta ordonanţă de urgenţă, în actele normative conexe, precum şi în ordonanţele militare sau în ordine, specifice stării instituite“, nu poate fi considerat o normă de trimitere. În absenţa indicării cu exactitate a dispoziţiilor legale la care se face trimiterea, nu sunt respectate regulile de tehnică legislativă cuprinse în art. 50 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 24/2000, potrivit căruia, „În cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conţine“. Având în vedere obiectul de reglementare al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, care constituie legea-cadru în domeniul stării de asediu şi al stării de urgenţă, ar fi dificil de reglementat în cuprinsul acestui act normativ toate obligaţiile sau măsurile ce pot fi instituite prin actele normative emise în contextul stării de urgenţă sau de asediu, a căror încălcare ar atrage răspunderea contravenţională. De altfel, este practic imposibil să se determine în concret în actul normativ primar privind regimul general al stării de urgenţă care vor fi măsurile ce pot fi luate în fiecare caz în parte, căci măsurile luate de autorităţi în perioada stării de urgenţă vizează domenii diferite, astfel că reglementarea contravenţiilor nu poate fi decât diferită, atât în ceea ce priveşte conţinutul acestora, cât şi în ceea ce priveşte intensitatea lor. Sub acest aspect, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunţat în mod constant, statuând că, din cauza principiului generalităţii legilor, conţinutul acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile-tip de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. De asemenea, numeroase legi se folosesc de eficacitatea formulelor mai mult sau mai puţin vagi pentru a evita o rigiditate excesivă şi a se putea adapta la schimbările de situaţie [de exemplu, Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Cantoni împotriva Franţei, paragraful 31]. În acest context, redactarea art. 9 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, întro tehnică legislativă corectă, ar fi trebuit configurată ca normă-cadru, care ar fi fost detaliată subsecvent de toate celelalte normative care stabilesc contravenţiile şi sancţiunile corespunzătoare. 129. Folosind în mod inadecvat tehnica legislativă a normei de trimitere către o normă care, la rândul său, face trimitere la alte acte normative, în mod vag identificate, legiuitorul a edictat dispoziţii legale care sunt incapabile să îşi realizeze scopul pentru care au fost instituite. Astfel, Curtea observă că norma trimite la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, dar acest act normativ, în afara dispoziţiilor art. 28 alin. (1) supuse controlului de constituţionalitate, nu conţine nicio altă normă care să reglementeze expres vreo contravenţie. Actele normative conexe nu sunt definite nicăieri şi nu pot fi identificate cu uşurinţă de destinatarii normei, care, prin generalitatea normei (conducătorii autorităţilor publice, persoanele juridice şi persoanele fizice) reprezintă întreaga populaţie a ţării. Ordonanţele militare şi ordinele specifice stării instituite sunt acte administrative cu caracter normativ, emise de autorităţile prevăzute de art. 23 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, care, în baza art. 24 lit. e) din acelaşi act normativ, pot reglementa „regulile şi măsurile speciale care se dispun în zona în care s-a instituit starea de asediu sau starea de urgenţă, precum şi sancţiunile aplicabile în cazul nerespectării acestora“, deci inclusiv actele, faptele sau omisiunile care constituie contravenţii şi sancţiunile aplicabile. Examinând ordonanţele militare specifice stării de urgenţă instituite, Curtea reţine că toate acestea stabilesc în mod concret obligaţii şi interdicţii, prin identificarea expresă a normelor a căror încălcare atrage răspunderea juridică. Astfel, de exemplu, prin art. 9 alin. (2) din Ordonanţa militară nr. 1/2020 privind unele măsuri de primă urgenţă care privesc aglomerările de persoane şi circulaţia transfrontalieră a unor bunuri se prevede că „Nerespectarea măsurilor de primă urgenţă prevăzute la art. 1-8 atrage răspunderea disciplinară, civilă, contravenţională sau penală, în conformitate cu prevederile art. 27 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, cu modificările şi completările ulterioare“. Prevederile art. 27 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 stabilesc că „Încălcarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă sau a dispoziţiilor ordonanţelor militare ori a ordinelor emise pe timpul stării de asediu şi al stării de urgenţă atrage răspunderea disciplinară, civilă, contravenţională sau penală, după caz“. În acest caz, deşi actul administrativ normativ identifică fapta sancţionabilă juridic prin trimitere la măsurile stabilite în anumite dispoziţii ale ordonanţei militare, acesta nu stabileşte în mod clar şi neechivoc tipul de răspundere juridică. Limitându-se să facă trimitere la prevederile art. 27 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, care enumeră toate tipurile de răspundere juridică, ordonanţa militară nu distinge care dintre conduitele incriminate sunt susceptibile de a atrage răspunderea contravenţională. Această modalitate de reglementare este recurentă, regăsinduse în toate ordonanţele militare emise până la data efectuării controlului de constituţionalitate. 130. Dreptul contravenţional, asemenea dreptului penal, are un caracter subsidiar, intervenind doar acolo unde alte mijloace juridice nu sunt suficiente pentru protejarea anumitor valori sociale. În aceste condiţii, actele normative cu putere de lege şi actele administrative cu caracter normativ prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii trebuie să întrunească toate condiţiile de calitate ale normei: accesibilitate, claritate, precizie şi previzibilitate. Or, Curtea constată că dispoziţiile art. 28 alin. (1), prin sintagma „nerespectarea prevederilor art. 9 constituie contravenţie“, califică drept contravenţie încălcarea obligaţiei generale de a respecta şi de a aplica toate măsurile stabilite în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, în actele normative conexe, precum şi în ordonanţele militare sau în ordine, specifice stării instituite, fără a distinge expres actele, faptele sau omisiunile care pot atrage răspunderea contravenţională. În mod implicit, stabilirea faptelor a căror săvârşire constituie contravenţii este lăsată, în mod arbitrar, la libera apreciere a agentului constatator, fără ca legiuitorul să fi stabilit criteriile şi condiţiile necesare operaţiunii de constatare şi sancţionare a contravenţiilor. Totodată, în lipsa unei reprezentări clare a elementelor care constituie contravenţia, judecătorul însuşi nu dispune de reperele necesare în aplicarea şi interpretarea legii, cu prilejul soluţionării plângerii îndreptate asupra procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei. 131. Mai mult, dispoziţiile legale criticate nu respectă nici principiul proporţionalităţii, cuprins în art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, principiu care îşi are originea în dispoziţiile art. 53 alin. (2) din Constituţie şi care permite restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale numai în măsura în care o astfel de limitare este necesară într-o societate democratică şi este proporţională cu situaţia care a determinat-o. Or, în condiţiile în care sancţiunea contravenţională, la fel ca cea penală, implică restrângerea unor drepturi sau a unor libertăţi, stabilirea şi aplicarea unei sancţiuni contravenţionale trebuie să se realizeze astfel încât să fie proporţionale cu fapta comisă de contravenient. Proporţionalitatea se determină, în baza art. 5 alin. (6) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, prin raportare la natura şi la gravitatea faptei. Această aplicare proporţională trebuie să vizeze atât sancţiunea principală, cât şi sancţiunile complementare, iar o astfel de obligaţie aparţine atât organului constatator, cât şi instanţei de judecată sesizate cu o plângere contravenţională. 132. Acest principiu are o dublă valenţă, întrucât impune obligaţii atât în sarcina legiuitorului (individualizarea legală a faptei contravenţionale, stabilirea limitelor şi a criteriilor legale de individualizare a sancţiunii: gradul de pericol social al faptei săvârşite, împrejurările în care a fost săvârşită fapta, modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, scopul urmărit, urmarea produsă, circumstanţele personale ale contravenientului), cât şi în sarcina organelor de constatare a contravenţiilor şi de aplicare a sancţiunilor corespunzătoare şi a instanţelor judecătoreşti (individualizarea administrativă/judiciară a faptei contravenţionale şi aplicarea sancţiunii concrete, cu respectarea criteriilor legale de individualizare). Cu alte cuvinte, organele competente să aplice şi să verifice aplicarea sancţiunilor contravenţionale au obligaţia să o facă de o manieră proporţională, între limitele stabilite prin actul normativ. Or, pentru a permite organului constatator şi instanţei judecătoreşti realizarea acestei atribuţii, este necesar ca norma care constituie temeiul sancţiunilor contravenţionale să fie clară, precisă şi previzibilă, aşadar, legiuitorul să îşi fi îndeplinit obligaţia de transpunere a principiului proporţionalităţii, reglementând norme prin care fapta contravenţională este individualizată legal. 133. Prevederile art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 nu numai că nu prevăd concret faptele care atrag răspunderea contravenţională, dar stabilesc în mod nediferenţiat pentru toate aceste fapte, independent de natura sau gravitatea lor, aceeaşi sancţiune contravenţională principală. În ceea ce priveşte sancţiunile contravenţionale complementare, deşi legea prevede că acestea se aplică în funcţie de natura şi gravitatea faptei, atâta vreme cât fapta nu este circumscrisă, evident că nu se poate determina nici natura sau gravitatea sa pentru a stabili în mod just sancţiunea complementară aplicabilă. 134. În concluzie, Curtea constată că, întrucât prevederile de lege supuse controlului de constituţionalitate impun o obligaţie generală de a respecta un număr nedefinit de norme, cu dificultate identificabile, şi stabilesc sancţiuni contravenţionale, neincriminând fapte concrete, încalcă principiile legalităţii şi proporţionalităţii care guvernează dreptul contravenţional. Aşa fiind, Curtea constată că prevederile art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, caracterizate printr-o tehnică legislativă deficitară, nu întrunesc exigenţele de claritate, precizie şi previzibilitate şi sunt astfel incompatibile cu principiul fundamental privind respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituţie, precum şi cu principiul restrângerii proporţionale a drepturilor şi libertăţilor fundamentale, prevăzut de art. 53 alin. (2) din Constituţie. 135. Pentru aceleaşi argumente, Curtea reţine că imprecizia textului de lege supus controlului de constituţionalitate afectează, în consecinţă, şi garanţiile constituţionale care caracterizează dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 21 alin. (3) din Constituţie, inclusiv componenta sa privind dreptul la apărare, drept fundamental prevăzut de art. 24 din Constituţie. În acest sens invocă jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului care a reţinut, în esenţă, că nerespectarea garanţiilor fundamentale, care protejează presupuşii autori ai unor fapte ilicite în faţa posibilelor abuzuri ale autorităţilor desemnate să îi urmărească şi să îi sancţioneze, reprezintă un aspect ce trebuie examinat în temeiul art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 4 octombrie 2007, pronunţată în Cauza Anghel împotriva României, paragraful 68). 136. Cât priveşte critica relativă la răsturnarea sarcinii probei, Curtea reţine că nicio normă din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 nu atribuie o forţă probantă absolută procesului-verbal de constatare a contravenţiei. Din această perspectivă, în temeiul art. 30 din ordonanţa de urgenţă, este aplicabilă legea-cadru în materie contravenţională, astfel că, potrivit Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, procesul-verbal de contravenţie are un conţinut bine precizat, iar procedura contestării acestuia, căile de atac şi judecata propriu-zisă nu derogă de la regimul probator general. „În acest caz, instanţa de judecată competentă va administra probele prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal. Cel care a formulat plângerea nu trebuie să îşi demonstreze propria nevinovăţie, revenind instanţei de judecată obligaţia de a administra tot probatoriul necesar stabilirii şi aflării adevărului“ (a se vedea Decizia nr. 1.096 din 8 septembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 695 din 15 octombrie 2009, şi Decizia nr. 70 din 21 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 10 aprilie 2013). 137. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: 1. Respinge excepţia de neconstituţionalitate formulată de Avocatul Poporului şi constată că dispoziţiile art. 14 lit. c^1)-f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, precum şi ordonanţa de urgenţă, în ansamblul său, sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. 2. Admite excepţia de neconstituţionalitate formulată de acelaşi autor şi constată că dispoziţiile art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă sunt neconstituţionale. 3. Admite excepţia de neconstituţionalitate formulată de acelaşi autor şi constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă este neconstituţională, în ansamblul său. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 6 mai 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef, Mihaela Senia Costinescu OPINIE CONCURENTĂ În acord parţial cu unele din motivele pentru care Curtea Constituţională a ajuns la soluţiile exprimate în cele trei puncte ale dispozitivului Deciziei nr. 152/2020, formulăm prezenta opinie concurentă, considerând că excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului trebuia: • respinsă pentru alte motive în privinţa art. 14 lit. c^1)-f) din OUG nr. 1/1999; • admisă, dar nu cu privire la constatarea neconstituţionalităţii OUG nr. 34/2020 în ansamblu, ci doar în privinţa art. I pct. 1 şi pct. 5 din OUG nr. 34/2020, respectiv doar în ceea ce priveşte art. 28 alin. (1) şi art. 33^1 din OUG nr. 1/1999. Referitor la art. 14 lit. c^1) - f) din OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă 1. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 (în continuare OUG nr. 1/1999) reglementează regimul stării de asediu şi de urgenţă. Ea a fost modificată şi completată prin Legea nr. 453/2004, prin Legea nr. 164/2019, prin OUG nr. 34/2020 şi prin OUG nr. 48/2020. Prin urmare, cadrul normativ referitor la măsurile excepţionale ce pot fi instituite în România a fost iniţial reglementat printr-un act de legislaţie delegată, care însă a fost ulterior aprobat prin două legi adoptate de Parlament, dintre care una - Legea nr. 453/2004 - a schimbat radical regimul juridic al stărilor excepţionale. Acest cadru normativ pune în aplicare dispoziţiile art. 93 din Constituţie care stabilesc că „Preşedintele României instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă, în întreaga ţară ori în unele unităţi administrativ-teritoriale şi solicită Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia.“ În esenţă, reglementările în vigoare în prezent arată că Preşedintele României poate decide cu privire la instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă printr-un decret ce trebuie contrasemnat de prim-ministru, iar Parlamentul României poate încuviinţa sau nu această măsură. În cazul în care Parlamentul nu încuviinţează starea instituită, Preşedintele revocă de îndată decretul, iar măsurile instituite îşi încetează valabilitatea. 2. În acord cu reglementările în vigoare, cu majoritatea covârşitoare a doctrinei, cu practica instituţională a autorităţilor statului şi chiar şi cu opinia majoritară, apreciem şi noi că decretul Preşedintelui României prin care se instituie starea de asediu sau starea de urgenţă este un act administrativ cu caracter normativ prin care se pun în aplicare prevederile art. 93 din Constituţie şi ale OUG nr. 1/1999. Prin urmare, în conformitate cu art. 126 alin. (6) din Constituţie, decretul Preşedintelui României este supus controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ în baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 care, în art. 1 lit. k), precizează următoarele: „(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: [...] k) acte care privesc raporturile cu Parlamentul - actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul; [...]“. Astfel, excepţia prevăzută de art. 5 („Actele nesupuse controlului şi limitele controlului“) din Legea nr. 554/2004, conform căruia „(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; [...]“, trebuie citită prin prisma sensului dat termenilor de respectivul act normativ. 3. Art. 14 din OUG nr. 1/1999, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 453/2004, stabileşte elementele obligatorii pe care trebuie să le prevadă decretul Preşedintelui României de instituire a stării de urgenţă. În acord cu cele susţinute în opinia majoritară, considerăm şi noi că, în sine, această prevedere nu este neconstituţională. Pe cale de consecinţă, excepţia de neconstituţionalitate referitoare la art. 14 lit. c^1)-f) din OUG nr. 1/1999 trebuia respinsă. 4. Ne exprimăm însă dezacordul în privinţa tuturor celorlalte considerente obiter dictum care se referă la art. 14 lit. c^1) - f) din OUG nr. 1/1999 din Decizia nr. 152/2020 ca fiind în întregime ultra vires. Astfel, ideea conform căreia Parlamentul şi-ar putea depăşi în mod arbitrar competenţele care i-au fost expres şi limitativ atribuite prin art. 93 din Constituţie şi ar putea nesocoti competenţele instanţelor judecătoreşti expres şi formal prevăzute de art. 126 alin. (6) din Constituţie, procedând la efectuarea unui control de temeinicie şi legalitate a actului administrativ normativ edictat de Preşedintele României, este contrară literei explicite a Constituţiei şi, în plus, contravine şi principiului separaţiei puterilor în stat [art. 1 alin. (4)] şi dreptului fundamental de liber acces la justiţie (art. 21) al oricărei persoane ce s-ar putea considera lezată în drepturile sale subiective de astfel de acte administrative. Controlul parlamentar - invocat falacios de opinia majoritară - vizează raporturile de natură politică dintre puterea legiuitoare şi puterea executivă, care tocmai în considerarea acestui fapt sunt exceptate de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, şi nicidecum aspectele de legalitate formală şi materială ce pot fi verificate doar de instanţele judecătoreşti. Pentru o frumoasă şi puternică pledoarie împotriva controlului parlamentar asupra legalităţii şi oportunităţii actelor administrative realizată concomitent cu adoptarea Constituţiei României, a se vedea Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 169-175. 5. Opinia majoritară se contrazice singură atunci când afirmă că şi acest decret al Preşedintelui României are o „valoare constituţională“, care aminteşte de „raporturile de drept constituţional pur“ din Decizia nr. 358/2018, doar pentru a-şi putea extinde ultra vires, propria competenţă. În cauza Kövesi v. Romania (Cererea nr. 3.594/19) Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că limitarea liberului acces la justiţie al reclamantei a rezultat din Decizia nr. 358/2018 prin care jurisdicţia constituţională a afirmat că instanţele de contencios administrativ pot verifica doar legalitatea formală a decretelor emise de Preşedintele României (a se vedea în special paragrafele 153-157 din Hotărârea CEDO în cauza Kövesi v. Romania, 5 mai 2020). În prezenta decizie (nr. 152/2020) Curtea Constituţională merge mai departe şi afirmă că instanţele de contencios administrativ nu pot verifica nici legalitatea formală a acestor acte administrative cu caracter normativ de vreme ce ele vor fi supuse controlului politic al Parlamentului şi controlului jurisdicţional al Curţii Constituţionale, ceea ce practica relevantă a instanţelor judecătoreşti, confirmată recent şi de jurisdicţii internaţionale precum CEDO, infirmă. Errare humanum est, perseverare... 6. Faptul că opinia majoritară susţine că decretele Preşedintelui României sunt supuse unui dublu control, anume unul politic, realizat de Parlament, şi unul juridic, realizat de Curtea Constituţională, neagă realitatea normativă obiectivă din statul de drept care ar trebui să fie România: competenţa Parlamentului şi, respectiv, a Curţii Constituţionale sunt fiecare prevăzute de Constituţie, iar aceasta nu a conferit astfel de atribuţii nici legiuitorului şi nici judecătorului constituţional. Parlamentul încuviinţează sau nu instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă şi nu verifică temeinicia ori oportunitatea decretului Preşedintelui României pentru simplul motiv că astfel de atribuţii au fost date de Constituţie [art. 126 alin. (6)] în competenţa instanţelor judecătoreşti. Curtea Constituţională are o competenţă stabilită tot de Constituţie (art. 146) şi ea nu include verificarea vreunor acte administrative normative ale Preşedintelui României; nici constituantul originar şi nici cel derivat nu au conferit astfel de atribuţii judecătorului constituţional din România. Nu în ultimul rând, în prezenta cauză Curtea Constituţională a fost sesizată cu o excepţie de neconstituţionalitate referitoare la anumite acte normative şi nu cu un conflict juridic de natură constituţională pentru a putea preciza competenţele autorităţilor publice cărora a ales să li se adreseze. Referitor la OUG nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă 7. Aşa cum rezultă din nota de fundamentare a OUG nr. 34/2020, adoptarea sa a fost motivată de faptul că „nerespectarea sau neaplicarea măsurilor stabilite în OUG nr. 1/1999 [...] ar avea un impact deosebit de grav în principal asupra dreptului la viaţă şi, în subsidiar, asupra dreptului la sănătate al persoanelor“. Pe cale de consecinţă, Guvernul a decis să creeze un cadru „preventiv şi coercitiv adecvat“ şi să elimine din lanţul decizional acele proceduri, „respectiv procedurile de transparenţă decizională în administraţia publică şi cele aferente dialogului social“ care „sunt de natură a afecta rapiditatea cu care pot fi luate măsurile normative aplicabile pe durata stării instituite sau care sunt o consecinţă a instituirii acestei stări“. Astfel, printre altele, a fost modificat art. 28 din OUG nr. 1/1999 în sensul sporirii cuantumului amenzilor prevăzute şi al adăugării unor sancţiuni contravenţionale complementare şi a fost introdus art. 33^1 care face inaplicabile „pe perioada stării de asediu sau a stării de urgenţă“ normele legale referitoare la transparenţa decizională şi la dialogul social în cazul proiectelor de acte normative prin care se stabilesc măsuri referitoare la aceste stări excepţionale. Autorul sesizării a susţinut, în sinteză, că OUG nr. 34/2020 este neconstituţională în întregime deoarece anumite prevederi ale sale afectează „negativ“ - în sensul precizat prin Decizia nr. 1.189/2008 a Curţii Constituţionale - unele drepturi fundamentale, ceea ce echivalează cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie. Opinia majoritară a achiesat la acest punct de vedere şi a calificat raportarea la art. 115 alin. (6) din Constituţie ca un criteriu de neconstituţionalitate extrinsecă, fapt ce ar atrage neconstituţionalitatea actului de legislaţie delegată în ansamblul său. Faţă de aceste concluzii ne distanţăm marcat. 8. Apreciem că trebuie făcute unele precizări liminare în legătură cu corelaţia dintre art. 53 şi art. 115 alin. (6) din Constituţie, care se impun cu atât mai mult cu cât jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie nu este coerentă. Astfel, art. 53 din Constituţie permite doar cu titlu excepţional restrângerea exerciţiului (şi nu a existenţei) unor drepturi, numai dacă se impune şi este necesară într-o societate democratică, exclusiv pentru cauzele expres şi limitativ enumerate în text şi numai cu respectarea strictă a tuturor condiţiilor acolo enumerate. Între aceste condiţii se numără şi aceea ca o astfel de măsură excepţională să fie stabilită numai prin lege. Interpretarea dată de Curtea Constituţională conceptului de „lege“ din art. 53 din Constituţie a variat în timp: înainte de revizuirea Constituţiei (în 2003) acesta includea legile adoptate de Parlament şi actele de delegare legislativă adoptate de Guvern, după revizuirea Constituţiei acesta a vizat exclusiv legile adoptate de Parlament. Deşi nu este prevăzută explicit, din ansamblul condiţiilor impuse legiuitorului atunci când acesta doreşte să recurgă la restrângerea exerciţiului unor drepturi şi, mai ales, din caracterul excepţional al unor astfel de situaţii şi de măsuri rezultă o condiţie suplimentară, anume faptul că o astfel de măsură trebuie să fie limitată în timp şi să înceteze de îndată ce a încetat şi cauza care a determinat-o. 9. Art. 115 alin. (6) din Constituţie susţine interpretarea dată art. 53 de Curtea Constituţională după revizuirea Constituţiei, în sensul că restrângerea exerciţiului unor drepturi nu este posibilă pe calea actelor de delegare legislativă de vreme ce ordonanţele de urgenţă nu sunt expres menţionate în art. 53 şi nici nu pot afecta „în sens negativ“ (a se vedea Decizia nr. 1.189/2008) „drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie“. Deşi nici art. 115 alin. (6) din Constituţie nu prevede explicit, din înseşi natura juridică şi regimul juridic ale ordonanţelor de urgenţă rezultă acelaşi caracter limitat în timp al măsurilor ce pot fi adoptate, şi anume până la aprobarea sau respingerea lor de către Parlament. Numai că, în cazul afectărilor „negative“ interzise implicit de art. 115 alin. (6) din Constituţie, cel puţin la nivel teoretic, ar exista posibilitatea confirmării lor de către Parlament prin legea de adoptare, ceea ce ar face posibilă o afectare „în sens negativ“ permanentă şi nu limitată în timp a respectivelor drepturi fundamentale, de vreme ce legile, ca regulă generală, nu sunt acte normative cu aplicabilitate limitată în timp. Altfel spus, printr-o eventuală nerespectare a art. 115 alin. (6) din Constituţie ar deveni posibilă nu doar o restrângere permanentă a exerciţiului unor drepturi, ci chiar o limitare - neîngrădită din perspectivă temporală - a conţinutului ori afectarea înseşi existenţei unor drepturi sau libertăţi fundamentale. Prin urmare, art. 115 alin. (6) din Constituţie a stabilit o interdicţie nu doar pentru Guvern de a nu afecta „în sens negativ“ drepturi şi libertăţi fundamentale, ci - indirect - şi o interdicţie pentru Parlament de a nu face ceea ce oricum îi este interzis prin art. 53 din Constituţie, anume să nu afecteze „în sens negativ“ pe termen nelimitat drepturi sau libertăţi fundamentale. De aceea, chiar şi atunci când Parlamentul ar aproba o ordonanţă de urgenţă care ar fi încălcat exigenţele art. 115 alin. (6) din Constituţie în privinţa „afectării negative“ a drepturilor fundamentale, el nu poate acoperi acest viciu ontologic intrinsec al ordonanţei de urgenţă pentru că şi-ar depăşi propria competenţă - limitată de art. 53 din Constituţie - dacă ar „afecta negativ“, adică ar restrânge exerciţiul sau conţinutul ori ar atinge chiar existenţa unor drepturi sau libertăţi pe termen nelimitat. 10. Art. 115 alin. (6) din Constituţie nu se referă însă doar la drepturi şi libertăţi - între care explicit la drepturile electorale -, ci şi la îndatoriri fundamentale, precum şi la regimul unor instituţii fundamentale ale statului, pe lângă faptul că interzice revizuirea Constituţiei pe calea ordonanţei de urgenţă şi face imposibilă trecerea silită a unor bunuri în proprietate publică. Astfel, domeniul de reglementare al art. 115 alin. (6) din Constituţie este mai larg decât cel al art. 53. Însă, în privinţa regimului juridic al drepturilor şi libertăţilor fundamentale, cele două prevederi constituţionale se corelează între ele, în sensul că se susţin şi se completează reciproc în ideea de a nu permite restrângerea exerciţiului unor drepturi pe calea ordonanţelor de urgenţă, nici chiar pe termen limitat. 11. Din cele de mai sus rezultă că se poate realiza o interpretare şi aplicare sistematică a art. 53 şi 115 alin. (6) din Constituţie ca norme de referinţă în cadrul controlului de constituţionalitate, iar acest lucru implică analiza pe fond, adică a conţinutului normativ al dispoziţiilor legale ce trebuie comparate cu acest standard constituţional pentru a se putea stabili dacă a avut loc sau nu o afectare „în sens negativ“ a drepturilor sau libertăţilor fundamentale şi dacă au fost respectate sau nu toate condiţiile impuse pentru restrângerea exerciţiului unor drepturi. Pot fi astfel explicate unele ezitări prezente în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, care uneori face referire la art. 115 alin. (6) din Constituţie, dar aplică testul proporţionalităţii prevăzut la art. 53. Acest lucru explică însă şi de ce art. 115 alin. (6) din Constituţie nu poate fi un criteriu pentru analiza extrinsecă a constituţionalităţii ordonanţelor de urgenţă, ci exclusiv un criteriu intrinsec. 12. Uneori Curtea Constituţională recunoaşte explicit acest lucru: „Incidenţa dispoziţiilor constituţionale [ale art. 115 alin. (6) din Constituţie - n.n.] este subsecventă în acest caz stabilirii unor drepturi, libertăţi sau îndatoriri fundamentale al căror exerciţiu sau existenţă să fi suferit o restrângere sau o vătămare“ (Decizia nr. 366/2014, Decizia nr. 457/2014, Decizia nr. 140/2015, Decizia nr. 71/2017). Cel mai adesea însă ea se mulţumeşte să analizeze pe fond ordonanţele de urgenţă pentru a ajunge la concluzia respectării sau nerespectării exigenţelor prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie. Nu rare sunt situaţiile în care Curtea Constituţională a considerat că ordonanţe de urgenţă care prin însuşi scopul lor afectează „în sens negativ“ drepturi şi libertăţi fundamentale sunt constituţionale prin raportare la art. 115 alin. (6) din Constituţie: Decizia nr. 335/2009 a validat modificarea Codului de procedură penală prin ordonanţă de urgenţă, Decizia nr. 1.172/2010 a validat definirea unor noi infracţiuni prin ordonanţă de urgenţă, Decizia nr. 1.478/2011 a validat instituirea de noi contribuţii financiare şi a unor noi sancţiuni contravenţionale prin ordonanţă de urgenţă, Decizia nr. 295/2014 a validat instituirea unor noi sancţiuni contravenţionale prin ordonanţă de urgenţă, Decizia nr. 430/2019 a validat instituirea unor noi sancţiuni contravenţionale prin ordonanţă de urgenţă etc. Există chiar şi situaţii în care Curtea Constituţională a considerat că prin ordonanţe de urgenţă se poate realiza o conciliere între mai multe drepturi fundamentale, adică este posibilă restrângerea exerciţiului unor drepturi fundamentale (prin OUG) pentru mai buna protecţie a altor drepturi fundamentale - situaţie identică cu cea vizată de OUG nr. 34/2020, care îşi propune să restrângă exerciţiul unor drepturi fundamentale, cum ar fi dreptul la informaţii de interes public sau dreptul la negocieri colective pentru a proteja mai bine dreptul la viaţă şi dreptul la protecţia sănătăţii. În aceste din urmă situaţii Curtea Constituţională a utilizat ca normă de referinţă art. 53 corelat cu art. 115 alin. (6) din Constituţie: „în măsura în care atingerea adusă unui drept fundamental, aşa cum este dreptul la salariu, s-a realizat pentru a combate, în fapt, afectarea, prin discriminare, a drepturilor fundamentale ale unui număr mult mai semnificativ de persoane, condiţia impusă de art. 115 alin. (6) din Constituţie, referitoare la interdicţia afectării prin dispoziţiile unei ordonanţe de urgenţă a drepturilor şi libertăţilor fundamentale, este respectată“ (Decizia nr. 396/2014; asemănător a se vedea şi Decizia nr. 797/2018). De altfel, este grăitor şi faptul că din cele aproape 400 de decizii date în perioada 2003-2019 şi în care Curtea Constituţională a utilizat art. 115 alin. (6) din Constituţie ca normă de referinţă pentru controlul constituţionalităţii unor ordonanţe de urgenţă, doar în 4 decizii ea (şi nu autorii sesizării) a făcut vorbire în mod expres de „control extrinsec“ aşa cum face şi opinia majoritară din prezenta decizie (Decizia nr. 82/2009, Decizia nr. 1.577/2011, Decizia nr. 55/2014, Decizia nr. 351/2015). În toate celelalte cazuri Curtea Constituţională fie a amalgamat alin. (4) cu alin. (6) al art. 115 din Constituţie şi le-a tratat împreună în cadrul unui control extrinsec ce viza mai degrabă urgenţa reglementării, fie nu a precizat forma de control pe care a considerat că o realizează prin raportare la art. 115 alin. (6). În acest context trebuie menţionat şi faptul că distincţia între controlul de constituţionalitate extrinsec şi cel intrinsec a fost stabilită la nivel doctrinar de profesorul Tudor Drăganu după cum urmează: „Atunci când o lege este comparată cu formele de adoptare a legilor prevăzute de Constituţie se vorbeşte de o problemă de constituţionalitate extrinsecă. În schimb, atunci când această comparaţie se face în lumina conţinutului Constituţiei ne găsim în prezenţa unei probleme de constituţionalitate intrinsecă“ (a se vedea Introducere în teoria şi practica statului de drept, Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 112). Distincţia a fost preluată mai târziu de judecătorul constituţional deoarece îngăduie o anumită eficientizare a activităţii sale: invalidarea pe motive de neconstituţionalitate extrinsecă poate permite să nu mai fie analizate şi motivele de neconstituţionalitate intrinsecă. 13. Prin urmare, în ciuda celor afirmate apodictic în opinia majoritară, în urma analizei a aproape 400 de decizii anterioare ale Curţii Constituţionale rezultă cu claritate că, şi dacă OUG nr. 34/2020 afectează „în sens negativ“ unele drepturi sau libertăţi fundamentale, ea nu poate fi considerată neconstituţională în ansamblul său pentru motive extrinseci, ci trebuie analizate şi invalidate punctual numai acele prevederi ale sale care încalcă art. 115 alin. (6) din Constituţie, adică trebuie efectuat un control de constituţionalitate intrinsec. 14. În opinia noastră, doar două din prevederile din OUG nr. 34/2020 încalcă art. 115 alin. (6) din Constituţie, anume cele ale art. I pct. 1 cu referire la art. 28 din OUG nr. 1/1999 şi cele ale art. I pct. 5 prin care s-a introdus art. 33^1 în OUG nr. 1/1999. Referitor la art. 28 din OUG nr. 1/1999, astfel cum a fost modificat prin OUG nr. 34/2020 15. Art. I pct. 1 din OUG nr. 34/2020 a modificat art. 28 din OUG nr. 1/1999 sporind cuantumul sancţiunilor contravenţionale ce pot fi aplicate pentru nerespectarea art. 9 din OUG nr. 1/1999 şi adăugând mai multe sancţiuni contravenţionale complementare. Trebuie precizat că redactarea alin. (1) al art. 28, modificată prin OUG nr. 34/2020, nu era cea din forma iniţială a OUG nr. 1/1999, ci cea rezultată în urma modificărilor succesive realizate de legiuitorul primar prin Legea nr. 453/2004 şi Legea nr. 164/2019. 16. În acord parţial cu opinia majoritară, considerăm că art. 28 alin. (1) din OUG nr. 1/1999, astfel cum a fost modificat prin OUG nr. 34/2020, nu respectă principiul proporţionalităţii inerent art. 53 din Constituţie şi prevăzut inclusiv în art. 5 din OG nr. 2/2001, în conformitate cu care sancţiunile contravenţionale, inclusiv prin cuantumurile lor, trebuie să fie proporţionale cu faptele care atrag această formă de răspundere. Proporţionalitatea trebuie respectată atât în privinţa individualizării legale, cât şi a celei administrative ori judiciare. Acest lucru este cu atât mai necesar cu cât prin modificarea adusă art. 28 alin. (1) din OUG nr. 1/1999 cuantumul amenzilor a fost mărit considerabil, dezechilibrând raportul dintre caracterul lor disuasiv- preventiv şi cel represiv. 17. Prin urmare, OUG nr. 34/2020 nu este neconstituţională în sine sau în totalitate; faptul că sancţiuni contravenţionale au fost stabilite prin ordonanţe de urgenţă nu este în sine neconstituţional, aşa cum rezultă şi din bogata jurisprudenţă anterior citată a Curţii Constituţionale. Însă lipsa unor elemente care să permită individualizarea sancţiunilor contravenţionale stabilite corelată cu sporirea consistentă a cuantumului amenzilor conduce la concluzia nerespectării principiului proporţionalităţii dintre sancţiune şi gradul de pericol social al faptelor care atrag sancţiunea, ceea ce echivalează cu o nerespectare a art. 53 din Constituţie, şi nu a art. 115 alin. (6). Referitor la art. 33^1 din OUG nr. 1/1999, introdus prin OUG nr. 34/2020 18. Prin art. 33^1 din OUG nr. 1/1999 s-a dorit eliminarea din lanţul decizional a procedurilor referitoare la transparenţa decizională (Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică) şi a celor referitoare la dialogul social (Legea dialogului social nr. 62/2011), deoarece ar fi fost „de natură a afecta rapiditatea cu care pot fi luate măsurile normative aplicabile pe durata stării instituite sau care sunt o consecinţă a instituirii acestei stări“. 19. În acord parţial cu opinia majoritară, apreciem că prin aceste dispoziţii sunt „afectate în sens negativ“ dreptul fundamental de a avea acces la orice informaţie de interes public, care, conform art. 31 din Constituţie, nu poate fi îngrădit, şi dreptul la negocieri colective în materie de muncă prevăzut de art. 41 alin. (5) din Constituţie. Considerăm că prin eliminarea, fie şi numai temporar, pe durata stării de urgenţă, a oricăror proceduri ce garantează în plan juridic aceste drepturi fundamentale se încalcă art. 115 alin. (6) din Constituţie, deoarece sunt afectate drepturi fundamentale într-un sens atât de „negativ“ încât sunt complet lipsite de garanţii juridice, în acest sens nefiind relevant dacă această afectare „negativă“, dar totală, este permanentă sau temporară. În plus, este încălcat şi art. 53 din Constituţie deoarece, chiar dacă legiuitorul delegat ar fi putut să se prevaleze de necesara conciliere a acestor drepturi fundamentale cu dreptul la viaţă şi cu dreptul la ocrotirea sănătăţii - precum judecătorul constituţional a permis în deciziile nr. 396/2014 şi nr. 797/2018 - executivul ar fi trebuit să opereze cu o restrângere a exerciţiului drepturilor proporţională cu cauza care a determinat-o, respectiv necesitatea accelerării procesului decizional pe durata stării de urgenţă. Astfel, el ar fi putut să reducă termenele prevăzute pentru consultările obligatorii stabilite în cadrul procedurilor legate de transparenţa decizională şi al celor legate de dialogul social la un minim de câteva zile, fără însă a le elimina complet. Dar afectarea - chiar şi temporară - a înseşi existenţei drepturilor fundamentale menţionate, prin neaplicarea pur şi simplu a oricăror proceduri care le conferă substanţă normativă, nu poate fi considerată conformă cu exigenţele referitoare la proporţionalitate şi la necesitatea măsurii într-o societate democratică stabilite de art. 53 din Constituţie. Pentru toate aceste motive, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului: - trebuia respinsă şi constatată constituţionalitatea art. 14 lit. c^1) - f) din OUG nr. 1/1999; şi – trebuia admisă doar în privinţa art. I pct. 1 şi pct. 5 din OUG nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea OUG nr. 1/1999, cu consecinţa constatării neconstituţionalităţii art. 28 alin. (1) şi art. 33^1 din OUG nr. 1/1999. Judecători, dr. Livia Doina Stanciu prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
