Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Fabian Niculae │- │
│ │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (6) lit. c) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară „Horia Hulubei“ (IFIN-HH) din Măgurele, judeţul Ilfov, în Dosarul nr. 3.230/93/2015 al Tribunalului Ilfov - Secţia civilă şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 2.672D/2017. 2. Dezbaterile au avut loc la data de 1 octombrie 2019, în prezenţa reprezentanţilor autorului excepţiei de neconstituţionalitate şi ai părţilor Romtest Electronic - S.R.L. din Bucureşti şi Gerb Engeneering GMBH şi cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa. Dezbaterile au fost consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când Curtea, în temeiul dispoziţiilor art. 57 şi 58 din Legea nr. 47/1992, a amânat pronunţarea, succesiv, pentru data de 15 octombrie 2019, 3 decembrie 2019, 5 decembrie 2019, respectiv 14 ianuarie 2020, dată la care a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele: 3. Prin Încheierea din 27 septembrie 2017, pronunţată în Dosarul nr. 3.230/93/2015, Tribunalul Ilfov - Secţia civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (6) lit. c) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară „Horia Hulubei“ din Măgurele, judeţul Ilfov, într-un dosar având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în răspundere contractuală. 4. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia arată, în esenţă, că dispoziţiile criticate sunt neconstituţionale, întrucât prin aplicarea mutatis mutandis a ipotezei procedurii de control de legalitate a emiterii actului administrativ unilateral, respectiv extinderea acesteia asupra efectelor civile ale drepturilor şi obligaţiilor corelative ce iau naştere în baza contractelor administrative se ajunge la următoarele efecte neconstituţionale: (i) imposibilitatea realizării procedurii plângerii prealabile după expirarea termenului de 6 luni, calculat de la data încălcării obligaţiei, deşi dreptul material la acţiune aferent obligaţiei încălcate nu este prescris, iar în unele cazuri nici măcar nu a început să curgă; (ii) imposibilitatea formulării acţiunii în contencios administrativ după expirarea termenului de 6 luni de la încheierea procesului-verbal de conciliere/efectuarea procedurii prealabile (maximum 6 luni de la încălcarea obligaţiei), deşi dreptul material la acţiune aferent obligaţiei încălcate nu este prescris, iar în unele cazuri nici nu a început să curgă; (iii) limitarea excesivă devine şi mai evidentă, prin reglementarea termenului de un an de decădere pentru sesizarea instanţei judecătoreşti [prin art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004], termen calculat de la data procesului-verbal de conciliere [maximum 6 luni de la încălcarea obligaţiei contractuale]. 5. Un alt motiv de neconstituţionalitate îl constituie caracterul echivoc, ambiguu, lipsit de claritate al textului de lege, caracteristici ce contravin exigenţelor referitoare la calitatea legii, prevăzute de art. 1 alin. (5) din Constituţie. 6. Tribunalul Ilfov - Secţia civilă apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Astfel, obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile instituite, în termenul de 6 luni de la data încălcării obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului nu îngrădeşte accesul la justiţie, această procedură prealabilă oferind părţilor posibilitatea de a se înţelege asupra eventualelor pretenţii ale reclamantului, iar în cazul în care interesele părţilor nu se pot concilia, acestea au dreptul neîngrădit de a sesiza instanţa competentă, pretenţiile acestora fiind analizate în cadrul unui proces, beneficiind de garanţiile specifice unui proces echitabil. 7. Condiţiile stabilite de dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 pentru introducerea acţiunilor în justiţie privind anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate nu constituie o încălcare a dreptului la liber acces la justiţie, la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil. Se mai menţionează jurisprudenţa relevantă a instanţei de contencios constituţional, respectiv Decizia nr. 123 din 16 februarie 2006 şi Decizia nr. 541 din 28 aprilie 2011. 8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 9. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţilor prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 10. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2,3,10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 11. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare, prevederile art. 7 alin. (6) lit. c) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. Curtea observă că, în realitate, autoarea excepţiei este nemulţumită, pe de o parte, de conţinutul normativ al părţii introductive a art. 7 alin. (6), iar, pe de altă parte, îşi limitează critica la dispoziţiile art. 11 alin. (1) lit. e) şi la sintagma „data încheierii procesului-verbal de conciliere“, din cuprinsul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dispoziţii aplicabile în speţa dedusă judecăţii, astfel că prin prezenta decizie se va pronunţa numai asupra acestor texte legale care au următorul conţinut: - Art. 7 alin. (6): „Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile Codului de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător. În acest caz, plângerea trebuie făcută în termenul de 6 luni prevăzut la alin. (7), care va începe să curgă: […]“ – Art. 11 alin. (1) lit. e) şi alin. (2): "(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: [...] e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz." 12. Curtea observă că prevederile art. 7 alin. (6) au fost modificate prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018, iar prevederile art. 11 alin. (1) lit. e) au fost abrogate prin acelaşi act normativ. În prezent, partea introductivă a art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 are următorul conţinut: „Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative trebuie făcută în termen de 6 luni, care va începe să curgă: [...]“. 13. Având în vedere Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, conform căreia pot face obiect al controlului de constituţionalitate dispoziţiile legale abrogate, dar care continuă să producă efecte juridice, potrivit principiului „tempus regit actum“, Curtea urmează să analizeze dispoziţiile legale criticate, în forma de la data invocării excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât ele continuă să producă efecte juridice în cauza dedusă judecăţii. Prin urmare, obiect al controlului îl constituie dispoziţiile art. 7 alin. (6) şi ale art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, precum şi dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. 14. În opinia autorului excepţiei, prevederile criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) în componenta sa privind calitatea legii şi în art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiţie. 15. În analiza excepţiei de neconstituţionalitate, ca premisă a controlului de constituţionalitate, Curtea apreciază necesară prezentarea evoluţiei legislative a prevederilor care reglementează materia examinată. 16. Pe de o parte, în ceea ce priveşte normele cu caracter general în materia contenciosului administrativ, Curtea observă că dispoziţiile art. 7 alin. (6), partea introductivă, din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data adoptării legii, prevedeau că „Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător“. Aşadar, în cazul acţiunilor în contenciosul administrativ având ca obiect contractele administrative, procedura prealabilă avea semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, astfel că dispoziţiile legale speciale se coroborau cu prevederile art. 720^1 din Codul de procedură civilă din 1865 care reglementau procedura concilierii prealabile în cazul litigiilor comerciale. 17. Dispoziţiile legale au fost modificate prin art. I pct. 9 din Legea nr. 262/2007 privind modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, şi au dobândit următorul cuprins: „Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile Codului de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător. În acest caz, plângerea trebuie făcută în termenul de 6 luni prevăzut la alin. (7), care va începe să curgă: […]“. 18. Prevederile art. 720^1 din Codul de procedură civilă din 1865 au fost abrogate odată cu intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, respectiv Legea nr. 134/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 3 august 2012, începând cu data de 15 februarie 2013, potrivit art. 81 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, cu modificările şi completările ulterioare. 19. În fine, prin art. I pct. 6 din Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018, legiuitorul a modificat partea introductivă a art. 7 alin. (6), care, în prezent, are următorul cuprins: „Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative trebuie făcută în termen de 6 luni, care va începe să curgă: [...]“, iar prin art. I pct. 7 din aceeaşi lege a abrogat literele c)-e) ale art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. 20. Pe de altă parte, în ceea ce priveşte normele cu caracter special în materia contractelor administrative din domeniul achiziţiilor publice, legiuitorul a adoptat Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, care prevedea la art. 286 alin. (1) că „Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor de achiziţie publică se soluţionează în primă instanţă de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante“. 21. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 a fost abrogată prin Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 390 din 23 mai 2016. În aceeaşi zi, 23 mai 2016, a intrat în vigoare şi Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016. Potrivit art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, „Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante, prin complete specializate în achiziţii publice“. 22. Legea nr. 101/2016 a fost modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.022 din 22 decembrie 2017, la art. 53 fiind introdus un nou alineat, alineatul (7), cu următorul cuprins: „(7) Pentru soluţionarea litigiilor prevăzute la alin. (1) [decurgând din contractele de achiziţii publice n.r.] nu este necesară parcurgerea unei proceduri prealabile“. De asemenea, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 4 iunie 2018, la art. 53 din Legea nr. 101/2016 a fost introdus un nou alineat, alineatul (8), cu următorul cuprins: „(8) Termenul de introducere a acţiunii este de 1 an de la naşterea dreptului pentru acţiunile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, respectiv de 3 ani de la naşterea dreptului pentru acţiunile privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor, dacă prin legi speciale nu se prevăd alte termene de prescripţie a dreptului material la acţiune raportat la obligaţiile legale sau contractuale încălcate.“ 23. Având în vedere succesiunea în timp a modificărilor legislative, Curtea constată că, în reglementarea de drept comun [Legea nr. 554/2004], în perioada cuprinsă între data de 15 februarie 2013 [când a intrat în vigoare noul Cod de procedură civilă] şi data de 2 august 2018 [când a intrat în vigoare Legea nr. 212/2018 de modificare a prevederilor art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004] a existat un vid legislativ în privinţa procedurii prealabile în cazul acţiunilor în contencios administrativ având ca obiect contractele administrative. În prezent, dreptul comun în materie reglementează procedura prealabilă. În reglementarea specială [materia contractelor de achiziţii publice], în perioada cuprinsă între data de 15 februarie 2013 [când a intrat în vigoare noul Cod de procedură civilă] şi data de 26 mai 2016 [când a intrat în vigoare Legea nr. 101/2016] a existat un vid legislativ în privinţa procedurii prealabile în cazul acţiunilor în contencios administrativ având ca obiect contractele de achiziţie publică. În prezent, legea specială stabileşte că nu este necesară parcurgerea unei proceduri prealabile. 24. Prin urmare, în intervalul 15 februarie 2013-26 mai 2016, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c^1) din Legea nr. 554/2004, contractele încheiate de autorităţile publice care aveau ca obiect achiziţiile publice erau calificate drept acte administrative, în sensul legii contenciosului administrativ. De asemenea, potrivit art. 286 alin. (1) Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, „Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor de achiziţie publică se soluţionează în primă instanţă de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante“. Aşadar, atât norma de drept material, cât şi norma de drept procesual califică, prin asimilare, contractul de achiziţie publică drept act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, cu consecinţa aplicării regimului juridic respectiv. 25. Cu privire la regimul juridic al actului administrativ, Curtea observă că acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 ca „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice“, în vreme ce art. 2 alin. (1) lit. c^1) din Legea nr. 554/2004 asimilează „actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative“. 26. Procedura de contestare a actului administrativ are o reglementare particulară, care presupune, anterior acţiunii în faţa instanţei judecătoreşti competente, formularea unei plângeri în faţa autorităţii administrative. Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 554/2004, „Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia“. Plângerea prealabilă este definită la art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 astfel: „cererea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia“. Plângerea prealabilă la care se referă art. 7 din Legea nr. 554/2004 este cunoscută sub denumirea de recurs administrativ. 27. Recursul administrativ distinge mai multe proceduri: recursul administrativ introdus la autoritatea publică emitentă a actului (recurs graţios), recursul administrativ introdus la autoritatea publică ierarhic superioară celei emitente (recurs ierarhic) şi recursul introdus în faţa instanţei de judecată (recursul contencios). 28. Legea nr. 554/2004 prevede, la art. 7 alin. (1), obligaţia persoanei vătămate de a exercita fie recursul graţios, fie recursul ierarhic înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ. Prin urmare, persoana vătămată are dreptul de a opta cu privire la tipul de recurs administrativ pe care îl va exercita, fiind însă obligatorie exercitarea unuia dintre acestea înainte de a formula acţiunea în instanţă. Procedura prealabilă este reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, a cărei neîndeplinire este sancţionată cu respingerea acţiunii ca inadmisibilă. În cazul în care persoana care se consideră vătămată introduce acţiunea în contencios administrativ fără a mai aştepta, fie ca autoritatea publică să răspundă procedurii prealabile, fie ca termenul legal de 30 de zile prevăzut de art. 8 din Legea nr. 554/2004 să se împlinească, acţiunea va fi respinsă ca prematură. 29. Cu privire la funcţiile recursului administrativ, Curtea constată că acestea vizează mai multe aspecte: (i) autoritatea publică are posibilitatea de a reflecta asupra legalităţii şi oportunităţii actului administrativ emis, putând dispune repararea propriei greşeli prin revocarea sau modificarea actului; (ii) spre deosebire de instanţa de contencios administrativ care poate verifica doar respectarea condiţiilor de legalitate a actului, autoritatea publică poate analiza atât condiţiile de legalitate ale actului administrativ, cât şi motivele de oportunitate ale adoptării acestuia; (iii) persoana vătămată printr-un act administrativ are la dispoziţie o procedură simplă, rapidă şi scutită de taxă de timbru în vederea revocării sau modificării acelui act; (iv) procedura prealabilă degrevează rolul instanţelor de contencios administrativ, multe potenţiale litigii fiind soluţionate în urma exercitării de către persoana vătămată a recursului administrativ. Pe lângă funcţiile sale pozitive, pot fi evidenţiate şi aspectele vulnerabile ale recursului administrativ: (i) autoritatea publică emitentă sau ierarhic superioară la care se exercită recursul administrativ este judecător în propria sa cauză, decizia acesteia fiind lipsită de garanţia independenţei şi imparţialităţii; (ii) autoritatea publică emitentă sau ierarhic superioară la care se exercită recursul administrativ soluţionează aceste plângeri în cadrul unei proceduri nepublice, necontradictorii şi fără administrarea de probe. 30. Prin urmare, Curtea observă că recursul administrativ este un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi sau/şi neoportunităţi a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent sau de organul ierarhic superior. Procedura de soluţionarea a recursului administrativ, fiind lipsită de garanţia independenţei şi imparţialităţii, nu poate împiedica şi nici restrânge accesul la justiţie al persoanei pretins vătămate. 31. Ulterior parcurgerii procedurii recursului administrativ, accesul la instanţa judecătorească este consacrat de art. 8 din Legea nr. 554/2004, care la alin. (3) prevede că „La soluţionarea litigiilor prevăzute la alin. (2) se are în vedere regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public“. Având în vedere că acordul de voinţă al părţilor este subordonat interesului public, fiind supus regimului de drept public, astfel încât contractul administrativ reprezintă un mijloc juridic prin care se realizează administraţia publică, apare ca firească opţiunea legiuitorului de a institui prioritatea interesului public faţă de principiul libertăţii contractuale când judecata are ca obiect un astfel de contract. Cu privire la art. 8 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, prin Decizia nr. 464 din 6 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 604 din 12 iulie 2006, Curtea Constituţională s-a pronunţat în sensul că acesta „nu are semnificaţia plasării autorităţii publice pe o poziţie procesuală preferenţială, deoarece nu calitatea părţii va fi avută în vedere de către instanţa de judecată care soluţionează litigiul, ci principiul priorităţii interesului public“. 32. În materia contractelor administrative, plecând de la definiţia legală a actului administrativ unilateral, precum şi ca urmare a asimilării legale a contractului administrativ în sfera actelor administrative unilaterale, s-a conturat natura specială mixtă a contractului administrativ, acesta fiind format atât dintr-o parte de natură pur civilă în raport cu care părţile sunt pe poziţie de egalitate juridică, cât şi dintr-o parte reglementată, impusă de către autoritatea publică parte a raportului contractual, ce îndeplineşte condiţiile unui act administrativ unilateral, parte reglementată faţă de care cocontractantul privat ar putea avea calitatea de persoană vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, în accepţiunea contenciosului administrativ. Potrivit art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, procedura prealabilă trimitea la procedura de soluţionare a litigiilor comerciale evaluabile în bani, care presupunea realizarea unei proceduri prealabile de conciliere între părţi în condiţiile prevăzute de art. 720^1 din Codul de procedură civilă din 1865, înainte de introducerea acţiunii în instanţă. Această procedură constituia expresia naturii speciale, mixte a contractului administrativ, dând valoare laturii civile a raportului juridic născut între părţile contractante, potrivit căreia acestea se află pe poziţii de egalitate. 33. În perioada ulterioară abrogării dispoziţiilor art. 720^1 din Codul de procedură civilă din 1865, ca urmare a confuziei generate de împrejurarea că dispoziţiile abrogate nu şi-au mai găsit corespondent în noul Cod de procedură civilă, s-a considerat că dispoziţiile art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 au căzut în desuetudine, cu consecinţa aplicării prevederilor art. 7 alin. (1) din aceeaşi lege şi în cazul litigiilor privind contractele administrative, fiind deci incidente condiţiile referitoare la recursul administrativ graţios sau ierarhic, astfel că neîndeplinirea procedurii prealabile administrative a fost sancţionată în practica judiciară cu respingerea acţiunii fie ca inadmisibilă, fie ca prematură. 34. Astfel, prin Decizia nr. 75 din 5 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1066 din 17 decembrie 2018, referitoare la pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept privind abrogarea expresă a dispoziţiilor art. 720^1 din vechiul Cod de procedură civilă, reglementate de art. 7 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă. Instanţa supremă a avut în vedere că în practica şi în opinia majoritară a instanţelor, faţă de abrogarea expresă a dispoziţiilor art. 720^1 din vechiul Cod de procedură civilă, parcurgerea procedurii prealabile, reglementate de art. 7 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, este obligatorie în cazul acţiunilor având ca obiect nulitatea, anularea, executarea, rezilierea sau rezoluţiunea unui contract administrativ, inclusiv în situaţia în care acţiunea este formulată de o autoritate publică, precum şi în situaţia în care acţiunea este formulată de o autoritate publică la recomandarea/propunerea unui organism de control intern sau internaţional. Instanţa a reţinut că „în contextul legislativ creat de abrogarea dispoziţiilor art. 720^1 din vechiul Cod de procedură civilă privind concilierea, la care trimit dispoziţiile art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, care prevăd procedura prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative, dar în lipsa abrogării sau modificării art. 7 alin. (6) prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită s-a clarificat în practica şi în opinia majoritară a instanţelor de judecată, în sensul interpretării că, deşi dispoziţiile art. 720^1 din vechiul Cod de procedură civilă nu se mai regăsesc în noul Cod de procedură civilă, procedura administrativă prealabilă rămâne obligatorie în materia contractelor administrative, în temeiul dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (6) din Legea nr. 554/2004, care reglementează în mod imperativ formularea plângerii prealabile, inclusiv în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative, normele legale în discuţie nefăcând nicio distincţie în raport cu partea din contractul administrativ care formulează cererea de chemare în judecată şi motivele acesteia“ (paragraful 57). Prin urmare „orientarea majoritară a instanţelor spre o anumită interpretare a normelor analizate şi existenţa unei practici a instanţelor de judecată naţionale determină pierderea caracterului de noutate a chestiunii de drept supuse dezlegării şi face ca problema de drept să nu mai prezinte o dificultate reală, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme prin pronunţarea unei hotărâri prealabile“ (paragraful 58). 35. Cu privire la modul de elaborare a actelor normative, Curtea Constituţională reţine că, potrivit Legii nr. 24/2000, normele de tehnică legislativă impun legiuitorului ca în cadrul soluţiilor legislative adoptate să realizeze o configurare explicită a conceptelor şi noţiunilor folosite în noua reglementare, care au un alt înţeles decât cel comun, pentru a se asigura astfel înţelegerea lor corectă şi a se evita interpretările greşite (art. 25), iar dacă o noţiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înţelesuri diferite, semnificaţia acestuia în context se stabileşte prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispoziţiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, şi devine obligatorie pentru actele normative din aceeaşi materie [art. 37 alin. (2)]. De asemenea, Curtea reţine că, în general, stilul juridic, datorită înseşi raţiunii sale de a fi, întrebuinţează aceeaşi terminologie, cuprinzând cuvinte tehnice care corespund exact noţiunilor juridice. Utilizarea constantă şi uniformă a aceloraşi termeni în redactarea actelor normative este o garanţie pentru realizarea coerenţei legislaţiei naţionale, în aceste condiţii nemaifiind necesară determinarea conceptuală şi definirea acestor termeni, aşadar, interpretarea oficială, autentică, contextuală a noţiunilor cu conţinut normativ identic reglementării anterioare (a se vedea în acest sens Decizia nr. 489 din 30 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 29 august 2016, paragrafele 59 şi 61). 36. Pe de altă parte, tot în jurisprudenţa sa (Decizia nr. 489 din 30 iunie 2016, precitată, paragraful 62), Curtea a reţinut că „dreptul, ca operă a legiuitorului, nu poate fi exhaustiv, iar dacă este lacunar, neclar, sistemul de drept recunoaşte judecătorului competenţa de a tranşa ceea ce a scăpat atenţiei legiuitorului, printr-o interpretare judiciară, cauzală a normei. Sensul legii nu este dat pentru totdeauna în momentul creării ei, ci trebuie să se admită că adaptarea conţinutului legii se face pe cale de interpretare - ca etapă a aplicării normei juridice la cazul concret -, în materie penală, cu respectarea principiului potrivit căruia legea penală este de strictă interpretare“. Curtea a reţinut astfel că, deşi „interpretarea autentică, legală poate constitui o premisă a bunei aplicări a normei juridice, prin faptul că dă o explicaţie corectă înţelesului, scopului şi finalităţii acesteia“, legiuitorul „nu poate şi nu trebuie să prevadă totul“, astfel că „în concret, orice normă juridică, ce urmează a fi aplicată pentru rezolvarea unui caz concret, urmează a fi interpretată de instanţele judecătoreşti (interpretare judiciară, cazuală) pentru a emite un act de aplicare legal“. 37. Având în vedere aceste considerente şi ţinând seama de abrogarea instituţiei concilierii directe în materie comercială, cu consecinţa implicită că plângerea prealabilă nu mai poate avea semnificaţia concilierii în ipoteza contractelor administrative, Curtea constată că, prin interpretarea judiciară a dispoziţiilor art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 , parcurgerea procedurii plângerii prealabile (care, potrivit dreptului pozitiv, are semnificaţia recursului administrativ) a devenit obligatorie atât pentru cocontractantul privat nemulţumit de un act al autorităţii publice, cât şi pentru autoritatea publică contractantă, nemulţumită de un act al entităţii private cu care a intrat în raporturi contractuale de drept administrativ. Aşa fiind, Curtea urmează să examineze în ce măsură interpretarea judiciară a conferit valenţe neconstituţionale textului legal supus controlului. 38. În primul rând, pornind de la faptul că, în ipoteza reglementată de art. 7 alin. (1), procedura administrativă prealabilă vizează litigiile generate de actele administrative unilaterale care, în principiu, sunt revocabile, Curtea observă că această procedură este dificil, dacă nu chiar imposibil, de aplicat în litigiile izvorâte din contracte administrative care, fiind acte juridice bilaterale, sunt, în principiu, irevocabile. 39. În al doilea rând, Curtea constată că, prin definiţie, plângerea prealabilă se introduce de persoana vătămată în vederea revocării actului administrativ emis de către o autoritate publică, astfel că această procedură poate fi îndeplinită numai de către entităţile private lezate în drepturile sau interesele lor legitime prin aceste acte, iar nu şi de către autorităţile publice cocontractante. Autoritatea publică nu poate fi ţinută ea însăşi să formuleze plângere prealabilă faţă de actele entităţii private care, în mod evident, nu exercită autoritatea publică, conform art. 2 lit. b) din Legea nr. 554/2004, şi nici nu emite acte administrative în regim de putere publică, conform art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004. 40. Analizând instituţia recursului administrativ, Curtea reţine că formularea plângerii prealabile în cazul contractelor administrative are sens doar din perspectiva părţii private vătămate, sub aspectul laturii reglementate a contractului care răspunde satisfacerii unui interes public. Extinderea incidenţei acestei proceduri cu privire la eventualele vătămări suferite de autoritatea publică prin acte ale entităţii private nu are fundament legal şi contravine scopului acestei instituţii juridice, şi anume crearea posibilităţii autorităţii publice de a reflecta asupra legalităţii şi oportunităţii actului administrativ emis, cu consecinţa reparării propriei greşeli prin revocarea sau modificarea actului. 41. Mai mult, având în vedere că motivele pentru care poate fi revocat un act administrativ, în urma parcurgerii procedurii plângerii prealabile, sunt nelegalitatea sau inoportunitatea sa, Curtea constată că procedura prealabilă este inaplicabilă în cazul litigiilor privind executarea contractelor administrative, declanşate ca urmare a neîndeplinirii de către una dintre părţile contractante a obligaţiilor contractuale asumate. Cu alte cuvinte, procedura administrativă prealabilă poate fi un remediu numai în cazul litigiilor având ca obiect anularea actelor administrative, inclusiv a contractelor administrative, nu şi în cazul litigiilor privind executarea acestor contracte. De altfel, aceasta a fost şi raţiunea pentru care legiuitorul a modificat art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 212/2018, în prezent procedura administrativă prealabilă fiind obligatorie numai în cazul litigiilor în legătură cu încheierea acestor contracte. 42. Dacă până la intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, la 15 februarie 2013, noţiunea de plângere prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative avea semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, deci un înţeles normativ determinat şi determinabil prin prisma dispoziţiilor Codului de procedură civilă din 1865, în prezent această noţiune nu îşi mai poate găsi aplicabilitatea, având în vedere transformările structurale operate la nivelul noului Cod de procedură civilă. Legea contenciosului administrativ, atunci când se raportează la noţiuni specifice dreptului civil, trebuie să o facă prin utilizarea unor termeni şi noţiuni proprii dreptului pozitiv, şi nu prin recurgerea, fără o motivare justă, la termeni şi noţiuni autonome, atunci când nici situaţia normativă nu o impune şi nici sensul propriu al acestora nu corespunde scopului reglementării (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 603 din 6 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 noiembrie 2015). 43. Având în vedere considerentele de principiu dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, Curtea Constituţională pune, în mod esenţial, accentul pe respectarea exigenţelor de calitate a legislaţiei interne, legislaţie care, pentru a fi compatibilă cu principiul preeminenţei dreptului, trebuie să îndeplinească cerinţele de accesibilitate (reglementarea să aibă caracter de normă primară), claritate (normele trebuie să aibă o redactare fluentă şi inteligibilă, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce, într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie), precizie şi previzibilitate (lex certa, norma trebuie să fie redactată clar şi precis, astfel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita şi să fie capabilă să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-un act determinat). Aceste exigenţe trebuie să fie inerente oricărui act normativ, cu atât mai mult unei reglementări care vizează raporturile juridice cu o autoritate publică. 44. Or, în cazul de faţă, Curtea reţine că există suficiente repere jurisprudenţiale ale instanţelor judecătoreşti pentru a se constata că norma de drept administrativ criticată nu este nici clară, nici previzibilă, împrejurare care a determinat o deturnare a sensului noţiunilor specifice contenciosului administrativ pe calea interpretării judiciare a normei. Pentru acest motiv, Curtea constată că sintagma „are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile Codului de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător“ din cuprinsul dispoziţiilor art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, care face trimitere la norme de procedură civilă abrogate, a rămas fără obiect, astfel că prezervarea ei în dreptul pozitiv a determinat neclaritatea şi imprevizibilitatea normei, fapt ce contravine prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie. Mai mult, nici modificarea operată prin art. I pct. 6 dinLegea nr. 212/2018, care elimină sintagma mai sus menţionată, nu asigură claritate şi previzibilitate dispoziţiilor art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2014, întrucât nu identifică expres conduita pe care părţile unui contract administrativ trebuie să o adopte pentru a se conforma prescripţiei legale, astfel că permite perpetuarea aceleiaşi practici judecătoreşti care instituie obligaţia autorităţii publice contractante de a parcurge procedura plângerii prealabile. 45. Având în vedere aceste argumente, pe de o parte, şi faptul că, printr-o jurisprudenţă constantă a instanţelor judecătoreşti, plângerea prealabilă a fost considerată obligatorie şi pentru autorităţile publice reclamante care sunt părţi în contractele administrative, indiferent de obiectul litigiilor izvorâte din aceste contracte, pe de altă parte, Curtea constată că această procedură administrativă, cu excepţia situaţiilor în care legea specială o prevedea expres, s-a desfăşurat în lipsa unui temei legal, împrejurare ce determină încălcarea principiului legalităţii, consacrat de dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie. Curtea constată că pe fondul unei reglementări care nu a respectat cerinţele de calitate ale normei, astfel cum acestea au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, interpretarea atribuită pe cale judiciară dispoziţiilor art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a conferit valenţe neconstituţionale normei. În aceste condiţii, Curtea apreciază că dispoziţiile criticate, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, sunt neconstituţionale în măsura în care impun autorităţii publice contractante parcurgerea procedurii administrative a plângerii prealabile. 46. Pentru aceleaşi raţiuni, sub aspectul cerinţelor de previzibilitate, Curtea constată că şi art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, care stabileşte „data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii“ ca dată de la care se calculează termenul de 6 luni în care poate fi formulată o cerere prin care se solicită anularea unui contract administrativ, precum şi sintagma „data încheierii procesului-verbal de conciliere“ din art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituţionale. 47. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: 1. Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară „Horia Hulubei“ din Măgurele, judeţul Ilfov, în Dosarul nr. 3.230/93/2015 al Tribunalului Ilfov - Secţia civilă şi constată că dispoziţiile art. 7 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, sunt constituţionale numai în măsura în care nu impun autorităţii publice contractante parcurgerea procedurii prealabile. 2. Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de aceeaşi parte în acelaşi dosar al aceleiaşi instanţe şi constată că sintagma „are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile Codului de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător“ din cuprinsul dispoziţiilor art. 7 alin. (6) şi dispoziţiile art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, precum şi sintagma „data încheierii procesului-verbal de conciliere“ din art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituţionale. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Tribunalului Ilfov - Secţia civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 14 ianuarie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Fabian Niculae OPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluţia de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, pronunţată de Curtea Constituţională, cu majoritate de voturi, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (6) lit. c) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, se impunea a fi respinsă ca neîntemeiată, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare. 1. Cadrul procesual al excepţiei de neconstituţionalitate ridicate în cauză Prin Încheierea din 27 septembrie 2017, pronunţată in Dosarul nr. 3.230/93/2015, Tribunalul Ilfov - Secţia civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (6) lit. c) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, excepţie invocată de Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară „Horia Hulubei“ din Măgurele, judeţul Ilfov (IFIN), într-un dosar având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în răspundere contractuală. 2. Obiectul excepţiei Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 7 alin. (6) lit. c) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, prevederi ce au următorul conţinut: - Art. 7 alin. (6) lit. c) din Legea nr. 554/2004: „ Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile Codului de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător. În acest caz, plângerea trebuie făcută în termenul de 6 luni prevăzut la alin. (7), care va începe să curgă: […] c) de la data încălcării obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului;“; – Art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004: "(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii; c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii; d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile; e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz." Prevederile art. 7 alin. (6) lit. c) şi ale art. 11 alin. (1) lit. e) au fost abrogate prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018. Având în vedere că, prin Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea Constituţională a constatat că sintagma „în vigoare“ din cuprinsul dispoziţiilor art. 29 alin. (1) şi ale art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, este constituţională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare, în mod corect, instanţa de contencios constituţional, în prezenta cauză, s-a pronunţat asupra constituţionalităţii prevederilor art. 7 alin. (6) lit. c) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în forma lor în vigoare la data sesizării Curţii Constituţionale. 3. Condiţiile în care autorul excepţiei - reclamanta IFIN din Dosarul nr. 3.230/93/2015 al Tribunalului Ilfov, Secţia civilă - a invocat în faţa instanţei excepţia de neconstituţionalitate ce face obiectul prezentei cauze În cauza ce s-a aflat pe rolul Tribunalului Ilfov reclamanta IFIN a chemat în judecată mai multe părţi cocontractante, pentru neexecutarea unui contract administrativ, în aceeaşi cauză formulându-se şi o cerere reconvenţională a antreprenorului, parte contractantă, împotriva IFIN. Cu acel prilej s-au formulat excepţii de inadmisibilitate a acţiunii, ca urmare a faptului că cele două reclamante nu au formulat plângeri prealabile conform art. 7 alin. (6) lit. c) coroborat cu art. 11 din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, în aceste condiţii, IFIN a formulat excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (6) lit. c) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ care reglementează, printre altele, şi raporturile juridice contractuale. Astfel, IFIN a susţinut că art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 este neconstituţional în măsura în care este interpretat în sensul obligativităţii parcurgerii procedurii prealabile, la care face referire textul de lege, şi de către autoritatea publică contractantă în cazul contractelor administrative. A mai arătat că prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stabilesc necesitatea parcurgerii procedurii prealabile doar de către partea vătămată de actul administrativ emis de către o autoritate publică şi că, deşi, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, contractul administrativ este asimilat unui act administrativ, autoritatea administrativă nu trebuie să parcurgă procedura prealabilă. S-a mai susţinut că, odată cu modificarea din 2.08.2007 a Legii nr. 554/2004, a fost instituit un termen de prescripţie de 6 luni pentru formularea plângerii prealabile în contractele administrative, fiind determinate şi momentele de la care acesta începe să curgă. Deşi obligativitatea procedurii concilierii directe în materie comercială, prevăzută de dispoziţiile art. 720 ind. 1 şi următoarele din Codul vechi de procedură civilă, a fost eliminată, mai exact abrogată, în jurisprudenţă s-a apreciat că procedura plângerii prealabile în contractele administrative îşi păstrează caracterul obligatoriu, decurgând din asimilarea acestora actelor administrative individuale. S-a arătat totodată că, în ipoteza litigiilor rezultate din încălcarea obligaţiilor contractuale, formularea plângerii prealabile constituie o procedură prealabilă obligatorie de care este condiţionată însăşi realizarea dreptului subiectiv. Astfel, în ipoteza în care s-ar aprecia că inclusiv autoritatea publică contractantă este obligată să parcurgă procedura plângerii prealabile anterior introducerii cererii de chemare în judecată, reclamanta ar fi nevoită ca, pentru a putea pretinde despăgubiri legate de neexecutarea contractului, să formuleze o plângere prealabilă în termen de 6 luni de la încălcarea obligaţiei, deşi termenul de prescripţie a dreptului material la acţiune pentru erori de proiectare este de 10 ani de la finalizarea lucrării, conform Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, în caz contrar acţiunea introductivă urmând a fi respinsă ca inadmisibilă de către instanţă. În această ipoteză, efectul art. 7 alin. (6) lit. c) coroborat cu art. 11 alin. (1) lit. e) şi art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 ar fi acela de a lipsi de efecte termenul special de 10 ani instituit în favoarea beneficiarului lucrării, în speţa de faţă autoritatea publică, având în vedere că, după 6 luni de la încălcarea obligaţiilor contractuale, autoritatea s-ar afla în imposibilitatea de a-şi valorifica dreptul, întrucât a expirat termenul pentru formularea plângerii prealabile, fără de care acţiunea este inadmisibilă. Reclamanta IFIN a mai apreciat că nu este incompatibilă dispoziţiilor constituţionale instituţia plângerii administrative prealabile, ci limitarea posibilităţii formulării acesteia într-un interval de 6 luni de la încălcarea obligaţiei de către cocontractant, în condiţiile în care dreptul material la acţiune, fie că este vorba de un drept de creanţă sau chiar de un drept real, subzistă acestui termen. În final, practic, IFIN a solicitat Curţii Constituţionale să restricţioneze, în cazul contractelor administrative, subiectele de drept care sunt obligate conform legii să realizeze această procedură, procedură ce ar trebui să fie parcursă doar de către partea vătămată de actul administrativ emis de către o autoritate publică, autoritatea publică neputând fi ţinută ea însăşi să formuleze plângere prealabilă faţă de actele/deciziile cocontractantului său privat. A arătat, totodată, că dispoziţiile art. 7 alin. (6) pct. 1 lit. c) şi ale art. 11 alin. (1) şi alin. (2) raportat la art. 7 alin. (6) pct. 1 lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituţionale, întrucât restrâng nejustificat accesul la justiţie garantat de art. 21 alin. (1), (2) şi (3) din Constituţia României, afectând în egală măsură şi interesul public; că dispoziţiile art. 7 alin. (6) şi art. 11 alin. (1) lit. e) şi alin. (2) din Legea contenciosului administrativ încalcă şi prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţia României. S-a mai susţinut caracterul echivoc, ambiguu, lipsit de claritate al textelor de lege invocate, care contravin calităţilor pe care trebuie să le aibă legea pentru a-i fi recunoscută obligativitatea prevăzută de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi că prin menţinerea în cuprinsul art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. e) din aceeaşi lege, a trimiterii la dispoziţii de drept abrogate, textul în cauză este, în mod evident, echivoc şi creator de insecuritate juridică, în condiţiile în care permite interpretări diferite. 4. Dispoziţiile legale criticate în prezenta cauză au mai făcut obiectul controlului de constituţionalitate, prin raportare la critici asemănătoare, Curtea Constituţională reţinând că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (6) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în raport cu art. 21 din Constituţie, şi excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (6) lit. c) coroborate cu art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 sunt neîntemeiate. 5. Astfel, prin Decizia nr. 541 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 19 iulie 2011, Curtea a constatat că prevederile art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ sunt constituţionale. Curtea a reţinut că obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile nu reprezintă o nesocotire a accesului liber la justiţie, legiuitorul înţelegând să reglementeze şi în această materie o procedură extrajudiciară care să ofere părţilor posibilitatea de a se înţelege asupra eventualelor pretenţii ale reclamantului, fără implicarea instanţei judecătoreşti. În cazul în care însă părţile nu reuşesc să îşi concilieze interesele în acest mod, au dreptul neîngrădit de a sesiza instanţa competentă, care va analiza pretenţiile acestora în cadrul unui proces care va satisface toate garanţiile specifice unui proces echitabil. Or, pornind de la principiul egalităţii de tratament între părţile unui raport juridic civil materializat printr-un contract administrativ purtător de drepturi şi obligaţii reciproce, legiuitorul în mod legal a reglementat ca termenul de 6 luni pentru formularea plângerii prealabile să curgă de la data încălcării dispoziţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului. Prin urmare, în cazul contractului administrativ, dacă partea, prestatorul, nu îşi îndeplineşte obligaţiile contractuale, autoritatea contractantă-beneficiarul are obligaţia formulării plângerii prealabile în vederea soluţionării cauzei pe cale amiabilă, termen care, în mod corect, se calculează de la momentul încălcării dispoziţiilor contractuale. 6. Prin Decizia nr. 955 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 600 din 25 august 2010, Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Astfel, în ceea ce priveşte problema termenelor reglementate de art. 11 din Legea nr. 554/2004, înăuntrul cărora persoana vătămată trebuie să exercite dreptul la acţiune în contencios administrativ, Curtea a reamintit jurisprudenţa sa, de exemplu, Decizia nr. 1.161 din 17 septembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 703 din 20 octombrie 2009, prin care a statuat că dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 „consacră excepţia de la aplicarea termenului de prescripţie stabilit la alin. (1) al aceluiaşi articol, în sensul că, pentru motive temeinice, cererea prin care se solicită anularea unui act administrativ individual poate fi introdusă şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. Aceste prevederi se aplică în mod egal tuturor celor aflaţi în situaţia reglementată de ipoteza normei criticate, instanţa fiind cea care, în funcţie de temeinicia motivelor invocate, încuviinţează sau nu cererea introdusă şi peste termenul de 6 luni.“ 7. De asemenea, prin Decizia nr. 123 din 16 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 22 martie 2006, Curtea a reţinut că „stabilirea unor condiţionări pentru introducerea acţiunilor în justiţie nu constituie o încălcare a dreptului la liber acces la justiţie şi la un proces echitabil“, iar „legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi în modalităţile instituite de lege“. Astfel, obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile instituită, în termenul de 6 luni de la data încălcării obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului, nu îngrădeşte accesul la justiţie, această procedură prealabilă oferind părţilor posibilitatea de a se înţelege asupra eventualelor pretenţii ale reclamantului, iar, în cazul în care interesele părţilor nu se pot concilia, acestea au dreptul neîngrădit de a sesiza instanţa competentă, pretenţiile acestora fiind analizate în cadrul unui proces, beneficiind de garanţiile specifice unui proces echitabil. Condiţiile stabilite de dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi 2 din Legea nr. 554/2004 pentru introducerea acţiunilor în justiţie privind anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate nu constituie o încălcare a dreptului la liber acces la justiţie, la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil. 8. Problema supusă analizei Curţii Constituţionale în prezenta cauză a fost aceea de a stabili dacă, anterior sesizării instanţei de judecată în cazul litigiilor ce au ca obiect contracte administrative, este obligatorie sau nu parcurgerea de către toate părţile contractante, inclusiv de către autoritatea publică contractantă, a procedurii prealabile reglementată de art. 7 din Legea nr. 554 din 2 decembrie 2004 a contenciosului administrativ. Concret, autorul excepţiei a solicitat Curţii Constituţionale ca, într-un caz particular, să dea textelor de lege, invocate în cadrul excepţiei de neconstituţionalitate, o altă interpretare constituţională decât cea pe care Curtea a dat-o în jurisprudenţa sa anterioară. 9. În opinia noastră, chiar dacă textul art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a suferit mai multe modificări, intenţia legiuitorului a fost aceea ca şi în materia contractelor administrative să menţină caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile prin utilizarea în textul art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a sintagmei „plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative.“ Şi aceasta cu atât mai mult cu cât, contractele administrative fiind asimilate actelor administrative individuale, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, procedura plângerii prealabile - obligatorie pentru actul administrativ, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 - este obligatorie şi pentru contractul administrativ. 10. În contextul legislativ creat de abrogarea dispoziţiilor art. 720^1 din vechiul Cod de procedură civilă privind concilierea, la care trimit dispoziţiile art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 - ce prevăd procedura prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative -, dar în lipsa abrogării sau modificării art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, considerăm că procedura administrativă prealabilă rămâne obligatorie în materia contractelor administrative, în temeiul dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (6) din Legea nr. 554/2004, care reglementează, în mod imperativ, formularea plângerii prealabile, inclusiv în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative, normele legale în discuţie nefăcând nicio distincţie în raport cu partea din contractul administrativ care formulează cererea de chemare în judecată şi motivele acesteia. 11. Abrogarea dreptului comun, reprezentat de art. 720^1 din Codul de procedură civilă din 1865, nu produce efecte asupra normei speciale prevăzute la art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, singurul efect al dispariţiei procedurii concilierii comerciale fiind acela că procedura prealabilă administrativă (aşa-zisul recurs administrativ) nu mai este asimilată concilierii, ea având caracter de sine stătător. Chiar dacă ar fi fost abrogată expres norma specială, ceea ce nu este cazul, rămânea aplicabilă regula generală prevăzută la alin. (1) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare, nemodificând art. 7 din Legea nr. 554/2004. Eliminarea din cadrul normativ a reglementării concilierii directe, respectiv a dispoziţiilor art. 720^1 din Codul de procedură civilă din 1865, s-a datorat doar eliminării distincţiei dintre actele juridice civile şi actele juridice comerciale. 12. Drept urmare, considerăm că parcurgerea procedurii plângerii prealabile este obligatorie, atât pentru partea privată a contractului administrativ - nemulţumită de un act al autorităţii publice -, dar şi pentru autoritatea publică contractantă - faţă de entitatea privată - nemulţumită de un act al entităţii private cu care a intrat în raporturi contractuale. 13. În opinia majoritară s-a susţinut că, având în vedere că motivul revocării actelor administrative constă în nelegalitatea lor, procedura prealabilă este lipsită de utilitate în cazul litigiilor privind executarea contractelor administrative a căror cauză nu o reprezintă nelegalitatea acestor contracte, ci neîndeplinirea de către una dintre părţile contractante a obligaţiilor contractuale asumate. Deci, cu alte cuvinte, s-a susţinut că procedura administrativă prealabilă poate fi un remediu numai în cazul litigiilor având ca obiect anularea actelor administrative, inclusiv a contractelor administrative, şi nu şi în cazul litigiilor privind executarea acestor contracte. S-a susţinut de asemenea că aceasta a fost raţiunea pentru care art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a fost modificat prin Legea nr. 218/2018, în sensul obligativităţii procedurii administrative prealabile numai în cazul litigiilor în legătură cu încheierea acestor contracte. 14. Or, simpla lectură a textului art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 demonstrează că acesta se referă la plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative, legiuitorul nedistingând între încheierea contractelor administrative şi executarea contractelor administrative. Dacă intenţia legiuitorului ar fi fost aceea de a stabili obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile doar cu privire la încheierea contractelor administrative ar fi făcut-o în mod expres. Or, legiuitorul nu face o astfel de precizare expresă, ci, dimpotrivă, în textul art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 statuează că plângerea prealabilă este obligatorie inclusiv pentru autoritatea publică, norma legală nefăcând nicio distincţie în raport cu persoana care a formulat cererea de chemare în judecată pentru neexecutarea obligaţiilor unui contract administrativ. Mai mult, textul reglementează într-o manieră imperativă obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, în termen de 6 luni, în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative. 15. Prin admiterea excepţiei de neconstituţionalitate şi constatarea că dispoziţiile art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 (în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018) sunt constituţionale numai în măsura în care nu impun autorităţii publice contractante parcurgerea procedurii prealabile, Curtea Constituţională a stabilit că: - dispoziţiile art. 7 alin. (6) din Legea nr. 544/2004, referitoare la parcurgerea procedurii prealabile, nu trebuie să se aplice tuturor cocontractanţilor - în speţă autorităţii publice contractante -, deşi în condiţiile executării unui contract administrativ, neîndeplinirea obligaţiilor contractuale se poate reţine în raport cu fiecare parte contractantă; – părţilor unui contract li se aplică reguli diferite, mai exact dacă pentru autoritatea publică contractantă nu este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, în schimb aceasta este obligatorie pentru celelalte părţi cocontractante - entităţi private. 16. Or, din punctul nostru de vedere, tocmai acest aspect conduce de fapt la încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (1) şi art. 21 alin. (1)-(3) din Constituţie, stabilind un privilegiu pentru o parte contractantă, în speţă autoritatea publică, în faţa altei părţi contractante - entitate privată. În jurisprudenţa sa Curtea Constituţională a statuat că principiul egalităţii în drepturi consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituţie presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite. În consecinţă, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice raţional. (Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 8.02.1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16.03.1994). Totodată, Curtea prin Decizia nr. 39 din 27.01.2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 165 din 24.02.2005, a reţinut că „nicio dispoziţie constituţională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic. Obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile nu reprezintă o nesocotire a accesului liber la justiţie, legiuitorul înţelegând să reglementeze şi în această materie o procedură extrajudiciară care să ofere părţilor posibilitatea de a se înţelege asupra eventualelor pretenţii ale reclamantului, fără implicarea instanţei judecătoreşti. Dreptul de acces liber la justiţie nu este un drept absolut, el putând fi supus anumitor condiţionări. Parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicţional nu îngrădeşte dreptul de acces liber la justiţie, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti.“ Pentru toate aceste motive considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (6) lit. c) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, se impunea a fi respinsă ca neîntemeiată. Judecători, dr. Livia Stanciu prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
