Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Petre Lăzăroiu │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mircea Ştefan Minea│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel-Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Simona-Maya │- judecător │
│Teodoroiu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Ingrid Alina Tudora│- │
│ │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Legii pentru modificarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, obiecţie formulată de un număr de 78 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal şi Uniunii Salvaţi România (51 de deputaţi PNL şi 27 de deputaţi USR), în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată. Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 10.784 din 27 decembrie 2018 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.362A/2018. 2. Termenul pentru dezbateri a fost stabilit la data de 27 februarie 2019, când, în temeiul art. 14 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, Curtea a amânat începerea acestora pentru 13 martie 2019, dată la care a pronunţat prezenta decizie. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia susţin că legea supusă analizei de constituţionalitate contravine dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5) referitoare la statul de drept şi principiul legalităţii, precum şi celor ale art. 16 alin. (1), care consacră principiul egalităţii în faţa legii. 4. În preambulul criticilor formulate, autorii sesizării menţionează că iniţiativa legislativă criticată vizează trecerea din sfera ilicitului penal în cea a ilicitului contravenţional a faptelor de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a următoarelor lucrări: lucrări de construire, reconstruire, modificare, extindere, reparare, modernizare şi reabilitare privind căile de comunicaţie de orice fel, drumurile forestiere, lucrările de artă, reţelele şi dotările tehnico-edilitare, branşamente şi racorduri la reţele de utilităţi, lucrările hidrotehnice, amenajările de albii, lucrările de îmbunătăţiri funciare, lucrările de instalaţii de infrastructură, lucrările pentru noi capacităţi de producere, transport, distribuţie a energiei electrice şi/sau termice, precum şi de reabilitare şi retehnologizare a celor existente [art. 3 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 50/1991]; lucrări de foraje şi excavări necesare pentru efectuarea studiilor geotehnice şi a prospecţiunilor geologice, proiectarea şi deschiderea exploatărilor de cariere şi balastiere, a sondelor de gaze şi petrol, precum şi a altor exploatări de suprafaţă, subterane sau subacvatice [art. 3 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 50/1991]; organizarea de tabere de corturi, căsuţe sau de rulote [art. 3 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 50/1991]. 5. Autorii sesizării învederează, de asemenea, că, potrivit expunerii de motive, iniţiatorii au avut în vedere la elaborarea propunerii legislative, în principal, faptul că pe rolul instanţelor de judecată se află câteva mii de dosare care privesc executarea unor lucrări fără autorizaţie, iar în proporţie de 99% sancţiunea aplicată constă într-o simplă amendă, astfel încât o asemenea iniţiativă are atât rolul de a descongestiona activitatea instanţelor, cât şi pe acela de a nu mai fi nevoie ca pentru fiecare autorizaţie care a expirat de câteva zile funcţionarii de la Inspectoratul de Stat în Construcţii să fie nevoiţi să depună plângeri penale. 6. Raportat la criticile formulate din perspectiva încălcării art. 1 alin. (3) şi alin. (5) din Constituţie, autorii sesizării susţin că, aşa cum a reţinut Curtea Constituţională în Decizia nr. 846 din 9 octombrie 2007, „Legea nr. 50/1991 reglementează condiţiile în care trebuie să aibă loc executarea lucrărilor de construcţii, stabilind în sarcina deţinătorului titlului de proprietate asupra unui imobil - teren şi/sau construcţii - anumite obligaţii ce derivă din necesitatea protejării interesului general pe care sistematizarea şi amenajarea teritoriului, precum şi securitatea şi siguranţa în construcţii îl reprezintă. Ca atare, potrivit acestei legi, construcţiile civile, industriale, agricole sau de orice altă natură se pot realiza numai în baza autorizaţiei de construire (…).“ Arată, de asemenea, că, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, „autorizaţia de construire constituie actul final de autoritate al administraţiei publice locale pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor de construcţii corespunzător măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea şi postutilizarea construcţiilor“. Prin urmare, aceştia apreciază că Legea nr. 50/1991 asigură, inclusiv prin dispoziţiile sale de drept penal, realizarea şi exploatarea unor construcţii de calitate corespunzătoare, în scopul protejării vieţii oamenilor, a bunurilor acestora, a societăţii şi a mediului înconjurător. 7. Autorii sesizării susţin că, în speţă, prin prevederile articolului unic pct. 1 din legea care face obiectul prezentei sesizări, faptele de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991 sunt scoase de sub incidenţa legii penale, fiind incriminate, potrivit articolului unic pct. 2 din aceeaşi lege, drept contravenţii. În acest context, arată că, referitor la marja de apreciere a legiuitorului din perspectiva incriminării/ dezincriminării unor fapte penale, Curtea Constituţională a reţinut prin Decizia nr. 224 din 4 aprilie 2017 că „(…) potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, respectarea Constituţiei este obligatorie, de unde rezultă că legiuitorul nu-şi poate exercita competenţa de incriminare şi de dezincriminare a unor fapte antisociale decât cu respectarea normelor şi principiilor consacrate prin Constituţie. De altfel, Curtea Constituţională a statuat în jurisprudenţa sa (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 62 din 18 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007) că legiuitorul nu ar putea defini şi stabili ca infracţiuni, fără ca prin aceasta să încalce Constituţia, fapte în conţinutul cărora ar intra elemente de discriminare. Tot astfel, legiuitorul nu poate proceda la eliminarea protecţiei juridice penale a valorilor cu statut constituţional. Libertatea de reglementare pe care o are Parlamentul în aceste cazuri se exercită prin reglementarea condiţiilor de tragere la răspundere penală pentru faptele antisociale care aduc atingere valorilor prevăzute şi garantate de Constituţie.“ În acelaşi sens, prin Decizia nr. 711 din 27 octombrie 2015, Curtea a reţinut că „în reglementarea sancţiunilor de drept penal de către legiuitor, trebuie stabilit un echilibru între dreptul fundamental, care face obiectul limitării impuse de sancţiune, şi valoarea socială a cărei protecţie a determinat limitarea“. 8. Or, prin absenţa reglementării ca infracţiuni a faptelor de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. c), lit. e) şi lit. g) din Legea nr. 50/1991, legiuitorul afectează protecţia penală a unor valori sociale deosebit de importante, precum viaţa, integritatea corporală a persoanelor sau mediul înconjurător, valori protejate prin art. 22 şi art. 35 din Constituţie. Aşa fiind, autorii sesizării susţin că Legea pentru modificarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii nu realizează un just echilibru între interesul persoanei vizate de sancţiune şi cel al societăţii, în general, cu consecinţa încălcării dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5), referitoare la statul de drept şi principiul legalităţii. 9. Raportat la critica formulată din perspectiva încălcării dispoziţiilor art. 16 alin. (1) din Constituţie, autorii sesizării susţin că, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, „principiul egalităţii în faţa legii, consacrat prin art. 16 din Constituţie, presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii în care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite“ (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 2 din 17 ianuarie 2017 sau Decizia nr. 117 din 14 martie 2018), astfel că „situaţiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional“ (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 573 din 3 mai 2011 sau Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014). De asemenea, în ceea ce priveşte competenţa de incriminare şi de dezincriminare a unor fapte antisociale, prin Decizia nr. 224 din 4 aprilie 2017, Curtea a reţinut că „legiuitorul nu ar putea defini şi stabili ca infracţiuni, fără ca prin aceasta să încalce Constituţia, fapte în conţinutul cărora ar intra elemente de discriminare“. 10. Or, în opinia autorilor sesizării, soluţia normativă de a dezincrimina faptele de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991, concomitent cu păstrarea incriminării aceloraşi fapte referitoare la lucrările prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) din acelaşi act normativ, generează discriminări, fără a exista vreo motivare obiectivă şi raţională care să le justifice. Aceştia arată că atât lucrările prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991, cât şi cele prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) sunt supuse autorizării din motive ce ţin de nevoia de protecţie a vieţii oamenilor, a bunurilor acestora, a societăţii şi a mediului înconjurător, ceea ce impune ca tratamentul juridic incident în caz de nerespectare a dispoziţiilor legale privitoare la autorizarea executării acestora să fie acelaşi. 11. Prin urmare, pentru îndepărtarea stării de neconstituţionalitate ce decurge din aplicarea unui tratament juridic diferenţiat între cele două categorii, autorii sesizării apreciază că se impune ca legiuitorul să renunţe la soluţia normativă care priveşte dezincriminarea faptelor de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991, întrucât aceasta instituie un privilegiu, în sensul statuat prin jurisprudenţa Curţii Constituţionale, exemplu fiind Decizia nr. 387 din 6 iunie 2017, potrivit căreia „privilegiul se defineşte ca un avantaj sau favoare nejustificată acordată unei persoane/categorii de persoane; în acest caz, neconstituţionalitatea privilegiului nu echivalează cu acordarea beneficiului acestuia tuturor persoanelor/categoriilor de persoane, ci cu eliminarea sa, respectiv cu eliminarea privilegiului nejustificat acordat“. 12. În considerarea argumentelor mai sus expuse, autorii sesizării solicită Curţii Constituţionale să admită sesizarea de neconstituţionalitate şi să constate că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii este neconstituţională. 13. În conformitate cu prevederile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate. 14. Prin Adresa nr. 2/892 din 4 februarie 2019, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 784 din 4 februarie 2019, preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis punctul său de vedere cu privire la sesizarea privind neconstituţionalitatea Legii pentru modificarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. 15. În preambul, preşedintele Camerei Deputaţilor menţionează faptul că autorii sesizării nu formulează o critică extrinsecă în raport cu invocarea expunerii de motive ce însoţeşte propunerea legii care face obiectul prezentului control de constituţionalitate şi, prin urmare, criticile formulate au în vedere doar critici de neconstituţionalitate intrinsecă. Învederează faptul că în expunerea de motive a iniţiatorilor se arată că pe rolul instanţelor de judecată se află câteva mii de dosare care privesc executarea unor lucrări fără autorizaţie, dar care în proporţie de 99% se sancţionează cu o simplă amendă, astfel încât finalitatea statuată a propunerii legislative este, pe de o parte, atât aceea de descongestionare a activităţii instanţelor, cât şi, pe de altă parte, aceea ca funcţionarii de la Inspectoratul de Stat în Construcţii să nu mai fie nevoiţi să depună plângeri penale pentru fiecare autorizaţie care a expirat de câteva zile. Apreciază astfel că legea supusă controlului de constituţionalitate îndeplineşte obiectivul statuat de iniţiatorii propunerii legislative, efectele producându-se ex tunc, sens în care se face referire la Decizia Curţii Constituţionale nr. 651 din 25 octombrie 2018, prin care s-a statuat că „(…) legea care dezincriminează produce efecte ex tunc, chiar dacă pentru fapta în cauză a intervenit o hotărâre judecătorească definitivă de condamnare (...) Or, unificând regimul legii de dezincriminare identificate după un criteriu abstract de referinţă cu acela al (unor situaţii de manifestare a) legii penale din perspectiva modificării condiţiilor de incriminare, Curtea constată că noul legiuitor penal a trecut de la stadiul aprecierii în abstract la acela al aprecierii în concret a caracterului unei legi ca fiind lege de dezincriminare“. S-a reţinut, totodată, că „doar o lege de dezincriminare, care reprezintă voinţa legiuitorului şi care abrogă norme ce au beneficiat de prezumţia de constituţionalitate, poate avea efecte atât asupra cauzelor în curs, cât şi asupra celor definitive“. 16. Cu privire la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, determinată de faptul că legea ce face obiectul controlului de constituţionalitate „nu realizează un echilibru just între interesul persoanei vizate de sancţiune şi cel al societăţii“, preşedintele Camerei Deputaţilor susţine că autorii sesizării nu realizează un cadru argumentativ susţinut, afirmaţiile acestora redând doar opţiuni de ordin politic. Apreciază că jurisprudenţa Curţii Constituţionale invocată de autorii sesizării în susţinerea încălcării art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie oferă, din contră, argumente în sensul constituţionalităţii legii în cauză. Arată astfel că, în ceea ce priveşte Decizia nr. 224 din 17 aprilie 2018, instanţa de contencios constituţional nu a statuat imposibilitatea Parlamentului de dezincriminare prin lege a unor fapte, ci s-a recunoscut organului suprem reprezentativ atribuţia de a legifera şi în acest sens, cu condiţia respectării principiilor şi normelor consacrate prin Constituţie. Preşedintele Camerei Deputaţilor consideră că nu pot fi reţinute susţinerile autorilor sesizării potrivit cărora prin legea supusă controlului de constituţionalitate s-ar afecta protecţia unor valori constituţionale, precum mediul înconjurător, viaţa şi integritatea corporală a persoanelor, întrucât faptele respective rămân, în spiritul principiilor şi normelor constituţionale, în cadrul sancţionator al statului, fiind calificate drept contravenţii. Arată, de asemenea, că prin Decizia nr. 651 din 25 octombrie 2018 Curtea a statuat că „dezincriminarea, asemenea incriminării, precum şi abrogarea reprezintă evenimente legislative ce aparţin doar autorităţii legiuitoare ordinare sau delegate, Curţii Constituţionale, prin activitatea pe care o desfăşoară în exercitarea atribuţiilor prevăzute de art. 146 din Legea fundamentală, nefiindu-i recunoscută sau, mai bine spus, fiindu-i interzis să se poziţioneze în postura de legiuitor pozitiv“. Aşadar, dacă dezincriminarea reprezintă un eveniment legislativ ce aparţine doar autorităţii legiuitoare, aceeaşi regulă se aplică şi dezincriminării unei fapte şi calificării acesteia drept contravenţie. Prin aplicarea principiului qui potest plus, potest minus, în cazul legii supuse controlului de constituţionalitate, fapta nu este dezincriminată şi scoasă de sub sancţiunea, limitarea şi controlul statului, ci este dezincriminată doar sub latură penală şi, în raport cu pericolul social afectat, constituie contravenţie pentru care se prevede sancţiune. 17. Cu privire la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 16 din Constituţie, dedusă din faptul că legea ce face obiectul controlului de constituţionalitate „generează discriminări, fără a exista vreo motivare obiectivă şi raţională care să le justifice“, preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că afirmaţiile autorilor sesizării sunt neîntemeiate, cu atât mai mult cu cât aceştia nu au prezentat niciun argument în favoarea acestor susţineri. Mai mult, dezincriminarea unor fapte nu poate constitui, prin ea însăşi, nicio discriminare atât timp cât se aplică tuturor persoanelor vizate. Astfel, nu poate fi primită critica formulată în sensul că dezincriminarea unor fapte, în raport cu alte fapte care rămân incriminate, ar contraveni art. 16 din Constituţie, întrucât, pe de o parte, discriminarea nu poate privi o faptă în raport cu altă faptă ori un obiect în raport cu un alt obiect, ci doar persoanele (fizice ori juridice). Pe de altă parte, atâta vreme cât legiuitorul consideră că pericolul social al unei fapte este mai mare decât pericolul social al altei fapte, le va califica întotdeauna diferit, astfel încât, din perspectiva susţinerilor autorilor sesizării, ar însemna ca toate faptele „antisociale“ să fie calificate juridic la fel, iar autorii faptelor să primească aceeaşi sancţiune, indiferent dacă faptele lor prezintă sau nu pericol social diferit. 18. În acest context, preşedintele Camerei Deputaţilor învederează că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, pentru ca o normă sau o lege adoptată de Parlament să încalce principiul nediscriminării, trebuie ca persoanele să se afle în aceeaşi situaţie juridică. Or, acest criteriu nu este îndeplinit întrucât în cauza dedusă judecăţii instanţei de contencios constituţional s-a instituit de către legiuitor un regim juridic diferit pentru fapte care se află în situaţii juridice diferite, în funcţie de criteriul obiectiv al naturii faptei (a se vedea Decizia nr. 365 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 587 din 6 august 2014, Decizia nr. 1.615 din 20 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 99 din 8 februarie 2012, şi Decizia nr. 276 din 24 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 171 din 19 martie 2009). 19. Concluzionând, în raport cu argumentele invocate de către autorii obiecţiei de neconstituţionalitate şi având în vedere considerentele expuse, preşedintele Camerei Deputaţilor consideră că sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea Legii pentru modificarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii este neîntemeiată şi solicită respingerea acesteia. 20. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au transmis punctele de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 21. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 22. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea pentru modificarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, care are următorul cuprins: "ARTICOL UNIC Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică după cum urmează: 1. La articolul 24, litera a) se modifică şi va avea următorul cuprins: a) executarea fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b), cu excepţiile prevăzute de lege; 2. La articolul 26 alineatul (1), literele a) şi b) se modifică şi vor avea următorul cuprins: a) executarea sau desfiinţarea, totală ori parţială, fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute la art. 3 cu excepţia celor menţionate la lit. b) de către investitor şi executant; b) executarea sau desfiinţarea, cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei şi a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor menţionate la lit. b), precum şi continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizaţii de construire în situaţiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor şi executant;" 23. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia susţin că legea supusă analizei de constituţionalitate contravine dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5), referitoare la statul de drept şi principiul legalităţii, precum şi celor ale art. 16 alin. (1), care consacră principiul egalităţii în faţa legii. 24. Analizând admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba de o lege adoptată şi nepromulgată încă, cât şi sub aspectul titularului dreptului de sesizare. Astfel, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată de un număr de 78 de deputaţi, aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal şi Uniunii Salvaţi România, care, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, au dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, fiind, aşadar, îndeplinită această primă condiţie de admisibilitate. Totodată, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă şi din perspectiva termenului de sesizare, aceasta nefiind tardiv introdusă. În acest sens, Curtea reţine că Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a adoptat legea tacit pe 8 octombrie 2018, în condiţiile art. 75 alin. (2) teza a treia din Constituţie, iar în data de 19 decembrie 2018 aceasta a fost adoptată de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, potrivit art. 76 alin. (1) din Constituţia României, propunerea legislativă făcând parte din categoria legilor organice. La data de 20 decembrie 2018, legea a fost depusă la secretarul general al Camerei Deputaţilor în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, iar în data de 28 decembrie 2018, aceasta a fost sesizată în vederea exercitării controlului de constituţionalitate a priori, de un număr de 78 de deputaţi, aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal şi Uniunii Salvaţi România. 25. Curtea apreciază ca fiind relevant parcursul legislativ al legii care face obiectul prezentei sesizări de neconstituţionalitate în cadrul celor două Camere ale Parlamentului, respectiv la Senat, ca primă Cameră sesizată, şi în Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională. Cu titlu preliminar, Curtea reţine că, iniţial, legea care face obiectul prezentei sesizări a fost iniţiată sub denumirea „Propunere legislativă pentru abrogarea literei a) a articolului 24 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii“. 26. Astfel, în data de 26 martie 2018, propunerea legislativă iniţiată de un număr de 13 deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Social Democrat a fost prezentată Biroului permanent al Camerei Deputaţilor, fiind înregistrată în vederea dezbaterii şi aprobării. Având în vedere caracterul organic al reglementării, Biroul permanent al Camerei Deputaţilor a stabilit că propunerea legislativă este de competenţa decizională a Camerei Deputaţilor, Senatul având calitatea de primă Cameră sesizată, motiv pentru care, în data de 27 martie 2018, aceasta a fost înregistrată spre dezbatere la Senat, iar în data de 4 aprilie 2018, a fost trimisă spre avizare Consiliului Legislativ şi Guvernului pentru transmiterea punctului de vedere. 27. La data de 3 mai 2018, Consiliul Legislativ avizează favorabil propunerea legislativă, însă cu o serie de observaţii şi propuneri, subliniind faptul că „prin abrogarea art. 24 lit. a) din Legea nr. 50/1991, săvârşirea respectivelor fapte nu mai este sancţionată deoarece, de lege lata, faptele de executare sau desfiinţare, totală ori parţială, fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei şi a proiectului tehnic a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b), c), e) şi g) sunt exceptate de la faptele care constituie contravenţii. Astfel, în actuala redactare, prezenta intervenţie legislativă va avea ca efect eliminarea oricărei forme de răspundere pentru executarea fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b), c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991, faptele urmând a nu mai fi sancţionate nici măcar contravenţional“. 28. În 4 iunie 2018, propunerea legislativă este prezentată în Biroul permanent al Senatului şi este trimisă pentru raport la Comisia pentru administraţie publică şi organizarea teritoriului, precum şi pentru avizare la Comisia permanentă comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru relaţia cu Organizaţia Naţiunilor Unite pentru Educaţie, Ştiinţă şi Cultură (UNESCO). La 12 iunie 2018, Comisia permanentă comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru relaţia cu UNESCO a analizat propunerea legislativă şi a hotărât, cu majoritate de voturi, să dea aviz negativ, iar în şedinţa din 26 iunie 2018, membrii Comisiei pentru administraţie publică şi organizarea teritoriului au dezbătut şi au hotărât, cu majoritatea voturilor membrilor prezenţi, să adopte raportul de respingere a propunerii legislative. 29. În data de 3 septembrie 2018, fiind înscrisă pe ordinea de zi a plenului Senatului, acesta hotărăşte ca propunerea legislativă să fie trimisă spre reexaminare la Comisia pentru administraţie publică şi organizarea teritoriului, în vederea întocmirii unui raport suplimentar. La data de 3 octombrie 2018, această comisie depune raportul suplimentar negativ, în sensul respingerii propunerii legislative. 30. La 8 octombrie 2018, propunerea legislativă este adoptată tacit de Senat în condiţiile art. 75 alin. (2) teza a treia din Constituţie, ca urmare a depăşirii termenului de adoptare, dată la care este trimisă, spre dezbatere şi aprobare, către Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, aspectul lipsei dezbaterii proiectului în cadrul primei Camere sesizate nu coincide cu lipsa asumării acestuia de către prima Cameră sesizată, ci, mai degrabă, cu asumarea conţinutului juridic original al proiectului de lege. 31. La data de 10 octombrie 2018, propunerea legislativă este prezentată în Biroul permanent al Camerei Deputaţilor şi înregistrată pentru dezbatere, fiind trimisă pentru raport la Comisia pentru administraţie publică şi amenajarea teritoriului şi Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi, precum şi pentru avizare la Comisia pentru industrii şi servicii, Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice şi la Comisia pentru cultură, arte, mijloace de informare în masă. 32. În data de 18 octombrie 2018, Comisia pentru cultură, arte, mijloace de informare în masă şi, respectiv, în data de 23 octombrie 2018, Comisia pentru industrii şi servicii şi Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice au hotărât, cu unanimitate, avizarea negativă a propunerii legislative. 33. În data de 22 noiembrie 2018, Guvernul a transmis punctul său de vedere în sensul că nu susţine adoptarea acestei iniţiative legislative, concluzionând că „modificarea legislaţiei privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii astfel cum se propune prin iniţiativa legislativă atrage aplicabilitatea dispoziţiilor privind legea penală de dezincriminare, astfel încât toate persoanele care au săvârşit infracţiunea prevăzută de art. 24 lit. a) din Legea nr. 50/1991 urmând a beneficia de aplicabilitatea acestei cauze de nepedepsire“. 34. În 18 decembrie 2018, Comisia pentru administraţie publică şi amenajarea teritoriului şi Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi au adoptat, cu majoritate de voturi, raportul comun favorabil cu privire la propunerea legislativă. Unul din amendamentele admise a fost acela de schimbare a denumirii, devenind „Lege de modificare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii“. La aceeaşi dată, raportul comun a fost supus dezbaterii plenului Camerei Deputaţilor, care a hotărât retrimiterea propunerii legislative la Comisia pentru administraţie publică şi amenajarea teritoriului şi Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi, în vederea întocmirii unui raport suplimentar. 35. În data de 19 decembrie 2018, raportul suplimentar a fost dezbătut în plenul Camerei Deputaţilor, iar propunerea legislativă a fost înscrisă pe ordinea de zi a plenului pentru vot final, dată la care, cu 183 de voturi pentru, 22 de voturi contra, 6 abţineri şi 4 deputaţi care nu au votat, Camera Deputaţilor a adoptat „Legea pentru modificarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii“. 36. La data de 20 decembrie 2018, legea a fost depusă la secretarul general al Camerei Deputaţilor în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, iar în data de 28 decembrie 2018, aceasta a fost sesizată în vederea exercitării controlului de constituţionalitate a priori, de un număr de 78 de deputaţi, aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal şi Uniunii Salvaţi România. Totodată, la data de 29 decembrie 2018, legea a fost trimisă la Preşedintele României pentru promulgare. 37. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că autorii sesizării susţin că legea criticată este neconstituţională, întrucât vizează trecerea din sfera ilicitului penal în cea a ilicitului contravenţional a faptelor de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991. 38. În acest context, Curtea observă că până la data de 1 februarie 2014, când a fost modificată prin art. 36 pct. 1 şi 3 din titlul II al Legii nr. 187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 757 din 12 noiembrie 2012, reglementarea criticată prin prezenta sesizare, respectiv prevederile art. 24 lit. a) şi cele ale art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, aveau următorul conţinut normativ: - Art. 24: "(1) Constituie infracţiuni următoarele fapte: a) executarea, fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare, ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, a lucrărilor prevăzute la art. 3 lit. b); [...]" – Art. 26: "(1) Constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni: a) executarea sau desfiinţarea, totală ori parţială, fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor menţionate la lit. b), de către investitor şi executant; b) executarea sau desfiinţarea, cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei şi a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor prevăzute la lit. b), precum şi continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizaţii de construire în situaţiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor şi executant; [...]" 39. Ulterior, ca urmare a modificărilor survenite prin Legea nr. 187/2012, începând cu data de 1 februarie 2014, prevederile criticate din Legea nr. 50/1991 au un alt conţinut normativ şi fac parte, în prezent, din fondul activ al legislaţiei: - Art. 24: „Constituie infracţiuni şi se pedepsesc cu închisoare de la 3 luni la un an sau cu amendă următoarele fapte: a) executarea fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b), c), e) şi g), cu excepţiile prevăzute de lege;“; – Art. 26: "(1) Constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni: a) executarea sau desfiinţarea, totală ori parţială, fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor menţionate la lit. b), c), e) şi g), de către investitor şi executant; b) executarea sau desfiinţarea, cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei şi a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor prevăzute la lit. b), c), e) şi g), precum şi continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizaţii de construire în situaţiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor şi executant;[...]" 40. Din examinarea comparativă a prevederilor de lege care fac în prezent obiectul sesizării de neconstituţionalitate cu cele cuprinse în Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, în forma anterioară modificărilor aduse acestora prin Legea nr. 187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, Curtea observă că acestea au un conţinut normativ similar, iar opţiunea legiuitorului este aceea de a reveni la soluţia legislativă anterioară anului 2012. 41. Referitor la conformitatea acestor prevederi cu Legea fundamentală, Curtea Constituţională s-a mai pronunţat printr-o serie de decizii, spre exemplu fiind Decizia nr. 4 din 18 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 244 din 23 martie 2005, Decizia nr. 409 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 5 august 2005, Decizia nr. 1.348 din 19 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 847 din 17 decembrie 2010, sau Decizia nr. 936 din 7 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 600 din 25 august 2011, reţinând, în esenţă, că Legea nr. 50/1991 reglementează condiţiile în care trebuie să aibă loc executarea lucrărilor de construcţii, stabilind în sarcina deţinătorului titlului de proprietate asupra unui imobil - teren şi/sau construcţii - anumite obligaţii ce derivă din necesitatea protejării interesului general pe care urbanismul şi amenajarea teritoriului, precum şi securitatea şi siguranţa în construcţii îl reprezintă. Curtea a reţinut, de asemenea, că prin obligaţia obţinerii autorizaţiei de construcţie şi prin tragerea la răspundere a celor care nu respectă această obligaţie se protejează drepturile şi libertăţile celorlalte persoane, iar activitatea de edificare sau desfiinţare a construcţiilor de orice natură trebuie să se supună rigorilor legii. S-a arătat, totodată, că obligaţia obţinerii autorizaţiei de construcţie are drept scop prevenirea consecinţelor negative în cazul unor construcţii necorespunzătoare, astfel încât îndeplinirea acestei obligaţii are în vedere prevenirea consecinţelor unor sinistre în cazul executării unor construcţii necorespunzătoare, ceea ce justifică reglementarea restrictivă, prin Legea nr. 50/1991, a autorizării executării lucrărilor de construcţii. Aşa fiind, amplasarea, proiectarea, executarea şi funcţionarea construcţiilor sunt operaţiuni care trebuie să respecte planurile de urbanism şi amenajarea teritoriului, precum şi anumite standarde de calitate şi siguranţă. 42. Curtea a subliniat, totodată, faptul că relevante în acest sens sunt şi dispoziţiile art. 1 pct. 2 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care prevăd că statele semnatare ale Convenţiei pot „adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general [... ]“. În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Cauza Meillacher şi alţii împotriva Austriei, 1989, a statuat că astfel de legi sunt „necesare şi obişnuite în domeniul construcţiilor, care, în societăţile moderne, sunt o preocupare centrală a politicilor economice şi sociale. Pentru a implementa astfel de politici, legislativul trebuie să aibă o largă marjă de apreciere atât în ceea ce priveşte stabilirea existenţei unei probleme de interes public ce necesită măsuri de control, cât şi în alegerea unor modalităţi de aplicare detaliate pentru implementarea măsurilor vizate“. 43. Raportat la materia analizată, Curtea reţine faptul că legiuitorul, consacrând importanţa domeniului executării lucrărilor de construcţii, a edictat o serie de reglementări speciale, prin care se asigură respectarea regimului construcţiilor, respectiv, al calităţii şi disciplinei în construcţii, în acest sens fiind: Legea nr. 50/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care consacră principiul potrivit cu care executarea lucrărilor de construcţii, în cazul în care legea nu dispune altfel, este permisă numai pe baza unei autorizaţii de construire sau de desfiinţare, la solicitarea titularului unui drept real asupra unui imobil -teren şi/sau construcţii - identificat prin număr cadastral; Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009 au fost elaborate în conformitate cu prevederile acestei legi şi pentru aplicarea ei, în corelare cu actele normative specifice din domeniile construcţiilor, al amenajării teritoriului şi urbanismului, al administraţiei publice, al proprietăţii funciare, precum şi cu alte acte normative complementare domeniilor menţionate, aflate în vigoare, cum ar fi, spre exemplu, Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 938 din 20 noiembrie 2006, sau legislaţia specifică din domeniul gazelor, petrolului, energiei electrice şi comunicaţiilor, domenii din care fac parte lucrările; Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 765 din 30 septembrie 2016, cu modificările şi completările ulterioare, prin care se instituie sistemul calităţii în construcţii, care să conducă la realizarea şi exploatarea unor construcţii de calitate corespunzătoare, în scopul protejării vieţii oamenilor, a bunurilor acestora, a societăţii şi a mediului înconjurător, precum şi la prevenirea consecinţelor negative în cazul edificării unor construcţii necorespunzătoare, cu încălcarea legislaţiei în vigoare. În acest act normativ se prevede că sistemul calităţii în construcţii se aplică în mod diferenţiat în funcţie de categoriile de importanţă ale construcţiilor, conform regulamentelor şi procedurilor de aplicare a fiecărei componente a sistemului, iar clasificarea în categorii de importanţă a construcţiilor se face în funcţie de complexitate, destinaţie, mod de utilizare, grad de risc sub aspectul siguranţei, precum şi după considerente economice; Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 10 iulie 2001, potrivit căreia scopul de bază al amenajării teritoriului îl constituie armonizarea la nivelul întregului teritoriu a politicilor economice, sociale, ecologice şi culturale, stabilite la nivel naţional şi local pentru asigurarea echilibrului în dezvoltarea diferitelor zone ale ţării, urmărindu-se creşterea coeziunii şi eficienţei relaţiilor economice şi sociale dintre acestea. De asemenea, urbanismul are ca principal scop stimularea evoluţiei complexe a localităţilor, prin elaborarea şi implementarea strategiilor de dezvoltare spaţială, durabilă şi integrată, pe termen scurt, mediu şi lung. 44. Analizând motivele de neconstituţionalitate invocate de autorii sesizării în prezenta cauză, Curtea reţine că aceştia susţin că legea criticată vizează trecerea din sfera ilicitului penal în cea a ilicitului contravenţional a faptelor de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991, urmând a fi sancţionate ca infracţiuni doar faptele de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) din aceeaşi lege. În acest context, Curtea observă că, prin articolul unic pct. 1 din legea care face obiectul sesizării de neconstituţionalitate, faptele de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei a lucrărilor prevăzute la art. 3 lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991 sunt scoase de sub incidenţa legii penale [astfel cum sunt în prezent incriminate în condiţiile art. 24 lit. a) din Legea nr. 50/1991, fiind pedepsite cu închisoare de la 3 luni la un an sau cu amendă penală] şi sunt incriminate, potrivit articolului unic pct. 2 din legea criticată, drept contravenţii, în condiţiile art. 26 lit. a) şi b) din acest act normativ. 45. Curtea reţine că faptele de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, la care se referă prevederile art. 3 alin. (1) lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991, au în vedere următoarele lucrări: lucrări de construire, reconstruire, modificare, extindere, reparare, modernizare şi reabilitare privind căile de comunicaţie de orice fel, drumurile forestiere, lucrările de artă, reţelele şi dotările tehnico-edilitare, branşamente şi racorduri la reţele de utilităţi, lucrările hidrotehnice, amenajările de albii, lucrările de îmbunătăţiri funciare, lucrările de instalaţii de infrastructură, lucrările pentru noi capacităţi de producere, transport, distribuţie a energiei electrice şi/sau termice, precum şi de reabilitare şi retehnologizare a celor existente [art. 3 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 50/1991]; lucrări de foraje şi excavări necesare pentru efectuarea studiilor geotehnice şi a prospecţiunilor geologice, proiectarea şi deschiderea exploatărilor de cariere şi balastiere, a sondelor de gaze şi petrol, precum şi a altor exploatări de suprafaţă, subterane sau subacvatice [art. 3 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 50/1991]; organizarea de tabere de corturi, căsuţe sau de rulote [art. 3 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 50/1991]. 46. Curtea observă că, potrivit legii criticate, legiuitorul păstrează în sfera penalului doar faptele de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) din lege, şi anume a lucrărilor de construire, reconstruire, extindere, reparare, consolidare, protejare, restaurare, conservare, precum şi a oricăror altor lucrări, indiferent de valoarea lor, care urmează să fie efectuate la toate categoriile de monumente istorice prevăzute de lege - monumente, ansambluri, situri - inclusiv la anexele acestora, identificate în acelaşi imobil - teren şi/sau construcţii, la construcţii amplasate în zone de protecţie a monumentelor şi în zone construite protejate, stabilite potrivit legii, ori la construcţii cu valoare arhitecturală sau istorică deosebită, stabilite prin documentaţii de urbanism aprobate. 47. Având în vedere importanţa domeniului executării lucrărilor de construcţii, legiuitorul a enumerat în cuprinsul art. 3 din Legea nr. 50/1991 construcţiile civile, industriale, agricole, cele pentru susţinerea instalaţiilor şi utilajelor tehnologice, pentru infrastructură de orice fel sau de oricare altă natură care se pot realiza numai cu respectarea reglementărilor privind proiectarea şi executarea construcţiilor şi a autorizaţiei de construire, aceasta reprezentând actul final de autoritate al administraţiei publice locale pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor de construcţii corespunzător măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea şi postutilizarea construcţiilor. 48. În acest context, Curtea constată că, potrivit Legii nr. 50/1991, faptele de nerespectare a prevederilor acestui act normativ constituie infracţiuni sau, după caz, contravenţii, în funcţie de gravitatea faptei şi importanţa valorii sociale ocrotite. Atât răspunderea penală, cât şi răspunderea contravenţională presupun o faptă reprobabilă în conştiinţa socială, săvârşită împotriva unor valori sociale ocrotite şi pentru protejarea cărora este necesară aplicarea unor sancţiuni punitive şi represive. Legătura strânsă dintre infracţiune şi contravenţie este evidenţiată de textele de lege care arată că aceeaşi faptă poate constitui contravenţie sau infracţiune în funcţie de condiţiile în care aceasta a fost săvârşită. Este vorba de aplicarea diferenţierii în funcţie de pericolul social concret rezultat din modul în care fapta a fost săvârşită, de gravitatea fiecărei fapte în parte, pentru a determina răspunderea atrasă. 49. Aşa cum a reţinut Curtea prin Decizia nr. 711 din 27 octombrie 2015, în actualul Cod penal, legiuitorul român are o orientare mai degrabă preventivă, decât represivă. Aceasta, în contextul în care critica principală a tendinţelor legislative anterioare de majorare a limitelor maxime de pedeapsă, ca principal instrument de combatere a unor infracţiuni, a fost aceea că sistemul sancţionator al vechiului Cod penal nu mai reflecta în mod corect sistemul valorilor sociale pe care legea penală este chemată să le protejeze. Astfel, în expunerea de motive la proiectul Legii privind Codul penal se arată că soluţia de dorit nu este o majorare dusă la absurd a limitelor de pedeapsă, care nu face altceva decât să nesocotească ierarhia valorilor sociale într-o societate democratică. Se arată, totodată, că într-un stat de drept, întinderea şi intensitatea represiunii penale trebuie să rămână în limite determinate, în primul rând, prin raportare la importanţa valorii sociale lezate. Curtea a apreciat, totodată, că în reglementarea sancţiunilor de drept penal de către legiuitor trebuie stabilit un echilibru între dreptul fundamental, care face obiectul limitării impuse de sancţiune, şi valoarea socială a cărei protecţie a determinat limitarea. 50. În ceea ce priveşte legea supusă controlului de constituţionalitate, autorii sesizării susţin că, prin dezincriminarea, ca infracţiuni, a faptelor de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991, legiuitorul afectează protecţia penală a unor valori sociale deosebit de importante, precum viaţa, integritatea corporală a persoanelor sau mediul înconjurător, şi, de asemenea, nu realizează un just echilibru între interesul persoanei vizate de sancţiune şi cel al societăţii, în general, cu consecinţa încălcării dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5), precum şi a celor ale art. 16 alin. (1). 51. Din examinarea conţinutului normativ al prevederilor art. 3 alin. (1) lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991, Curtea observă că acestea vizează executarea de lucrări/construcţii şi obiective din diverse domenii de activitate prin care se asigură protecţia regimului juridic special al acestora. Prin articolul unic pct. 1 din legea care face obiectul prezentei sesizări, faptele de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991 sunt scoase de sub incidenţa legii penale, fiind incriminate, potrivit articolului unic pct. 2 din legea criticată, drept contravenţii, acestea urmând astfel a fi sancţionate în condiţiile art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 50/1991. 52. Aceasta este o situaţie de dezincriminare a faptei penale, întrucât fapta care iniţial era supusă rigorilor legii penale a fost trecută sub auspiciile legii contravenţionale, legiuitorul considerând că gravitatea faptei, importanţa valorilor sociale ocrotite prin normele penale adoptate şi a raporturilor sociale ce se nasc în urma acestor incriminări nu mai sunt atât de ridicate, la un moment dat, pentru societatea respectivă. În acest sens, prin Decizia nr. 651 din 25 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1083 din 20 decembrie 2018, paragraful 52, Curtea a subliniat că „intervenirea unei legi de dezincriminare reprezintă o chestiune de oportunitate, apreciată în exclusivitate de legiuitor“. Tot prin decizia precitată, paragraful 33, Curtea a reţinut că „eliminarea incriminării are loc, de regulă, odată cu abrogarea/modificarea sa, dar conceptele de dezincriminare şi, respectiv, abrogare nu se suprapun. Această distincţie este cu atât mai importantă cu cât caracterul unei legi de dezincriminare se apreciază în concret. Astfel, deşi este adevărat că, în cele mai multe cazuri, dezincriminările intervin prin intermediul abrogării, ele se realizează şi prin intermediul modificării textelor legale preexistente“. 53. În acest context, prin Decizia nr. 621 din 26 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 596 din 29 august 2007, Curtea a reţinut că, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat că nu se opune tendinţei de „dezincriminare“ a unor asemenea fapte şi a statuat că nimic nu împiedică statele să îşi îndeplinească rolul lor de gardieni ai interesului public, prin stabilirea sau menţinerea unei distincţii între diferitele tipuri de infracţiuni. Curtea Europeană consideră ca pozitivă măsura dezincriminării în „interesul individului“ a unor infracţiuni mai puţin grave şi pentru care făptuitorul nu mai răspunde penal, putând chiar să evite procedura judiciară şi pe această cale să se elimine supraaglomerarea tribunalelor. 54. Prin Decizia nr. 783 din 15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 289 din 24 aprilie 2017, paragraful 18, Curtea Constituţională a reţinut că Legea fundamentală nu stabileşte mijloacele juridice prin care trebuie realizată ocrotirea valorilor sociale, acestea fiind lăsate la aprecierea legiuitorului, având în vedere că politica penală a statului poate avea diverse imperative şi priorităţi în diferite perioade de timp, determinate de frecvenţa, gravitatea şi consecinţele faptelor antisociale. Astfel, în limita atribuţiilor sale constituţionale prevăzute la art. 61 alin. (1), legiuitorul alege mijloacele juridice prin care urmăreşte protecţia diferitelor categorii de relaţii sociale, ceea ce înseamnă că în funcţie de gradul de pericol social poate considera că anumite fapte trebuie incriminate şi combătute prin aplicarea de sancţiuni de drept penal, iar altele nu, fiind sancţionate contravenţional, fără însă ca prin aceasta să se aducă vreo atingere principiului egalităţii în drepturi consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituţie. 55. Raportat la situaţia de faţă, Curtea reţine că dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Constituţie, potrivit cărora „România este stat de drept [...]“, impun legiuitorului obligaţia de a lua măsuri în vederea apărării valorilor sociale ocrotite prin lege, prin adoptarea instrumentelor legale necesare în scopul prevenirii stării de pericol şi a fenomenului infracţional, cu excluderea oricăror reglementări de natură să ducă la încurajarea acestui fenomen. Este neîndoielnic faptul că prin încălcarea/ nerespectarea regimului general al autorizaţiilor în construcţii de către investitor şi executant, prin faptele de executare sau desfiinţare, totală ori parţială, a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991, se aduce atingere legislaţiei în domeniul construcţiilor şi obligaţiilor legale care incumbă potrivit legilor speciale incidente. Însă, chiar dacă prin legea care face obiectul prezentei sesizări faptele de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991, sunt dezincriminate şi scoase din sfera ilicitului penal, acestea rămân în continuare sancţionate drept contravenţii, în condiţiile art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) din acelaşi act normativ, prin raportare la starea de pericol pe care acestea o generează pentru ansamblul valorilor sociale apărate de lege. Prin sancţionarea contravenţională a acestor fapte, legiuitorul a avut în vedere faptul că acestea prezintă un pericol social mai redus, cu consecinţe mai puţin dăunătoare asupra valorilor sociale ocrotite. Din acest punct de vedere, atâta vreme cât legiuitorul consideră că pericolul social al unei fapte este mai mare decât acela al altei fapte, le va califica şi, implicit, le va sancţiona întotdeauna diferit. În caz contrar, ar însemna că nu am mai avea separate instituţiile juridice ale infracţiunii şi contravenţiei, ci ar exista o singură instituţie pentru toate faptele considerate „antisociale“. 56. Aşa fiind, prin reglementarea noului regim juridic de sancţionare contravenţională a faptelor de executare fără autorizaţie de construire sau de desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute de art. 3 alin. (1) lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991, adoptând un tratament sancţionator mai blând în cazul săvârşirii faptelor incriminate, Parlamentul s-a plasat în interiorul marjei sale de apreciere, care să corespundă în abstract importanţei valorii sociale ocrotite prin săvârşirea faptei incriminate. Referitor la sancţiunile contravenţionale instituite prin Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, în condiţiile acestei legi, Curtea reţine că nu se aplică sancţiunea avertisment, nu se admite achitarea în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii stabilite, iar cuantumul amenzilor se actualizează anual prin hotărâre a Guvernului. 57. În ceea ce priveşte faptele de executare a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, Curtea subliniază că ele vor fi sancţionate, în continuare, ca infracţiuni, fiind păstrate în sfera ilicitului penal. Cu privire la acestea, legiuitorul a avut în vedere încălcarea obligaţiei de a obţine autorizaţiile de construire/desfiinţare, precum şi/sau nerespectarea prevederilor acestor autorizaţii, în cazul lucrărilor efectuate la toate categoriile de monumente istorice prevăzute de lege - monumente, ansambluri, situri şi/sau zonele de protecţie a acestora ori la construcţii cu valoare arhitecturală sau istorică deosebită, stabilite prin documentaţii de urbanism aprobate. Fiind vorba despre monumente istorice, ansambluri, situri, construcţii cu valoare arhitecturală sau istorică deosebită, legiuitorul a considerat că acestea au nevoie de o protecţie sporită, întrucât distrugerea acestora ar reprezenta un proces ireversibil, cu consecinţa producerii unor prejudicii incomensurabile asupra patrimoniului naţional şi cultural. Mai mult, este de notorietate faptul că monumentele istorice sunt construcţii vulnerabile, situaţie ce impune ca orice intervenţie să fie autorizată în condiţiile legii, iar executarea lucrărilor neautorizate să fie pedepsită mai sever, ca infracţiune, în condiţiile art. 24 lit. a) din Legea nr. 50/1991. 58. Prin urmare, referitor la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 16 alin. (1) din Constituţie, Curtea apreciază că nu poate fi reţinută existenţa unei discriminări între persoanele fizice/ juridice care execută fără autorizaţie de construire/desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia lucrările prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. c), e) şi g) din Legea nr. 50/1991, fapte care intră sub incidenţa prevederilor art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) din acest act normativ, şi persoanele fizice/juridice care execută fără autorizaţie de construire/desfiinţare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia lucrările prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, fapte care intră sub incidenţa prevederilor art. 24 lit. a) din acest act normativ, întrucât este vorba despre situaţii diferite, iar tratamentul juridic diferit instituit de legiuitor în privinţa lor are la bază criteriul obiectiv al importanţei valorii sociale ocrotite prin norma de incriminare. 59. Aşa fiind, Curtea reiterează faptul că incriminarea/ dezincriminarea unor fapte ori reconfigurarea elementelor constitutive ale unei infracţiuni ţine de marja de apreciere a legiuitorului, marjă care nu este absolută, ea fiind limitată de principiile, valorile şi existenţele constituţionale. În cauza de faţă, Curtea apreciază că legiuitorul s-a plasat în interiorul acestei marje, întrucât nicio dispoziţie constituţională nu obligă explicit/implicit la stabilirea unui standard de referinţă care să determine în mod automat incriminarea într-o variantă identică a faptelor „antisociale“. 60. Având în vedere cele de mai sus, Curtea apreciază că modificarea legislaţiei privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, astfel cum a fost efectuată prin legea care face obiectul controlului de neconstituţionalitate, nu este afectată de vicii de neconstituţionalitate din perspectiva criticilor formulate de autorii sesizării. 61. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că prevederile Legii pentru modificarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii sunt constituţionale. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 13 martie 2019. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Ingrid Alina Tudora -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
