Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
Dosar nr. 800/1/2021
┌───────────────┬──────────────────────┐
│ │- preşedintele Înaltei│
│Corina-Alina │Curţi de Casaţie şi │
│Corbu │Justiţie - │
│ │preşedintele │
│ │completului │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- preşedintele Secţiei│
│Denisa-Angelica│de contencios │
│Stănişor │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Laura-Mihaela │- preşedintele Secţiei│
│Ivanovici │I civile │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Marian Budă │- preşedintele Secţiei│
│ │a II-a civile │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Daniel │- preşedintele Secţiei│
│Grădinaru │penale │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Ana Roxana │de contencios │
│Tudose │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Liliana Vişan │de contencios │
│ │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Iuliana │de contencios │
│Măiereanu │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Emilia Claudia │de contencios │
│Vişoiu │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Maria Hrudei │de contencios │
│ │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Veronica │de contencios │
│Năstasie │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Carmen Maria │de contencios │
│Ilie │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Adrian Remus │de contencios │
│Ghiculescu │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Andreia Liana │- judecător la Secţia │
│Constanda │I civilă │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Carmen Elena │- judecător la Secţia │
│Popoiag │I civilă │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Lavinia Curelea│- judecător la Secţia │
│ │I civilă │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Bianca Elena │- judecător la Secţia │
│Ţăndărescu │I civilă │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Georgeta │- judecător la Secţia │
│Stegaru │I civilă │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mihaela │- judecător la Secţia │
│Paraschiv │I civilă │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Alina Iuliana │- judecător la Secţia │
│Ţuca │I civilă │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mari Ilie │- judecător la Secţia │
│ │I civilă │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Ruxandra Monica│- judecător la Secţia │
│Duţă │a II-a civilă │
├───────────────┼──────────────────────┤
│George Bogdan │- judecător la Secţia │
│Florescu │a II-a civilă │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Dan Andrei │- judecător la Secţia │
│Enescu │penală │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Rodica Aida │- judecător la Secţia │
│Popa │penală │
└───────────────┴──────────────────────┘
1. Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi art. 33 alin. (1) coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. 3. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna Luminiţa Nicolescu, procuror-şef al Biroului de recursuri civile în interesul legii din cadrul Serviciului judiciar civil al Secţiei judiciare. 4. La şedinţa de judecată participă magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Regulamentul ÎCCJ. 5. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia. 6. După prezentarea de către magistratul-asistent a referatului cauzei, preşedintele completului de judecată, constatând că nu sunt formulate chestiuni prealabile, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul în interesul legii. 7. Doamna procuror-şef Luminiţa Nicolescu pune concluzii de admitere a recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a legii în problema de drept vizată, în sensul că este în litera şi spiritul legii orientarea jurisprudenţială conform căreia termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este un termen de recomandare, ceea ce înseamnă că partea se poate adresa autorităţii pentru intrarea în legalitate până la data sesizării instanţei în condiţiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. 8. Preşedintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Problema de drept care a generat practica neunitară 9. Prin Hotărârea nr. 13 din 25 februarie 2021, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării, pe calea recursului în interesul legii, cu privire la următoarea problemă de drept: "Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv dacă în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obţinut o hotărâre de demolare a construcţiei, prevederile art. 28 alin. (1),(2) şi (3) din Legea nr. 50/1991 trebuie interpretate în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este unul imperativ sau de recomandare?" II. Dispoziţiile legale supuse interpretării 10. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 50/1991): "ART. 3 (1) Construcţiile civile, industriale, agricole, cele pentru susţinerea instalaţiilor şi utilajelor tehnologice, pentru infrastructură de orice fel sau de oricare altă natură se pot realiza numai cu respectarea autorizaţiei de construire, precum şi a reglementărilor privind proiectarea şi executarea construcţiilor, pentru: a) lucrări de construire, reconstruire, consolidare, modificare, extindere, reabilitare, schimbare de destinaţie sau de reparare a construcţiilor de orice fel, precum şi a instalaţiilor aferente acestora, cu excepţia celor prevăzute la art. 11; b) lucrări de construire, reconstruire, extindere, reparare, consolidare, protejare, restaurare, conservare, precum şi orice alte lucrări, indiferent de valoarea lor, care urmează să fie efectuate la toate categoriile de monumente istorice prevăzute de lege - monumente, ansambluri, situri - inclusiv la anexele acestora, identificate în acelaşi imobil - teren şi/sau construcţii, la construcţii amplasate în zone de protecţie a monumentelor şi în zone construite protejate, stabilite potrivit legii, ori la construcţii cu valoare arhitecturală sau istorică deosebită, stabilite prin documentaţii de urbanism aprobate; c) lucrări de construire, reconstruire, modificare, extindere, reparare, modernizare şi reabilitare privind căile de comunicaţie de orice fel, drumurile forestiere, lucrările de artă, reţelele şi dotările tehnico-edilitare, lucrările hidrotehnice, amenajările de albii, lucrările de îmbunătăţiri funciare, lucrările de instalaţii de infrastructură, lucrările pentru noi capacităţi de producere, transport, distribuţie a energiei electrice şi/sau termice, precum şi de reabilitare şi retehnologizare a celor existente; d) împrejmuiri şi mobilier urban, amenajări de spaţii verzi, parcuri, locuri de joacă şi agrement, pieţe şi alte lucrări de amenajare a spaţiilor publice; e) lucrări de foraje şi excavări necesare pentru efectuarea studiilor geotehnice şi a prospecţiunilor geologice, proiectarea şi deschiderea exploatărilor de cariere şi balastiere, a sondelor de gaze şi petrol, precum şi a altor exploatări de suprafaţă, subterane sau subacvatice; f) lucrări, amenajări şi construcţii cu caracter provizoriu necesare în vederea organizării executării lucrărilor, în condiţiile prevăzute la art. 7 alin. (1) şi (1^3); g) organizarea de tabere de corturi, căsuţe sau de rulote; h) lucrări de construcţii cu caracter provizoriu: chioşcuri, tonete, cabine, spaţii de expunere, corpuri şi panouri de afişaj, firme şi reclame, copertine şi pergole situate pe căile şi spaţiile publice, anexe gospodăreşti, precum şi anexele gospodăreşti ale exploataţiilor agricole situate în extravilan; i) cimitire - noi şi extinderi. (2) În vederea simplificării procedurii de autorizare a executării lucrărilor de construcţii provizorii prevăzute la alin. (1) lit. d), g) şi h), autorizaţia de construire se emite în baza documentaţiilor tehnice - D.T. cu conţinut simplificat în raport cu conţinutul-cadru prevăzut în anexa nr. 1. [...] ART. 26 (1) Constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni: a) executarea sau desfiinţarea, totală ori parţială, fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor menţionate la lit. b), de către investitor şi executant; b) executarea sau desfiinţarea, cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei şi a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor menţionate la lit. b), precum şi continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizaţii de construire în situaţiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor şi executant; [...] (2) Contravenţiile prevăzute la alin. (1), săvârşite de persoanele fizice sau juridice, se sancţionează cu amendă după cum urmează: - de la 1.000 lei la 100.000 lei, cele prevăzute la lit. a); – de la 3.000 lei la 10.000 lei, cele prevăzute la lit. f); – de 10.000 lei, cele prevăzute la lit. c) şi o); – de la 5.000 lei la 20.000 lei, cele prevăzute la lit. b), d), e) şi e^1); – de la 5.000 lei la 30.000 lei, cele prevăzute la lit. h), h^1) şi i); – de la 1.000 lei la 5.000 lei, cele prevăzute la lit. h^2), j) şi k); – de 2.000 lei, cele prevăzute la lit. l) şi n); – de 1.000 lei, cele prevăzute la lit. g). [...] ART. 28 (1) O dată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum şi, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei. (2) Decizia menţinerii sau a desfiinţării construcţiilor realizate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administraţiei publice competente, pe baza planurilor urbanistice şi a regulamentelor aferente, avizate şi aprobate în condiţiile legii, sau, după caz, de instanţă. Pentru lucrări ce se execută la clădirile prevăzute la art. 3 lit. b) este necesar avizul Ministerului Culturii şi Cultelor. (2^1) Pentru lucrările aferente infrastructurii de transport de interes naţional, decizia menţinerii sau a desfiinţării construcţiilor realizate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către Ministerul Transporturilor pe baza unor expertize tehnice întocmite în condiţiile legii sau, după caz, de instanţa judecătorească. (2^2) În vederea fundamentării deciziei privitoare la menţinerea sau desfiinţarea construcţiilor executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, rezultatele expertizei tehnice se supun aprobării Consiliului tehnico-economic al Ministerului Transporturilor pentru analiza conformităţii lucrărilor executate cu proiectul tehnic de execuţie elaborat conform legii şi cu respectarea condiţiilor din acordul de mediu sau punctul de vedere al autorităţii competente emis cu respectarea legislaţiei privind protecţia mediului. Decizia menţinerii/desfiinţării construcţiilor se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor şi stă la baza emiterii autorizaţiilor de construire/desfiinţare. (3) Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară. [...] ART. 32 (1) În cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei; b) desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal. [...] ART. 37 [...] (5) Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate. (6) Dreptul de proprietate asupra construcţiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare, care să confirme că edificarea construcţiilor s-a efectuat conform autorizaţiei de construire şi că există proces-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor, sau, după caz, a unei adeverinţe/unui certificat de atestare a edificării construcţiei. În cazul construcţiilor pentru care execuţia lucrărilor s-a realizat fără autorizaţie de construire, iar împlinirea termenului de prescripţie prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancţiunilor, certificatul de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerinţelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcţii, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situaţia actuală a construcţiilor şi respectarea dispoziţiilor în materie şi a unei documentaţii cadastrale. În situaţia în care în expertiza tehnică se constată neîndeplinirea tuturor cerinţelor fundamentale şi a celor relative la încadrarea în reglementările de urbanism, nu se eliberează certificatul de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei." 11. Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009, cu modificările şi completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991): "ART. 59 Lucrări de construcţii executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia (1) Organul de control care a sancţionat contravenţional pentru fapta de a se executa lucrări de construcţii fără autorizaţie sau cu încălcarea dispoziţiilor acesteia, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1) din Lege, pe lângă oprirea executării lucrărilor, are obligaţia de a dispune luarea măsurilor necesare pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei, sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie, într-un termen pe care îl va stabili prin procesul verbal. (2) În vederea realizării prevederilor alin. (1), potrivit Legii, autoritatea administraţiei publice competentă să emită autorizaţia de construire/desfiinţare are obligaţia de a analiza modul în care construcţia corespunde reglementărilor din documentaţiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună, după caz, menţinerea sau desfiinţarea construcţiilor realizate fără autorizaţie sau cu încălcarea prevederilor acesteia. (3) În situaţia în care construcţia realizată fără autorizaţie de construire întruneşte condiţiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea administraţiei publice locale competente poate proceda la emiterea unei autorizaţii de construire în vederea intrării în legalitate, în coroborare cu luarea măsurilor legale care se impun, numai în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru cerinţa esenţială de calitate «rezistenţă mecanică şi stabilitate» privind starea structurii de rezistenţă în stadiul fizic în care se află construcţia, precum şi pentru cerinţa esenţială de calitate «securitatea la incendiu», numai după emiterea Acordului de mediu, în condiţiile legii.“ [Alineatul (3) a fost abrogat prin art. I pct. 48 din Ordinul ministrului lucrărilor publice, dezvoltării şi administraţiei nr. 3.454/2019 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 4 din 6 ianuarie 2020.]" 12. Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare: "ART. 5 [...] (3) Sancţiunile contravenţionale complementare sunt: [...] g) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială. (4) Prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau complementare." III. Principalele coordonate ale divergenţelor de jurisprudenţă 13. Autorul sesizării arată că, în practica judiciară, nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusă dezbaterii, în sensul celor arătate în continuare. 14. Într-o primă orientare s-a considerat că termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei nu este un termen imperativ pentru contravenient, ci un termen de recomandare, ceea ce înseamnă că partea se poate adresa autorităţii pentru intrarea în legalitate până la data sesizării instanţei în condiţiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, invocându-se următoarele argumente: a) Autoritatea este ţinută să elibereze autorizaţia pentru intrarea în legalitate, dacă sunt îndeplinite toate cerinţele tehnice şi de urbanism ale construcţiei edificate fără autorizaţie, iar refuzul de a elibera actele necesare intrării în legalitate, pentru singurul motiv că termenul prevăzut în cadrul măsurii complementare din procesul-verbal a fost depăşit, nu este justificat. b) Atât măsura desfiinţării lucrărilor, cât şi măsura încadrării lor în prevederile autorizaţiei de construire reprezintă modalităţi de intrare în legalitate prin conformarea situaţiei de fapt la prescripţiile normelor juridice. Intrarea în legalitate este posibilă şi prin consfinţirea, post factum, de către autoritate a situaţiei de fapt, prin emiterea autorizaţiei de construire care confirmă compatibilitatea situaţiei de fapt cu normele juridice obligatorii. c) Termenul ar putea fi apreciat ca fiind un termen de recomandare atât timp cât au fost îndeplinite de contravenient toate demersurile rezonabile pentru obţinerea autorizaţiei în termenul acordat, iar contravenientului nu îi poate fi imputată nicio culpă. Măsura desfiinţării construcţiei nu poate fi aplicată chiar dacă autorizaţia nu a fost obţinută în termen şi nici eliberarea autorizaţiei pentru intrarea în legalitate nu trebuie refuzată chiar dacă documentaţia necesară a fost depusă peste termen. Astfel, modalitatea de intrare în legalitate nu depinde doar de conduita contravenientului, ci şi de autorităţile locale, care au atribuţia de a emite autorizaţia de construire. d) Atât timp cât, pentru intrarea în legalitate prevăzută în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, legiuitorul nu a prevăzut obligaţia de a stabili un termen, motivul formal, constând în depăşirea termenului prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, al respingerii de către autoritate a documentaţiei depuse în vederea obţinerii autorizaţiei este nelegal. Decizia menţinerii construcţiilor realizate fără autorizaţie de construire, concepută de legiuitor ca o favoare, nu a fost prevăzută sub sancţiunea vreunui termen care să fie stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, câtă vreme termenul este indicat numai la alin. (1), iar nu şi în cuprinsul alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991. 15. Într-o a doua orientare s-a considerat că termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este un termen imperativ, având ca unic scop intrarea în legalitate a construcţiei edificate fără autorizaţie, invocându-se următoarele argumente: a) În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei acordat în vederea intrării în legalitate are ca finalitate asigurarea disciplinei în construcţii. În consecinţă, acest termen este obligatoriu atât pentru parte, cât şi pentru autoritate, iar nerespectarea acestuia atrage o sancţiune specifică, respectiv desfiinţarea construcţiei. b) Procesul-verbal de constatare a contravenţiei se bucură de prezumţia de legalitate şi de temeinicie şi devine titlu executoriu la expirarea termenului de atac sau la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de respingere a plângerii. c) Aşa fiind, are caracter obligatoriu termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, iar refuzul autorităţii locale de emitere a certificatului de urbanism pentru intrarea în legalitate după împlinirea termenului prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este justificat. IV. Opinia autorului sesizării 16. Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia şi-a exprimat punctul de vedere în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este unul imperativ, altfel măsura dispusă prin procesul-verbal ar fi lipsită de eficienţă, termenul astfel stabilit având ca finalitate asigurarea disciplinei în construcţii. În consecinţă, acest termen este obligatoriu atât pentru parte, cât şi pentru autoritate, iar nerespectarea acestuia atrage o sancţiune specifică, respectiv desfiinţarea construcţiei. V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 17. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Adresa nr. 548/C/1.489/III-5/2021, şi-a exprimat opinia în sensul că este în litera şi în spiritul legii orientarea jurisprudenţială conform căreia termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este un termen de recomandare, ceea ce înseamnă că partea se poate adresa autorităţii pentru intrarea în legalitate până la data sesizării instanţei în condiţiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991. VI. Opinii doctrinare asupra problemei de drept 18. Profesorul universitar doctor Ovidiu Podaru de la Facultatea de Drept a Universităţii Babeş-Bolyai a comunicat opinia scrisă în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991: (i) este un termen imperativ, întrucât neexercitarea dreptului (vocaţiei/posibilităţii/interesului) de către contravenient în acest termen este asociată cu aplicarea unei sancţiuni (contravenţionale complementare); (ii) este un termen de decădere substanţial, întrucât, pe de o parte, este reglementat de art. 2.545 şi următoarele din Codul civil, iar, pe de altă parte, împlinirea sa în condiţiile acestei reglementări conduce la stingerea unui drept subiectiv patrimonial (potestativ) al contravenientului; (iii) este influenţat şi de regulile procedurale contravenţionale, în sensul că nu curge decât atunci când este exigibilă şi sancţiunea principală a amenzii, fiind suspendat pe toată perioada de soluţionare a plângerii îndreptate împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei în conţinutul căruia acest termen este inserat. 19. Profesorul universitar doctor Irina Sferdian şi conferenţiarul universitar doctor Cristian Clipa de la Facultatea de Drept a Universităţii de Vest din Timişoara au comunicat opinia scrisă, în sensul că: (i) în principiu, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, termenul pentru intrarea în legalitate, menţionat de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, stabilit în procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei săvârşite la regimul ridicării construcţiilor, este un termen imperativ, a cărui împlinire deschide autorităţii publice îndreptăţite, potrivit legii, dreptul la formularea unei acţiuni dintre cele descrise de art. 32 alin. (1) lit. a) sau b) din Legea nr. 50/1991, în termen de 3 ani de la data împlinirii termenului de intrare în legalitate, stabilit pe cale administrativă; (ii) termenul este însă unul imperativ pentru constructor şi indiferent pentru autoritatea publică, fiind termenul în care cel care a săvârşit fapta contravenţională trebuie să dea dovadă de bună-credinţă, rezultată din îndeplinirea tuturor obligaţiilor ce îi revin în vederea obţinerii autorizaţiei de construire; (iii) în mod excepţional, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, termenul pentru intrarea în legalitate, menţionat de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, stabilit în procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei săvârşite la regimul ridicării construcţiilor, este un termen de recomandare, însă numai după împlinirea termenului de prescripţie aferent acţiunilor instituite de art. 32 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 50/1991, ori numai în situaţia şi de la data în care este respinsă, prin hotărâre judecătorească definitivă, acţiunea în demolarea construcţiilor edificate ilegal, întemeiată pe art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, sau în situaţia şi de la data în care este admisă, prin hotărâre judecătorească definitivă, acţiunea în încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei de construire anterior obţinute, acţiune întemeiată pe prevederile art. 32 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991. 20. Conferenţiarul universitar doctor Dan Constantin Mâţă de la Facultatea de Drept a Universităţii „Alexandru Ioan Cuza“ din Iaşi a opinat în sensul că din interpretarea dispoziţiilor art. 28 coroborat cu art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 rezultă că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este un termen de recomandare în situaţia în care contravenientul a efectuat demersurile rezonabile pentru obţinerea autorizaţiei în termenul acordat şi nu îi poate fi imputată nicio culpă cu privire la depăşirea acestui termen. VII. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie A. Practica judiciară a secţiilor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie 21. În cuprinsul practicii ataşate recursului în interesul legii este indicată Decizia nr. 1.796 din 6 decembrie 2016, pronunţată în apel de Curtea de Apel Braşov - Secţia civilă în Dosarul nr. 4.654/62/2014*, irevocabilă prin Decizia nr. 1087 din 14 iunie 2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia a II-a civilă. În considerentele ultimei decizii menţionate s-a reţinut, în esenţă, că subiectul de drept, deşi a fost sancţionat contravenţional şi s-a stabilit în sarcina sa, în condiţiile art. 28 din Legea nr. 50/1991, obligaţia de a obţine autorizaţie pentru lucrările efectuate cu încălcarea autorizaţiei de construire, nu s-a conformat acestei obligaţii şi, manifestând rea-credinţă, a invocat obţinerea unei autorizaţii care vizează alte lucrări decât cele avute în vedere în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, astfel că în mod legal instanţa a dispus desfiinţarea, în termen de 6 luni de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, a lucrărilor executate cu încălcarea autorizaţiei de construire. B. Jurisprudenţa Completului pentru soluţionarea recursului în interesul legii 22. Prin Decizia Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite nr. 7 din 20 noiembrie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 19 februarie 2001, în aplicarea dispoziţiilor art. 26 şi 30 din Legea nr. 50/1991, s-a stabilit că: (i) dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 23 din această lege se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei; (ii) în cazul construcţiilor în curs de executare, data săvârşirii faptei este data constatării contravenţiei, iar în cazul construcţiilor finalizate, fapta se consideră săvârşită la data terminării construcţiei; (iii) obţinerea autorizaţiei de construire în timpul executării lucrărilor sau după finalizarea acestora nu înlătură caracterul ilicit al faptei, o atare împrejurare putând fi avută în vedere numai la individualizarea sancţiunii contravenţionale. 23. Prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, în interpretarea şi aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 şi art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a stabilit că lipsa autorizaţiei de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi lipsa procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoaşterea pe cale judiciară, în cadrul acţiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcţii realizate de către proprietarul terenului, cu materiale proprii. În considerentele de la paragrafele 89-92 din decizia menţionată s-au reţinut următoarele: "Se constată că proprietarul terenului are posibilitatea să urmeze procedura Legii nr. 50/1991 pentru intrarea în legalitate cu privire la construcţia realizată pe terenul său, acţiunea în constatarea dreptului de proprietate prin accesiune imobiliară artificială nefiind reglementată ca o opţiune a constructorului în raport cu legea specială care reglementează autorizarea construcţiilor. Autorizaţia de construire poate fi emisă nu numai înainte de realizarea construcţiei, dar şi ulterior, în procedura intrării în legalitate, prevăzută de art. 28 din Legea nr. 50/1991 şi art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991. După intrarea în legalitate, prin obţinerea tuturor autorizaţiilor prevăzute de legea specială, în temeiul procesului-verbal încheiat la terminarea lucrărilor, constructorul, proprietar al terenului, are posibilitatea să îşi intabuleze dreptul de proprietate asupra construcţiei, nefiind necesară o hotărâre judecătorească prin care să se constate dreptul de proprietate. Aceste consideraţii sunt valabile numai cu privire la construcţiile edificate după data de 1 august 2001, deoarece, prin excepţie de la regula prevăzută de art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, privind înscrierea dreptului de proprietate asupra construcţiilor numai în cazul în care acestea sunt autorizate, alin. (2) al aceluiaşi articol permite, pentru construcţiile realizate înainte de 1 august 2001, care este data intrării în vigoare a Legii nr. 453/2001 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, să se intabuleze dreptul de proprietate în lipsa autorizaţiei de construire, în baza certificatului de atestare fiscală prin care se atestă achitarea tuturor obligaţiilor fiscale de plată datorate autorităţii administraţiei publice locale în a cărei rază se află situată construcţia, precum şi a documentaţiei cadastrale. În ceea ce priveşte construcţiile edificate după data de 1 august 2001, fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea acesteia, precum şi în privinţa construcţiilor care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 şi art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 împiedică recunoaşterea dreptului de proprietate pe cale judiciară, în cadrul acţiunii în constatare, instanţa neputând să valideze prin hotărâre judecătorească precaritatea unei situaţii juridice create printr-o conduită contrară legii." 24. Prin Decizia nr. 16 din 20 iulie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.047 din 9 noiembrie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la dispoziţiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale pentru contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenţiei, curge de la data terminării în fapt a construcţiei. C. Jurisprudenţa Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept 25. Prin Decizia nr. 53 din 11 noiembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 30 din 16 ianuarie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secţia civilă privind pronunţarea unei hotărâri prealabile vizând interpretarea prevederilor art. 28 alin. (1) şi (2) coroborat cu art. 32 din Legea nr. 50/1991, referitor la posibilitatea organului care a aplicat sancţiunea contravenţională de a dispune intrarea în legalitate şi menţinerea construcţiilor realizate fără autorizaţie de construire şi dacă sunt compatibile cu dispoziţiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare, şi cum se interpretează dispoziţiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 raportate la prevederile art. 28 alin. (1) şi (2) şi ale art. 32 din Legea nr. 50/1991. 26. Prin Decizia nr. 35 din 27 aprilie 2020, pronunţată în Dosarul nr. 133/1/2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Alba Iulia - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la aceeaşi problemă de drept ce formează obiectul prezentului recurs în interesul legii, în considerentele de la paragrafele 59 şi 60 ale deciziei fiind reţinute următoarele: "[...] s-a conturat deja o practică judiciară divergentă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, fiind pronunţate soluţii care consfinţesc atât interpretarea potrivit căreia termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, pentru intrarea în legalitate, este unul imperativ, cât şi interpretarea în sensul că acest termen este unul de recomandare. Prin urmare, existenţa deja a unei practici neunitare subliniază nu numai că se poate apela la mecanismul recursului în interesul legii, ci şi că nu mai poate fi sesizată instanţa supremă pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a generat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja divergenţă în jurisprudenţă." 27. Pentru soluţionarea prezentului recurs în interesul legii prezintă relevanţă şi următoarele aspecte menţionate în raportul care a stat la baza pronunţării deciziei menţionate la pct. 26: "La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoţite de jurisprudenţa, din analiza cărora rezultă următoarele orientări: a) O orientare potrivit căreia, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obţinut o hotărâre de demolare a construcţiei, prevederile art. 28 alin. (1),(2) şi (3) din Legea nr. 50/1991 se interpretează în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este unul imperativ. S-a reţinut, în sprijinul acestei orientări, că legiuitorul nu a prevăzut pentru autoritatea pârâtă obligaţia de a emite autorizaţia de construire în vederea intrării în legalitate, aceasta fiind doar o posibilitate, în cazul respectării termenului acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei. Au opinat, respectiv s-au pronunţat în acest sens următoarele instanţe: judecătoriile Braşov, Galaţi şi Dej; tribunalele Buzău, Hunedoara, Covasna, Călăraşi, Cluj şi Sibiu; Curţile de Apel Ploieşti şi Alba Iulia. b) O altă orientare conform căreia termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei ar putea fi apreciat ca fiind un termen de recomandare, având în vedere faptul că desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal se impune a fi adoptată doar în situaţia în care nu sunt îndeplinite condiţiile pentru intrarea în legalitate. S-a reţinut în sprijinul acestei orientări că atât măsura desfiinţării lucrărilor, cât şi măsura încadrării lor în prevederile autorizaţiei de construire reprezintă modalităţi de intrare în legalitate prin conformarea situaţiei de fapt la prescripţiile normelor juridice; intrarea în legalitate este posibilă şi prin consfinţirea, post-factum, de către autoritatea administrativă a situaţiei de fapt, prin emiterea autorizaţiei de construire care confirmă compatibilitatea situaţiei de fapt cu normele juridice obligatorii. Din reglementările în vigoare se observă că modalitatea de intrare în legalitate nu depinde, în mod exclusiv, de conduita ori de voinţa contravenientului, întrucât emiterea autorizaţiei de construire este atributul autorităţii locale. În considerarea faptului că protecţia interesului public se asigură prin condiţionarea emiterii autorizaţiei de construire de întrunirea cumulativă a unor cerinţe obiective, stabilite prin actele normative aplicabile, precum şi având în vedere că momentul obţinerii autorizaţiei de construire poate fi întârziat de conduita autorităţilor, se poate concluziona că termenul înscris la art. 28 din Legea nr. 50/1991 nu poate avea caracter imperativ. S-a apreciat că termenul pentru intrarea în legalitate este un termen de graţie propriu-zis, care permite, chiar şi cu întârziere, intrarea în legalitate, însă are caracter imperativ pentru autoritatea administrativă, în sensul că aceasta este ţinută a analiza condiţiile de fond ale autorizării, măsura intrării în legalitate având rolul de a înlătura de la aplicare dispoziţiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001, care stabilesc că «nu pot fi iniţiate şi aprobate documentaţii de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcţii edificate fără autorizaţie de construire sau care nu respectă prevederile autorizaţiei de construire», altfel măsura dispusă prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei este lipsită de eficienţă, iar dreptul de a intra în legalitate devine iluzoriu. Au opinat, respectiv s-au pronunţat în acest sens următoarele instanţe: tribunalele Suceava, Vaslui, Bucureşti, Ilfov, Prahova, Giurgiu şi Maramureş; curţile de apel Ploieşti, Cluj, Iaşi şi Timişoara. c) Un punct de vedere nuanţat a exprimat Tribunalul Ialomiţa, care a apreciat că termenul în discuţie este unul imperativ, având unic scop intrarea în legalitate a construcţiei, pentru îndeplinirea tuturor cerinţelor tehnice şi de urbanism ale construcţiei edificate fără autorizaţie, iar faptul că se intră în legalitate ulterior acestui termen nu poate fi interpretat că termenul are caracter de recomandare. d) O soluţie diferită de cele identificate ca fiind relevante în sensul calificării termenului drept unul imperativ sau de recomandare este cea pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, în care se analizează consecinţele neîncadrării contravenientului în termenul stabilit pentru intrarea în legalitate, fără a se distinge dacă refuzul autorităţii publice de a emite autorizaţie de construire era justificat sau nu în funcţie de natura termenului, ci în raport de măsurile întreprinse de autoritatea publică pentru desfiinţarea construcţiei, reţinându-se că aceste măsuri justifică refuzul de eliberare a autorizaţiei solicitate. În situaţia în care sunt îndeplinite toate cerinţele tehnice şi de urbanism ale construcţiei, refuzul autorităţilor de a emite actele necesare intrării în legalitate, după expirarea termenului prevăzut ca măsură complementară din procesul-verbal de constatare a contravenţiei, poate fi atacat la instanţele de contencios administrativ, intrarea în legalitate fiind un drept legitim în această situaţie. e) Un alt punct de vedere, în sensul că decizia menţinerii construcţiilor realizate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea acesteia a fost concepută de legiuitor ca o favoare în sarcina persoanei vizate, intrarea în legalitate prin obţinerea autorizaţiei de construire/modificatoare nefiind supusă unui termen, a fost exprimat de asemenea în practica judiciară a Tribunalului Cluj." VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale 28. Curtea Constituţională s-a pronunţat în mai multe rânduri asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 28 alin. (1)-(3) din Legea nr. 50/1991, fiind amintite, cu titlu exemplificativ, următoarele decizii: a) Decizia nr. 199 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 15 iunie 2005, prin care s-a reţinut că dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale prin raportare la art. 44 şi 53 din Constituţie referitoare la dreptul de proprietate privată şi restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi; b) Decizia nr. 159 din 28 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 24 martie 2006, prin care s-a reţinut că dispoziţiile art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale în raport cu criticile vizând încălcarea prevederilor art. 44 alin. (2) din Constituţie, referitoare la dreptul de proprietate privată, coroborate cu cele ale art. 136 alin. (5) şi ale art. 53 din Constituţie, referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi şi, respectiv, la proprietate; c) Decizia nr. 220 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 313 din 6 aprilie 2006, prin care s-a reţinut că dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale din perspectiva compatibilităţii cu prevederile art. 21 alin. (1) din Constituţie, sub aspectul căii de atac împotriva măsurii complementare de desfiinţare a lucrărilor executate prevăzute în procesul-verbal de constatare a contravenţiei; d) Decizia nr. 1.029 din 13 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 813 din 28 noiembrie 2007, prin care s-a reţinut că dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale din perspectiva compatibilităţii cu dispoziţiile art. 44 alin. (2) din Constituţie, sub aspectul garantării şi ocrotirii dreptului de proprietate privată; e) Decizia nr. 336 din 17 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009, prin care s-a reţinut că dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale în raport cu prevederile art. 21 din Constituţie, în ceea ce priveşte liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil; f) Decizia nr. 614 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 6 februarie 2020, prin care s-a constatat că dispoziţiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate din perspectiva prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) privind statul român, ale art. 21 referitor la accesul liber la justiţie, art. 44 privind dreptul de proprietate privată şi ale art. 53 alin. (1) referitor la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. 29. În condiţiile în care dispoziţiile art. 28 alin. (1)-(3) din Legea nr. 50/1991 nu au fost analizate sub aspectul caracterului imperativ sau de recomandare al termenului stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, jurisprudenţa Curţii Constituţionale identificată nu prezintă relevanţă din perspectiva problemei de drept supuse dezlegării. IX. Raportul asupra recursului în interesul legii 30. În cauză, judecătorii-raportori au întocmit raportul, conform art. 516 alin. (7) din Codul de procedură civilă, motivând proiectul soluţiei ce se propune a fi dată recursului în interesul legii. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie A. Regularitatea învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie 31. Conform art. 514 din Codul de procedură civilă, „Pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti“. 32. În cauză, declanşarea mecanismului de unificare a jurisprudenţei prin intermediul recursului în interesul legii a fost realizată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia, care are calitate procesuală, în virtutea normelor legale enunţate. 33. Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analiza condiţiilor de admisibilitate, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii.“ 34. Din cuprinsul textului de lege menţionat rezultă patru condiţii care trebuie să fie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil, şi anume: sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept; această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanţele judecătoreşti; dovada soluţionării diferite să se facă prin hotărâri judecătoreşti definitive; hotărârile judecătoreşti să fie anexate cererii. 35. Sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti, întrucât finalitatea acestei instituţii juridice o constituie asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii, condiţia se constată a fi îndeplinită. 36. Norma de drept disputată trebuie să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară ori necorelată cu alte dispoziţii legale şi, din acest motiv, să existe posibilitatea de a fi interpretată diferit. Înţelesul unor astfel de norme urmează a fi explicat şi determinat prin procedura recursului în interesul legii. 37. Aşadar, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea unui recurs în interesul legii trebuie să cuprindă indicarea unei/unor reglementări susceptibile de interpretare ori aplicare diferită şi care a/au generat o jurisprudenţă neunitară. 38. Din acest punct de vedere, potrivit actului de sesizare, problema de drept soluţionată diferit de instanţe vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 şi se solicită Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ca, pe calea recursului în interesul legii, să stabilească o interpretare unitară a acestor dispoziţii legale, în sensul de a decide natura juridică a termenului pentru intrarea în legalitate, stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, ca fiind imperativă sau de recomandare. 39. În consecinţă, obiectul sesizării îl reprezintă o problemă de drept atrasă de interpretarea diferită pe care instanţele de judecată au dat-o în privinţa unor norme juridice insuficient de clare şi precise, astfel încât prima condiţie de admisibilitate a recursului în interesul legii este îndeplinită. 40. Dezlegarea acestei probleme de drept controversate din practica instanţelor judecătoreşti răspunde scopului recursului în interesul legii de a asigura o interpretare şi aplicare unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti şi, pe cale de consecinţă, o jurisprudenţă predictibilă. 41. Cerinţa de ordin formal prevăzută de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, constând în dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluţionată în mod diferit, prin hotărâri judecătoreşti definitive, este îndeplinită, autorul sesizării ataşând la actul de sesizare hotărârile judecătoreşti definitive care susţin orientările jurisprudenţiale menţionate la pct. III din prezenta decizie. 42. În plus, trebuie reamintit că, în considerentele Deciziei nr. 35 din 27 aprilie 2020, menţionată la pct. 26 din prezenta decizie, prin care a respins, ca inadmisibilă, sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la aceeaşi problemă de drept ce formează obiectul prezentului recurs în interesul legii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reţinut că din examinarea hotărârilor judecătoreşti depuse la dosarul cauzei rezultă că instanţele naţionale s-au confruntat cu problema de drept în discuţie, dându-i interpretări contradictorii, astfel încât, existând o practică judiciară conturată, se pierde caracterul de noutate al problemei de drept supuse analizei. 43. Existând o hotărâre de respingere, ca inadmisibilă, a sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile în această materie şi luând în considerare rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, constând în asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii de către toate instanţele judecătoreşti, precum şi statuarea instanţei de contencios european a drepturilor omului, potrivit căreia instanţa supremă nu trebuie să devină ea însăşi sursă de jurisprudenţă neunitară [a se vedea în acest sens Cauza Beian contra României (nr. 1), Hotărârea din 6 decembrie 2007], Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii constată că se impune dezlegarea problemei de drept prin pronunţarea unei decizii în interesul legii. B. Analiza problemei de drept soluţionate în mod neunitar de instanţele judecătoreşti 44. Prezentul demers urmăreşte a lămuri natura juridică a termenului stabilit în cuprinsul procesului-verbal de constatare a contravenţiei, prin care se dispune, în condiţiile art. 28 din Legea nr. 50/1991, intrarea în legalitate a lucrărilor executate fără autorizaţie sau cu nerespectarea prevederilor acesteia. 45. Consecinţele încălcării acestui termen au fost analizate de către instanţele judecătoreşti, iar interpretarea şi aplicarea normelor de drept incidente au relevat prezenţa unor soluţii jurisprudenţiale definitive neunitare, pronunţate în două categorii de litigii care interesează aplicarea reglementărilor speciale privind disciplina în construcţii, astfel cum se remarcă din examenul jurisprudenţial prezentat la pct. III din prezenta decizie. 46. Într-o primă categorie se înscriu litigiile privind acţiuni prin care persoana sancţionată contravenţional pentru edificarea de lucrări care sunt neconforme autorizaţiei de construire sau care au fost efectuate fără o asemenea autorizaţie a solicitat instanţelor de contencios administrativ să constate caracterul nejustificat/abuziv al refuzului autorităţilor administraţiei publice de a soluţiona cererea depusă în scopul de a se conforma măsurii de intrare în legalitate dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, în cazurile în care acest refuz al autorităţii avea ca unică motivare depăşirea termenului stabilit de autoritatea care a aplicat sancţiunea contravenţională. 47. Cea de-o doua categorie de litigii este aceea în care instanţele civile au soluţionat acţiuni promovate de autoritatea competentă, în coordonatele prevederilor art. 32 din Legea nr. 50/1991, acţiuni prin care se solicita obligarea persoanei deja sancţionate contravenţional de a proceda la desfiinţarea lucrărilor de construire care au fost realizate fie fără a deţine o autorizaţie de construcţie, fie în mod neconform autorizaţiei deţinute şi autorizarea autorităţii administraţiei publice locale de a efectua ea însăşi lucrările de desfiinţare în cazul în care autorul respectivelor lucrări nu s-ar conforma obligaţiei menţionate anterior. 48. Se observă că în cele două categorii de litigii arătate se tinde la valorificarea unor drepturi diferite, şi anume: - în prima categorie se tinde la valorificarea, în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, a dreptului persoanei sancţionate contravenţional de a efectua cu succes demersuri necesare obţinerii autorizaţiei de construire pentru lucrări care au fost deja executate şi în privinţa cărora s-a stabilit (prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei) că sunt neconforme unor exigenţe ale Legii nr. 50/1991; – cea de-a doua categorie constituie mecanismul de exercitare de către autoritatea administrativă competentă a atribuţiei pe care i-o conferă art. 32 raportat la art. 28 din Legea nr. 50/1991, anume aceea de a sesiza instanţa spre a dispune în sensul desfiinţării lucrărilor în privinţa cărora a fost întocmit procesul-verbal de constatare a contravenţiei - în cazul în care acest din urmă act de autoritate a devenit definitiv fie prin neexercitarea căilor de atac legale, fie prin epuizarea acestora -, iar persoana sancţionată contravenţional nu şi-a îndeplinit obligaţia de a lua măsurile dispuse (prin acelaşi proces-verbal) spre a complini abaterile de la cerinţele legii speciale privind disciplina în construcţii. 49. În soluţionarea acestor două categorii de litigii, într-o primă orientare jurisprudenţială s-a apreciat că termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei are caracter imperativ, având unic scop intrarea în legalitate a lucrărilor de construcţie efectuate fără autorizaţie. 50. În cea de-a doua orientare jurisprudenţială s-a apreciat că termenul stabilit în cuprinsul procesului-verbal de constatare a contravenţiei, prin care se dispune, în condiţiile art. 28 din Legea nr. 50/1991, intrarea în legalitate a lucrărilor executate fără autorizaţie sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, este unul de recomandare pentru persoana sancţionată contravenţional, aşa încât aceasta poate efectua şi după împlinirea acestui termen demersuri pentru intrarea în legalitate, în sensul de a formula cereri către autorităţile competente spre a emite actele necesare conformării faţă de cele dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, în măsura în care autoritatea competentă nu a obţinut o hotărâre judecătorească privind demolarea construcţiei, pronunţată în procedura prevăzută de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991. 51. S-a vorbit inclusiv despre un termen indiferent pentru activitatea administraţiei, în legătură cu autorizaţia de construire, această autoritate având doar obligaţia emiterii actului administrativ în termenul prevăzut de lege, care se calculează începând cu data înregistrării de către constructor a documentaţiei pentru obţinerea autorizaţiei. 52. Cum problema de drept semnalată de titularul sesizării se referă la interpretarea prevederilor art. 28 din Legea nr. 50/1991, în privinţa naturii termenului care trebuie să fie stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei (conform primului alineat al art. 28) pentru „luarea măsurilor de încadrare a acestora [lucrărilor] în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia“, este necesar a fi lămurit cu precădere care este subiectul de drept căruia i se adresează termenul respectiv. 53. Numai lămurind această chestiune se poate stabili modalitatea în care, în cadrul fiecăreia dintre cele două categorii de litigii menţionate, titularul fiecărui tip de acţiune poate justifica dobândirea unui drept ca efect al împlinirii termenului respectiv. 54. Pe de altă parte, trebuie observat că întrebarea formulată de autorul sesizării conţine, în realitate, două ipoteze diferite, anume: - aceea în care persoana sancţionată contravenţional nu a demarat procedura de intrare în legalitate în interiorul termenului acordat de entitatea care a emis actul constatator al contravenţiei, iar autoritatea nu a obţinut o hotărâre de demolare a construcţiei; – aceea în care persoana sancţionată contravenţional a demarat această procedură de intrare în legalitate înainte de expirarea termenului ce i-a fost acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, însă respectiva procedură nu a fost finalizată până la data pronunţării unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună desfiinţarea lucrărilor efectuate cu încălcarea cerinţelor legale. 55. Astfel, problema de drept semnalată de titularul sesizării se circumscrie situaţiei în care există un proces-verbal de constatare a contravenţiei, prin care s-a reţinut efectuarea de lucrări de construire fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea unei asemenea autorizaţii, iar acest act constatator este unul definitiv, permiţând autorităţii să urmeze procedura judiciară în vederea obţinerii unei hotărâri de desfiinţare a respectivelor lucrări de construire. Deosebirea este dată de: - conduita persoanei sancţionate contravenţional, anume dacă aceasta a iniţiat demersurile necesare luării măsurilor de conformare dispuse prin procesul-verbal, dacă a finalizat asemenea demersuri până la finalizarea procedurii judiciare privind desfiinţarea lucrărilor; – conduita autorităţii publice locale căreia i s-a solicitat să emită actele de autorizare a lucrărilor de construire pentru care s-a întocmit procesul-verbal de constatare a contravenţiei. 56. Nu în ultimul rând, trebuie subliniat că divergenţa de jurisprudenţă este generată de modul în care instanţele s-au raportat la durata termenului, iar nu de necesitatea stabilirii unui termen ca reper temporal definitoriu pentru conţinutul procesului-verbal. 57. Aceste precizări preliminare sunt importante nu numai pentru a asigura rigoare în analiza problemei de drept care formează obiectul interpretării, ci şi pentru a asigura conformarea faţă de scopul procedurii recursului în interesul legii, anume acela de a constitui un mecanism de unificare a practicii judecătoreşti divergente aşa cum este relevată de hotărârile judecătoreşti anexate actului de sesizare. 58. În acest cadru factual se constată că Înalta Curte a fost sesizată cu o cerere de interpretare a art. 28 din Legea nr. 50/1991 cu privire la natura juridică a unui termen stabilit pe cale administrativă, pentru legalizarea unei situaţii juridice ilicite. 59. Întrucât situaţia juridică ilicită a luat naştere ca urmare a săvârşirii unei contravenţii, în completarea prevederilor speciale ale Legii nr. 50/1991 se aplică cele „de drept comun“ în materie, ale Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, idee susţinută şi de textul art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991. 60. Din perspectiva dreptului contravenţional comun, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, dacă în mod evident amenda stabilită prin procesul-verbal reprezintă sancţiunea contravenţională principală, desfiinţarea lucrărilor, respectiv încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizaţiei de construire reprezintă sancţiuni contravenţionale complementare [art. 5 alin. (3) lit. g) şi alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991]. 61. De remarcat este faptul că obţinerea ulterioară a autorizaţiei de construire/modificatoare (ca modalitate de intrare în legalitate) nu este prevăzută de lege ca sancţiune, neapărând în enumerarea limitativă a art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 şi neavând caracter sancţionator. 62. Apoi, cum intrarea în legalitate prin obţinerea de către contravenient a unei autorizaţii de construire emise în acest scop de autoritatea competentă presupune parcurgerea unei proceduri administrative complexe care generează un raport juridic administrativ între cei doi subiecţi de drept, în cazul în care contravenientul se loveşte de un refuz al autorităţii de a-i soluţiona o cerere, el trebuie să se adreseze instanţei în temeiul prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), care şi ele dobândesc, astfel, aplicabilitate în această situaţie. 63. Din perspectiva contenciosului administrativ, privită prin prisma art. 52 din Constituţie şi art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, vocaţia de a intra în legalitate reprezintă un interes legitim privat. 64. Acest interes legitim/drept subiectiv, care, în caz de refuz, poate fi valorificat în justiţie, trebuie să fie unul real şi efectiv (CEDO, Bellet împotriva Franţei, paragraful 38; Zubac împotriva Croaţiei, paragrafele 76-79), iar nu unul teoretic şi iluzoriu. Prin urmare, el nu poate depinde de conduita arbitrară a administraţiei publice chiar dacă, în mod evident, pentru materializarea lui este necesar concursul acesteia (emiterea unei autorizaţii, precedată de alte acte pregătitoare care alcătuiesc „documentaţia“ de care face vorbire art. 13 din Legea nr. 554/2004). 65. Primordial însă, ţinând cont de regulile interpretării sistematice, sunt aplicabile cu prioritate prevederile legii speciale, adoptate în materia urbanismului şi construirii, privind autorizarea lucrărilor de construcţii. 66. Prevederile art. 28 din Legea nr. 50/1991 trebuie interpretate pornindu-se de la premisa că ele vizează sancţionarea contravenţiilor reglementate de art. 26 alin. (1) lit. a) şi c) din lege (construirea fără autorizaţie, respectiv construirea cu încălcarea prevederilor autorizaţiei emise), situaţii care, din perspectiva efectelor materiale, diferă doar sub aspect cantitativ: construcţii în totalitate ilegale, respectiv construcţii parţial ilegale. 67. Potrivit alin. (1) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, pe lângă sancţiunea principală a amenzii şi oprirea provizorie a lucrărilor, autoritatea publică poate stabili [a se vedea utilizarea sintagmei „după caz“, precum şi corelarea logică a alin. (1) cu alin. (3) al art. 28] şi una dintre următoarele sancţiuni complementare: desfiinţarea lucrărilor, respectiv încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizaţiei de construire. 68. Trebuie remarcat faptul că ambele măsuri vizează, în esenţă, lucrări de construcţii (de regulă, demolări) care exclud păstrarea construcţiilor edificate ilegal. 69. Textul legal stabileşte aşadar faptul că, în oricare din cele două ipoteze menţionate, autoritatea publică abilitată poate lua, în termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale, măsuri de intrare în legalitate (prin desfiinţarea lucrărilor sau prin încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizaţiei de construire) a celui care a edificat fără a poseda o autorizaţie de construire sau cu depăşirea condiţiilor impuse de un asemenea act administrativ unilateral cu caracter individual. 70. Conform Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii nr. 16 din 20 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1047 din 9 noiembrie 2020, termenul de prescripţie este de 3 ani şi începe să curgă cel mai târziu de la data la care construcţia a fost terminată în fapt, adică au fost finalizate toate elementele structurale necesare utilităţii pentru care a fost edificată. 71. Distinct, alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 stabileşte, alternativ aplicării uneia din măsurile arătate anterior, şi soluţia menţinerii construcţiei, alegerea între aceasta şi una dintre soluţiile de desfiinţare urmând a fi luată de organul competent, pe baza planurilor urbanistice şi a regulamentelor aferente, avizate şi aprobate în condiţiile legii, din textul legal putându-se deduce astfel şi criteriul acestei alegeri: după cum, din perspectiva dreptului material al urbanismului, construcţia poate sau nu „intra în legalitate“ prin simpla emitere a unei autorizaţii ulterioare în acest sens. 72. Reglementarea din cel de-al doilea alineat al art. 28 trebuie privită ca una care vine în completarea celei din primul alineat, în sensul că oferă repere care permit autorităţii competente să aprecieze şi să stabilească dacă este în situaţia (în sensul sintagmei „după caz“ din primul alineat) de a decide desfiinţarea construcţiilor realizate fără autorizaţie sau cu nerespectarea prevederilor acesteia ori menţinerea respectivelor construcţii, desigur cu condiţia de a se lua măsurile legale necesare pentru autorizarea lor în termenul stabilit. 73. Chiar dacă legătura între primele două alineate ale art. 28 nu este explicit precizată în corpul legii, ea rezultă nu numai din interpretarea sistematică şi teleologică a acestui articol, ci şi din norma metodologică înscrisă în art. 59 alin. (1) şi (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, care evidenţiază în mod neechivoc corelarea necesar a fi făcută între demersurile impuse agentului constatator în contextul aplicării sancţiunilor complementare. 74. În fine, alin. (3) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 stabileşte posibilitatea dispunerii măsurii desfiinţării construcţiei şi atunci când, în termenul prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenţiei pentru intrarea în legalitate, nu s-a obţinut autorizaţia necesară. 75. Se constată aşadar că referiri la termenul stabilit pentru executarea măsurilor de intrare în legalitate se regăsesc doar în primul şi ultimul alineat din art. 28, normele juridice abilitând expres autoritatea publică să instituie prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei un termen în care contravenientul să procedeze la luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizaţiei de construire sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia [alin. (1) al art. 28], respectiv dispunând aplicarea măsurii desfiinţării construcţiilor în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară [alin. (3) al art. 28]. 76. Prin urmare: - dacă lucrările sunt ilegale doar formal (procedural) în sensul că ele respectă regulile de construire (urbanism) aplicabile în zonă, însă au fost executate în lipsa/cu depăşirea limitelor unei autorizări prealabile, organul constatator are obligaţia de a insera în cuprinsul procesului-verbal un termen [alin. (3) al art. 28] în vederea exercitării dreptului contravenientului de a intra în legalitate; – dacă lucrările sunt ilegale şi din punct de vedere material (nu lipseşte doar autorizaţia, ci sunt încălcate şi normele de urbanism), atunci organul administrativ va insera în cuprinsul procesului-verbal un termen pentru desfiinţarea/încadrarea în prevederile autorizaţiei a lucrărilor, în mod benevol. 77. Corelând logic cele trei alineate rezultă că, din punct de vedere tehnic, organul competent se va adresa instanţei cu o cerere de desfiinţare a construcţiilor realizate ilegal în două situaţii: fie în procesul-verbal a fost stabilit un termen pentru obligaţia contravenientului de desfiinţare a lucrărilor ilegale, iar acesta s-a scurs fără ca obligaţia să fi fost executată benevol, fie în procesul-verbal de constatare a contravenţiei s-a stabilit un termen pentru intrarea în legalitate prin luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizaţiei de construire, iar acesta a expirat fără ca acest lucru să se întâmple. 78. Se reţine, pentru considerentele ce urmează a fi expuse în continuare, că termenul stabilit în procesul-verbal pentru intrarea în legalitate prin desfiinţarea lucrărilor ilegale/luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizaţiei de construire/obţinerea deciziei autorizării ulterioare este unul de recomandare, chiar prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 vorbind despre un termen lăsat la libera apreciere şi stabilit prin voinţa agentului constatator, emitent al actului unilateral (procesul-verbal). 79. Câtă vreme legea lasă la latitudinea organului constatator marja de apreciere cu privire la stabilirea în concret a duratei termenului, nu se poate susţine că acesta ar fi un termen imperativ. De altfel, dacă termenul stabilit în procesul-verbal este unul excesiv de scurt (nerezonabil), menţiunea care îl instituie este viciată, aspect ce poate fi constatat inclusiv de instanţa care soluţionează plângerea contravenţională. 80. În aceste condiţii, termenul în discuţie, aşa cum este abordat în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, trebuie să fie de natură a permite contravenientului declanşarea şi desfăşurarea procedurii de intrare în legalitate, împiedicând autoritatea publică să solicite desfiinţarea construcţiei anterior împlinirii sale. 81. Un aspect ce poate fi considerat relevant pentru dezlegarea problemei de drept analizate este acela că entităţile care au competenţe în materia constatării şi aplicării sancţiunilor pentru nerespectarea reglementărilor care interesează disciplina în construcţii nu sunt aceleaşi cu entităţile juridice ce au competenţe în emiterea autorizaţiei de construire sau/şi a actelor premergătoare ce sunt necesare pentru finalizarea procedurii de autorizare a lucrărilor de construire. Chiar în ipotezele în care este vorba de entităţi care fac parte din autoritatea administraţiei publice locale, trebuie observat că, prin prevederile art. 27 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, se conferă competenţa de constatare şi sancţionare a contravenţiilor „către compartimentele de specialitate cu atribuţii de control ale autorităţilor administraţiei publice locale ale judeţelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşelor şi comunelor, pentru faptele săvârşite în unitatea lor administrativ-teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului Bucureşti“ (constatarea contravenţiilor se realizează, de cele mai multe ori, de către poliţia locală prin serviciul Disciplina în construcţii), în timp ce competenţele de gestionare a procesului de emitere a certificatelor de urbanism şi a autorizaţiilor de construire/desfiinţare sunt conferite - conform art. 5 şi art. 5^1 din aceeaşi lege - unei structuri de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului şi executării lucrărilor de construcţii, condusă de arhitectul-şef şi având în componenţă personal cu pregătire adecvată în domeniile urbanismului, arhitecturii şi construcţiilor. 82. Pe de altă parte, intrarea în legalitate, în sensul alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, prin impunerea soluţiei menţinerii construcţiei nu permite concluzia instituirii unui termen de decădere. Deşi termenul în sine nu are caracter facultativ, el fiind prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenţiei aferent unei/unor obligaţii instituite în sarcina contravenientului, persoana interesată trebuind astfel să acţioneze cu respectarea sa pentru ca autoritatea publică să nu declanşeze demersurile vizând desfiinţarea lucrărilor de construire realizate nelegal, temporizarea/întârzierea demersului de sesizare a instanţelor cu o asemenea sancţiune are semnificaţia unei tacite manifestări a voinţei entităţii competente de a prelungi durata respectivului termen. 83. De aceea, simpla împlinire a termenului nu conduce la naşterea obligaţiei contravenientului de a desfiinţa lucrările nelegal efectuate (măsura nu intervine de la sine, mecanic, ca un corolar al nerespectării obligaţiei instituite în sarcina persoanei sancţionate contravenţional) pentru că o atare interpretare ar fi contrară scopului neîndoielnic al reglementării de excepţie înscrise în art. 28 alin. (1),(2) şi (3) din Legea nr. 50/1991, anume acela de a prioritiza salvarea lucrărilor în privinţa cărora se poate dovedi că sunt unele ce respectă cerinţele tehnice şi legale de construire, dar sunt afectate de un unic viciu-formal: că au fost efectuate fără autorizaţie ori în parametri deosebiţi de cei ai autorizaţiei. 84. Împlinirea lui nu atrage aşadar automat aplicarea sancţiunii complementare a desfiinţării lucrărilor de construcţii, ci doar impune ideea că încălcarea sa este asociată cu aplicarea, la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti prin care se dispune demolarea, a unei sancţiuni persoanei care nu a ieşit din pasivitate până la acel moment. 85. Aceasta deoarece, din motive neimputabile contravenientului sau din motive care ţin exclusiv de conduita organelor administrative, este posibil ca aceste demersuri impuse constructorului să nu fie demarate ori finalizate până la expirarea termenului acordat, astfel că desfiinţarea construcţiei realizate nelegal apare ca o măsură excesivă. 86. Altfel spus, deşi persoana interesată va trebui să acţioneze în vederea intrării în legalitate cu respectarea termenului instituit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, împlinirea sa nu va avea ca efect, doar în considerarea acestui aspect, respingerea automată a cererii formulate pentru emiterea autorizaţiei de construire, ci îndreptăţirea autorităţii publice să acţioneze în sensul art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, în măsura în care nu există o culpă a acesteia în desfăşurarea procedurii administrative. În acest din urmă sens, reţinem şi că neîncadrarea în termenul acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei îşi poate avea cauza inclusiv într-o inacţiune/acţiune temporizată a autorităţii publice sesizate, obligaţia de intrare în legalitate în varianta obţinerii autorizaţiei post-factum nedepinzând în mod exclusiv de comportamentul diligent al persoanei sancţionate. 87. Este adevărat că imperativul asigurării disciplinei în construcţii presupune ca termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei să fie unul eficient, însă este rezonabil şi în acord cu necesitatea responsabilizării activităţii autorităţilor administrative ca o măsură extremă, precum cea a desfiinţării unei construcţii, să fie aplicată doar dacă persoana sancţionată contravenţional nu şi-a îndeplinit obligaţia de mijloace de a depune toate diligenţele pentru intrarea în legalitate. 88. Aşadar, ieşirea din pasivitate a contravenientului în sensul conformării prescripţiilor legale se poate realiza până la momentul rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti prin care se dispune demolarea, măsura fiind lăsată la latitudinea instanţei judecătoreşti sesizate de către organul care a aplicat sancţiunea, conform art. 32 din Legea nr. 50/1991, în care se prevede că: "ART. 32 (1) În cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei; b) desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal. (2) În cazul admiterii cererii, instanţa va stabili termenele-limită de executare a măsurilor prevăzute la alin. (1)." 89. În acest context, interpretarea potrivit căreia desfiinţarea construcţiei (cea mai drastică măsură ce poate fi aplicată) intervine în mod automat la expirarea termenului stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei vine în contradicţie cu prevederile art. 32 din lege, care ar fi golite de conţinut în măsura în care instanţa de judecată nu ar face decât să ia act de neîndeplinirea obligaţiei părţii pârâte în termenul unilateral stabilit de autoritatea administrativă prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi să dispună una dintre măsurile prevăzute de textul de lege. 90. În verificarea conformităţii dispoziţiilor art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 cu normele constituţionale, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 614 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 6 februarie 2020, a reţinut în conţinutul paragrafului 22 că: „În ceea ce priveşte respectarea disciplinei în construcţii, prin Decizia nr. 1.535 din 25 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 55 din 21 ianuarie 2011, Curtea a reţinut că legiuitorul a atribuit instanţei judecătoreşti un dublu rol. Astfel, aceasta poate fi chemată să verifice legalitatea procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, potrivit art. 35 alin. (2) din Legea nr. 50/1991. De asemenea, aceasta poate interveni, la cererea organului care a aplicat sancţiunea cuprinsă în procesul-verbal, pentru a stabili dacă se impune sau nu obligarea contravenientului la încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei sau desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal, fixând şi termenele de executare a măsurilor dispuse, astfel cum prevede art. 32 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 50/1991. Cu aceste prilejuri, contravenientul îşi poate exercita neîngrădit toate drepturile şi garanţiile procesuale care condiţionează, într-un stat de drept, democratic, exercitarea dreptului la un proces echitabil.“ 91. Argumentelor de mai sus li se poate adăuga şi interpretarea per a contrario, din analiza cadrului normativ privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii neputând fi identificat vreun impediment legal pentru autoritatea administrativă competentă de a elibera autorizaţia de construire dacă sunt îndeplinite toate cerinţele tehnice şi de urbanism, după expirarea termenului de intrare în legalitate prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenţiei. 92. Începând cu data de 9 ianuarie 2020, textul care reglementa expres condiţiile de emitere a autorizaţiei de construire pentru intrarea în legalitate - alin. (3) al art. 59 din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 - a fost abrogat prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, dezvoltării şi administraţiei nr. 3.454/2019. 93. În forma lui iniţială, textul legal stabilea: „în situaţia în care construcţia realizată fără autorizaţie de construire întruneşte condiţiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea administraţiei publice locale competente poate proceda la emiterea unei autorizaţii de construire în vederea intrării în legalitate, în coroborare cu luarea măsurilor legale care se impun, numai în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru cerinţa esenţială de calitate «rezistenţa mecanică şi stabilitate» privind starea structurii de rezistenţă în stadiul fizic în care se află construcţia, precum şi pentru cerinţa esenţială de calitate «securitatea la incendiu», numai după emiterea Acordului de mediu, în condiţiile legii.“ 94. Inclusiv titlul art. 59 din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 a fost modificat din „Intrarea în legalitate“ în „Lucrări de construcţii executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia“, probabil pentru a fi mai reprezentativ în raport cu noul conţinut al art. 59. 95. Modificarea legislativă a fost necesară în condiţiile în care intrarea în legalitate a unei construcţii se definitivează doar la momentul recepţiei la terminarea lucrărilor, când se verifică oricum respectarea cerinţei esenţiale de calitate „rezistenţă mecanică şi stabilitate“ şi „securitatea la incendiu“ odată cu celelalte aspecte stabilite prin autorizaţia de construire, iar acordul de mediu se obţine, fiind indicat în certificatul de urbanism. 96. Aşadar, îndeplinirea cerinţei pentru emiterea autorizaţiei în vederea intrării în legalitate se verifică exclusiv în raport cu prevederile documentaţiilor de urbanism deja aprobate şi, doar dacă acestea nu sunt îndeplinite, autoritatea locală poate refuza în mod întemeiat emiterea acestei autorizaţii. 97. Analiza pe care o face autoritatea competentă trebuie să funcţioneze prin excludere, respectiv aceasta ar trebui să poată refuza eliberarea autorizaţiei de construire pentru intrarea în legalitate doar atunci când încadrarea construcţiei realizate în cadrul urbanistic preexistent este absolut imposibilă şi când autoritatea indică punctual sub ce aspecte lucrările nu se încadrează în planurile urbanistice aprobate, astfel încât să fie garantat principiul ocrotirii dreptului de proprietate în conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi cu art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care în acest caz se traduce prin prevalenţa obiectivului de salvgardare a construcţiei în raport cu măsura contraproductivă a desfiinţării acesteia. 98. Autoritatea administrativă nu ar putea refuza emiterea autorizaţiilor necesare intrării în legalitate doar pentru motivul că la data la care acestea au fost solicitate ori când cererea a fost examinată termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, prevăzut de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, era expirat. 99. Atât timp cât au fost îndeplinite de către contravenient (până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus demolarea) toate demersurile rezonabile pentru obţinerea autorizaţiei, iar contravenientului nu îi poate fi imputată nicio culpă, măsura desfiinţării construcţiei nu poate fi aplicată întrucât intrarea în legalitate s-a dorit a fi un act de clemenţă din partea legiuitorului pentru rezolvarea problemei construcţiilor neconforme, având ca scop securitatea circuitului civil. 100. Este adevărat că astfel de conduite prin care se eludează practic legea ar trebui descurajate şi sancţionate, limitările legate de autorizaţia de construire fiind instituite prin lege în interes public, în cadrul controlului statal asupra amenajării teritoriului, urbanismului şi autorizării executării lucrărilor de construcţii, ce caracterizează regimul juridic al construcţiilor. 101. Atât timp însă cât lucrările îndeplinesc cerinţele de urbanism, de mediu, de calitate şi siguranţă în construcţii stabilite de normele în vigoare, interesul public nefiind afectat, blocarea definitivă a intrării în legalitate nu este o soluţie constructivă. 102. În plus, faţă de mecanismul intrării în legalitate reglementat de art. 28 din Legea nr. 50/1991 în modalitatea autorizării post-factum, începând cu data de 11 ianuarie 2020, prin art. II pct. 14 din Legea nr. 7/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, a fost introdus în cuprinsul Legii nr. 50/1991 un mecanism suplimentar de intrare în legalitate, prin adăugarea unei noi teze în art. 37 alin. (6), însă nu sub forma emiterii unei autorizaţii de construire post-factum, ci sub forma intabulării directe a acestor construcţii fără autorizaţie şi fără recepţie, în baza unui certificat de atestare/unei adeverinţe privind edificarea construcţiei şi a unei documentaţii cadastrale. 103. Astfel, „(...) în cazul construcţiilor pentru care execuţia lucrărilor s-a realizat fără autorizaţie de construire, iar împlinirea termenului de prescripţie prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancţiunilor, certificatul de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerinţelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcţii, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situaţia actuală a construcţiilor şi respectarea dispoziţiilor în materie şi a unei documentaţii cadastrale. În situaţia în care în expertiza tehnică se constată neîndeplinirea tuturor cerinţelor fundamentale şi a celor relative la încadrarea în reglementările de urbanism, nu se eliberează certificatul de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei“. 104. Textul art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, astfel cum a fost modificat, trebuie corelat cu textul omolog al art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului şi publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care prevede că pentru intabulare este necesar un certificat de atestare care să confirme că edificarea construcţiilor s-a efectuat conform autorizaţiei de construire şi să existe un proces-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor. 105. Rezultă din aceste dispoziţii că în cazul nerespectării normelor privind autorizaţia de construire, după modificările legislative intervenite la începutul anului 2020, intrarea în legalitate se poate realiza în funcţie de situaţia în care se regăseşte constructorul la momentul constatării: în timpul perioadei de aplicare a sancţiunii contravenţionale, respectiv după împlinirea termenului de prescripţie a acesteia. 106. Astfel, intrarea în legalitate prin intabularea directă a construcţiei realizate fără autorizaţie şi recepţie poate avea loc ulterior împlinirii termenului de prescripţie a răspunderii contravenţionale, în timp ce, anterior împlinirii termenului de prescripţie a răspunderii contravenţionale sau penale, intrarea în legalitate se poate realiza prin autorizarea post-factum dispusă de autoritatea competentă odată cu dispunerea sancţiunii contravenţionale sau penale principale. 107. Deşi este vorba de situaţii-premisă diferite, intrarea în legalitate prin efectuarea demersurilor necesare şi supunerea spre verificare a îndeplinirii condiţiilor urbanistice pentru lucrările efectuate cu nerespectarea autorizaţiilor de construcţie eliberate este regula şi cerinţa principală avută în vedere de către legiuitor, iar refuzul eliberării autorizaţiilor de construcţie/ modificatoare poate fi justificat numai prin prisma nerespectării cerinţelor urbanistice, respectiv de imposibilitatea iremediabilă de integrare a construcţiei realizate în cadrul construit preexistent. 108. Chiar dacă actualul cadru normativ în materia urbanismului şi a regimului juridic al construcţiilor este rezultatul unor intervenţii legislative succesive în scopul disciplinării conduitei în domeniul executării lucrărilor de construire sau desfiinţare a construcţiilor, ceea ce se doreşte ca finalitate este „salvarea“ construcţiilor autorizabile. 109. Fără a nega pericolul social al faptelor de construire fără a obţine în prealabil autorizaţiile necesare, nu poate fi omis faptul că viziunea legiuitorului a fost aceea de a încerca menţinerea acestor construcţii, în măsura în care întrunesc condiţiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, precum şi toate condiţionările legale aplicabile. 110. Ar fi aşadar contrară raţiunii reglementării ca simpla depăşire a termenului stabilit în vederea intrării în legalitate să atragă desfiinţarea construcţiilor. 111. Un alt element în sprijinul celor de mai sus poate fi desprins din considerentele Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii nr. 13 din 8 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019, pronunţată în soluţionarea recursului în interesul legii vizând „interpretarea dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul dacă acestea constituie sau nu un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale“. În considerentele de la paragrafele 89 şi 90 ale acestei decizii s-au reţinut următoarele: "Se constată că proprietarul terenului are posibilitatea să urmeze procedura Legii nr. 50/1991 pentru intrarea în legalitate cu privire la construcţia realizată pe terenul său (...). Autorizaţia de construire poate fi emisă nu numai înainte de realizarea construcţiei, dar şi ulterior, în procedura intrării în legalitate, prevăzută de art. 28 din Legea nr. 50/1991 şi art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991. După intrarea în legalitate, prin obţinerea tuturor autorizaţiilor prevăzute de legea specială, în temeiul procesului-verbal încheiat la terminarea lucrărilor, constructorul, proprietar al terenului, are posibilitatea să îşi intabuleze dreptul de proprietate asupra construcţiei (...)." 112. În concluzie, din interpretarea raţională şi teleologică a art. 28 şi art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 rezultă că verificarea legalităţii primează şi că ea este posibilă şi ulterior acestui termen, stabilit cu titlu de recomandare. 113. De asemenea, legiuitorul a înţeles să confere în mod expres posibilitatea ca şi instanţa de judecată să poată lua inclusiv decizia la care se referă art. 28 alin.(2) din Legea nr. 50/1991, evident, în condiţiile în care autoritatea locală, prin raportare la planurile urbanistice şi regulamentele aferente, refuză a dispune în sensul menţinerii construcţiilor, ca manifestare de voinţă de natură a vătăma drepturile sau interesele legitime ale celui vizat. 114. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cu referire la art. 514 din acelaşi cod, ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE În numele legii DECIDE: Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia şi, în consecinţă, stabileşte că: În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obţinut o hotărâre de demolare a construcţiei, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este unul de recomandare. Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă. Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 28 iunie 2021. PREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE Corina-Alina Corbu Magistrat-asistent, Bogdan Georgescu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
